Radicación nº 11001-02-03-000-2025-03292-00 MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ Magistrada ponente STC11224-2025 Radicación nº 11001-02-03-000-2025-03292-00 (Aprobado en sesión de veintitrés de julio de dos mil veinticinco) Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025) Decide la Corte la acción de tutela formulada por Teresa Vega contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, extensiva a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, trámite al que fueron vinculados el Juzgado Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de esa ciudad y, citadas las partes e intervinientes en los procesos de restitución de tierras acumulados nº 5400131210012016-00228-02 y n° 5400131210012019-00212-01.

ANTECEDENTES 1. La solicitante invocó la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la « restitución de tierras despojadas », presuntamente vulnerados por las autoridades accionadas. Manifestó que en los asuntos acumulados de restitución de tierras iniciados por Ludwing Alberto, Julián Gerardo, Sergio Reinaldo, Víctor Manuel y Jairo Arturo González Angarita en relación con los predios ubicados en la vereda Buena Esperanza –Cúcuta-, llamados La Palmita, Sabanas de Tolú, Las Flores y Filochiquito, ella y su esposo, Gabriel Ángel López, entre otras personas, se presentaron como opositores, trámite en el que el Tribunal Superior de Cúcuta emitió sentencia el 30 de noviembre de 2020, adicionada el 26 de enero de 2021, mediante la cual accedió al derecho a la restitución de los solicitantes y, frente a los opositores, resolvió: (…)

SEGUNDO. DECLARAR imprósperas todas las oposiciones. Y NEGAR a todos los opositores la compensación solicitada en tanto no acreditaron buena fe exenta de culpa. No obstante, se reconoce a Ernestina Triana Campos, Rafael Antonio Delgado, María del Tránsito Muñoz, Matilde Suescún, Joselín Ordóñez, Eduardo Ordóñez, Luis Antonio Vega, Elizabeth Garza, Jorge García Rubio, Aydé Mina Angulo, Juan Evangelista Blanco, Rosa Amelia Montaguth, Alcides Ovallos, Aurora Villamizar, Héctor Julio Durán, Doris María Vega, Gabriel Ángel López y Teresa Vega como segundos ocupantes, en consecuencia, a título de compensación se les respetará el derecho que ostentan sobre los bienes que cada uno posee.

(subraya fuera de texto). Aseguró que la Corporación convocada adoptó la anterior decisión porque tuvo en cuenta su calidad de víctima, también desplazada por la violencia, y el hecho de ser las tierras objeto del proceso « el único ingreso [para] subsistir »; sin embargo, afirmó que a la fecha de formulación de este amparo -19 de junio de 2024- no ha sido materializada « la reparación » a la cual tiene derecho según las medidas ordenadas en la sentencia frente a la Unidad de Restitución de Tierras.

Expuso que tanto ella como su esposo son personas en condiciones de vulnerabilidad, sin ingresos económicos, con más de 60 años de edad y problemas de salud, por lo que se requiere el cumplimiento del citado fallo. 2. Con fundamento en lo expuesto, solicitó ordenarles a la Unidad de Restitución de Tierras o a las entidades competentes, hacer « entrega material de la restitución de las tierras como [p]arte de la reparación de víctimas del conflicto armado » y proceder a su « reparación » en calidad de víctima. 3.

Mediante providencia de 20 de junio de 2024, el Juzgado Tercero Laboral de Cúcuta dispuso remitir a esta Sala la tutela reseñada por competencia; no obstante, las diligencias fueron remitidas hasta el 11 de julio de 2025, toda vez que se presentaron dificultades técnicas con el Centro de Servicios Administrativos Civil Familia de Bogotá. 4.

Una vez asumido el trámite, se admitió el amparo, se ordenó el traslado a la autoridad accionada para que ejerciera su derecho a la defensa, así como la vinculación y citación a las partes e intervinientes en el proceso mencionado. RESPUESTA DE LOS ACCIONADOS Y VINCULADOS 1. El Tribunal Superior de Cúcuta se opuso a la prosperidad del amparo, toda vez que en el proceso cuestionado se reconoció la calidad de segunda ocupante de la solicitante, para que se respetaran los derechos que tenía sobre el predio poseído « es decir no se modificó la relación jurídica que ostentan sobre el predio ‘Parcela 2- Darién’ ».

Agregó que en su sentencia no fueron dispuestas medidas de reparación para los segundos ocupantes, sino para las víctimas del despojo allí solicitantes. Con todo, destacó que, si la actora pretende la protección a su derecho a la restitución, puede iniciar el trámite correspondiente ante la Unidad de Restitución de Tierras. 2. La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas expresó que el accionante no ha formulado peticiones ante la entidad y que no se encuentra incluida en el Registro Único de Víctimas.

Añadió que carece de legitimación en la causa por pasiva en este amparo. 3. La Procuradora 19 Judicial II para Restitución de Tierras de Cúcuta se opuso a la prosperidad del amparo, puesto que la solicitante no ha acudido al proceso a alegar lo aquí expuesto, hallándose el asunto « en la etapa de pos-fallo. Razón por la cual las solicitudes de las partes y demás pedimentos inherentes al cumplimiento de la sentencia se deben tramitar y resolver dentro del proceso ». 3.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas pidió negar el amparo por improcedente y dado que no existe un perjuicio irremediable y sostuvo que la vulneración aducida resultaba inexistente. 4. Al momento de presentar el proyecto de sentencia, no se habían recibido otros pronunciamientos. CONSIDERACIONES 1.

Sobre la procedencia de la acción de tutela frente a los trámites de restitución de tierras. Con el propósito de garantizar el derecho a la reparación de las personas víctimas de desplazamiento forzado en el marco del conflicto armado interno, la Ley 1448 de 2011 diseñó el procedimiento para la satisfacción del que ha sido catalogado como derecho fundamental a la restitución de tierras, que, inspirado en principios de nivel constitucional, está orientado a la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente.

La Ley 1448 de 2011 consagra una serie de medidas de atención, asistencia y reparación integral para dichas víctimas, dentro de las cuales se estableció un procedimiento ágil y expedito para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados y, en forma subsidiaria, reconocimiento de la compensación correspondiente, ante la imposibilidad del restablecimiento.

Igualmente prevé, la aplicación de figuras procedimentales encaminadas a favorecer la posición de las víctimas, en razón a su estado de indefensión por ser la parte más débil, tales como la presunción de buena fe de sus actos y la posibilidad de acreditar el daño sufrido por medio de prueba sumaria (artículo 5º), las presunciones de despojo en contra de negocios jurídicos, actos administrativos y providencias judiciales respecto de los predios inscritos en el Registro de Tierras Despojadas (artículo 77), y la inversión de la carga de la prueba (artículo 78), entre otras (CJS.

STC5397-2017 y, STC9828-2021, entre muchas). En ese sentido, esta Sala ha indicado que cuando se formulan acciones de tutela contra tales trámites, el juez constitucional debe priorizar los derechos de las víctimas solicitantes de la restitución y de quienes han sido reconocidos como segundos ocupantes, pues en tal condición son sujetos especiales de protección exentos de cargas adicionales que lesionen sus garantías y que generen, incluso, su revictimización (CSJ.

STC1428-2020 y STC4990-2022, entre otras). Lo anterior no quiere decir que en todos los casos deba accederse a la protección demandada, pues es forzoso revisar las circunstancias particulares de los interesados, la idoneidad de los recursos que puedan tener a su alcance y la eventual necesidad de que intervenga esta especial jurisdicción en aras de garantizar sus derechos. 2.

En cuanto a los segundos ocupantes en los procesos de restitución de tierras. Sobre los segundos ocupantes esta Sala ha expresado que « la ocupación secundaria de hogares por desterrados o marginados ha constituido un inconveniente para la restitución de los fundos despojados o abandonados producto del conflicto armado » (CSJ. STC4375-2017 y STC2348-2020), pues se refiere a personas que también han sido víctimas del conflicto, que se encuentran en condiciones de vulnerabilidad y que no pueden ser lesionadas en sus derechos fundamentales por un nuevo desplazamiento ordenado judicialmente en los procesos de restitución de tierras.

En anterior oportunidad, igualmente explicó que la Ley 1448 de 2011 revela la problemática de otras personas en condiciones de vulnerabilidad que ocupaban los predios materia de restitución y, evidenció que « muchos de los inmuebles usurpados no estaban ocupados por grupos armados al margen de la ley ni por usurpadores, sino por campesinos (segundos ocupantes) que sin tener relación próxima con el despojo o abandono forzado, respecto de los cuales no fue probada su buena fe exenta de culpa, se encontraban en situación de vulnerabilidad, ya fuera por su calidad de víctimas de la guerra o por razones de pobreza o subsistencia y dependían económicamente de los fundos a restituir » (CSJ.

STC4375-2017 y STC2348-2020). Por su parte, la Corte Constitucional en la sentencia C-330 de 2016 al referirse a las condiciones que deben acreditarse para ser considerado un « segundo ocupante », explicó, (…) La expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que obedece a fines legítimos e imperiosos: proteger los derechos fundamentales de las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el contexto del conflicto armado interno para producirlo.

Sin embargo, esa medida general puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa para una población específica, protegida por el derecho internacional de los derechos humanos, y acerca de la cual el Legislador guardó silencio. Esa población está constituida por los segundos ocupantes (personas que habitan en los predios objeto de restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se encuentran en condición de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio.

“Dada la complejidad de los casos de restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala considera que corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera diferencial, tomando en consideración el conjunto de principios constitucionales que pueden hallarse en tensión, entre los que se cuentan los derechos de las víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias del despojo, en el marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad material; la equidad en la distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna, el debido proceso, el trabajo y el mínimo vital de quienes concurren al trámite » (subraya fuera de texto).

Sumado a lo expuesto, es necesario advertir que las previsiones anteriores, junto con el reconocimiento de la situación de vulnerabilidad enfrentada por personas en las condiciones mencionadas, suscitó la adición del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, dispuesta en el artículo 56 de la Ley 2294 de 2023 -Plan Nacional de Desarrollo 2022- 2026- en los siguientes términos, (…) Adiciónese el artículo 91A a la Ley 1448 de 2011, así:

ARTÍCULO 91A. RECONOCIMIENTO A SEGUNDOS OCUPANTES Y MEDIDAS. Los jueces de la República en aplicación del enfoque de acción sin daño en el marco del proceso de restitución de tierras de la presente Ley, reconocerán la calidad de segundo ocupante a quien tenga condiciones de vulnerabilidad socioeconómica y ejerza una relación material y/o jurídica de propiedad, posesión u ocupación permanente con un predio objeto de restitución, de la cual se deriven sus medios de subsistencia y/o tenga una relación de habitación; que no tenga o haya tenido nexos directos o indirectos con los hechos que dieron lugar al despojo o abandono forzoso y que la relación con el predio se haya dado antes de la diligencia de comunicación de la que trata el artículo 76 de la presente Ley.

Las medidas que se podrán reconocer en la sentencia deberán atender los principios de sostenibilidad, efectividad y carácter transformador de la restitución de tierras, así como el enfoque de género, y comprenderán i) acceso a tierras, ii) proyectos productivos, iii) gestión de priorización para el acceso a programas de subsidio de vivienda, y iv) traslado del caso para la formalización de la propiedad rural.

Estas medidas no podrán poner en riesgo la sostenibilidad fiscal de la política de restitución de tierras como tampoco ir en contra de lo establecido en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y Marco Fiscal de Mediano Plazo vigente. Las medidas contempladas en el presente artículo se aplicarán por una sola vez y por núcleo familiar para quienes tengan relación con el predio objeto de restitución, la cual deberá ser anterior a la macro focalización de la zona intervenida, reconocidos como tal en las providencias judiciales de restitución de tierras.

PARÁGRAFO. Cuando los jueces de la República ordenen a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras realizar caracterización socioeconómica, esta se realizará por una sola vez a los habitantes del predio, conforme la metodología que defina dicha Unidad ». Por lo tanto, los jueces de restitución de tierras cuentan con un marco legal que les permite comprender la situación de los « segundos ocupantes » como sujetos de especial protección que no se encuentran en la misma posición que los opositores de buena fe exenta de culpa y que por esa razón pueden recibir compensaciones u otras medidas en los juicios de restitución, siempre y cuando los jueces de esa especialidad les reconozcan esa calidad. 3.

De la queja propuesta. En este asunto, la señora Teresa Vega cuestiona la tardanza en el cumplimiento de la sentencia emitida el 30 de noviembre de 2020 y adicionada el 26 de enero de 2021 en el proceso de restitución de tierras censurado, toda vez que, según adujo, allí se reconoció su calidad de segunda ocupante y fueron dispuestas medidas para su reparación, pero aún no han sido materializadas, circunstancia que le genera perjuicios si en cuenta se tiene su situación de vulnerabilidad. 4.

Del fracaso del reclamo constitucional. 4.1 Fijada la queja en los términos antes expuestos, se establece el fracaso de la protección exigida, puesto que, en primer lugar, conforme se extrae de la sentencia dictada por el Tribunal accionado, aunque la solicitante fue expresamente reconocida como « segunda ocupante » y, por tal cuestión se dispuso que a ella y a otros opositores « a título de compensación se les respetará el derecho que ostentan sobre los bienes que cada uno posee », lo cierto es que no puede considerarse que en relación con la actora se hayan dispuesto medidas específicas de reparación a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras.

Téngase en cuenta que la providencia del Tribunal sólo se refirió a los derechos de los solicitantes de la restitución al emitir los siguientes mandatos:

NOVENO. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras – Territorial Norte de Santander adelantar las siguientes: a). postular por una sola vez a los reclamantes ante la entidad que corresponda para que estudie la viabilidad de conceder el subsidio de vivienda a que hubiere lugar, conforme a la Ley 3 de 1991 y los Decretos 1160 de 2010, 900 de 2012, 1071 de 2015, 1934 de 2015 y 890 de 2017. b).

Iniciar la implementación de proyectos productivos que sean acordes con la vocación potencial del uso del suelo, bajo los parámetros y criterios de racionalidad, sostenibilidad y seguridad establecidas en los arts. 18, 19 y 73 de la Ley 1448 de 2011. c) Coadyuvar con los planes de retorno y cualquier otra acción que se estime pertinente, para el disfrute del inmueble que se entregue en compensación por equivalente.

Esto, en conjunto con la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas como ejecutora de la política pública de atención, asistencia y reparación a víctimas y con las demás entidades que integran el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las víctimas. Para el cumplimiento de lo aquí ordenado se le concede el término de un (1) mes.

DÉCIMO. ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, como responsable de la operación de la Red Nacional de Información para la Atención y Reparación a las Víctimas (literal p) del artículo 91 Ib.), que teniendo en cuenta el domicilio de los restituidos, proceda a: i) Incluirlos, si aún no lo ha hecho, en el Registro Único de Víctimas -RUV, respecto de los supuestos fácticos aquí analizados; ii) establecer el Plan de Atención Asistencia y Reparación Individual -PAARI, sin necesidad de estudios de caracterización, para lo cual deberá contactarse con ellos; brindarles orientación mediante una ruta especial de atención; iii) analizar la viabilidad de la indemnización administrativa en relación con los fundamentos acá estudiados y iv) previo estudio de caracterización, disponer lo pertinente frente a la entrega de las ayudas humanitarias a que eventualmente tengan derecho.

Para tales efectos corresponderá aportar los actos administrativos, debidamente notificados (…). Por tanto, se advierte que las medidas que reclama la accionante no fueron dispuestas respecto de ella de manera específica, motivo por el que no puede predicarse la lesión de sus derechos por la falta de materialización de éstas. 4.2 En segundo término y de forma adicional a lo antes expresado, para esta Sala es claro el fracaso de la protección pretendida ante el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, por cuanto, revisado el expediente materia de queja, se establece que la accionante no ha acudido ante el Tribunal Superior de Cúcuta a expresar las cuestiones que alega por esta vía residual y extraordinaria y, tampoco, ha manifestado en el escenario natural el posible incumplimiento de la orden emitida en su favor, relativa al respeto a sus derechos como poseedora de algunos de los bienes que se ordenaron restituir para que, de ser el caso, se adelante el respectivo « incidente de cumplimiento ». 4.3 En cuanto a lo primero se advierte que, si la solicitante considera que en su favor deben precisarse medidas particulares para su reparación teniendo en cuenta su reconocida calidad de segunda ocupante, debido a sus circunstancias de vulnerabilidad y a su relación con los bienes que fueron objeto del proceso, a su alcance tiene la posibilidad de concurrir ante el Tribunal y pedir en tal sentido la modulación del fallo, puesto que es esa autoridad, en los términos del artículo 102 de la Ley 1448 de 2011 quien mantiene la competencia para la ejecución efectiva de sus decisiones, así como para garantizar los derechos de las víctimas y demás sujetos involucrados en los procesos de restitución de tierras.

Sobre el particular, esta Sala, siguiendo la postura de la Corte Constitucional –T-315 de 2016-, indicó Téngase en cuenta que la modulación no implica per se que se desnaturalice lo esencial de la decisión, solo la precisa a fin de materializarla, de hacerla realizable o de solucionar inconvenientes de carácter técnico. En este sentido, las sentencias proferidas en los procesos de restitución son inmodificables toda vez que no es factible emitir un nuevo pronunciamiento en relación con el amparo del derecho a la restitución, no obstante, las medidas adoptadas como consecuencia de la protección, son posibles de ser sometidas a ajustes o continuo examen judicial por las circunstancias específicas del caso concreto, que, de no hacerse, implicaría ausencia de protección judicial, todo ello en virtud de la competencia legal de pos fallo, conforme lo prevé el parágrafo 1º del artículo 91 de la ley 1448 de 2011 (CSJ, STC948-2025). 4.4 Y, sobre lo restante, se resalta, como antes se señaló, que la actora no ha manifestado ante el Tribunal el supuesto incumplimiento de lo ordenado en relación con el respeto de sus derechos como poseedora, conforme a lo resuelto en el fallo de 30 de noviembre de 2020, omisión que impide la intervención de esta especial jurisdicción, pues se trata de cuestiones que deben ser dilucidadas en el escenario natural.

Se recuerda que el parágrafo del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, expresamente consagra que la sentencia proferida en el juicio de restitución de tierras es de « inmediato » cumplimiento y el artículo 102 ídem, señala que el funcionario que profirió esa decisión mantiene la competencia hasta que se materialicen las órdenes allí dispuestas.

Por tanto, la Sala Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta cuenta con poderes instructivos y correccionales para lograr la ejecución de sus decisiones (artículo 44 del Código General del Proceso) y, además, está habilitada para dictar todas las medidas que se requieran para esa finalidad (CSJ.

STC10045-2017, STC9666-2019, STC15245-2019, STC12897-2019 y, STC2763-2024, entre otras). 4.5 En consecuencia, se reitera, el amparo no prospera por el incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad, máxime que no hay prueba de la configuración de un perjuicio irremediable, por cuanto nada indica que se estén desconociendo los derechos de la accionante como poseedora, cuestión que sí fue ordenada en el fallo de restitución, además, conforme a lo preceptuado en el numeral 1º, del artículo 6º, del Decreto 2651 de 1991, se torna nugatorio el amparo constitucional demandado, ya que si la normatividad ha dado los instrumentos jurídicos para la protección de [los] derechos, (…) ha de recurrirse a ellos y no a la tutela, la que no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces ni para crear instancias adicionales a las existentes, sino que tiene el propósito claro, definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución Política indica, que no es otro diferente de brindar a la persona la protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta reconoce (CSJ.

STC de 13 de marzo de 2013, exp. 2013-00011-01, reiterada en STC12215-2021, STC3061-2022 y STC2796-2024, entre otras). 5. Conclusión. El amparo no prospera debido al incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala de Casación Civil, Agraria y Rural, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, resuelve declarar improcedente la acción de tutela promovida por Teresa Vega contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, extensiva a la Sala Civil Especializada en Restitución de Tierras del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta.

Comuníquese a los interesados por el medio más expedito y, de no impugnarse este fallo, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE HILDA GONZÁLEZ NEIRA Presidente de Sala MARTHA PATRICIA GUZMÁN ÁLVAREZ FERNANDO AUGUSTO JIMÉNEZ VALDERRAMA JUAN CARLOS SOSA LONDOÑO OCTAVIO AUGUSTO TEJEIRO DUQUE FRANCISCO TERNERA BARRIOS 15