República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n°. 17001 -22-13-000-2014-00233-01 Radicación n°. 17001 -22-13-000-2014-00233-01 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL MARGARITA CABELLO BLANCO Magistrada Ponente STC12155-2014 Radicación n°. 17001-22-13-000-2014-00233-01 (Aprobado en sesión de cuatro de septiembre de dos mil catorce) Bogotá D. C, diez (10) de septiembre de dos mil catorce (2014).
Se decide la impugnación interpuesta frente la sentencia proferida el 5 de agosto de 2014, mediante la cual la Sala Civil - Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales negó la acción de tutela promovida por Nidia Hurtado Ramírez en contra del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Protección Pensiones y Cesantías y el Hospital de Caldas, trámite al que fueron vinculados la oficina de bonos pensiónales de la cartera Ministerial censurada, el Grupo de Convenios Internacionales del Ministerio de Trabajo, el Municipio de Manizales y el Departamento de Caldas.
ANTECEDENTES 1. La Gestora, a través de apoderado judicial, demandó la protección constitucional de sus derechos fundamentales al mínimo vital, vida y «pensión», presuntamente vulnerados por la autoridad acusada. 2. Argüyó, como fundamento de su reclamo, los siguientes hechos: 2.1. Estuvo vinculada laboralmente al Hospital de Caldas entre el Io de enero de 1968 al 30 de marzo de 1973 como ayudante de enfermería y, del Io de septiembre de 1981 y el 17 de abril de 2000 en el cargo de secretaria. 2.2.
Reside actualmente en Barcelona (España), cuenta con 65 años de edad y desde hace 10 años esta solicitando su «derecho pensional», elevando derechos de petición en diversos fondos de pensiones a los cuales ha estado afiliada en Colombia. 2.3. Desde hace 4 años radicó la solicitud de pensión en ING «Pensiones» y Cesantías y, en el año 2010 ante Protección «Pensiones y Cesantías». 2.4.
La última de estas entidades le manifestó «no poder pronunciarse hasta tanto el Hospital de Caldas E.S.E y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no alleguen unos bonos pensiónales que supuestamente no se han consigando». 2.5. La gestora desde el año 2000 trabaja en España, razón por la cual «tiene tiempos cotizados a pensión en ese país, en este sentido el Reino de España ha suscrito con el Estado Colombiano el Convenio ley 1112 de 2006 mediante el cual se permite a los ciudadanos Colombianos que tengan tiempos cotizados a pensión en España la obtención de un reconocimiento pensional en el porcentaje de lo cotizado en este último país, siendo necesario para lograr ese beneficio acreditar que en algún tiempo se cotizó a pensión en Colombia, lo cual se acredita única y exclusivamente mediante el envío a la entidad de seguridad social española del formato CO/ES-02» 2.6.
Para el caso el formato debía ser diligenciado por Protección Pensiones y Cesantías desde el año 2012 y, una vez tramitado enviado al Ministerio del Trabajo quien se encargaría de remitirlo directamente a su homólogo de Seguridad Social de España y, finalmente a la entidad en que se encuentre afiliada en ese país, sin que ello hubiese sido posible. 2.7.
El Fondo privado argumenta que no ha podido realizar la remisión del mencionado documento por cuanto «no se le han allegado los respectivos bonos pensiónales por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Hospital de Caldas E.S.E. y en el caso del formato CO/ES-02 dice supuestamente no haberlo recibido por parte de Mintrábajo». 2.8.
En varias ocasiones el Ministerio de Trabajo de Colombia ha requerido el Formato CO/ES-02 al fondo de pensiones Protección, con el fin de ser despachado a España para dar trámite al convenio Ley 1112 de 2006; sin embargo se observa la reticencia al contestar que «no se le ha hecho llegar el formulario para su lleno por parte del Ministerio de Trabajo Colombiano». 2.9, Dicha afirmación no es irrefutable, pues «la cartera ministerial acusada mediante comunicado de 5 de abril de 2013 con número de serial 0005985, informó a protección el envió del formato CO/ES-02 desde el 27 de septiembre de 2012 remitido directamente desde el gobierno de España, mediante el cual se solicita pensión de vejez y periodos cotizados». 2.10.
Además, no es cierto que el fondo privado querellado «no posee la información requerida para el lleno del formulario CO/ES-02 pues aunque fuera cierto que no se le ha dado traslado de algún Bono pensional por el Ministerio de Hacienda, situación que es realmente dudosa, la entidad si posee informes y certificados de tiempos cotizados por la señora Nidia en Colombia» como son las certificaciones de tiempo de servicio expedidas por el Hospital de Caldas, donde acreditan más de 8886 días laborados. 3.
Pidió, en consecuencia, i) requerir a la cartera Ministerial querellada, para que informe sobre su responsabilidad en la emisión de un Bono Pensional a favor de la gestora; ii) de no existir aun emisión del bono pensional ordenar al Ministerio encartado su emisión; iii) requerir al Hospital de Caldas E.S.E «para que si no lo ha hecho proceda a la emisión del bono pensional, en virtud del vinculo laboral que mantuvo con la actora desde 1968 a 2000 y disponga el envió del mencionado bono a Protección Pensiones y Cesantías; iv) se ordene a la administradora privada de pensiones sin dilación el lleno y posterior envió al Ministerio de Trabajo Colombiano del formato CO/ES-02; v) se ordene a la entidad privada dar respuesta de fondo al derecho pensional de la quejosa» (fls. 63-81).
LA RESPUESTA DEL ACCIONADO Y VINCULADOS La Alcaldía de Manizales expuso que «la accionante figura como beneficiaría activa del Hospital de Caldas E.S.E. este municipio figura como emisor del bono pensional de la tutelante por tener la calidad de Administradora del Convenio de Consurrencia del Sector Salud; aunque el empleador es el Hospital señalado, por cuanto fue allí donde laboró»; solicitó declarar probada la «excepción» de falta de legitimación en la causa por pasiva (fls. 103-105), La Gobernación de Caldas, refirió que «el municipio de Manizales es la entidad emisora y encargada del pago de pensiones por ser la administradora del Convenio de Concurrencia y el Departamento de Caldas ha girado los recurso económicos al Municipio por el concepto del contrato concurrencia» (fls. 107-109).
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, informó que «la accionante nunca ha elevado derecho de petición alguno ante esta oficina. El Municipio de Manizales emitió y redimió el bono pensional de la gestora mediante resolución NO. 0118 de 12 de octubre de 2011, según la información registrada por dicha entidad, indicando expresamente que el pago del referido bono, se haría con cargo a los recurso que la entidad territorial tiene en el FONPET, procedimiento que de acuerdo con la prueba documental que se adjunta fue llevado a cabo por la AFP Protección el 23 de marzo de 2012 y autorizado y pagado por el FONPET a favor de la AFP Protección el 22 de octubre de 2012» (fls. 110-123).
El Hospital de Caldas, manifestó que «a pesar de que esa institución fue la empleadora no es la llamada a responder financieramente por el pago de dicho reclamo» (fls. 126-130). El Ministerio de Trabajo, señaló que «no es la entidad competente para realizar reconocimientos pensiónales, ni para notificar actos administrativos que resuelvan las mismas, como tampoco certificar los periodos de cotización realizados en Colombia».
Agregó que «una vez el interesado presente la solicitud prestacional ante la entidad administrativa del Régimen del Sistema General de Pensiones correspondiente, es decir en la última entidad en la que el solicitante haya realizado sus aporte a pensión en Colombia, la mencionada administradora, deberá allegar a este Ministerio el formulario CO/ES-01 (formulario solicitud de tiempos de cotización) o el formulario CO/ES-02 (formulario de solicitud de prestación pensional) para que esta entidad pueda continuar con el trámite hacia el Gobierno de España» (fls. 139-147).
LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal denegó el amparo al considerar que «existe un medio judicial ordinario, que hace improcedente el amparo (artículo 6 numeral Io del Decreto 2591 de 1991), que lo es el proceso ante el juez laboral (bien el ordinario o el contencioso administrativo); lo anterior además, se hace necesario ante la especial dificultad y especialidad que requiere el definir la controversia que subyace en esta acción. De tal envergadura que la actora lleva diez años persiguiendo su pensión, sin que lo haya logrado».
Seguido indicó que «no existe un perjuicio irremediable en el ei>ento de la pétente, que haga procedente de manera excepcional la acción de tutela, pese a la existencia de medio ordinario de defensa; esto se deduce de la misma circunstancia atrás señalada: la solicitante lleva diez años en procura del reconocimiento de su pensión». Finalmente expuso que «esa misma circunstancia (el tiempo de existencia del conflicto de intereses), hace que no exista inmediatez en la proposición de la acción constitucional, este tiempo 10 años, sin acudir al Juez de tutela» (fls. 168-177).
LA IMPUGNACIÓN La formuló el apoderado de la gestora bajo los siguientes argumentos «i) era procedente el amparo por cuanto se indicó que ING Pensiones y Cesantías ya había realizado el lleno y envío de un formato exactamente igual al entonces Ministerio de la Protección Social para su posterior envío por parte de tal ente al Ministerio de la Protección Social español, lo cual a todas luces mostraba el entorpecimiento y reticencia en el envío del formato CO/ES-02 por parte de Protección; ii) han sido innumerable las solicitudes ante cada uno de los entes públicos vinculados, sin recibir respuesta alguna» (fls. 193-214).
CONSIDERACIONES 1. El artículo 6o del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, fijó las causales de improcedencia, entre las que resalta la existencia de «otros recursos o medios de defensa judicial», estructurándose así uno de los presupuestos que debe estar presente para la prosperidad del amparo, esto es, su carácter subsidiario o residual, pues esta sólo procede ante la ausencia de un instrumento constitucional o legal diseñado para ser utilizado mediante las vías ordinarias.
De tal forma, no se puede considerar la «salvaguarda constitucional» como un mecanismo alternativo o adicional a favor del particular, pues su finalidad no consiste en remplazar los trámites establecidos por el legislador para la protección de otros derechos de los ciudadanos. 2. Estudiados los fundamentos del libelo genitor y del escrito impugnativo, emerge que el propósito de la acción emprendida es que, de un lado, se disponga la «emisión del bono pensional* antes aludido; y, por otro, se ordene a la administradora privada de pensiones diligenciar y enviar al Ministerio de Trabajo Colombiano el formato CO/ES-02 para que este lo remita al gobierno español. 2.1.
En torno a la solicitud de emisión del «bono pensiona!», esta Corporación ha tenido ocasión de señalar, en Sentencia de 19 de abril de 2013, Exp. T. N°. 00194-01, que: en materia de derechos prestacionales no procede el amparo " porque de una parte, las garantías derivadas de la seguridad social son, por definición, de avance progresivo y no de naturaleza fundamental, y de otra, se ha asignado a la jurisdicción ordinaria y a la contencioso administrativa según el caso, la competencia para resolver los conflictos relativos a ella, los cuales, por regla general, se consideran de estirpe legal, de ahí que resulten ajenos a la órbita que se reserva al juez constitucional'' (CSJSTC21 mar. 2012, rad. 00297-01).
Agregó en la mentada providencia, entonces, que: fdje conformidad con esos lincamientos, no podía el Tribunal Constitucional ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión del bono pensional y la repetición posterior contra las entidades responsables de las cuotas partes, pues la discusión relacionada con la redención del referido bono escapa de las atribuciones asignadas al juez de tutela.
Fue sustentada tal aserción señalándose que: ¡ají respecto se ha precisado que a[$]i el reconocimiento de la pensión del accionante conforme al articulo 68 de la Ley 100 de 1993, debe financiarse con el bono pensional cuyo trámite está sujeto a lo establecido en el Decreto 1748 de 1995 y modificado por el 1513 de 1998, es evidente que los conflictos jurídicos que se susciten alrededor de la expedición del mismo y que hacen parte del procedimiento para el reconocimiento de la pensión pedida, son ajenos al juez de tutela, y deben ser resueltos por los jueces naturales por las ritualidades establecidas en la ley [ ]" (CSJ STC 7 jun. 2007, rad. 00004-01, reiterada el 16 feb. 2012, rad. 00433-01). 2.2.
De cara a lo expuesto, la petición de «emisión de bono pensional* no pueden encontrar eco ante este excepcionalísimo escenario, habida cuenta que, como quedó visto, la procedencia de la acción de amparo está sujeta al postulado de la residualidad, esto es, que la misma se torna improcedente, en línea de principio, cuando el ordenamiento legal ofrece mecanismos judiciales apropiados para debatir los asuntos que se traen a consideración, lo cual sucede en este evento, motivo por el cual no se halla plausible la imperiosa intervención del juez de tutela, según se pide. 2.3.
Según dan cuenta las probanzas, el 5 de abril de 2013 el Ministerio de Trabajo, remitió a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S. A. la documentación referente al convenio «de seguridad social entre la República de Colombia y el Reino de España. Ley 1112 de 27 de diciembre de 2006- solicitud de pensión de vejez y periodos de cotización» de la quejosa; agregó que «en desarrollo del Convenio citado, estamos enviando el [requerimiento] elevado por el Gobierno de ese país anexamos Formulario ESCO-02, Reporte de semanas cotizadas en pensiones, cédula de ciudadanía y otros», seguido precisó que «con el fin de dar trámite hacia el Gobierno de España se [requiere]: Completar el formulario COES-02, en el cual se indiquen los periodos de servicios cotizados en Colombia por la interesada, junto con la copia de la Resolución definitiva de reconocimiento o negación de la prestación pensional que resuelva la [súplica] de la mencionada señora» (fls. 26-27), petición que reiteró la referida Cartera Ministerial el 22 de julio de 2013 (fl. 28).
El 21 de noviembre de la pasada anualidad el mencionado fondo da respuesta a lo anterior, comunicando a la interesada «que la solicitud de pensión de vejez se encuentra en estado de análisis de Protección S. A.; en vista de que no se anexó el formato ES/CO-02, requisito indispensable para definir la prestación; por lo tanto, no se ha podido tomar una decisión de fondo.
Por lo anterior, se le informará al Ministerio de Trabajo para que nos suministre dicho formato y así completar la documentación; una vez sea revisada y completada la misma, se le notificará oportunamente» (fl. 22). La actora vía correo electrónico el 29 de noviembre siguiente pide se le explique «i) si el formulario no fue recibido, por que (sic) les ha tomado más de 7 meses notar que hacia falta y solicitarlo al Ministerio del Trabajo; ü) en el documento adjunto el citado ministerio afirma que les envió el formulario ES/CO-02 que uds. afirman no haber recibido.
Cuál es el proceso entonces que debo seguir para evitar estar de un lado para otro?» (fls. 17-18). 2.4. De lo relatado, surge que el Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S. A., hasta el momento no ha diligenciado el referido formulario con lo que afecta claramente el trámite de pensión de vejez que la quejosa adelanta en España. Al igual es de resaltar que la administradora de «pensiones y cesantías» no contestó el libelo genitor y tampoco arrimó acreditación que a la presente data ya hubiese diligenciado el señalado formato, por lo que sobre este particular se impone conceder el amparo instado para que se dé la correspondiente respuesta, materializándose así la presunción de veracidad establecida en el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Conforme a lo discurrido, se impone Modificar el fallo impugnado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, MODIFICA la sentencia de fecha, contenido y procedencia puntualizados en la motivación que antecede y en su lugar, dispone:
PRIMERO: CONCEDER el derecho fundamental de petición de la actora Nidia Hurtado Ramírez frente al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección.
SEGUNDO: ORDENAR al citado fondo que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas computadas a partir de la fecha en que reciba notificación de la presente resolución, so pena de las sanciones a que haya lugar, proceda a diligenciar y remitir al Ministerio del Trabajo el Formato CO/ES-02.
TERCERO: En lo demás se confirma el fallo opugnado. Comuniqúese telegráficamente lo resuelto en esta providencia a los interesados y oportunamente envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese Presidente de Sala JESÚS VALL DE RUTEN RUIZ � 2 3