SP1938-2025(67419) — Corte Suprema

SP1938-2025(67419)Corte Suprema de Justicia · Sala Penal2025

Decreto 2170 de 2002Decreto 777 de 1992Ley 527 de 1999Ley 599 de 2000Ley 600 de 2000Ley 80 de 1993Ley 906 de 2004

De qué trata

Tema: PRESCRIPCIÓN - Concepto / PRESCRIPCIÓN - Acción penal: finalidad / PRESCRIPCIÓN - Término a tener en cuenta / SISTEMA PENAL ACUSATORIO - Prescripción: diferencias con la ley 600 de 2000 Tesis: «La prescripción ha sido concebida con una doble connotación. Por un lado, constituye una garantía constitucional en favor del procesado relativa a que su situación jurídica sea definida dentro de un plazo razonable. Por el otro, constituye una limitación y control al poder punitivo del Estado que, por el transcurso del tiempo y ante la inactividad de sus agentes, pierde la potestad de ejercer el ius puniendi y sancionar a quien se afirma ha cometido un delito (CSJ SP2230-2022, 29 jun. 2022, Rad 57221 y CSJ AP1138-2023, 3 may. 2023, Rad. 61420). Por regla general, el artículo 83, inciso 1°, de la Ley 599 de 2000 establece que la acción penal prescribirá en un tiempo igual al máximo de la pena privativa de la libertad fijada en la ley, pero en ningún caso puede ser inferior a 5 años ni exceder 20. En vista de que el acontecer fáctico data del año 2003 y el trámite se adelantó bajo los lineamientos de la Ley 600 de 2000, se debe acudir al artículo 86 ibidem , el cual precisa que la «prescripción de la acción penal se interrumpe con la resolución acusatoria o su equivalente debidamente ejecutoriada». Además, dicho precepto especifica que una vez acaecida la interrupción, el término comenzará a correr de nuevo por un período igual a la mitad del señalado en la parte inicial del citado artículo 83, sin que pueda ser inferior a 5 años ni superior a 10. Ahora bien, el inciso 6º del artículo 83 de la Ley 599 de 2000 (antes de la modificación de la Ley 1474 de 2011), dispone que al servidor público que en ejercicio de las funciones de su cargo o con ocasión de estas realice una conducta punible o participe en ella, el término de prescripción se aumentará en una tercera parte. En el presente asunto, se tiene que J.J.C.C. fue acusado por la comisión del delito de contrato sin cumplimientos de requisitos legales, cuyos hechos se concretan a la tramitación y suscripción de «Convenio interinstitucional» No. 319 del 23 de diciembre de 2003, fecha para la cual el artículo 410 de la Ley 599 de 2000 disponía para dicha conducta punible una pena máxima 12 años de prisión. A esa cantidad equivaldría el término de prescripción, pero como el procesado para el momento de los hechos tenía la calidad de servidor público, debe incrementarse en una tercera parte, lo que arroja un lapso extintivo definitivo de 16 años para la etapa de instrucción. Sin embargo, al quedar en firme la resolución de acusación el 19 de octubre de 2018 el conteo del lapso prescriptivo en la fase de juzgamiento se reanudó por la mitad del previamente indicado, a saber, 8 años, los cuales se habrían consolidado el 19 de octubre de 2026, lo que irrefutablemente no sucedió. Así las cosas, es claro que el planteamiento de la impugnante dejó de lado la figura de la interrupción del término extintivo ocurrida con la ejecutoria de la resolución de acusación y los efectos que de dicho acto procesal se derivaron, siendo evidente que tanto para la fecha en que se emitió el fallo de segunda instancia como en este instante procesal no ha operado la prescripción de la acción penal, razón por la cual la Sala se encuentra habilitada para resolver de fondo la impugnación especial propuesta». CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Elementos: sujeto activo calificado, servidor público / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Tipo penal en blanco / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Principios de la contratación administrativa / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Elementos: elemento normativo (requisitos legales esenciales), explicación / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Elementos: elemento normativo (requisitos legales esenciales), determinación de qué requisitos son esenciales según la naturaleza del contrato / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Se configura: no se extiende a la ejecución del contrato / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Etapas que cobija / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Verbos rectores: explicación / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Tipicidad subjetiva: dolo Tesis: «La normativa vigente para la época de ocurrencia de los hechos atribuidos a J.J.C.C. -29 de diciembre de 2003, fecha en la que suscribió el «convenio interinstitucional» No. 319- es el original artículo 410 del Código Penal , el cual define el comportamiento analizado de la siguiente forma: El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de 48 a 144 meses, multa de 50 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 5 a 12 años. En ese orden de ideas, puede extraerse que los elementos del tipo objetivo refieren la concurrencia de un sujeto activo, servidor público, que en ejercicio de sus funciones incurra en la conducta compuesta alternativa de: i) tramitar, ii) celebrar, o iii) liquidar determinado contrato, sin observancia de sus requisitos legales esenciales. Según se evidencia de los textos normativos y lo tiene decantado la Sala, el juicio de reproche no abarca las irregularidades que se puedan presentar en la etapa de ejecución de los contratos (Cfr. CSJ SP004-2023, rad. 62766 y SP082-2023, rad. 59994). Con esta conducta punible el legislador pretende que en la contratación pública se salvaguarden los principios que orientan la función administrativa, los cuales se encuentran descritos en el artículo 209 de la Constitución Política, de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, al margen de subjetivismos, caprichos o beneficios particulares que contrarían el interés general (Cfr. CSJ SP1138-2022, rad. 59738 y SP082-2023, rad. 59994). Se trata de un tipo penal en blanco en la medida que sus ingredientes normativos remiten a normas del ordenamiento jurídico ajenas al área penal, en concreto, a la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, así como a las normas especiales que rigen los contratos estatales y complementan la descripción típica. También se evidencia que el requisito legal del contrato cuya violación configura la conducta punible y que tiene lugar en las etapas de tramitación, celebración o liquidación, debe tener la característica de «esencial». Es decir, no cualquier yerro o incumplimiento en las formalidades establecidas en las normas aplicables de contratación estatal configura este delito. Al respecto, la Sala ha determinado que: A efectos de facilitar la identificación de los requisitos sustanciales de un contrato, deben atenderse los criterios derivados de la teoría general del negocio jurídico (SP17159-2016, nov. 23, rad. 46037), según los cuales se tienen por tales: (i) «aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno o degenera en otro contrato diferente» (art. 1501 C.C.); (ii) los que de ser incumplidos conllevan la nulidad absoluta del contrato estatal (art. 44 L. 80/1993); y, (iii) en especial, las formas legales que materializan uno o varios principios de la contratación pública (arts. 23-26 y 29, ibidem) (CSJ SP3478-2021, rad. 53219). La Corte ha precisado que, de acuerdo con la descripción típica del artículo 410 del Código Penal, «la punibilidad de la conducta del servidor público no se predica de la totalidad de las fases contractuales» . Uno es el comportamiento aludido con el primer verbo rector, conforme al cual se reprocha tramitar el contrato sin observar los requisitos legales esenciales. Mientras que, en lo atinente a las conductas de celebrar y liquidar, la censura se centra en no verificar el cumplimiento de los presupuestos legales propios de cada una de dichas etapas. Así, la tramitación corresponde a la fase precontractual y hace alusión al acatamiento de los pasos que de forma secuencial prevé el ordenamiento jurídico desde el inicio del proceso hasta la suscripción del contrato. Por su parte, la celebración significa formalizar el convenio para darle nacimiento a la vida jurídica, esto es, perfeccionarlo a través de las ritualidades legales esenciales (artículo 41, inciso 2°, de la Ley 80 de 1993). Finalmente, la liquidación atañe a una actuación administrativa que se surte luego de la terminación del contrato, en cuyo desarrollo las partes constatan en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones a cargo de cada una, con el fin de establecer si se encuentran o no a paz y salvo por todo concepto derivado de su ejecución . La particular caracterización de la fase de celebración ha sido destacada por la jurisprudencia de esta Sala, así: Es evidente la diferencia establecida por el legislador entre el reproche al servidor que tramita el contrato irrespetando los requisitos legales sustanciales y el que lo celebra o liquida omitiendo comprobar el cumplimiento de los presupuestos consustanciales a cada una de las etapas del proceso contractual, distinción consecuente con la forma como la administración perfecciona la función contractual. La celebración de un contrato encierra la realización de una serie de actos por distintos órganos, conectados en una relación antecedente consecuente. De esta manera previó el actuar de los servidores públicos de rango medio que intervienen en el trámite de los contratos mediante desconcentración, y el de quien por virtud de sus atribuciones legales están facultados para celebrarlos o liquidarlos a quienes exige una labor de supervisión, inexcusable por constituir garantía de legalidad del proceso. Ello descarta que el representante legal se limite a firmar sin revisar si los presupuestos sustanciales fueron cumplidos en todas las etapas del proceso. La desconcentración opera en relación con los actos inherentes a la tramitación del contrato pero no respecto a su adjudicación no en relación con la celebración del mismo, aspectos que inciden en la concreción de la conducta punible. En síntesis, la conducta exigida al titular de la función contractual se manifiesta en seleccionar y celebrar el contrato, sin comprobar que los servidores encargados de tramitar las distintas etapas del proceso contractual lo hicieron con apego a la ley . ( Énfasis agregado). Ahora bien, en lo que respecta al elemento subjetivo de la conducta, se exige que sea cometida con dolo, en concordancia con lo establecido en el artículo 22 del Código Penal. Es decir, el sujeto activo calificado debe obrar con conocimiento de los elementos que componen el tipo penal y la voluntad de querer su realización. Sobre el tema, La Corte tiene dicho que el elemento subjetivo del tipo dispuesto en el artículo 410 del Código Penal, resulta del simple hecho de celebrar el contrato sin acatar los principios y normas de carácter constitucional y legal que rigen la contratación administrativa, pues, el objeto de protección es el principio de legalidad en la contratación estatal . De modo que, el comportamiento doloso de este delito se evidencia cuando, pese al conocimiento de los requisitos esenciales del contrato, ya sea en el trámite, en la celebración o en la liquidación, voluntariamente se decide no acatar los principios y normas que rigen la contratación estatal». PRINCIPIO DE CONFIANZA - Concepto / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Límites / VIOLACIÓN DIRECTA DE LA LEY SUSTANCIAL - Aplicación indebida / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Concepto / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Límites / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Aplicación en delitos dolosos / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Aplicación en delitos dolosos: causales de improcedencia / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Aplicación en delitos dolosos: causales de improcedencia, cuando la persona posee un especial deber de vigilancia o cualquier otra función de control / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Aplicación en delitos dolosos: causales de improcedencia, cuando la persona de manera objetiva, conozca o deba conocer una situación en la que ya no le es posible confianza Tesis: «Sobre el principio de confianza ha precisado esta Sala que es un instrumento normativo integrado a la teoría de la imputación objetiva y que opera dogmáticamente como un límite a la norma de conducta, según el cual no es posible atribuirle el resultado típico a una persona si ésta ha obrado convencida de que otras -de quienes se espera una actuación fundada en el principio de autorresponsabilidad o autodeterminación frente al cumplimiento de las normas- no han incurrido en riesgos jurídicamente desaprobados, a menos que le asista motivos suficientes para dudar o suponer lo contrario . Como consecuencia práctica, de acuerdo con el principio de confianza, quien se comporta adecuadamente no tiene que prever que su conducta puede producir un resultado típico debido al comportamiento antijurídico de otro , pues por su propia definición «no viola el deber de cuidado la acción del que confía en que el otro se comportará correctamente, mientras no tenga razón suficiente para dudar o creer lo contrario» . Aunque el principio de confianza ha desempeñado un papel esencial en el ámbito de la imprudencia como criterio de determinación del deber de cuidado (especialmente cuando se trata de acciones que forman parte de una actividad compartida o que implica una distribución de trabajo, como pueden ser acciones propias del tráfico automotor o de la intervención quirúrgica ), lo cierto es que como criterio normativo en otros ámbitos de la teoría jurídica del delito se extendió a las conductas dolosas en virtud del proceso de normativización de la tipicidad . Ahora bien, esta Corporación ha enfatizado en que el principio de confianza está sujeto a limitaciones, como pasa a explicarse. En primer lugar, no es procedente su aplicación cuando la persona posee un especial deber de supervisión o cualquier otra función de control dentro del ámbito de sus competencias, pues en tales eventos no es posible afirmar que la conducta del actor ha quedado supeditada a la intervención de los demás . En segundo lugar, no es posible acogerse al principio de confianza cuando, dentro de sus propios deberes de observación, de acuerdo a las circunstancias objetivas que lo rodean, pueda el individuo inferir que los otros no se comportan conforme a lo esperado: «cuando una persona conozca o deba conocer (elemento de imputación personal) una situación en la que ya no le es posible confiar -existen motivos objetivos concretos o evidencias de que otra persona no quiere respetar las normas o carece de capacidad para ello- ya será posible imputar el hecho típico a esa persona a título de dolo o imprudencia en función de sus niveles de conocimiento sobre la situación» . Así, tratándose de delitos dolosos en régimen de actividades compartidas, como podría predicarse de la celebración de un contrato estatal, en tanto dicha fase se deriva de la concatenación de actos previos desplegados por varios órganos, le serán atribuibles objetivamente las acciones activas o pasivas a aquel que teniendo el deber de evitar el resultado o de vigilar la conducta de quienes colaboran en la ejecución de las labores a él encomendadas, permita que, ya sea mediante contribuciones esenciales o secundarias para la producción del resultado, vulneren el bien jurídico llamado a proteger . En ese orden de ideas, el titular de la función contractual no puede eximirse de responsabilidad frente a la constatación de la legalidad del trámite precedente, basado en que éste se hallaba asignado a un subalterno, toda vez que, si bien, la «administración pública tiene un desempeño complejo, pues requiere la intervención de numerosos funcionarios, (…) no por ello, puede escudarse la defensa en el principio de confianza y buena fe, dado que la función del procesado no se agota con el examen formal de la actuación, ni con la firma mecánica de los contratos, por el contrario, su deber ineludible radica en “observar” o “verificar” el cumplimiento de los requisitos legales esenciales antes de proceder a la “tramitación”, “celebración” o “liquidación” del contrato» (CSJ SP, 6 may. 2009. Rad. 25495)». CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Los principios de confianza y de buena fe no eximen de responsabilidad / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Principio de legítima confianza: quien tiene la titularidad de la función contractual, no tienen la posibilidad de evadir su responsabilidad amparado en este principio / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - El gobernador a nivel departamental es el competente para celebrar contratos estatales / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Principio de confianza / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Delegación y desconcentración: no deriva en la ausencia de responsabilidad del encargado de la contratación Tesis: «El adecuado funcionamiento de una entidad pública, como corresponde en este caso a una gobernación, se precisa de un entramado funcional que permita un proceso acumulativo de competencias por especialidades, conforme al cual cada grupo de trabajo realiza una actividad reglada bajo el presupuesto de poder confiar en la legalidad de la actividad previa a su intervención. Sin embargo, cuando se trata del titular del ente territorial se encuentran radicados en él cometidos de verificación de los que no se puede desprender pues «si así fuera, el supremo director siempre encontraría en esa circunstancia una excusa para evadir los deberes que la Constitución y la Ley le imponen» (CSJ SP1063-2024, 8 may. 2024, Rad. 60778). De tal manera, aunque previo a la celebración del «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, se haya emitido el aludido visto bueno del jefe jurídico, lo cierto es que a J.J.C.C. le subsistía la obligación de permanecer atento al acatamiento de las fases necesarias para contratar conforme las formalidades de la Ley 80 de 1993 , tal como demandaba el objeto y cuantía del negocio jurídico destinado a la compra de material y elementos educativos. Ello, en razón a los deberes funcionales emanados de su cargo, por virtud del cual le era exigible, al suscribir el convenio, «despl[egar] la máxima diligencia y cuidado al momento de adoptar la decisión final que le correspond[ía], pues en ese instante asum[ió] la administración del riesgo y por ende se h[izo] responsable de realizar una conducta prohibida» . El visto bueno emitido por el director del Departamento Administrativo en manera alguna implicó la sustitución o reemplazo del titular del departamento en la toma de decisiones, puntualmente, en determinar si procedía la suscripción del convenio. j.J.C.C. conservaba dicha potestad, pues según el numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993 , «la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla». En ese orden de ideas, es claro que el sindicado estaba en la obligación de verificar que el departamento había adelantado adecuadamente la fase de tramitación -esto haciendo abstracción de la intervención activa y directa que según se explicó sí tuvo en dicha etapa-. En el evento negativo, esto es, habiendo ejercido el control que le correspondía, debió abstenerse de materializar el acto con el que se concretaría el convenio, pues su competencia no se hallaba supeditada a la actividad desplegada por el jefe del Departamento Administrativo Jurídico. Según los presupuestos teóricos del principio de confianza, expuestos en acápite precedente, surge su exclusión cuando: i) la persona posee un especial deber de supervisión o cualquier otra función de control, pues en tales eventos no es posible afirmar que la conducta del actor ha quedado sujeta a la intervención de los demás y ii) la persona, de manera objetiva, conozca o deba conocer una situación en la que ya no le es posible confiar, caso en el cual es posible imputar el comportamiento típico a esa persona en función de sus niveles de conocimiento sobre la situación. Tratándose del funcionamiento organizacional de un ente caracterizado por el ejercicio articulado de tareas conforme a una división vertical de estas, las obligaciones y responsabilidades dependen de la posición que se ocupe en la respectiva estructura y de los deberes de garantía, en virtud de las tareas de control y vigilancia inherentes al específico cargo que se ejerce y que con mayor rigor se reputan del superior jerárquico. En ese orden de ideas, no era viable que J.J. C. C. asegurara que había confiado en la actividad desplegada por N.S.P.P. y que por ello terminó firmando sin reparo el convenio, pues él era el titular de la función contractual y, de acuerdo con lo reseñado, fue quien direccionó el trámite a la suscripción de un convenio. Adicionalmente, al momento de la suscripción no le exigió al asesor jurídico que revisara el soporte normativo, mismo que extrañamente no fue consignado en la minuta para soportar la modalidad empleada. Es claro, entonces, que el acusado no podía esperar un óptimo cumplimiento de la labor de auscultación agotada por su subalterno, pues el documento no daba cuenta ni siquiera del precepto jurídico que respaldaba la suscripción del convenio, situación ante la cual estaba obligado a generar la respectiva alerta y no omitir dicha situación para limitarse a plasmar su firma, como si se tratara del simple agotamiento del último eslabón en la consecución de dicho fin. El rol del entonces gobernador no era el de un simple «avalador» de las labores desempeñadas por sus empleados como si la aludida suscripción del convenio comportara un acto librado a la suerte, cuando él era el garante de la legalidad de lo actuado, al ser el único que podía comprometer con su voluntad final los recursos públicos. Ante ese escenario, contrario a lo sostenido por la impugnante, se concluye que no operó el principio de confianza. En consecuencia, la conducta atribuida al acusado es objetivamente típica respecto del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, siendo entonces necesario dilucidar el aspecto subjetivo, esto es, si el hoy procesado actuó de forma dolosa». DOLO - Concepto / DOLO - Demostración Tesis: «[…] resulta pertinente indicar que el dolo como manifestación del fuero interno del sujeto activo sólo puede ser conocido a través de las manifestaciones externas de esa voluntad dirigida a determinado fin. En vista de que dicha faceta de la conducta punible, por su condición de «hecho psíquico», difícilmente puede ser perceptible por los sentidos, su demostración suele efectuarse a través de ejercicios inferenciales, fundamentados en «aquellos datos, precisamente objetivos, que rodean la realización de la conducta»». CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Bien jurídico tutelado: administración pública / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Configuración: por la infracción de los deberes propios de una posición de garantía frente a un bien jurídico que la Constitución y la ley han puesto en cabeza de ciertos servidores públicos / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Bien jurídico tutelado: administración pública / ERROR DE TIPO - No se configura Tesis: «La alegación del supuesto error de tipo parte de una premisa ya desvirtuada, al establecerse que el procesado no suscribió el convenio como consecuencia de haberse fiado de la gestión desarrollada por sus subalternos o en el uso genérico del vocablo en los referidos documentos, sino porque deliberadamente se sustrajo de sus deberes de observación, siendo que las irregularidades sustanciales cometidas en el proceso precontractual le eran aprehensibles, sin implicar un profuso análisis técnico, sólo realizando una seria lectura de los documentos antes reseñados y analizando de forma ponderada el objeto contractual al que se circunscribiría el acuerdo. En otros términos, el visto bueno rendido por el Departamento Administrativo Jurídico configuró un acto inane que le serviría de excusa al entonces mandatario departamental para eludir su compromiso, con miras a suscribir el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, con lo que finalmente J.J.C.C. consolidó el proceso precontractual que se adelantó de forma irregular en virtud de los dispuesto por él mismo, dejando en evidencia que fue su libre decisión no emprender acciones que permitieran la superación de los escollos sustanciales ya descritos, al proceder con la referida celebración. En esa medida, al evaluar el mérito persuasivo de las pruebas legalmente practicadas, estas no respaldan la conclusión alusiva a que J.J.C.C. obró con la convicción intima de que en su comportamiento no concurrían los elementos constitutivos del tipo penal del artículo 410 de la Ley 599 de 2000. Una vez dilucidada la controversia suscitada sobre la tipicidad subjetiva de la conducta, resta por indicar que el comportamiento desplegado por el acusado también resulta formalmente antijurídico porque, como quedó visto, se encuentra prohibido por el ordenamiento jurídico penal, en el artículo 410 de la Ley 599 de 2000. Además, desde la perspectiva material, evidentemente se vulneró el bien tutelado de la administración pública. La tramitación y suscripción del respectivo convenio con prescindencia de la constatación de un adecuado trámite previo, constituye un atentado concreto a la función administrativa, la cual conforme al artículo 209 de la Constitución Política debe desarrollarse bajo los postulados de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad e imparcialidad, dispuestos en orden a realizar los fines del Estado. En ese orden de ideas, es claro que argumentos alusivos a que i) se cumplió a cabalidad el objeto contractual del «Convenio interinstitucional» No. 319, ii) no se acreditó la existencia de sobrecostos y iii) los recursos no fueron malversados en beneficio del procesado, no inciden en la labor de establecer si se afectó o no el bien jurídico tutelado, pues la administración pública es lesionada cuando se desconocen los postulados que orientan la función administrativa y amparan los pilares fundamentales de la contratación estatal. De tal manera, la ausencia de un perjuicio o detrimento económico y con mayor precisión, el cumplimiento final del convenio, no revierte el juicio positivo que se hizo en la sentencia impugnada sobre la antijuridicidad material del actuar de J.J.C.C., pues cuando la celebración de los acuerdos de voluntades se realiza sin apego a los procedimientos que materializan en la práctica los principios ya mencionados, se lesionan efectivamente dichos valores de orden superior y se defrauda la expectativa razonable de la ciudadanía sobre la recta labor de sus gobernantes. […] Para la Sala, una vez descartada la prescripción de la acción penal y sopesados los medios de conocimiento, se encuentra acreditado en el grado de conocimiento exigido por el artículo 232 de la Ley 600 de 2000 , que J.J.C.C. incurrió en el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, pues con conocimiento y voluntad, se sustrajo de su deber de control y vigilancia en los aspectos que de manera insoslayable debían ser verificados al momento de suscribir el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, sin que su actuar estuviera excusado en el principio de confianza o permeado por un error de tipo».

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN Magistrada ponente SP1938-2025 Radicación n.º 67419 CUI: 11001024800020180000802 Aprobado acta n.º 250 Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). I. OBJETO DE LA DECISIÓN La Corte decide el recurso de impugnación especial interpuesto por la defensora de JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ contra la sentencia del 14 de agosto de 2024 proferida por la Sala de Casación Penal.

Esta providencia revocó el fallo absolutorio del 7 de abril de 2022 emitido por la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación y, en su lugar, condenó al exgobernador de Huila, por primera vez, como autor del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 2 II.

HECHOS 1.- El 29 de diciembre de 2003, JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, en calidad de gobernador del departamento de Huila, celebró el «convenio interinstitucional» No. 319, con la Caja de Compensación Familiar del Huila - COMFAMILIAR-, entidad privada sin ánimo de lucro, cuyo objeto consistió en la «concurrencia» de los contratantes para la «implementación y dotación de material y equipos didácticos que mejoren la calidad educativa en las diferentes instituciones educativas del Departamento». 2.- El plazo de ejecución y valor fueron pactados en 30 días y $206.007.257, respectivamente.

La cancelación de esta cifra fue asumida por el ente territorial en el equivalente a $199.827.040, mientras que el aporte de COMFAMILIAR se fijó en $6.180.217, los cuales se concretarían «en descuentos frente al precio de venta al público…» 3.- Dicho acuerdo de voluntades desatendió los postulados que rigen los convenios interadministrativos, en concreto, los lineamientos previstos en el artículo 355, inciso 2°, de la Constitución Política.

Esto, en razón a que no se trató de una alianza colaborativa, sino de una relación de carácter conmutativo, por cuanto, en esencia, lo que se llevó a cabo fue una compra directa, pretermitiendo los procedimientos de selección objetiva establecidos en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Ley 80 de 1993-. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 3 III.

ANTECEDENTES PROCESALES 4.- El 14 de septiembre de 2007, el Despacho del entonces Fiscal General de la Nación dispuso adelantar investigación previa contra el exgobernador del departamento del Huila JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, atendiendo las previsiones del artículo 322 de la Ley 600 de 20001. 5.- En aras de cumplir con las finalidades previstas en el artículo 331 ibidem, el 18 de marzo de 2014, se ordenó la apertura de instrucción contra el mencionado, por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos2. 6.- La vinculación de CÁRDENAS CHÁVEZ se efectuó el 8 de septiembre de 2015, a través de diligencia de indagatoria3.

El 16 de marzo de 2018, se definió situación jurídica al procesado y el órgano de persecución penal impuso, por favorabilidad con el artículo 307, letra B numerales 5 y 8 de la Ley 906 de 2004, medida de aseguramiento no privativa de la libertad, consistente en el pago de caución prendaria equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente4. 7.- El 24 de abril de 2018, se ordenó el cierre de la investigación5.

No obstante, mediante decisión del 27 de julio siguiente, la Fiscalía decretó la nulidad de lo actuado desde 1 Folios 58 - 63 del Cuaderno Original Fiscalía No. 1. 2 Folios 233 – 245, ibidem. 3 Folio 284, ibidem. 4 Folios 20 - 37 del Cuaderno Original Fiscalía No. 2. 5 Folio 65, ibidem. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 4 el 24 de mayo de la misma anualidad con el fin de reanudar los términos para presentar alegatos precalificatorios.

Además, revocó la medida de aseguramiento impuesta, toda vez que, para la época de los hechos -año 2003-, no existían figuras cautelares diferentes a la intramural6. 8.- El 12 de septiembre de 20187, se dictó resolución de acusación contra JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, por la referida ilicitud atentatoria de la administración pública y se atribuyó la circunstancia de mayor punibilidad prevista en el numeral 9 del artículo 58 del Código Penal8.

Esta providencia cobró ejecutoria el 18 de octubre del mencionado año9. 9.- Acto seguido, el expediente fue remitido a la Sala Especial de Primera Instancia de la Corte Suprema de Justicia para que se surtiera el traslado establecido en el artículo 400 de la Ley 600 de 2000. 10.- El 27 de mayo de 2019, se emitió el pronunciamiento correspondiente respecto de las solicitudes probatorias realizadas por los sujetos procesales10.

El contenido de la decisión fue dado a conocer en la audiencia preparatoria del 6 de junio de 201911. 11.- El acto público de juzgamiento se cumplió en 6 Folios 173 – 179, ibidem. 7 Folios 273 – 302, ibidem. 8 «ARTÍCULO

58. CIRCUNSTANCIAS DE MAYOR PUNIBILIDAD. Son circunstancias de mayor punibilidad, siempre que no hayan sido previstas de otra manera: (…) 9. La posición distinguida que el sentenciado ocupe en la sociedad, por su cargo, posición económica, ilustración, poder, oficio o ministerio». 9 Folio 19 del Cuaderno Original Fiscalía No. 3. 10 Folios 43 - 64 del Cuaderno Primera Instancia Original No. 1. 11 Folios 66 – 68, ibidem.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 5 sesiones del 3 de octubre 201912 y 30 de noviembre de 202113, en cuyo desarrolló se llevó a cabo la práctica probatoria y se surtieron las alegaciones de los sujetos procesales. 12.- Finalmente, el 7 de abril de 2022, se dictó sentencia absolutoria a favor de JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ14, determinación contra la cual la Fiscalía interpuso y sustentó recurso de apelación. 13.- El 14 de agosto de 2024, la Sala de Casación Penal revocó dicha providencia y, en su lugar, condenó, por primera vez, al procesado como autor de la conducta punible de contrato sin cumplimiento de requisitos legales15. 14.- Contra el fallo de segunda instancia la defensa interpuso impugnación especial16, disenso respecto del cual la Fiscalía17 y el representante del Ministerio Público18 se pronunciaron como no recurrentes. 15.- Inicialmente, por reparto, la actuación fue asignada al Despacho del doctor José Joaquín Urbano Martínez.

Sin embargo, la Sala en providencia AP4011-2025 del 18 de junio de 2025 declaró fundado el impedimento manifestado con base en la causal 4ª del artículo 99 de la Ley 12 Folios 132 – 136, ibidem. 13 Folios 251 – 253, ibidem. 14 Folios 328 – 383, ibidem. 15 Folios 7 – 38 del Cuaderno Segunda Instancia Original No. 1. 16 Folios 74 – 87, ibidem. 17 Folios 101 y 102, ibidem. 18 Folios 103 – 108, ibidem.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 6 600 de 2000, toda vez que en calidad de Procurador Delegado para la Moralidad Pública manifestó opinión sobre el asunto materia del proceso, razón por la cual el expediente fue remitido a la magistrada que continuaba en turno para emitir la decisión que en derecho corresponda.

IV. LAS SENTENCIAS DE INSTANCIA 4.1 Sentencia de primera instancia 16.- La Sala Especial de Primera Instancia inició su disertación con una exposición teórica sobre el tipo penal de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, así como de los convenios de asociación o interés público establecidos en el artículo 355 de la Constitución Política y el Decreto 777 de 1992. 17.- Al abordar el caso concreto, indicó que el objeto jurídico de COMFAMILIAR no estaba relacionado con el desarrollo y ejecución de programas dirigidos a la comunidad estudiantil, por lo que resulta evidente que carecía de la idoneidad exigida por los citados preceptos normativos para asumir celebrar el convenio, el cual tenía una evidente «naturaleza onerosa que producía obligaciones miradas como equivalentes entre las partes e implicaba para la gobernación el pago de una suma de dinero a cambio de unos insumos educativos y recreativos, que serían suministrados por la Caja de Compensación…». 18.- Enfatizó en que la caja de compensación realizó una actividad comercial, pues ofreció al departamento un descuento del 6 % sobre el precio de venta de los productos, Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 7 manteniendo su interés económico.

A su vez, la entidad territorial recibió una contraprestación directa, «representada en el monto dejado de pagar, en razón del descuento aplicado al precio de los productos». 19.- En ese contexto, aseguró que estaba acreditada la tipicidad objetiva de la conducta, pues los medios de conocimiento evidenciaron que el actuar de JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ «se enmarca en los verbos rectores tramitar y celebrar, toda vez que desde la génesis del negocio jurídico se acudió equivocadamente al Decreto 777 de 1992, cuando debió realizarse bajo los parámetros de la Ley 80 de 1993, por lo que consecuentemente la celebración del contrato siguió la misma suerte». 20.- En cuanto a la tipicidad subjetiva el fallador de primer grado arribó a una conclusión diferente.

Al respecto, destacó que el procesado es ingeniero civil y pese a que en el pasado ha desempeñado varios cargos públicos, ello no significaba que tenía la «suficiente instrucción en materia de contratación estatal» ni que «conocía que materialmente el Convenio 319 de 2003 implicaba un negocio jurídico de compraventa de productos» que obligaba a acatar los presupuestos de la Ley 80 de 1993. 21.- En esa dirección, puntualizó que previo a la suscripción del convenio, el director del Departamento Administrativo Jurídico, NOE SANTIAGO PARADA PARDO, dio el respectivo «visto bueno».

Así lo destacó en la diligencia de versión libre que dicho funcionario rindió el 7 de febrero de 2005, ante la Procuraduría Regional del Huila, cuando sostuvo que tenía el «convencimiento absoluto y por supuesto legal de que el texto jurídico que se me puso de presente para su revisión Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 8 estaba acorde a las normas vigentes…» 22.- De tal manera, el exmandatario «en todo momento actuó con el convencimiento de que su conducta estaba ajustada a derecho», máxime cuando se demostró que el proyecto que dio origen al convenio fue aprobado por el Ministerio de Educación. En consecuencia, concluyó que CÁRDENAS CHÁVEZ no actuó con dolo ni desconoció la «asesoría y los conceptos de los profesionales del área jurídica de la entidad que regentaba». 23.- Adicionalmente, sostuvo que, aunque el tipo penal previsto en el artículo 410 es de mera conducta y, por ende, para su configuración no se exige la «ocurrencia de un perjuicio concreto al bien jurídico tutelado y menos la existencia de una detrimento patrimonial», no podía pasar desapercibido que pese a la ilegal negociación, finalmente el objeto contractual se satisfizo, aspecto que resulta relevante en la medida que deja en «evidencia que no hubo una malversación de los recursos ni una intención económica en favor del aforado que justificara su celebración indebida, pues, a ello se debe sumar que no se logró comprobar la existencia de un sobrecosto en los productos o mejores oferentes». 24.- En consecuencia, la Sala Especial de Primera Instancia absolvió al exgobernador del cargo atribuido en la acusación. 4.2 Sentencia de segunda instancia 25.- La Sala de Casación Penal coincidió con el fallo apelado en que el «convenio interinstitucional» No. 319 de 2003 Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 9 comportó una relación conmutativa, en virtud de la cual se «presentó un intercambio o venta de bienes y servicios, y no una cooperación o unión de fuerzas entre la administración departamental del Huila y la Caja de Compensación Familiar Comfamiliar, para el cumplimiento de sus respectivas misiones». 26.- Concretado lo anterior, resaltó que en materia de contratación se requiere que el servidor público, ordenador del gasto, ejerza una «tutela estricta en orden a comprobar las exigencias esenciales del acuerdo». 27.- En ese contexto, aseguró que el visto bueno dado por los integrantes de la oficina jurídica de la gobernación no «despojaba» a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ de la responsabilidad de adoptar la decisión que en derecho correspondía frente al aludido convenio, esto es, si procedía o no con su suscripción, máxime cuando «participó de forma activa en la etapa precontractual, esto es, en su planeación; de modo que, conocía su naturaleza y propósito». 28.- Por esa vía, aseguró que, contrario a lo sostenido por la Sala de Primea Instancia, el acusado no era ajeno al tema contractual, dada su vasta experiencia en el ejercicio de cargos públicos, lo cual aunado a la intervención directa que tuvo durante la tramitación del convenio y la «simplicidad» de este último, constituyen factores que le permitían colegir lo verdaderamente acordado. 29.- Sostuvo que la afirmación atinente a que el proyecto que dio origen al convenio había sido autorizado por el Ministerio de Educación proviene de una «distorsión», pues con la Directiva Ministerial 04 de 2003 lo que se viabilizó fue Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 10 la destinación de una parte de los recursos del Sistema General de Participaciones para el sector educación, no para el convenio en concreto. 30.- Igualmente, el fallador de segunda instancia expuso que, aunque NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO, director del Departamento Administrativo Jurídico del Huila, aceptó haber «revisado» el Convenio 0319 de 2003 y «determinó que cumplía con las exigencias legales, previo estudio de uno de los abogados asesores que tenía a su cargo», lo cierto es que también aclaró que dicho concepto no era vinculante para el entonces mandatorio, quien era autónomo en la toma de la decisión final. 31.- Así, afirmó que CÁRDENAS CHÁVEZ, voluntariamente, no comprobó si el «visto bueno por esa dependencia se ajustaba a los parámetros contractuales que debía seguirse para celebrar un convenio interinstitucional», cuando desde el momento en que tomó posesión del cargo, sabía que en él concurría la condición de ser ordenador del gasto, «luego tenía pleno conocimiento y consciencia de que, en razón de su cargo, la ley le había confiado la guarda y correcta administración de los recursos públicos y la responsabilidad que ello le acarreaba». 32.- Restó mérito al argumento alusivo a que en todo caso el objeto contractual se cumplió, pues se trata de un aspecto irrelevante para la configuración del tipo penal, toda vez que el «juicio de desvalor recae sobre el desconocimiento de las normas que regulan el trámite, celebración o liquidación de un contrato y no la afectación patrimonial del erario».

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 11 33.- Con fundamento en lo denotado, la Sala de Casación Penal declaró responsable a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ como autor del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, previsto en el artículo 410 del Código Penal. 34.- Acto seguido, individualizó la sanción en el primer cuarto medio al concurrir las circunstancias de menor punibilidad de carencia de antecedentes penales y la de mayor punibilidad prevista en el artículo 58, numeral 9, ibidem19.

En consecuencia, impuso 72 meses y 1 día de prisión, multa de 87,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, así como 81 meses y 1 día de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas. 35.- Con relación al pago de perjuicios, aseguró que la parte civil no acreditó que se hayan causado, razón por la cual se abstuvo de imponer condena al respecto. 36.- Frente al estudio de los subrogados penales, aseguró que debía realizarse conforme la ley vigente al momento de ocurrente de los hechos, pues la normatividad posterior no le resultaba favorable al procesado.

Así, atendiendo los presupuestos del original artículo 63 del Código Penal, el fallador de segunda instancia advirtió que no se satisfacía el factor objetivo, pues la pena de prisión impuesta superaba los 3 años previstos en ese aspecto. 37.- Con relación al sustituto de la prisión domiciliaria 19 «La posición distinguida que el sentenciado ocupe en la sociedad, por su cargo, posición económica, ilustración, poder, oficio o ministerio».

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 12 consagrado en el artículo 38 de la Ley 599 de 2000, se concluyó que la conducta por la cual se procede está sancionada con pena mínima privativa de la libertad inferior a 5 años y, en lo atinente al factor subjetivo indicó que los «antecedentes del sentenciado son indicativos de que no requiere tratamiento penitenciario,… los hechos fueron cometidos hace más de 20 años, lapso dentro del cual el procesado ha gozado de libertad y acudió voluntariamente a los llamados de la justicia en las diversas diligencias en las que fue requerido». 38.- Por consiguiente, otorgó el sustituto, con la precisión de que la privación de la libertad se cumpliría una vez cobre ejecutoria la condena, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 600 de 2000. 39.- Ahora bien, se debe indicar que dos de los magistrados que en su momento integraron la Sala salvaron el voto.

En esencia, la discrepancia se centró en que no se demostró que el acusado «tuvo la intención de eludir los controles que le asisten como ordenador del gasto, su conducta podría adecuarse, quizás, en el escenario de la duda razonable», máxime cuando el Departamento Administrativo Jurídico del ente territorial emitió un visto bueno sobre la viabilidad del convenio, del cual no podía apartarse debido a que carecía de conocimientos jurídicos. 40.- Además, se enfatizó en que el objeto contractual se cumplió, aspecto que pese a no ser un «ingrediente normativo del tipo, ha debido incidir en la declaración de responsabilidad, eso sí, para minar la acreditación del dolo».

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 13 V. LA IMPUGNACIÓN ESPECIAL 41.- La defensora sustentó el disenso formulado contra el fallo de segunda instancia bajo dos ejes temáticos, a saber: i) la prescripción de la acción penal derivada del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y ii) la falta de acreditación de los presupuestos fácticos y probatorios para declarar penalmente responsable a su asistido como autor del referido delito.

Esta última afirmación, a su vez, la hizo consistir en la ausencia de antijuridicidad del comportamiento desplegado por el exmandatario y en la concurrencia del principio de confianza que, de forma correlativa, según su criterio, desvirtúa el actuar doloso atribuido a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ. 42.- En el orden señalado, la recurrente aseguró que el fenómeno extintivo20 tuvo lugar porque la sentencia de segunda instancia se profirió transcurridos los 20 años previstos como término máximo de prescripción en el artículo 83, inciso 1°, de la Ley 599 de 2000.

Contabilizó dicho lapso desde el 29 de diciembre de 2003, día en que acaecieron los hechos, hasta el 30 de diciembre de 2023, fecha anterior al pronunciamiento del ad quem, emitido el 14 de agosto de 2024. 43.- Por otra parte, en lo que atañe al segundo reparo formulado, la impugnante resaltó que i) se cumplió a cabalidad el objeto contractual del «Convenio interinstitucional» 20 Planteamiento reiterado en escrito posterior, visible a folios 88 – 90 del Cuaderno Segunda Instancia Original No. 1.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 14 No. 319, ii) no se acreditó la existencia de sobrecostos y iii) los recursos no fueron malversados en beneficio del procesado, de ahí que no pueda atribuírsele un actuar corrupto. A partir de dichos factores, aseguró que está desvirtuado el carácter antijurídico de la conducta. 44.- A continuación, reprochó que en el fallo de segunda instancia se soportara el dolo en la experiencia de su asistido por haber desempeñado los cargos de alcalde y senador, siendo que, en momento alguno, se determinó «cuántos contratos celebró y qué tipo de contratos». 45.- Afirmó que no podía exigírsele a un ingeniero civil que se apartara del visto bueno emitido por un «Departamento Jurídico que tenía entre sus múltiples funciones, nada más y nada menos que la facultad de UNIFICAR CONCEPTOS A NIVEL DEL DEPARTAMENTO». 46.- Aseguró que la Sala de Casación Penal cometió un error en la apreciación la declaración rendida por NOE SANTIAGO PARADA PARDO ante la Procuraduría delegada para la Moralidad Pública, pues aquél nunca dijo que sus conceptos no eran obligatorios, por el contrario, en dicha oportunidad «reafirm[ó] el convencimiento que tomó en cuenta el exgobernador, de que su conducta estaba ajustada a derecho», de tal manera, aseguró que debía reconocerse que operó el principio de confianza a favor de su asistido. 47.- Aunado, dijo que se desestimaron los medios de conocimiento que daban cuenta de la existencia de «diferentes filtros para asegurar el control de legalidad y que dichos filtros se Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 15 encontraban desconcentrados», tal como atestiguó LUZ HELENA GUTIÉRREZ URIBE, inicial secretaria de Educación, al referir que en el Banco de Programas y Proyectos de la Secretaría de Planeación se inscribió el plan de dotación a favor de las instituciones educativas del departamento. 48.- Bajo la misma línea argumentativa, sostuvo que MARTHA CECILIA LOZADA DE FIERRO, quién también ejerció el cargo de secretaria de Educación, fue clara en calificar como «usual» la suscripción de ese tipo de convenios entre el ente territorial y COMFAMILIAR. 49.- De tal manera, manifestó que el convenio «no fue efectuado por el exgobernador del Departamento del Huila de forma deliberada, direccionada o coaccionada, sino bajo la convicción de que se habían surtido todos los filtros, trámites y revisiones necesarias y que se encontraba su celebración apegada a la legalidad y al derecho». 50.- Con fundamento en lo anterior pidió que se revoque el fallo impugnado y se absuelva a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

VI. INTERVENCIÓN DEL NO RECURRENTE 6.1. De la Fiscalía 51.- Inicialmente, el delegado del órgano de persecución penal abordó el tema relacionado con el fenómeno extintivo. Así, negó que al dictarse sentencia de segunda instancia la acción penal ya había fenecido, pues Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 16 atendiendo a que la actuación se tramitó bajo los presupuestos de la Ley 600 de 2000, el lapso inicial de prescripción -16 años- contado desde la ocurrencia de los hechos, se interrumpió el 19 de octubre de 2018 con la ejecutoria de la resolución de acusación, luego de lo cual volvió a contabilizarse por la mitad, es decir, 8 años, los cuales aún no han transcurrido. 52.- También se apartó del planteamiento de la impugnante que descarta la antijuridicidad del comportamiento, por cuanto supeditar dicha categoría a la observancia del objeto contractual, desconoce que la afectación del bien jurídico, tratándose de la conducta prevista en el artículo 410 del Código Penal, se concreta en el «incumplimiento de requisitos legales con trascendencia en la vulneración de principios de la contratación estatal y de la función administrativa». 53.- Indicó que la existencia del visto bueno del director del Departamento Administrativo Jurídico de la gobernación no exonera de responsabilidad al titular de la función contractual, máxime cuando la «contrariedad de la norma prohibitiva es tan evidente».

Además, la experiencia del entonces mandatario le «permitía entender la norma y comprender la ilicitud de su conducta, quien, de manera consciente y voluntaria, procedió a la celebración del convenio, una conducta esencialmente dolosa». 6.2. Del Ministerio Público 54.- El Procurador Primero delegado para la Investigación y Juzgamiento Penal concordó con lo dicho por Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 17 la Fiscalía, en cuanto a que no ha operado la prescripción de la acción penal.

Realizó el mismo cálculo que expuso dicho sujeto procesal, como no recurrente, y aseguró que el lapso de 8 años que ahora se está descontando se cumple hasta el 19 de octubre de 2026. 55.- En cuanto al aspecto subjetivo de la conducta, aseguró que JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ no actuó con dolo. En sustento, indicó que operó el principio de confianza en consideración al concepto emitido por sus asesores jurídicos sobre la viabilidad de suscribir el convenio, directriz de la que no era factible apartarse dada su formación como ingeniero civil.

Aunque el procesado en pretéritas oportunidades ejerció otros cargos públicos, de tal situación no se puede colegir que asumió el «manejo o estudio de esta clase de convenios consagrados en el artículo 355 de la Constitución Política, como para saber que en el caso presente dicha figura no era procedente». 56.- En ese contexto, afirmó que el comportamiento del acusado devino de un «error de tipo por una comprensión errada de la realidad», pues al confrontar el contenido del proyecto de inversión educativo, inscrito en el Banco de Proyectos de la gobernación, y la invitación que realizó COMFAMILIAR, «cualquier persona en la mismas o similares condiciones, hubiera suscrito el convenio 0319 de 2003, con el convencimiento de que hacía lo correcto» y aunque pudiera oponerse la vencibilidad del yerro, tampoco podría sancionarse al procesado, pues el ordenamiento no contempla la modalidad culposa del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. 57.- En ese orden de ideas, pidió que se revoque la Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 18 condena proferida contra el acusado y que, en su lugar, se confirme la sentencia absolutoria emitida en primera instancia. VII.

CONSIDERACIONES 7.1 Competencia 58.- La Sala es competente para conocer la impugnación especial presentada por la defensa de JUAN DE JESÚS CÁRDENA CHÁVEZ contra la sentencia emitida el 14 de agosto de 2024 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, conforme a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 235 de la Constitución Política, modificado por el artículo 3° del Acto Legislativo 01 de 2018 y las directrices plasmadas en la providencia AP1263-2019 del 3 de abril de 2019, proferida dentro del radicado 54215. 59.- Con ese norte, se debe indicar que en atención a la naturaleza de los reparos formulados por la impugnante y dando aplicación al principio de prioridad, inicialmente a la Corte le corresponde definir si antes de proferirse sentencia de segunda instancia operó el fenómeno de la prescripción y, por consiguiente, no era posible continuar con el ejercicio de la acción penal derivada del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. 7.2 De la vigencia de la acción penal 60.- La prescripción ha sido concebida con una doble Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 19 connotación. Por un lado, constituye una garantía constitucional en favor del procesado relativa a que su situación jurídica sea definida dentro de un plazo razonable.

Por el otro, constituye una limitación y control al poder punitivo del Estado que, por el transcurso del tiempo y ante la inactividad de sus agentes, pierde la potestad de ejercer el ius puniendi y sancionar a quien se afirma ha cometido un delito (CSJ SP2230-2022, 29 jun. 2022, Rad 57221 y CSJ AP1138-2023, 3 may. 2023, Rad. 61420). 61.- Por regla general, el artículo 83, inciso 1°, de la Ley 599 de 2000 establece que la acción penal prescribirá en un tiempo igual al máximo de la pena privativa de la libertad fijada en la ley, pero en ningún caso puede ser inferior a 5 años ni exceder 20. 62.- En vista de que el acontecer fáctico data del año 2003 y el trámite se adelantó bajo los lineamientos de la Ley 600 de 2000, se debe acudir al artículo 86 ibidem, el cual precisa que la «prescripción de la acción penal se interrumpe con la resolución acusatoria o su equivalente debidamente ejecutoriada».

Además, dicho precepto especifica que una vez acaecida la interrupción, el término comenzará a correr de nuevo por un período igual a la mitad del señalado en la parte inicial del citado artículo 83, sin que pueda ser inferior a 5 años ni superior a 10. 63.- Ahora bien, el inciso 6º del artículo 83 de la Ley 599 de 2000 (antes de la modificación de la Ley 1474 de 2011), dispone que al servidor público que en ejercicio de las Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 20 funciones de su cargo o con ocasión de estas realice una conducta punible o participe en ella, el término de prescripción se aumentará en una tercera parte. 64.- En el presente asunto, se tiene que JUAN DE JESÚS CÁRDENA CHÁVEZ fue acusado por la comisión del delito de contrato sin cumplimientos de requisitos legales, cuyos hechos se concretan a la tramitación y suscripción de «Convenio interinstitucional» No. 319 del 23 de diciembre de 2003, fecha para la cual el artículo 410 de la Ley 599 de 2000 disponía para dicha conducta punible una pena máxima 12 años de prisión. 65.- A esa cantidad equivaldría el término de prescripción, pero como el procesado para el momento de los hechos tenía la calidad de servidor público, debe incrementarse en una tercera parte, lo que arroja un lapso extintivo definitivo de 16 años para la etapa de instrucción. 66.- Sin embargo, al quedar en firme la resolución de acusación el 19 de octubre de 2018 el conteo del lapso prescriptivo en la fase de juzgamiento se reanudó por la mitad del previamente indicado, a saber, 8 años, los cuales se habrían consolidado el 19 de octubre de 2026, lo que irrefutablemente no sucedió. 67.- Así las cosas, es claro que el planteamiento de la impugnante dejó de lado la figura de la interrupción del término extintivo ocurrida con la ejecutoria de la resolución de acusación y los efectos que de dicho acto procesal se Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 21 derivaron, siendo evidente que tanto para la fecha en que se emitió el fallo de segunda instancia como en este instante procesal no ha operado la prescripción de la acción penal, razón por la cual la Sala se encuentra habilitada para resolver de fondo la impugnación especial propuesta. 7.3 Planteamiento de los problemas jurídicos y estructura de la decisión 68.- Descartada la prescripción de la acción penal, el presente apartado estará destinado al examen de los demás motivos de inconformidad formulados por la defensa, los cuales en esencia están destinados a controvertir el fundamento de la condena proferida contra JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, en sede de segunda instancia. 69.- De tal manera, concierne definir si en atención a los medios de convicción que obran en la actuación es factible concluir que i) el procesado obró amparado en los postulados del principio de confianza y, por esa razón, la conducta de contrato sin cumplimiento de requisitos legales que se le atribuye es objetivamente atípica. 70.- En el evento negativo, corresponde dilucidar ii) si el exgobernador del Huila obró sin dolo al tramitar y celebrar el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003 y iii) si la conducta punible carece de antijuridicidad, en vista de que finalmente se cumplió lo pactado y no se acreditó la malversación de recursos a favor del acusado.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 22 71.- Con el propósito de resolver los problemas jurídicos antes formulados, surge necesario que la Sala aborde tres asuntos. El primero, estará referido a los elementos que componen el tipo penal de contrato sin cumplimiento de requisitos legales (7.3).

En segundo lugar, se hará alusión a los presupuestos del principio de confianza (7.4). En el tercero y último apartado, se analizará el caso concreto a la luz de los denotados presupuestos y la responsabilidad del procesado (7.5). 7.4. La estructura típica del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales 72.- La normativa vigente para la época de ocurrencia de los hechos atribuidos a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ – 29 de diciembre de 2003, fecha en la que suscribió el «convenio interinstitucional» No. 319– es el original artículo 410 del Código Penal, el cual define el comportamiento analizado de la siguiente forma: El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones tramite contrato sin observancia de los requisitos legales o lo celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de 48 a 144 meses, multa de 50 a 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de 5 a 12 años. 73.- En ese orden de ideas, puede extraerse que los elementos del tipo objetivo refieren la concurrencia de un sujeto activo, servidor público, que en ejercicio de sus funciones incurra en la conducta compuesta alternativa de: i) tramitar, ii) celebrar, o iii) liquidar determinado contrato, sin observancia de sus requisitos legales esenciales.

Según se Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 23 evidencia de los textos normativos y lo tiene decantado la Sala, el juicio de reproche no abarca las irregularidades que se puedan presentar en la etapa de ejecución de los contratos (Cfr. CSJ SP004-2023, rad. 62766 y SP082-2023, rad. 59994). 74.- Con esta conducta punible el legislador pretende que en la contratación pública se salvaguarden los principios que orientan la función administrativa, los cuales se encuentran descritos en el artículo 209 de la Constitución Política, de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, al margen de subjetivismos, caprichos o beneficios particulares que contrarían el interés general (Cfr. CSJ SP1138-2022, rad. 59738 y SP082-2023, rad. 59994). 75.- Se trata de un tipo penal en blanco en la medida que sus ingredientes normativos remiten a normas del ordenamiento jurídico ajenas al área penal, en concreto, a la Ley 80 de 1993 o Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública, así como a las normas especiales que rigen los contratos estatales y complementan la descripción típica. 76.- También se evidencia que el requisito legal del contrato cuya violación configura la conducta punible y que tiene lugar en las etapas de tramitación, celebración o liquidación, debe tener la característica de «esencial».

Es decir, no cualquier yerro o incumplimiento en las formalidades establecidas en las normas aplicables de contratación estatal Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 24 configura este delito. Al respecto, la Sala ha determinado que: A efectos de facilitar la identificación de los requisitos sustanciales de un contrato, deben atenderse los criterios derivados de la teoría general del negocio jurídico (SP17159-2016, nov. 23, rad. 46037), según los cuales se tienen por tales: (i) «aquellas cosas sin las cuales, o no produce efecto alguno o degenera en otro contrato diferente» (art. 1501 C.C.);

(ii) los que de ser incumplidos conllevan la nulidad absoluta del contrato estatal (art. 44 L. 80/1993); y, (iii) en especial, las formas legales que materializan uno o varios principios de la contratación pública (arts. 23-26 y 29, ibidem) (CSJ SP3478-2021, rad. 53219). 77.- La Corte ha precisado que, de acuerdo con la descripción típica del artículo 410 del Código Penal, «la punibilidad de la conducta del servidor público no se predica de la totalidad de las fases contractuales»21.

Uno es el comportamiento aludido con el primer verbo rector, conforme al cual se reprocha tramitar el contrato sin observar los requisitos legales esenciales. Mientras que, en lo atinente a las conductas de celebrar y liquidar, la censura se centra en no verificar el cumplimiento de los presupuestos legales propios de cada una de dichas etapas. 78.- Así, la tramitación corresponde a la fase precontractual y hace alusión al acatamiento de los pasos que de forma secuencial prevé el ordenamiento jurídico desde el inicio del proceso hasta la suscripción del contrato. 79.- Por su parte, la celebración significa formalizar el convenio para darle nacimiento a la vida jurídica, esto es, perfeccionarlo a través de las ritualidades legales esenciales 21 CSJ SP 185-2024 14 feb. 2024, rad. 58661, CSJ 9 feb. 2005, rad. 21.547, SP 23 mar. 2006, rad. 21.780, SP513-2018, rad. 50.530 y SP5505-2019, rad. 55.036 Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 25 (artículo 41, inciso 2°, de la Ley 80 de 1993). 80.- Finalmente, la liquidación atañe a una actuación administrativa que se surte luego de la terminación del contrato, en cuyo desarrollo las partes constatan en qué medida y de qué manera cumplieron las obligaciones a cargo de cada una, con el fin de establecer si se encuentran o no a paz y salvo por todo concepto derivado de su ejecución22. 81.- La particular caracterización de la fase de celebración ha sido destacada por la jurisprudencia de esta Sala, así: Es evidente la diferencia establecida por el legislador entre el reproche al servidor que tramita el contrato irrespetando los requisitos legales sustanciales y el que lo celebra o liquida omitiendo comprobar el cumplimiento de los presupuestos consustanciales a cada una de las etapas del proceso contractual, distinción consecuente con la forma como la administración perfecciona la función contractual.

La celebración de un contrato encierra la realización de una serie de actos por distintos órganos, conectados en una relación antecedente consecuente. De esta manera previó el actuar de los servidores públicos de rango medio que intervienen en el trámite de los contratos mediante desconcentración, y el de quien por virtud de sus atribuciones legales están facultados para celebrarlos o liquidarlos a quienes exige una labor de supervisión, inexcusable por constituir garantía de legalidad del proceso.

Ello descarta que el representante legal se limite a firmar sin revisar si los presupuestos sustanciales fueron cumplidos en todas las etapas del proceso. La desconcentración opera en relación con los actos inherentes a la tramitación del contrato pero no respecto a su adjudicación no en relación con la celebración del mismo, aspectos que inciden en la concreción de la conducta punible.

En síntesis, la conducta exigida al titular de la función contractual se manifiesta en seleccionar y celebrar el 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sec. 3ª, Sub. B, sent. 29.2.2012, exp. 19.371. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 26 contrato, sin comprobar que los servidores encargados de tramitar las distintas etapas del proceso contractual lo hicieron con apego a la ley23.

(Énfasis agregado). 82.- Ahora bien, en lo que respecta al elemento subjetivo de la conducta, se exige que sea cometida con dolo, en concordancia con lo establecido en el artículo 22 del Código Penal. Es decir, el sujeto activo calificado debe obrar con conocimiento de los elementos que componen el tipo penal y la voluntad de querer su realización. Sobre el tema, La Corte tiene dicho que el elemento subjetivo del tipo dispuesto en el artículo 410 del Código Penal, resulta del simple hecho de celebrar el contrato sin acatar los principios y normas de carácter constitucional y legal que rigen la contratación administrativa, pues, el objeto de protección es el principio de legalidad en la contratación estatal24. 83.- De modo que, el comportamiento doloso de este delito se evidencia cuando, pese al conocimiento de los requisitos esenciales del contrato, ya sea en el trámite, en la celebración o en la liquidación, voluntariamente se decide no acatar los principios y normas que rigen la contratación estatal. 7.5.

Del principio de confianza 84.- Sobre el principio de confianza ha precisado esta Sala que es un instrumento normativo integrado a la teoría de la imputación objetiva y que opera dogmáticamente como un límite a la norma de conducta, según el cual no es posible 23 CSJ, AP 10 may. 2011, Rad. 34282, reiterada en AP7415-2015, 16 dic. 2015, Rad. 44401. 24 CSJ SP, 21 jun. 2010, rad. 30677, SP, jun. 12 de 2013, rad. 35560 y SP460-2022, rad. 60939, entre otras.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 27 atribuirle el resultado típico a una persona si ésta ha obrado convencida de que otras -de quienes se espera una actuación fundada en el principio de autorresponsabilidad o autodeterminación frente al cumplimiento de las normas- no han incurrido en riesgos jurídicamente desaprobados, a menos que le asista motivos suficientes para dudar o suponer lo contrario25. 85.- Como consecuencia práctica, de acuerdo con el principio de confianza, quien se comporta adecuadamente no tiene que prever que su conducta puede producir un resultado típico debido al comportamiento antijurídico de otro26, pues por su propia definición «no viola el deber de cuidado la acción del que confía en que el otro se comportará correctamente, mientras no tenga razón suficiente para dudar o creer lo contrario»27. 86.- Aunque el principio de confianza ha desempeñado un papel esencial en el ámbito de la imprudencia como criterio de determinación del deber de cuidado (especialmente cuando se trata de acciones que forman parte de una actividad compartida o que implica una distribución de trabajo, como pueden ser acciones propias del tráfico automotor o de la intervención quirúrgica28), lo cierto es que como criterio normativo en otros ámbitos de la teoría jurídica del delito se extendió a las conductas dolosas en virtud del 25 Entre otras, CSJ SP, 28 sep. 2006, rad. 24031, CSJ SP3754, 2 nov. 2022, rad. 61464 y CSJ SP2709, 2 oct. 2024, rad. 61315. 26 FEIJOO SÁNCHEZ, Bernardo José, El principio de confianza como criterio normativo de imputación en el derecho penal: Fundamento y consecuencias dogmática, en: Derecho Penal y Criminología, Vol. 21, N° 69, Madrid, 2000, p. 46. 27 ZAFFARONI, Eugenio Raúl / ALAGIA, Alejandro / SLOKAR, Alejandro, Derecho penal.

Parte general, Ediar, Buenos Aires, 2000, p. 532 y s. 28 ROXIN, Claus, Derecho penal. Parte general. Tomo I. Fundamentos. La estructura de la teoría del delito, Civitas, Madrid, 1997, p. 1004 y s.; ZAFFARONI, Eugenio Raúl / ALAGIA, Alejandro / SLOKAR, Alejandro, op. cit., p. 532. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 28 proceso de normativización de la tipicidad29. 87.- Ahora bien, esta Corporación ha enfatizado en que el principio de confianza está sujeto a limitaciones, como pasa a explicarse. 88.- En primer lugar, no es procedente su aplicación cuando la persona posee un especial deber de supervisión o cualquier otra función de control dentro del ámbito de sus competencias, pues en tales eventos no es posible afirmar que la conducta del actor ha quedado supeditada a la intervención de los demás30. 89.- En segundo lugar, no es posible acogerse al principio de confianza cuando, dentro de sus propios deberes de observación, de acuerdo a las circunstancias objetivas que lo rodean, pueda el individuo inferir que los otros no se comportan conforme a lo esperado: «cuando una persona conozca o deba conocer (elemento de imputación personal) una situación en la que ya no le es posible confiar –existen motivos objetivos concretos o evidencias de que otra persona no quiere respetar las normas o carece de capacidad para ello– ya será posible imputar el hecho típico a esa persona a título de dolo o imprudencia en función de sus niveles de conocimiento sobre la situación»31. 90.- Así, tratándose de delitos dolosos en régimen de actividades compartidas, como podría predicarse de la celebración de un contrato estatal, en tanto dicha fase se 29 Cfr. En este sentido, CSJ SP, 12 ago. 2009, rad. 32053. 30 Entre otras, CSJ SP 9 feb. 2005, rad. 21547;

CSJ SP 28 sep. 2006, rad. 24031. 31 FEIJOO SÁNCHEZ, op. cit., p. 75. En ese sentido, SP CSJ SP 28 sep. 2006, rad. 24031. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 29 deriva de la concatenación de actos previos desplegados por varios órganos, le serán atribuibles objetivamente las acciones activas o pasivas a aquel que teniendo el deber de evitar el resultado o de vigilar la conducta de quienes colaboran en la ejecución de las labores a él encomendadas, permita que, ya sea mediante contribuciones esenciales o secundarias para la producción del resultado, vulneren el bien jurídico llamado a proteger32. 91.- En ese orden de ideas, el titular de la función contractual no puede eximirse de responsabilidad frente a la constatación de la legalidad del trámite precedente, basado en que éste se hallaba asignado a un subalterno, toda vez que, si bien, la «administración pública tiene un desempeño complejo, pues requiere la intervención de numerosos funcionarios, (…) no por ello, puede escudarse la defensa en el principio de confianza y buena fe, dado que la función del procesado no se agota con el examen formal de la actuación, ni con la firma mecánica de los contratos, por el contrario, su deber ineludible radica en “observar” o “verificar” el cumplimiento de los requisitos legales esenciales antes de proceder a la “tramitación”, “celebración” o “liquidación” del contrato» (CSJ SP, 6 may. 2009.

Rad. 25495). 92.- Definidos los contornos teóricos de la discusión, la Sala procederá al estudio de la problemática que plantea la presente actuación. 7.6. El caso concreto 93.- Ab initio, se debe indicar que ninguna controversia 32 CSJ SP, 12 ago. 2009, rad. 32053. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 30 surge en torno a la calidad de servidor público que el acusado ostentaba durante la época de los hechos porque, justamente, para el 29 de diciembre de 2003, día en que se suscribió el «convenio interinstitucional» No. 319, JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ fungía como gobernador del departamento del Huila, cuya elección se efectuó por el periodo constitucional comprendido entre el 1° de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003. 94.- Con esa precisión, conviene destacar que el reproche penal formulado contra el exmandatario se circunscribe a que intervino de manera activa en la tramitación y, posteriormente, celebró el referido acuerdo de voluntades sin observar el cumplimiento de los requisitos legales esenciales. 95.- Ello, en razón a que se adelantó una suerte de convenio de apoyo o de interés público sin tener en consideración que, dada la naturaleza del objeto contractual, resultaba insoslayable llevar a cabo un proceso de selección objetiva conforme las previsiones de la Ley 80 de 1993, ya que la relación conmutativa entre las partes impedía la aplicación velada del artículo 355, inciso 2°, de la Constitución Política, reglamentado por el artículo 2° del Decreto 777 de 1992. 96.- La Fiscalía también enfatizó en que el procesado «no requería conocimiento jurídico para advertir que lo que se le propuso fue una compra directa ofreciéndole un descuento, lo cual es sustancialmente distante de lo que implica celebrar un convenio, a pesar Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 31 de lo cual luego del trámite que ordenó a la Secretaría de Educación, lo suscribió». 97.- Por su parte, la tesis defensiva expuesta durante el desarrollo de la actuación y que, luego de emitida condena por primera vez en sede de segunda instancia, ahora es reiterada con la impugnación especial, se centra en sostener que en favor de JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ operó el principio de confianza. 98.- Lo anterior significa que ningún debate se suscita en torno a que las prestaciones a cargo de la gobernación del Huila y COMFAMILIAR comportaron una naturaleza conmutativa, toda vez que la entidad pública asumió una obligación dineraria con el exclusivo propósito de remunerar los bienes que le suministraría la caja de compensación. 99.- Entonces, estando acreditado que el aludido convenio «impli[có] una contraprestación directa a favor de la entidad pública»33. lo que se debe determinar es si ante el visto bueno rendido por NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO, jefe del Departamento Administrativo Jurídico de la gobernación, el titular del ente territorial podía fiarse en que las actividades desplegadas por sus subalternos fueron ejecutadas de forma idónea y óptima. 100.- Una vez delimitada la discusión inicial un primer antecedente al que debe hacer referencia la Sala, corresponde a que el origen de la cuestionada relación 33 Situación contemplada en el ordinal 1°, artículo 2°, del Decreto 777 de 1992 como una de aquellas en que se excluía el ámbito de aplicación de dicha norma.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 32 contractual se remite a la comunicación del 9 de septiembre de 2003, a través de la cual ARMANDO ARIZA QUINTERO, director administrativo de COMFAMILIAR, le indicó al entonces mandatario, JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, que dicha entidad sin ánimo de lucro «adelanta[ba] en el Huila acciones encaminadas a fortalecer los procesos educativos», cometido en virtud del cual había invertido $375.812.947 en implementos y útiles escolares. 101.- Por ese motivo, ARIZA QUINTERO aseguró que resultaba «necesario complementar la acción de COMFAMILIAR con un apoyo de la Gobernación del Huila en dotación escolar, para lo cual, de manera comedida le ofrezco adelantar un convenio con nuestra Corporación en el cual, podemos suministrar a las Instituciones educativas que usted considere conveniente los elementos necesarios para el proyecto a costos muy razonables, dado que el interés que nos asiste es el de propiciar el mejor ambiente para los estudiantes de la región». 102.- Lo anterior llevó a que el 15 de diciembre de 2003, en el ocaso de su periodo, JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, en calidad de gobernador, y MARTHA CECILIA LOSADA DE FIERRO, secretaria de Educación departamental, suscribieran el «ACTA DE CONVENIENCIA Y OPORTUNIDAD PARA EL CONVENIO INTERINSTITUCIONAL ENTRE EL DEPARTAMENTO DEL HUILA Y LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA COMFAMILIAR». 103.- En dicho documento, puntualmente en el acápite denominado «DEFINICIÓN TÉCNICA», el mandatario departamental sustentó la «necesidad» de dar curso al aludido Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 33 convenio bajo el argumento de que «se requiere la adquisición de materiales y equipos didácticos para la población educativa del Departamento del Huila». 104.- Acto seguido, CÁRDENAS CHÁVEZ abordó las «condiciones contractuales» para especificar que se realizaría un «convenio interinstitucional», cuyo objeto consistía en la «concurrencia por el Departamento del Huila y La Caja de Compensación Familiar del Huila -Comfamiliar- para la implementación y dotación de material y equipos didácticos que mejoren la calidad educativa en las diferentes instituciones educativas del Departamento del Huila».

El plazo de ejecución se fijó en 30 días calendario, contados a partir del «perfeccionamiento y legalización». 105.- En cuanto al «SOPORTE ECONÓMICO» indicó que serían: […] [L]os certificados de disponibilidad presupuestal expedidos por el responsable del presupuesto de la Secretaría de Hacienda, documento que garantizará la atención del Convenio.

Este convenio se enmarca dentro del Plan de Desarrollo Educativo contemplado en el Programa de DOTACIÓN Y EJECUCIÓN OBRAS EN INSTITUCIONES EDUCATIVAS, y su valor es de $206.007.257 que serán cancelados por el presupuesto de la Secretaría de Educación, Sistema General de Participaciones. Unidad de 03 Educación Básica, Rubro 20101 MATERIALES Y SUMINISTRO $99.913.520.

Unidad 04 – Educación Media, Rubro 20101 MATERIALES Y SUMINISTRO $99.913.520. VALOR DEPARTAMENTO DEL HUILA $199.827.040. VALOR APORTE CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA $6.180.217 – Producto de descuento efectuado sobre el material y equipo didácticos. 106.- Posteriormente, la gobernación expidió el certificado de disponibilidad presupuestal No. 9651, en el Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 34 que se indicó que «CON CARGO AL PRESUPUESTO DE LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL, SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, EXISTE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL PARA REALIZAR UN CONVENIO CON LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA, PARA COMPRA DE MATERIAL Y EQUIPOS DIDACTICOS…» 107.- En ese marco, el 23 de diciembre de 2003 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, como representante legal del ente territorial, NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO director del Departamento Administrativo Jurídico de la gobernación, y ARMANDO ARIZA QUINTERO, director administrativo de COMFAMILIAR, celebraron el «convenio interinstitucional» No. 0319.

En los considerandos del referido acuerdo se consignó: […] c.- Que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA COMFAMILIAR en desarrollo de sus actividades de bienestar de los trabajadores tiene en funcionamiento el HIPERMERCADO a través del cual adquiere productos de todo orden entre los cuales se encuentra material didáctico educativo e implementos deportivos a muy bajo costo por ser distribuidor de gran volumen y tener la vinculación con los fabricantes. d.- Que la Secretaría de Educación del Huila ha expedido la disponibilidad No. 9651 del 16 de diciembre de 2003, en la que se indica que en la unidad 03 y 04 educación básica y media rubro 101 existe disponibilidad presupuestal para adquirir los materiales y equipos didácticos de que trata el presente convenio. e.- Que la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA aportara al presente convenio la Infraestructura administrativa y operativa, además del descuento establecido adelante en relación con el precio al público.

(…) CLÁUSULA PRIMERA.- OBJETO.- El objeto del presente convenio es la concurrencia por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA COMFAMILIAR y el DEPARTAMENTO DEL HUILA para la implementación y dotación de material y equipos didácticos que mejoren la calidad educativa en las diferentes instituciones educativas del Departamento. CLÁUSULA SEGUNDA.- VALOR Y FORMA DE PAGO DEL CONVENIO.- El valor total del presente convenio es por la suma de DOSCIENTOS SEIS MILLONES SIETE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SIETE PESOS ($206.007.257.oo) MCTE. que constituyen el CIEN POR CIENTO (100%) del valor de la adquisici��n de material y equipos didácticos, los que serán aportados así: La Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 35 GOBERNACIÓN DEL HUILA, la suma de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISIETE MIL CUARENTA PESOS M/CTE ($199.827.040.oo), que serán girados directamente por la Tesorería Departamental del Huila, a COMFAMILIAR HUILA, una vez esta entregue el material y equipos didácticos conforme lo acordado en el presente convenio y relación que se anexa.

La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR HUILA COMFAMILIAR, deberá presentar al DEPARTAMENTO DEL HUILA, la respectiva cuenta de cobro. La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR HUILA COMFAMILIAR aportará suma de SEIS MILLONES CIENTO OCHENTA MIL DOSCIENTOS DIECIOCHO PESOS MCTE. ($6.180.218.oo) MCTE., los cuales serán producto de los descuentos efectuados sobre el material y equipos didácticos adquiridos por el presente convenio.

CLÁUSULA TERCERA.- OBLIGACIONES DE LAS ENTIDADES-. A) POR EL DEPARTAMENTO DEL HUILA. Se obliga a: a) A aportar la suma de CIENTO NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS VEINTISIETE MIL CUARENTA PESOS ($199.827.040.oo) MCTE, en dinero efectivo que serán entregados a COMFAMILIAR para el pago del valor de la compra del material y equipos didácticos educativos. b) A constituir la reserva presupuestal correspondiente al aporte previsto en el presente convenio.

B) DE LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL HUILA COMFAMILIAR.- COMFAMILIAR HUILA se obliga a: a) Aportar la suma de SEIS MILLONES CIENTO OCHENTA MIL DOSCIENTOS DIECIOCHO PESOS ($6.180.218.oo) aporte que hará en descuentos frente al precio de venta al público por la adquisición que realizarán conjuntamente con el DEPARTAMENTO DEL HUILA, en materiales y equipos didácticos, según relación de equipos y materiales anexa al presente convenio. b) A informar al Departamento cualquier situación que afecte el desarrollo de la adquisición de los materiales didácticos que impida el cumplimiento de los fines perseguidos con el presente convenio. c) A constituir las reservas presupuestales a que haya lugar. d) A presentar al DEPARTAMENTO los informes que sean requeridos por este y las autoridades de control, sobre la ejecución del convenio. e) A entregar sea al Departamento del Huila o a las instituciones educativas si así lo determina el Departamento, los materiales y equipos objeto del presente convenio. f) A ceder al Departamento todas las garantías dadas por los proveedores y fabricantes a COMFAMILIAR sobre los elementos objeto del convenio (…) 108.- Del anterior recuento probatorio logra extraerse que aun cuando el jefe del Departamento Administrativo Jurídico rindió, previo a la celebración del convenio, un visto bueno favorable, lo relevante es que el gobernador, JUAN DE Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 36 JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, fue quien direccionó el aludido trámite e indicó los precisos términos en que debía desarrollarse, pues tal como se reseñó en precedencia, fue quien, el 15 de diciembre de 2003, justificó la necesidad y conveniencia de llevar a cabo dicho acuerdo de voluntades y como «condiciones contractuales» puntualizó que se celebraría a través de un «convenio interinstitucional». 109.- Esa realidad fue aceptada por el procesado en curso de la diligencia de indagatoria surtida el 8 de septiembre de 2015, al sostener: «di instrucciones para que se elaborara todo lo pertinente, a raíz de que llegó la solicitud con Familiar en septiembre del 2002 (sic).

Que se hiciera toda la parte, digamos que lo de educación es muy técnico, la manejan las secretarías de educación como tal y hay muchas directrices directas de ley hacia las funciones»34. 110.- Con el propósito de profundizar sobre el tema, el delegado del órgano de persecución penal le preguntó: «¿indicó usted que se hiciera a través de un convenio?, frente a lo cual CÁRDENAS CHÁVEZ respondió: «la carta decía realizar un convenio, se dio instrucciones para que se diera todo lo pertinente previo para que se pudiera establecer la viabilidad en vista de que COMFAMILIAR venía haciendo esa función…»35 111.- Por su parte, el l7 de febrero de 2005, NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO al rendir versión libre ante la Procuraduría Regional del Huila corroboró que el mandatario departamental fue quien dio curso al trámite del convenio.

Al respecto, el jefe del Departamento Administrativo Jurídico de 34 Minuto 1:03:04. 35 Minuto 1:05:14. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 37 la gobernación destacó lo siguiente: [En la] documentación remitida por la Secretaría de Educación aparece a folio 41 a 44 el acta de conveniencia y oportunidad para el convenio materia de investigación, en donde los funcionarios responsables en este caso el señor gobernador y la señora secretaria de Educación determinaron, en cumplimiento del Decreto 2170 de 2002, determinaron la necesidad, la definición técnica, condiciones contractuales, soporte económico y riesgo de la contratación; en donde la definición técnica describieron con absoluta claridad los bienes materia del proyecto y en las condiciones contractuales que se haría a través de un Convenio Interinstitucional con la Caja de Compensación Familiar con lo cual considero está determinada que sí hubo responsabilidad del proyecto. 112.- Lo anterior significa que desde el momento inaugural JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ estaba enterado de que la adquisición del material educativo a la caja de compensación no estaría mediada por un proceso de selección objetiva conforme los presupuestos de la Ley 80 de 1993, pues él mismo dio la «instrucción» de que se adelantara un convenio, sin que para ese momento, tal determinación estuviera permeada por algún tipo de sugerencia, concepto o asesoría del jefe del Departamento Jurídico Administrativo. 113.- Aunque el procesado quiso hacer ver que el visto bueno rendido por NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO en un lapso próximo a la suscripción del cuestionado convenio lo vinculaba, al punto de sostener: «para mí era el pensamiento del Departamento Jurídico y sigo convencido de que lo que me estaba expresando está de acuerdo a la ley como él lo expresa», lo cierto es que el aval emitido por el jefe jurídico lo que hizo fue formalizar un trámite impulsado por el ahora acusado conforme a la directriz que en su condición de mandatario departamental impartió al inicio del trámite.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 38 114.- En ese sentido, en la sesión de audiencia pública del 3 de octubre de 2019, PARADA PARDO aseguró que el «proyecto venía avalado por Planeación Departamental con una ficha técnica sustentada de viabilidad, firmada por los expertos o por los técnicos que conocían del tema en el sector educación y que daban paso a que el trámite del proceso se estaba dando adecuadamente, cosa que yo asumo como cierta porque ellos son los conocedores del tema y el principio mío era verificar que esa documentación y esa congruencia legal constitucional para el cumplimiento de los principios del Estado se estuvieran dando en ese convenio». 115.- Ahora bien, no puede pasar desapercibido que el acusado también buscó sustentar esa decisión inicial en que así se había dispuesto desde el año 2002 cuando se inscribió en el Banco de Proyectos el programa alusivo a la dotación y ejecución de obras en instituciones educativas, pues aseguró que allí «decía que había que buscar la cooperación de los gremios del departamento para el fortalecimiento y la solitud obviamente del esfuerzo que venía haciendo COMFAMILIAR para mejorar la calidad educativa en el departamento del Huila y también la directriz que da el Ministerio en el sentido de que se hará de acuerdo a los planes de desarrollo». 116.- Incluso más adelante insistió en que «el plan de desarrollo y el proyecto escrito daba para que fuera un convenio con una entidad sin ánimo de lucro que pudiera, de acuerdo a la ley que lo avaló el departamento jurídico, se pudiera realizar»36. 117.- Sin embargo, en la sesión de audiencia pública del 3 de octubre de 2019, LUZ ELENA GUTIÉRREZ URIBE, 36 Minuto 43:55.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 39 secretaria de Educación para el año 2002, época en que se radicó el aludido programa en el banco de proyectos de la Secretaría de Planeación del Huila, al ser contrainterrogada por la Fiscalía sobre si «ese proyecto contemplaba la posibilidad de celebrar contratos y convenios», contestó de forma afirmativa, explicando que «generalmente siempre estos proyectos establecen la posibilidad de suscribir contratos, de suscribir convenio y de hacer alianzas estratégicas con el sector público y con el sector privado». 118.- Lo anterior significa que contrario a lo sostenido por el acusado, en el programa base de inversión no se conminó al agotamiento de un trámite contractual específico. 119.- No obstante, resulta pertinente indicar que el aludido planteamiento fue rebatido por el mismo JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ cuando aceptó haber impartido la directriz inicial bajo el llano argumento de que así se había indicado en la invitación que el 9 de septiembre de 2003, COMFAMILIAR le hizo a la gobernación. En concreto, aseguró: «esta necesidad surge de la solicitud que me hace el mismo director de COMFAMILIAR Huila, donde me hace la solicitud de la colaboración mutua entre COMFAMILIAR Huila y la gobernación del departamento del Huila para complementar la labor que ellos vienen desarrollando». 120.- Lo denotado corrobora que el visto bueno al que se aferra la defensa para sustentar la configuración del principio de confianza sólo operó como un legalismo. 121.- En todo caso, la Sala quiere enfatizar en que incluso si se aceptara que el acusado no intervino en la fase previa y que conoció del asunto solo hasta que el jefe del Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 40 Departamento Administrativo Jurídico de la gobernación emitió el aludido visto bueno, tal circunstancia tampoco lo eximiría de velar por el cabal desarrollo de la actividad asignada y constatar su corrección, así como la del trámite precedente, al momento de dar curso a la celebración del aludido convenio. 122.- El adecuado funcionamiento de una entidad pública, como corresponde en este caso a una gobernación, se precisa de un entramado funcional que permita un proceso acumulativo de competencias por especialidades, conforme al cual cada grupo de trabajo realiza una actividad reglada bajo el presupuesto de poder confiar en la legalidad de la actividad previa a su intervención. 123.- Sin embargo, cuando se trata del titular del ente territorial se encuentran radicados en él cometidos de verificación de los que no se puede desprender pues «si así fuera, el supremo director siempre encontraría en esa circunstancia una excusa para evadir los deberes que la Constitución y la Ley le imponen» (CSJ SP1063-2024, 8 may. 2024, Rad. 60778). 124.- De tal manera, aunque previo a la celebración del «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, se haya emitido el aludido visto bueno del jefe jurídico, lo cierto es que a JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ le subsistía la obligación de permanecer atento al acatamiento de las fases necesarias para contratar conforme las formalidades de la Ley 80 de 1993, tal como demandaba el objeto y cuantía del negocio jurídico destinado a la compra de material y elementos educativos.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 41 125.- Ello, en razón a los deberes funcionales emanados de su cargo, por virtud del cual le era exigible, al suscribir el convenio, «despl[egar] la máxima diligencia y cuidado al momento de adoptar la decisión final que le correspond[ía], pues en ese instante asum[ió] la administración del riesgo y por ende se h[izo] responsable de realizar una conducta prohibida»37. 126.- El visto bueno emitido por el director del Departamento Administrativo en manera alguna implicó la sustitución o reemplazo del titular del departamento en la toma de decisiones, puntualmente, en determinar si procedía la suscripción del convenio. 127.- JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ conservaba dicha potestad, pues según el numeral 5 del artículo 26 de la Ley 80 de 1993, «la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla». 128.- En ese orden de ideas, es claro que el sindicado estaba en la obligación de verificar que el departamento había adelantado adecuadamente la fase de tramitación -esto haciendo abstracción de la intervención activa y directa que según se explicó sí tuvo en dicha etapa-.

En el evento negativo, esto es, habiendo ejercido el control que le correspondía, debió abstenerse de materializar el acto con el que se concretaría el convenio, pues su competencia no se hallaba supeditada a la actividad desplegada por el jefe del Departamento Administrativo Jurídico. 37 CSJ SP2146-2016, Rad. 40627. Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 42 129.- Según los presupuestos teóricos del principio de confianza, expuestos en acápite precedente, surge su exclusión cuando: i) la persona posee un especial deber de supervisión o cualquier otra función de control, pues en tales eventos no es posible afirmar que la conducta del actor ha quedado sujeta a la intervención de los demás y ii) la persona, de manera objetiva, conozca o deba conocer una situación en la que ya no le es posible confiar, caso en el cual es posible imputar el comportamiento típico a esa persona en función de sus niveles de conocimiento sobre la situación. 130.- Tratándose del funcionamiento organizacional de un ente caracterizado por el ejercicio articulado de tareas conforme a una división vertical de estas, las obligaciones y responsabilidades dependen de la posición que se ocupe en la respectiva estructura y de los deberes de garantía, en virtud de las tareas de control y vigilancia inherentes al específico cargo que se ejerce y que con mayor rigor se reputan del superior jerárquico. 131.- En ese orden de ideas, no era viable que JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ asegurara que había confiado en la actividad desplegada por NOÉ SANTIAGO PARADA PARDO y que por ello terminó firmando sin reparo el convenio, pues él era el titular de la función contractual y, de acuerdo con lo reseñado, fue quien direccionó el trámite a la suscripción de un convenio.

Adicionalmente, al momento de la suscripción no le exigió al asesor jurídico que revisara el soporte normativo, mismo que extrañamente no fue consignado en la Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 43 minuta para soportar la modalidad empleada. 132.- Es claro, entonces, que el acusado no podía esperar un óptimo cumplimiento de la labor de auscultación agotada por su subalterno, pues el documento no daba cuenta ni siquiera del precepto jurídico que respaldaba la suscripción del convenio, situación ante la cual estaba obligado a generar la respectiva alerta y no omitir dicha situación para limitarse a plasmar su firma, como si se tratara del simple agotamiento del último eslabón en la consecución de dicho fin. 133.- El rol del entonces gobernador no era el de un simple «avalador» de las labores desempeñadas por sus empleados como si la aludida suscripción del convenio comportara un acto librado a la suerte, cuando él era el garante de la legalidad de lo actuado, al ser el único que podía comprometer con su voluntad final los recursos públicos. 134.- Ante ese escenario, contrario a lo sostenido por la impugnante, se concluye que no operó el principio de confianza.

En consecuencia, la conducta atribuida al acusado es objetivamente típica respecto del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, siendo entonces necesario dilucidar el aspecto subjetivo, esto es, si el hoy procesado actuó de forma dolosa. 135.- Sobre el tema, resulta pertinente indicar que el dolo como manifestación del fuero interno del sujeto activo Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 44 sólo puede ser conocido a través de las manifestaciones externas de esa voluntad dirigida a determinado fin.

En vista de que dicha faceta de la conducta punible, por su condición de «hecho psíquico», difícilmente puede ser perceptible por los sentidos, su demostración suele efectuarse a través de ejercicios inferenciales, fundamentados en «aquellos datos, precisamente objetivos, que rodean la realización de la conducta»38. 136.- Con ese norte debe decirse que las irregularidades sustanciales cometidas en la fase inicial del trámite le eran aprehensibles al acusado, sin implicar un profuso análisis técnico, sólo realizando una lectura seria de los documentos que tuvo a la mano, esto es, i) la invitación efectuada por COMFAMILIAR el 9 de septiembre de 2003 y ii) el acta de conveniencia y oportunidad suscrita por él mismo el 15 de diciembre siguiente, en cuyo contenido se emplearon términos que dejaban en evidencia la naturaleza conmutativa del acuerdo de voluntades. 137.- En efecto, cuando ARMANDO ARIZA QUINTERO, director administrativo de COMFAMILIAR, le comunicó al entonces mandatario la intención de celebrar en términos generales un convenio, argumentó que la provisión del material se haría «a costos muy razonables», lo que dejaba ver un claro interés de comercializar el inventario que dicha entidad sin ánimo de lucro había adquirido y en el cual había invertido $375.812.947. 38 CSJ AP 10 jul. 2013, Rad. 41411, SP153-2017, 18 enero 2017, Rad. 47100 y SP3412-2020, 16 sept. 2020, Rad. 54367.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 45 138.- Esa finalidad se hizo manifiesta en la aludida carta de invitación del 9 de septiembre de 2003, pues expresamente se indicó que COMFAMILIAR buscaba «complementar [su] acción… con un apoyo de la Gobernación del Huila en dotación escolar…». 139.- Dicha manifestación fue conocida y acogida por el gobernador al justificar la celebración del «convenio interinstitucional» haciendo alusión a que «se requ[ería] la adquisición de materiales y equipos didácticos para la población educativa del Departamento del Huila». 140.- Adicionalmente, en el acta de conveniencia y oportunidad el mismo acusado dejó constancia que el supuesto aporte de COMFAMILIAR sería una cantidad representada en un «descuento» respecto del precio previsto por dicha entidad sin ánimo de lucro para la venta al público de los materiales y que el remanente del valor del convenio, esto es, $199.827.040, serían asumidos por la gobernación. 141.- De tal manera, era notorio que se estaban acordando obligaciones recíprocas para las dos partes, las cuales estarían llamadas a reportar beneficios equivalentes y en ese contexto no era factible que el gobernador impartiera la directriz de que se surtiera un convenio, pues claramente se trataba de una compraventa de material y útiles educativos, conforme al cual se imponía una selección imparcial del contratista. 142.- Que el análisis se remita a dichos aspectos, no implica una doble valoración del ámbito objetivo de la Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 46 conducta punible, sino la labor de ponderar las específicas circunstancias en que se desarrolló el convenio y que han sido conocidas en el mundo fenomenológico, las cuales dan pauta sobre el conocimiento que CÁRDENAS CHÁVEZ tenía de la naturaleza del negocio propuesto por la caja de compensación y la intención con la que impulsó y celebró el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, esto es, «complementar la acción» de COMFAMILIAR, tal como su representante legal se lo hizo saber en la carta de invitación remitida el 9 de septiembre de 2003. 143.- Precisamente, la no verificación del sindicado respecto de los requisitos esenciales para el trámite y suscripción de dicho acuerdo que, como se constata con el acta de conveniencia del 15 de diciembre de 2013, eludió desde un inicio, constituye una manifestación externa de su voluntad, claramente dirigida a lograr la celebración del cuestionado convenio, en las condiciones ya descritas, a saber, con violación de los principios de legalidad y transparencia, impidiendo la escogencia objetiva del proponente. 144.- Al carácter ostensible de la irregularidad, se aúna la amplia trayectoria del procesado en el ejercicio de cargos públicos directamente relacionados con asuntos contractuales, la cual, contrario a lo sostenido por la impugnante, sí resulta importante en el esclarecimiento del aspecto subjetivo de la conducta.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 47 145.- En efecto, JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ en la diligencia de versión libre del 11 de mayo de 2011, indicó que ha sido «alcalde municipal, he sido diputado, ingeniero de carreteras por más de 7 años en obras públicas en el departamento del huila, he sido contratista independiente y gobernador departamento del huila y también estuve un tiempo como senador de la República en la pasada legislatura». 146.- A ese bagaje en la administración pública se suma una circunstancia relevante, esto es, que el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, fue suscrito dos días antes de que CÁRDENAS CHÁVEZ finalizara su periodo como mandatario departamental, el cual se surtió entre el 1° de enero de 2001 al 31 de diciembre de 2003. 147.- Primordialmente, ello significa que durante los años en que ejerció dicho cargo pudo familiarizarse con las diferentes modalidades contractuales y las materias que a cada una correspondía. Por eso, explicó que, si bien, dicha función estaba «descentralizada en los secretarios de despacho a través de un decreto que se hizo de descongestión»39, cuando se trataba de «licitación pública ya era en audiencia con el gobernador, pero normalmente todo lo que era hasta las cuantías que eran menores de licitación pública había la autonomía en los secretarios de despacho a través de un decreto de delegación». 148.- Entonces, aunque el procesado no es abogado de profesión, en manera alguna tal circunstancia puede equipararse a una falta de idoneidad en materia contractual, 39 Minuto 14:58.

Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 48 pues de acuerdo con las circunstancias denotadas se extrae un conocimiento básico en dicho ámbito, con base en el cual estaba en condiciones de saber que el acuerdo de voluntades inserto en el «convenio interinstitucional» comportaba un intercambio recíproco y equivalente de bienes propio del contrato conmutativo, para el cual la determinación del contratista debía agotarse conforme los presupuestos de la Ley 80 de 1993 y no de forma parcializada a favor de COMFAMILIAR. 149.- En ese orden de ideas, la realidad probatoria muestra que el acusado al momento de tramitar y firmar el convenio decidió contribuir de forma directa en la consecución del fin propuesto por la caja de compensación de «complementar [su] acción» y, de esa manera, con conocimiento y voluntad, prescindió de los requisitos legales esenciales que debían observarse antes y durante la formalización del convenio, lo que permite concluir que su actuar fue doloso. 150.- Ahora bien, con el propósito de dar una respuesta integral a todos los sujetos procesales, incluso a aquellos que actuaron como no recurrentes, se tiene que el Ministerio Público hizo alusión a que el comportamiento del acusado se desarrolló bajo el influjo de un error de tipo, pues dado el contenido de la certificación de radicación de proyectos de inversión del 18 de septiembre de 2002 denominado «FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIÓN BÁSICA EN EL DEPARTAMENTO DEL HUILA» y la invitación del 9 de septiembre de 2003 efectuada por COMFAMILIAR «cualquier persona en la mismas o similares condiciones, hubiera suscrito el convenio 0319 de Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 49 2003, con el convencimiento de que hacía lo correcto». 151.- La alegación del supuesto error de tipo parte de una premisa ya desvirtuada, al establecerse que el procesado no suscribió el convenio como consecuencia de haberse fiado de la gestión desarrollada por sus subalternos o en el uso genérico del vocablo en los referidos documentos, sino porque deliberadamente se sustrajo de sus deberes de observación, siendo que las irregularidades sustanciales cometidas en el proceso precontractual le eran aprehensibles, sin implicar un profuso análisis técnico, sólo realizando una seria lectura de los documentos antes reseñados y analizando de forma ponderada el objeto contractual al que se circunscribiría el acuerdo. 152.- En otros términos, el visto bueno rendido por el Departamento Administrativo Jurídico configuró un acto inane que le serviría de excusa al entonces mandatario departamental para eludir su compromiso, con miras a suscribir el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, con lo que finalmente JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ consolidó el proceso precontractual que se adelantó de forma irregular en virtud de los dispuesto por él mismo, dejando en evidencia que fue su libre decisión no emprender acciones que permitieran la superación de los escollos sustanciales ya descritos, al proceder con la referida celebración. 153.- En esa medida, al evaluar el mérito persuasivo de Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 50 las pruebas legalmente practicadas, estas no respaldan la conclusión alusiva a que JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ obró con la convicción intima de que en su comportamiento no concurrían los elementos constitutivos del tipo penal del artículo 410 de la Ley 599 de 2000. 154.- Una vez dilucidada la controversia suscitada sobre la tipicidad subjetiva de la conducta, resta por indicar que el comportamiento desplegado por el acusado también resulta formalmente antijurídico porque, como quedó visto, se encuentra prohibido por el ordenamiento jurídico penal, en el artículo 410 de la Ley 599 de 2000.

Además, desde la perspectiva material, evidentemente se vulneró el bien tutelado de la administración pública. 155.- La tramitación y suscripción del respectivo convenio con prescindencia de la constatación de un adecuado trámite previo, constituye un atentado concreto a la función administrativa, la cual conforme al artículo 209 de la Constitución Política debe desarrollarse bajo los postulados de igualdad, moralidad, eficiencia, economía, celeridad e imparcialidad, dispuestos en orden a realizar los fines del Estado. 156.- En ese orden de ideas, es claro que argumentos alusivos a que i) se cumplió a cabalidad el objeto contractual del «Convenio interinstitucional» No. 319, ii) no se acreditó la existencia de sobrecostos y iii) los recursos no fueron malversados en beneficio del procesado, no inciden en la Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 51 labor de establecer si se afectó o no el bien jurídico tutelado, pues la administración pública es lesionada cuando se desconocen los postulados que orientan la función administrativa y amparan los pilares fundamentales de la contratación estatal. 157.- De tal manera, la ausencia de un perjuicio o detrimento económico y con mayor precisión, el cumplimiento final del convenio, no revierte el juicio positivo que se hizo en la sentencia impugnada sobre la antijuridicidad material del actuar de JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ, pues cuando la celebración de los acuerdos de voluntades se realiza sin apego a los procedimientos que materializan en la práctica los principios ya mencionados, se lesionan efectivamente dichos valores de orden superior y se defrauda la expectativa razonable de la ciudadanía sobre la recta labor de sus gobernantes.

Conclusiones 158.- Para la Sala, una vez descartada la prescripción de la acción penal y sopesados los medios de conocimiento, se encuentra acreditado en el grado de conocimiento exigido por el artículo 232 de la Ley 600 de 2000, que JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ incurrió en el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, pues con conocimiento y voluntad, se sustrajo de su deber de control y vigilancia en los aspectos que de manera insoslayable debían ser verificados al momento de suscribir el «convenio interinstitucional» No. 319 del 29 de diciembre de 2003, sin Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 52 que su actuar estuviera excusado en el principio de confianza o permeado por un error de tipo. 159.- En esas condiciones, se confirmará el fallo condenatorio proferido en segunda instancia contra el procesado, como autor del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE Primero: CONFIRMAR la sentencia impugnada proferida el 14 de agosto 2024 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Segundo: Contra lo aquí resuelto no procede recurso alguno. Notifíquese y cúmplase.

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN  Presidenta Impugnación especial Radicado n.° 67419 C.U.I: 11001024800020180000802 JUAN DE JESÚS CÁRDENAS CHÁVEZ 53 MAURICIO PAVA LUGO Conjuez Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: 0492ED4D2912CA7E9058C2F31B26E8D24568D76BCA568FBB3B840664C0352736 Documento generado en 2025-09-30