CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n° 11001-02-03-000-2018-02257-00 ARIEL SALAZAR RAMÍREZ Magistrado ponente STC11596-2018 Radicación n.° 11001-02-03-000-2018-02257-00 (Aprobado en sesión de veintinueve de agosto de dos mil dieciocho) Bogotá, D. C., diez (10) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Decide la Corte la acción de tutela que Gladys Marlenny Guerra promovió contra la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, trámite al que se ordenó vincular a las autoridades judiciales, partes e intervinientes en el proceso objeto de la queja constitucional.
I.
ANTECEDENTES A. La pretensión En el libelo introductorio de la presente acción, la ciudadana solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, legalidad, igualdad y buena fe, los cuales estima vulnerados por la autoridad judicial accionada, quien confirmó el auto a través del cual se ordenó el levantamiento de las medidas cautelares que se habían decretado dentro del proceso ejecutivo que adelantó en contra de Emisalud EPS.
Pretende, en consecuencia, que se deje sin efecto el auto que dicha Corporación emitió el 5 de julio de 2018, y en su lugar se ordene emitir uno nuevo en que se mantenga la cautela decretada. B. Los hechos 1. El 30 de junio de 2010 Leidy Jhojana Díaz Guerra, como afiliada a la EPS-S Emdisalud y quien en esa época tenía 25 años de edad, ingresó a la Clínica Regional del San Jorge IPS S.A. para dar a luz a su segunda hija, quien, debido a sus antecedentes clínicos, debía ser recibida por cesárea.
De acuerdo con el historial médico de la paciente, en el mismo día se programó el procedimiento denominado pomeroy[footnoteRef:1]. [1: Ligadura de trompas.] 2. En la fecha mencionada la gestante fue atendida por el Doctor Andrés Polo Rivera, quien tras iniciar la intervención quirúrgica y advertir que había perforado el intestino delgado de la paciente, solicitó ayuda del profesional Abelardo Hernández, quien procedió a realizar la resección parcial del intestino y la correspondiente anastomosis de sus extremos. 3.
Teniendo en cuenta que la salud de la madre desmejoró, el 3 de julio de 2010 se ordenó su remisión a un centro de mayor nivel de atención. 4. El 5 de julio siguiente, la paciente ingresó a la Clínica Unión Somédica de Montería, lugar donde fue intervenida de emergencia toda vez que presentaba « peritonitis generalizada» y « dehiscencia de sutura completa de anastomosis intestinal». 5.
A pesar de los tratamientos suministrados en la nueva entidad hospitalaria, la paciente falleció el 23 de julio de 2010. 6. En el 2013 la madre de Leidy Jhojana Díaz Guerra, actuando en nombre propio y en representación de sus nietos XXXX[footnoteRef:2] y YYYY[footnoteRef:3], presentó demanda de responsabilidad médica en contra de la Clínica Regional del San Jorge IPS S.A., Emisalud EPS-S y los médicos Abelardo Hernández Barvo, Andrés Polo Rivera y Luis Alfredo Ricardo. [2: Nació el 16 de mayo de 2002] [3: Nació el 30 de junio de 2010] 7.
El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelibano – Córdoba, quien tras agotar el trámite pertinente, el 20 de octubre de 2016 emitió sentencia en la que declaró que Clínica Regional del San Jorge IPS S.A., Emisalud EPS-S y los médicos Andrés Polo Rivera y Luis Alfredo Ricardo eran civil y solidariamente responsables de los perjuicios causados a los demandantes con la muerte de Leidy Johana, condenándolos, en consecuencia, a pagarles las sumas correspondientes a lucro cesante consolidado y futuro, así como también los daños morales y de vida en relación. Absolvió de responsabilidad al médico Abelardo Hernández Barvo. 8.
El 26 de abril del año pasado, el Tribunal de Montería, tras desatar la apelación, resolvió revocar parcialmente el numeral primero de la sentencia impugnada, en el entendido de exonerar de responsabilidad a los profesionales en medicina Andrés Polo Rivera y Luis Alfredo Ricardo Ricardo; así, los absolvió de las condenas y costas. A su vez, modificó el numeral segundo, aumentando la cuantía que fijó por perjuicios morales a la menor XXXX 9.
Con memorial de 15 de enero de 2018, la parte actora solicitó la ejecución de la sentencia contra la IPS Clínica Regional del San Jorge IPS S.A. y la EPS Emdisalud. 10. El 1° de febrero siguiente, el juzgado encausado libró mandamiento de pago contra las mentadas entidades por las sumas que fueron reconocidas en la sentencia. 11. La parte ejecutante solicitó el día 9 de esa misma mensualidad, el decreto de medidas cautelares. 12.
Mediante proveído de 26 de febrero de este año, la agencia judicial encausada decretó el embargo y retención de dineros que tuvieran las demandadas en cuentas corrientes, de ahorros o cualquier otro título financiero; así como el embargo y retención de dineros por concepto de créditos y otro derecho semejante que se adeudara a las ejecutadas. 13.
La Clínica Regional del San Jorge IPS S.A., por conducto de su representante legal, solicitó el 21 de marzo de este año, el desembargo de la cuenta corriente N° 436-04281-6 del Banco de Bogotá y la entrega de títulos judiciales retenidos, tras alegar que los recursos que reposaban en dicha cuenta, son de destinación específica a la salud. 14.
Con interlocutorio de 3 de abril de 2018, el operador judicial acusado advirtió que de conformidad con lo establecido en el artículo 594 del CGP, en armonía con lo establecido en el artículo 25 de la ley 1751 de 2015, los recursos relacionados con la prestación del servicio de salud son inembargables, razón por la cual procedente era ordenar el levantamiento de la medida cautelar que los afectaba. 15.
La ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación al argumentar que el juzgado atendió un requerimiento sin que existieran fundamentos legales para el efecto, pues de un lado, quien solicitó el desembargo de la cuenta no acreditó el derecho de postulación, y de otro, estimó que era deber del juez, previo a levantar la medida cautelar, oficiar a la entidad bancaria a fin de que informara el estado de la cuenta y consultarse sobre la inembargabilidad de la misma. 13.
El proveído de 11 de mayo del año que avanza, el juzgador mantuvo su decisión al advertir que si bien, en principio a la solicitud de desembargo no se acompañó el certificado de existencia y representación legal, lo cierto es que con posterioridad dicho documento se aportó. 14. El 5 de julio de 2018, el Tribunal de Montería resolvió confirmar la decisión impugnada al calificar de idóneas las certificaciones allegadas que demostraron que los dineros estaban destinados única y exclusivamente al servicio del sector salud. 15.
En criterio de la peticionaria del amparo, la colegiatura encausada, incurrió en vías de hecho al confirmar el desembargo decretado por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano por cuanto desconoció que los dineros existentes en la cuenta corriente de la CLÍNICA REGIONAL DEL SAN JORGE IPS S.A. no sólo se compone de recursos emanados del sistema de salud que estimó inembargables, sino que además, por ser un ente privado percibe ingresos por otros servicios que hacen parte del giro ordinario de los negocios de la IPS.
C. El trámite de la instancia 1. El 8 de agosto de 2018 se admitió la acción de tutela, y se ordenó el traslado a todos los involucrados para que ejercieran su derecho a la defensa. [Folio 44, c. 1] 2. El Juzgado Promiscuo de Montelíbano, tras un recuento de las actuaciones surtidas en el proceso, pidió negar la solicitud de amparo, toda vez que la actuación refutada se ajustó a la normatividad aplicable al caso y con respeto de las garantías al debido proceso y defensa de la tutelante, sin que pueda utilizar este mecanismo para debatir asuntos que ya fueron resueltos por la vía propia. [Folios 53 -55, c. 1] II.
CONSIDERACIONES 1. La jurisprudencia de manera invariable ha señalado que, por regla general la acción de tutela no procede contra providencias judiciales y, por tanto, sólo en forma excepcional resulta viable la prosperidad del amparo para atacar tales decisiones cuando con ellas se causa vulneración a los derechos fundamentales de los asociados.
Los criterios que se han establecido para identificar las causales de procedibilidad en estos eventos se basan en el reproche que merece toda actividad judicial arbitraria, caprichosa, infundada o rebelada contra las preceptivas legales que rigen el respectivo juicio, con detrimento de los derechos fundamentales de las personas que han sometido la ventilación de sus conflictos a la jurisdicción. Una de las causas que justifican la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales se da cuando en desarrollo de la actividad judicial el funcionario se aparta de manera evidente de las normas sustanciales o procesales aplicables al caso, cuya situación termina produciendo un fallo que vulnera derechos fundamentales. 2.
En el caso sub judice, como resultado del análisis de la providencia en contra de la que se enfiló el reclamo en tutela, esto es, la emitida el 5 de julio de 2018, mediante la cual el Tribunal confirmó el auto que ordenó el levantamiento de las medidas cautelares, se advierte la incursión en una vía de hecho, que transgrede los derechos fundamentales de las promotoras del amparo y hace necesaria la intervención del juez constitucional.
En efecto, en la referida decisión, explicó el Tribunal que de acuerdo con lo establecido en los artículos 594 del Código General del Proceso y el 25 de la ley 1751 de 2015, los dineros provenientes del sistema general de participación y destinados para el sistema de seguridad social, son inembargables, por lo cual, una vez acreditado por parte de la entidad ejecutada que los recursos depositados en la cuenta del Banco de Bogotá tenían tal procedencia y destinación, acertado era el desembargo decretado en primera instancia. Sin embargo, se advierte que en la referida determinación el Tribunal pasó por alto que de acuerdo con la jurisprudencia emitida tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, el principio de inembargabilidad no es absoluto, siendo deber del juzgador, al momento de decretar una media cautelar que afecte tales recursos, estudiar si la situación que origina la cautela se enmarca dentro de las excepciones que se han desarrollado a través de los precedentes emitidos al respecto.
Establece el artículo 594 del Código General del Proceso, que además de los bienes señalados en la constitución, gozaran de inembargabilidad « los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social » Al paso de lo anterior, señala el artículo 25 de la ley 1751 de 2015 indica que « los recursos públicos que financian la salud son inembargables, tienen destinación específica y no podrán ser dirigidos a fines diferentes a los previstos constitucional y legalmente » Última disposición, frente a la cual, la Corte Constitucional, en sentencia C-313 de 2014 estableció que la inembargabilidad allí contenida no opera como una regla, sino como un principio, por lo cual no puede considerarse de carácter absoluto, siendo necesario al momento de aplicar tal precepto que se respeten las excepciones que se han desarrollado por dicha Corporación, aclarando eso sí, que « bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía del derecho a la salud de las personas ».
En punto de la excepción, el alto Tribunal Constitucional inició sus pronunciamientos en la sentencia C-546 de 1992, donde estudió la legalidad de las disposiciones contenidas en el artículo 16 de la ley 38 de 1989, a través de la cual se regulaba la inembargabilidad de las rentas y los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación. En dicha ocasión, explicó, en términos generales, que a pesar de que tal disposición tenía como fin la protección de los recursos económicos del Estado, lo cierto es que su aplicación irrestricta no era posible en aquellos casos en que tal blindaje lesionara la efectividad de garantías de índole constitucional de unos pocos, haciendo referencia, en ese entonces, al pago de prestaciones de carácter pensional de empleados públicos.
Al respecto, la Corte Constitucional, manifestó: « En el caso que ocupa a esta Corte se presenta el problema de la existencia de una norma legal que limita la efectividad de un derecho fundamental. En efecto, la inembargabilidad del presupuesto está fundada en la protección del bien público y del interés general. Sin embargo, en el proceso de su aplicación, dicha norma pone en entredicho el derecho a la pensión de algunos empleados públicos a quienes no se les niega el derecho pero tampoco se les hace efectivo.
La norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de interés de todos. Aquí, en esta imposibilidad, radica justamente uno de los grandes avances de la democracia y de la filosofía política occidental en contra del absolutismo y del utilitarismo.
El individuo es un fin en si mismo; el progreso social no puede construirse sobre la base del perjuicio individual, así se trate de una minoría o incluso de un individuo. La protección de los derechos fundamentales no está sometida al vaivén del interés general; ella es una norma que encierra un valor absoluto, que no puede ser negociado o subestimado.
La norma que establece la inembargabilidad del presupuesto obstaculiza la efectividad del derecho al salario. Jurídicamente -con base en la Constitución de 1991- no es lo mismo un derecho válido inefectivo que un derecho válido efectivo. La realización de los contenidos normativos es un derecho que no se reduce a la mera promulgación de normas; es un derecho que se obtiene con la efectividad de los derechos ».
(Subraya esta Sala) Con tal pronunciamiento, quedó establecido que cuando los empleados públicos pretendan efectivizar el pago de sus prestaciones sociales, las cuales se encuentran a cargo del Estado, es procedente el embargo de los bienes y recursos incluidos en el presupuesto general de la nación, constituyéndose así la primera excepción a la regla de inembargabilidad.
Con posterioridad, la Corte Constitucional emitió la sentencia C-354 de 1997 a través de la cual estudió la legalidad del artículo 19 del decreto 111 de 1996, que contemplaba la inembargabiliad de las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación. En dicha ocasión, tras hacer referencia al pronunciamiento anterior y reiterar la excepción que allí surgió, la Corte desarrolló una nueva, esta vez relacionada con el pago de créditos a cargo del Estado, con independencia de que consten en sentencias judiciales o títulos legalmente validos, es decir, que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles.
En esta oportunidad inició el alto Tribunal Constitucional por explicar si bien el legislador, en desarrollo de la facultad otorgada por el artículo 63 superior[footnoteRef:4], es quién tiene la potestad de establecer cuáles son « los demás bienes » que gozan de tal privilegio, advirtió que tal selección no podía desconocer los principios de dignidad humana, el reconocimiento de derechos fundamentales, el principio de propiedad y acceso a la justicia como medio para lograr la efectivización de los derechos que han sido violados. [4: «Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.»] En ese sentido, explicó: «Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.
Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.
Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente. Es por ello, que la Corte en las referidas sentencias ha sostenido reiteradamente que el principio de inembargabilidad sufre una excepción cuando se trate de créditos laborales, cuya satisfacción es necesaria para realizar el principio de la dignidad humana y hacer efectivo el ejercicio del derecho fundamental al trabajo en condiciones justas y dignas. » Así, advirtió que cuando se pretenda por vía ejecutiva el pago de obligaciones a cargo del Estado, bien sea que consten en sentencias o en títulos ejecutivos, era procedente afectar con medidas cautelares el Presupuesto de la Nación, siempre que se hubiese agotado el procedimiento que para el efecto contempla el artículo 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. « La Corte entiende la norma acusada, con el alcance de que si bien la regla general es la inembargabilidad, ella sufre excepciones cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias.
Por contener la norma una remisión tácita a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo, igualmente entiende la Corte que los funcionarios competentes deben adoptar las medidas que conduzcan al pago de dichas sentencias dentro de los plazos establecidos en las leyes, es decir, treinta días contados desde la comunicación de la sentencia (art. 176), siendo posible la ejecución diez y ocho meses después de la ejecutoria de la respectiva sentencia (art. 177).
Podría pensarse, que sólo los créditos cuyo título es una sentencia pueden ser pagados como lo indica la norma acusada, no así los demás títulos que constan en actos administrativos o que se originan en las operaciones contractuales de la administración. Sin embargo ello no es asi, porque no existe una justificación objetiva y razonable para que únicamente se puedan satisfacer los títulos que constan en una sentencia y no los demás que provienen del Estado deudor y que configuran una obligación clara, expresa y actualmente exigible.
Tanto valor tiene el crédito que se reconoce en una sentencia como el que crea el propio Estado a través de los modos o formas de actuación administrativa que regula la ley. Por lo tanto, es ineludible concluir que el procedimiento que debe seguirse para el pago de los créditos que constan en sentencias judiciales, es el mismo que debe adoptarse para el pago de los demás créditos a cargo del Estado, pues si ello no fuera así, se llegaría al absurdo de que para poder hacer efectivo un crédito que consta en un título válido emanado del propio Estado es necesario tramitar un proceso de conocimiento para que a través de una sentencia se declare la existencia de un crédito que, evidentemente, ya existe, con el pernicioso efecto del recargo innecesario de trabajo en la administración de justicia. En conclusión, la Corte estima que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente validos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos » De esa manera, surge la segunda y tercera excepción a la regla de inembargabilidad de los bienes y rentas del Presupuesto General de la Nación, cuales son, el pago de obligaciones contenidas en sentencias emitidas en contra del Estado, y el pago de las sumas de dinero contenidas en títulos válidamente emanados del Estado.
Ahora bien, en sentencia C-793 de 2002, la Corte Constitucional estudió la inembargabilidad de la que habían sido revestidos los recursos del Sistema General de Participaciones, específicamente aquella que se desprendía del artículo 18 de la ley 715 de 2001. Allí explicó que las excepciones desarrolladas en las sentencias anteriores se hacían extensivas a dichos dineros, siempre y cuando el gasto y/o obligación que genere el embargo tenga origen en la actividad para la cual se hubiese destinado tales recursos, en ese caso, educación. Tal pronunciamiento, se ratificó y clarificó en la sentencia C-566 de 2003, pues allí la Corte luego de hacer una explicación de las partidas que integran el Sistema General de Participaciones, indicó que los dineros destinados a cada una de ellas podían ser objeto de medida cautelar, siempre que la ejecución tenga origen en obligaciones derivadas de las actividades que cada partida desarrolle. « [E]n materia de recursos del sistema general de participaciones la Sentencia C-793 de 2002 precisó que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse respecto de los recursos de la participación de educación a que alude el artículo 18 de la Ley 715 de 2001 solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades señaladas en el artículo 15 de la misma ley como destino de dicha participación. Y ello por cuanto permitir por la vía del embargo de recursos el pago de obligaciones provenientes de otros servicios, sectores o actividades a cargo de las entidades territoriales afectaría indebidamente la configuración constitucional del derecho a las participaciones establecido en el artículo 287 numeral 4 y regulado por los artículos 356 y 357 de la Constitución. Cabe hacer énfasis en que dicho criterio -fijado en la sentencia C-793 de 2002 solamente respecto de los recursos para educación del sistema general de participaciones- debe extenderse en el presente caso a los demás recursos de dicho sistema, con la única salvedad a que mas adelante se refiere la Corte respecto de los recursos que pueden destinar libremente los municipios de las categorías 4, 5 y 6 cuando estos no se destinen a financiar la infraestructura en agua potable y saneamiento básico.
En este sentido, de la misma manera que en el caso de la participación en educación, ha de entenderse que las excepciones al principio de inembargabilidad que pueden predicarse, en aplicación de los criterios jurisprudenciales atrás citados, respecto de los recursos de las participaciones en salud y propósito general, solo proceden frente a obligaciones que tengan como fuente las actividades que la ley 715 de 2001 fija como destino de dichas participaciones.
Téngase en cuesta en efecto que el artículo 91 acusado hace parte de las disposiciones comunes aplicables al sistema general de participaciones (título V de la Ley 715 de 2001), es decir a las participaciones en educación, salud y propósito general y que es en relación con todas ellas que los mandatos constitucionales arriba enunciados deben aplicarse.
Téngase en cuenta así mismo que contrariaría el mandato constitucional de destinación de las participaciones aludidas (arts. 356 y 357 C.P.) el que pudiera entenderse que se puedan afectar en esas circunstancias los recursos de las participaciones para educación y salud, así como de propósito general que tienen fijadas por la Constitución y la ley precisas destinaciones.
Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “estos recursos no pueden ser sujetos de embargo” contenida en el primer inciso del artículo 91 de Ley 715 de 2001, en el entendido que los créditos a cargo de las entidades territoriales por actividades propias de cada uno de los sectores a los que se destinan los recursos del sistema general de participaciones (educativo, salud y propósito general), bien sea que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos que contengan una obligación clara, expresa y actualmente exigible que emane del mismo título, deben ser pagados mediante el procedimiento que señale la ley y que transcurrido el término para que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo, en primer lugar, de los recursos del presupuesto destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esa clase de títulos, y, si ellos no fueren suficientes, de los recursos de la participación respectiva, sin que puedan verse comprometidos los recursos de las demás participaciones.
Así queda claro, conforme a la jurisprudencia antes citada, que si bien los dineros y bienes del Presupuesto General de la Nación, por regla general gozan de inembargabilidad, lo cierto es que i) cuando se pretenda el pago de obligaciones de carácter laboral, iii) se haga exigible por vía judicial créditos contenidos en sentencias emitidas en contra del Estado o iii) se persiga el cobro ejecutivo de sumas contenidas en documentos claros, expresos y exigibles, se materializan las excepciones a tal prerrogativa, y por tanto, se abre paso a la retención cautelar de tales rubros.
Excepciones que les son aplicables a los dineros destinados a Sistema General de Participaciones, no obstante, como dichas sumas gozan de una destinación específica, su embargabilidad solamente procederá para el pago de obligaciones que surjan en sentencias, títulos u obligaciones laborales adquiridas en desarrollo de la actividad que se financie con cada una de las partidas que lo integran. 3.
En el caso que origina la queja constitucional, los demandantes solicitaron el embargo de los dineros que las entidades ejecutadas tenían en las cuentas bancarias, con el fin de lograr el pago de una sentencia en la que se reconoció una indemnización a favor de dos menores de edad y su abuela, como consecuencia deficiente atención médica que se otorgó a la madre de los primeros e hija de la última.
Bajo tales supuestos, correspondía entonces al Tribunal establecer si la medida cautelar decretada, era procedente no solo a la luz de las disposiciones de los artículos citados en precedencia, sino además, ponderar si dadas las circunstancias especiales que rodean la ejecución, se cumplía alguna de las excepciones que la jurisprudencia constitucional desarrolló en torno a la inembargabilidad de los recursos del Estado, específicamente aquellos destinados a financiar el sistema de Seguridad Social en Salud.
Sin embargo, el laborío que desplegó el Tribunal al resolver el recurso de apelación formulado contra el auto que decretó el levantamiento de las cautelas no abarcó el segundo de los análisis anunciados, pues la confirmación de la determinación de primer grado fue el resultado de la aplicación irrestricta de las normas mencionadas, sin explicación siquiera somera de las razones por las cuales no se encontraba configurada ninguna de las excepciones a las que aquí se ha hecho alusión. Ahora bien, teniendo en cuenta los acontecimientos que dieron lugar a la indemnización reclamada por los menores y su abuela, estima la Sala que en este caso se encontraban satisfechas las exigencias que por vía jurisprudencial se desarrollaron para abrir la puerta a la retención de las sumas de dinero que se giraron a favor de la Clínica ejecutada, pues además de que la obligación ejecutada favorece a personas de especial protección constitucional, la misma fue reconocida mediante sentencia judicial y además se originó en la deficiente prestación de los servicios de salud, los cuales, claramente estaban a cargo de las entidades ejecutadas.
Con el fin de desarrollar lo anterior, se estima pertinente recordar las razones por las cuales la Corte Constitucional abrió paso a la primera de las excepciones al principio de inembargabilidad de los dineros del Presupuesto General de la Nación. En la sentencia C-546 de 1992, la Corte Constitucional explicó que la referida excepción se fundó precisamente en la necesidad de hacer efectivos los derechos que se habían reconocido mediante sentencias judiciales a personas de especial protección. En ese caso, se enfatizó en la obligación que tienen los representantes del Estado, específicamente los administradores de justicia, de adoptar decisiones que logren efectivizar las garantías constitucionales de los empleados públicos a quienes se les hubiese reconocido una prestación laboral mediante sentencia, pues « no es lo mismo un derecho valido inefectivo que un derecho valido efectivo», siendo la última de las hipótesis el ideal de justicia desarrollado en la Constitución de 1991.
Visto de esa manera el asunto, si la primera regla de inembargabilidad tuvo origen en la necesidad de proteger los derechos fundamentales de los trabajadores, no habría razón para que en este caso, donde lo realmente pretendido es efectivizar la reparación al daño que se causó a dos menores de edad, se aplique el blindaje que la ley otorgó a los dineros destinados a financiar el Sistema de Seguridad Social en Salud, máxime cuando en el proceso de responsabilidad médica quedó claramente establecido que tal garantía fundamental, la salud, fue prestada de manera deficiente a la progenitora de los menores protegidos, siendo de tal gravedad la negligencia, que causó el deceso de su progenitora.
Así las cosas, se torna necesario recordar que los derechos de los menores de edad se encuentran reconocidos tanto por el artículo 44 del texto constitucional, como por tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, disposiciones en donde consagran que éstos son sujetos de especial protección y que, por ende, sus prerrogativas deben ser objeto de protección por la familia, la sociedad y el Estado, a fin de « garantizar su desarrollo armónico e intelectual ».
De ahí que se reconozca que cualquier persona puede reclamar de la autoridad competente «su cumplimiento y la sanción de los infractores », e incluso ha establecido que existe un interés superior del menor, que consiste en la prevalencia que tienen sus derechos y que impone obligaciones para protegerlos. Es así que la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha definido que, esa especial defensa de los derechos del menor incluyen « i) la prevalencia del interés del menor; ii) la garantía de la adopción de medidas de protección que su condición requiere; y iii ) la previsión de las oportunidades y recursos necesarios para desarrollarse mental, moral, espiritual y socialmente de manera normal y saludable, y en condiciones de libertad y dignidad», por ello, refiere, que frente a los poderes públicos, tal régimen constitucional del infante y del adolescente, al mismo tiempo que potencia, limita las competencias.
De manera que para «el legislador y la administración, representa tanto obligaciones imperativas como facultades que impulsan los procesos de creación, interpretación y aplicación de normas jurídicas y también los de formulación, implementación, análisis y evaluación de las políticas públicas.», lo que ocurre de manera similar para los jueces constitucionales, pues «tanto en las decisiones de constitucionalidad como en las de tutela en las que se encuentren involucrados los menores de edad, aparecen como criterios hermenéuticos fuertes, de modo que el juicio abstracto o concreto debe efectuarse en clave de lo aquí visto: ser sujetos de especial protección, el imperativo jurídico de buscar el interés superior del menor, el carácter prima facie prevaleciente de sus derechos, el reconocimiento de las garantías de protección para el desarrollo armónico, que generan obligaciones constitucionales verticales y también horizontales, la exigibilidad de los derechos y por consiguiente de las obligaciones, basadas en el carácter subjetivo y colectivo de los derechos e intereses protegidos. »[footnoteRef:5] (Subrayado fuera del texto). [5: Corte Constitucional Sentencia C-055 de 2010] Condicionamiento que, es evidente, afecta igualmente a los poderes de los jueces con competencias ordinarias para conocer de los derechos e intereses de los niños, niñas y adolescentes, como se ha previsto el artículo 9° del Código de la Infancia y la Adolescencia que indica: « en todo acto, decisión o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relación con los niños, las niñas y los adolescentes, prevalecerán los derechos de estos ».
Sin que pueda considerarse que la excepción a la inembargabilidad que aquí se desarrolla a favor de los menores de edad contravenga la prevalencia del interés general, pues se insiste, la Corte Constitucional al desarrollar la primera excepción, fue enfática en señalar que « la norma que establece la prioridad del interés general no puede ser interpretada de tal manera que ella justifique la violación de los derechos fundamentales de unos pocos en beneficio de intereses de todos».
Ahora bien, establecido lo anterior, ha de precisarse que la restricción contenida en la sentencia C-566 de 2003, según la cual la embargabilidad de los dineros que financien la salud y que provengan del sistema general de participaciones solo es posible para satisfacer obligaciones generadas en la prestación de tal derecho fundamental, se encuentra satisfecha, toda vez que la indemnización reconocida a favor de los accionantes, se originó precisamente en la prestación de los servicios médicos, los cuales, conforme quedó establecido en el proceso de responsabilidad que antecedió el juicio ejecutivo, se prestó de manera inadecuada, pues debido a la falta de pericia de los galenos que atendieron a la madre de los menores, se desencadenó una peritonitis crónica en su cuerpo, que posteriormente le causó la muerte.
Tal situación, en criterio de esta Corporación, satisface el condicionamiento que en el mismo sentido se incluyó en la sentencia C-313 de 2014, a través de la cual se hizo el control previo de constitucionalidad de la ley 1751 de 2015, en donde el órgano encargado de la guarda de la constitución fue enfática en señalar que « bajo ninguna circunstancia los recursos de salud podrán destinarse al pago de otros emolumentos que no se relacionen directamente con la garantía del derecho a la salud de las personas» Por demás, y aunque lo anterior es suficiente para establecer la procedencia de las cautelas solicitadas por los tutelantes en el proceso ejecutivo adelantado a su favor, es del caso precisar que la regla aquí expuesta no puede ser empleada en perjuicio del sistema de salud, pues previo a decretarse medidas cautelares que afecten los recursos de dicho sistema, necesario es que el operador judicial haga una ponderación adecuada del origen de las obligaciones que ante él se ejecutan.
La inembargabilidad de la que gozan los dineros del sistema de seguridad social en salud no puede ser empleada por las entidades encargadas de su prestación como una excusa para justificar la no satisfacción de las obligaciones que tienen a su cargo, máxime cuando frente a su existencia y exigibilidad no existe duda, tal como aquí ocurrió. Y desde luego que lo aquí descrito no puede abrir la puerta a la embargabilidad absoluta e indiscriminada de tales recursos, pues se insiste, los mismos están cobijados por la inermbargabilidad y solo pueden ser afectados con medidas cautelares cuando se cumpla cualquiera de las hipótesis desarrolladas por vía constitucional, siendo obligatorio para el juez verificar en cada caso si alguna de ellas se encuentra presente, pues no pueden ser resueltas de manera favorable aquellas solicitudes encaminadas a embargar dineros de esta índole, cuando el origen de la prestación surja respecto de obligaciones de las cuales exista duda, como ocurre en aquellos casos donde se pretende el pago de facturas derivadas de las prestación de servicios médicos que se aportan al proceso sin el lleno de los requisitos para que éstos presten merito ejecutivo, o que se allegan en copia a la actuación. 4.
Así, sin ser necesario pronunciamiento adicional, estima la corte la necesidad de conceder la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, razón por la cual se dejará sin efecto el auto emitido el de julio de 2018, ordenándose en consecuencia al Tribual Superior de Montería emitir una nueva decisión, en la que atienda las consideraciones de esta providencia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONCEDE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y defensa de los accionantes.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO el auto de 5 de julio de 2018 emitido por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Montería en el proceso ejecutivo que Gladys Marlenne Guerra en representación de sus nietos, promovió contra Emisalud EPS y la Clínica Regional del San Jorge IPS S.A.
TERCERO. ORDENAR a la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior de Monteria que en el término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta decisión, emita una nueva decisión en la que, atendiendo a las consideraciones aquí contenidas, resuelva el recurso de apelación que se presentó contra el auto que dispuso el levantamiento de las cautelas que allí fueron decretadas.
Comuníquese lo aquí resuelto a las partes por el medio más expedito, de no ser impugnada la presente sentencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. AROLDO WILSON QUIROZ MONSALVO Presidente de Sala MARGARITA CABELLO BLANCO ÁLVARO FERNANDO GARCÍA RESTREPO LUIS ALONSO RICO PUERTA ARIEL SALAZAR RAMÍREZ OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE LUIS ARMANDO TOLOSA VILLABONA 4