SP1493-2025(63604) — Corte Suprema

SP1493-2025(63604)Corte Suprema de Justicia · Sala Penal2025

Decreto 1737 de 1998Ley 489 de 1998Ley 527 de 1999Ley 80 de 1993

De qué trata

Tema: RECURSO DE APELACIÓN - Competencia de la Sala de Casación Penal: sobre decisión de la Sala Especial de Primera Instancia / RECURSO DE APELACIÓN - Principio de limitación Tesis: «[...] esta Sala de Casación cuenta con absoluta competencia, para conocer del asunto, dado que se trata de resolver, en segunda instancia, la apelación presentada por la defensa, en contra del fallo de primer grado proferido por la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación, debe decirse que, acorde con los argumentos presentados por el apelante y el seguimiento del principio de limitación, a la Corte sólo le compete examinar aquí, a manera de problema jurídico central, si de verdad se encuentra cubierto, en lo probatorio, el elemento subjetivo del punible atribuido al acusado, contrato sin cumplimiento de requisitos legales, pues, no se discute que, en efecto, la tipicidad objetiva se verificó demostrada». CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Convenios de interés público: contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Convenios de interés público: contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro, requisitos, reconocida idoneidad, concepto / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Aspecto subjetivo del delito: sólo admite la forma dolosa / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - Delegación: quien delega tiene el deber y la obligación de vigilar al delegado / PRINCIPIO DE CONFIANZA - Para quien pretende acogerse a él: comporta como carga el deber de dirección, orientación, vigilancia y control / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA - El Gobernador a nivel departamental es el competente para celebrar contratos estatales / CONTRATO SIN CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS LEGALES - Se configura / RECURSO DE APELACIÓN - Sala de Casación Penal: confirma sentencia condenatoria Tesis: «[...] pese a acudir a normas constitucionales y legales que facultan la suscripción de convenios entre las entidades territoriales y otras privadas, sin ánimo de lucro, en el caso concreto se desnaturalizó por completo la esencia teleológica que anima este tipo de acuerdos, pues, en lugar de unirse las entidades pública y privada para, en conjunto, adelantar tareas dirigidas al beneficio de la comunidad, acorde con sus capacidades y fortalezas, el contrato derivó en una simple transacción comercial, conmutativa y bilateral. En efecto, del contenido del Convenio en cuestión, junto con su desarrollo, fácil se advierte que, finalmente, las partes se comprometen a que, de un lado, la Gobernación del Putumayo, en cabeza de su titular, se pague cien millones de pesos, a cambio de que, del otro, [...] elabore cinco mil folletos de un Manual de Convivencia Ciudadana, en “full color”. Este tipo de negocios, se precisa, desbordan con mucho la esencia de los Convenios a que alude el artículo 355 de la carta Política, que regula la posibilidad de adelantar trabajo mancomunado para adelantar “programas y actividades de interés público”. Por lo demás, esa prestación singular de la entidad privada en favor de la pública, se aparta por completo del tipo de convenio al que alude el artículo 96 de la Ley 489 de 1998 , que remite al contenido del artículo 355 de la Carta Política. La norma en cita dispone: Articulo 96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PUBLICAS CON PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley. Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Es claro, así, que la compraventa en la que derivó el contrato celebrado por la Gobernación de Putumayo con [...], se encuentra lejos de representar un convenio de asociación, esto es, una unión de fuerzas públicas y privadas, con cierta permanencia en el tiempo, para, de consuno, adelantar labores en favor de la comunidad, razón suficiente para que, de entrada, se verifique ilegal el mismo, pues, gracias a la denominación en cita se pasaron por alto las exigencias contractuales, que, en caso de la adquisición de bienes y servicios del departamento, obligaba la Ley 80 de 1993. Pero, como se anotó en el fallo atacado, la ilegalidad de la actuación no deriva apenas de acudir a un mecanismo ajeno a lo efectivamente contratado, sino que, incluso, dentro del trámite propio del Convenio público-privado, se pasaron por alto mínimos legales. Así, la “reconocida idoneidad” a que alude la norma constitucional art. 355, fue por completo desconocida, en tanto, [...] no tenía experiencia ni antecedentes que permitieran advertirla capaz de adelantar, por sí misma, la tarea de editar las cartillas contratadas, al punto que, como se señaló en el fallo atacado y ahora no se controvierte, hubo de recurrir a un tercero por lo demás, uno de los iniciales oferentes, cuya supuesta propuesta no fue escogida a fin de que adelantara esa actividad material. Junto con ello, nunca se hizo invitación o convocatoria para la presentación de las propuestas incluso, uno de los proponentes presentó su oferta antes de que se adelantara el trámite; no existió reunión o junta que se encargara de examinar las propuestas y determinar la mejor; no se conoce por qué se escogió a [...]; el estudio de conveniencia parte de generalidades que encierran el interés por maquillar el verdadero objeto de lo buscado adquirir, e igual sucede con los términos de referencia del Convenio; la oferta allegada por [...], apenas constituye un resumen del estudio de conveniencia; no se conoció cómo se entregarían los veinte millones de pesos que, supuestamente, aportaría la entidad privada; se detalló que la edición se haría en papel y color de lujo, pese a la expresa prohibición legal sobre este tema; y, el Convenio dejó de delimitar aspectos fundamentales para verificar lo obligado realizar por la entidad privada. Como se anotó, el defensor del acusado no controvierte que, en efecto, el convenio contiene estas y otras tantas irregularidades más, pero significa que las mismas no fueron conocidas por su representado, en tanto, dado su desconocimiento en los temas del derecho, confió en lo que sobre el particular conceptuaron su secretario de gobierno y el encargado de la oficina jurídica de la gobernación, quienes, entre otras actividades, elaboraron el estudio de conveniencia, el marco de referencia y la minuta del contrato. Ante el fallador de primer grado, estima necesario recapitular esta Sala, la defensa adujo la existencia de una suerte de delegación administrativa o, incluso, desconcentración de funciones, para soportar, en el plano estrictamente formal, que el procesado no interviniera, ni debiera hacerlo, en la etapa precontractual, o que no requiriera revisar, para la firma, la naturaleza y legalidad del Convenio. En razón de lo alegado, el fallo atacado se ocupa, de forma amplia y profunda, de estudiar las figuras de la delegación y desconcentración administrativas, para significar que estas no fueron las aplicadas en el caso concreto, dado que no existe ningún acto administrativo que así lo señalara de manera expresa por escrito, dice la sentencia, acorde con lo dispuesto en la ley, ni se informa por otro medio probatorio, que delegante y delegados asumieran actuar dentro de este marco legal. Pero, se dijo en la sentencia de primera instancia, aun de estimarse que ocurrió la dicha delegación o desconcentración, ello no releva de sus obligaciones de control y supervisión al delegante, acorde con las normas que regulan las figuras y lo que sobre el particular establece la jurisprudencia de las Cortes Constitucional y Suprema, entre otras cosas, porque, en tratándose del ordenador del gasto, al Gobernador le cabe responsabilidad por el contrato firmado, independientemente de que en su elaboración intervinieran otras personas. Ahora, en sede de apelación del fallo, consciente de las razones que gobernaron la condena y de la efectiva respuesta entregada a sus alegaciones de fondo, la defensa intenta un nuevo camino, menos formalista, por decirlo de alguna manera, dirigido a significar que, incluso, si de verdad las normas legales obligaban de su representado judicial una especial labor de control, supervisión y vigilancia, hasta hacerlo responsable de lo firmado, es lo cierto que, de todos modos, no se demostró el dolo en el actuar, pues, sigue siendo válida su tesis, atinente a que, en un plano material, de verdad confió en que lo ejecutado por sus subalternos se adecuaba a la ley. En ese cometido, se resalta, el defensor estima necesario acudir a lo dicho por varios de los intervinientes en el trámite procesal, esto es, el secretario de Gobierno para la época, el verdadero encargado de realizar el folleto y los dos contratistas privados, de cuya versión testifical pretende desprender algún interés particular y ánimo mendaz, a efectos de derivar de ello, como tesis central, que, finalmente, todos estos se confabularon para adelantar el trámite contractual y engañar al acusado. Sin embargo, advierte la Corte, esa forma de atomizar la discusión constituye un evidente sofisma argumentativo, pues, desconoce que la razón de encontrar responsable al acusado, en comportamiento considerado doloso, no se soportó en otorgar o no credibilidad a dichos testigos, y ni siquiera, en lo que estos refirieron acerca de la intervención del Gobernador en los hechos, sino, se reitera, en que este conoció de las particularidades del contrato, como lo refleja su firma, los documentos en los cuales pide que se agreguen algunos datos al folleto y lo narrado por él en su versión injurada, a lo cual se añadió la responsabilidad legal que le cabe como ordenador del gasto y la experiencia que tenía en la materia. Y, si el fallo examinado hace alusión a la amistad que unía al procesado con CRB, encargado de ejecutar lo contratado y, a la vez, supuesto asesor jurídico de [...], ello operó como sub-argumento para soportar la existencia de un previo interés en otorgar a la entidad privada el contrato, sin incidencia trascendente sobre el grueso de razones que gobernaron la definición del elemento subjetivo del punible. [...] [...] el que, efectivamente, tanto los funcionarios de la Gobernación, como los contratistas, supieran de la ilegalidad del convenio y adelantaran un trámite precontractual desprovisto de mínimas formalidades, lejos de eliminar la responsabilidad dolosa del acusado, termina por confirmarla, pues, cuando más, permite verificar, dadas las ostensibles e insalvables irregularidades insertas en el trámite, que la conjunción de voluntades fue más amplia, abarcando al procesado. En este sentido, la Corte otorga la razón a la defensa cuando sostiene inconsecuente que se diga que, en atención a su naturaleza y magnitud, los vicios sustanciales y de trámite debieron ser conocidos por el Gobernador del departamento del Putumayo, pero no por sus asesores o funcionarios. En efecto, para la Sala se verifica incontrastable que todo el trámite adelantado y el contenido mismo del Convenio firmado por el acusado, representan una muy burda y evidente superchería, dirigida a entregar algún viso de formalidad a lo que de antemano se conocía contrario a las normas constitucionales y legales. Aquí, releva la Corte, no se trata de responsabilizar al procesado, como lo pregona su defensa, solo porque desconoció normas de vigilancia, supervisión y cuidado, sino de advertir que este no fue ajeno en absoluto al trámite, ni carecía de los conocimientos básicos para determinar, de entrada, que lo adelantado se apartaba con mucho de mínimos constitucionales y legales. En este sentido, el Convenio al que alude el artículo 355 de la Carta Política, acorde con su desarrollo legal, comporta unos elementos básicos que surgen de perfecto entendimiento para cualquier persona, versada o no en derecho; mucho más, si quien lo celebra es la primera cabeza del departamento, el responsable del gasto y la persona que durante más de dos años desempeñaba el cargo, con necesario conocimiento del tema. De ninguna manera, entonces, puede alegar el procesado que fue engañado o confió en sus asesores cuando le señalaron que, en efecto, una muy evidente forma de adquisición, típica compraventa o contratación de un servicio de elaboración e impresión de un folleto, representa, en lo formal y material, el Convenio al que alude la norma constitucional, el cual representa, como se dijo en el trámite procesal, una conjunción de voluntades público privadas, para adelantar, con cierta permanencia, tareas en favor de la comunidad, en las que ambas partes aportan. De entrada, no duda en señalarlo la Sala, el solo contenido del contrato que no convenio, pese a su nombre, que fue leído y conocido desde sus entretelones por el acusado, verifica una situación diametralmente opuesta a la que gobierna la unión de voluntades propia de los “programas y actividades de interés público” a que alude la norma constitucional. En este sentido, se destaca que el texto del contrato, leído y firmado por el procesado, detalla que este tiene origen en el artículo 355 de la Carta, que faculta, en particular (se transcribió en el documento), “celebrar convenios con entidades sin ánimo de lucro, para impulsar programas y actividades de interés público”. Sin embargo, más adelante, en el mismo documento, se reseña que el contrato tiene como único objeto el diseño y elaboración del Manual de Convivencia, por un valor de ciento veinte millones de pesos. Por lo demás, esa misma experiencia en contratación le permitía advertir elemental el trámite propio de la misma, en particular, emergía obvio que la carpeta que le fue entregada como soporte de lo que finalmente firmó, habría de contener, necesariamente, el estudio en el cual se consignase la razón por la que se escogía la propuesta presentada por [...], frente a las otras dos que supuestamente se allegaron. Nunca se supo, ni tampoco se conoce ahora, por qué se escogió a [...], pues, ni siquiera existe constancia de que se convocara a la junta que debía examinar las propuestas, en muestra evidente de que ello nunca sucedió. Tampoco se requiere algún tipo de conocimiento profundo del derecho, para observar que el estudio de conveniencia, los términos de referencia y la misma propuesta allegada por [...], poseían el mismo tipo de redacción y detallaban iguales circunstancias, en muestra palpable, para cualquiera que las leyese, de que poseían el mismo origen. Junto con ello, las muy ostensibles omisiones respecto de elementos fundamentales de la obligación a cumplir por el prestador del servicio contenido de los folletos, diseño número de páginas, tamaño, tipo de impresión, con excepción de la mención al ilegal “Full color”, permitían determinar su carácter genérico e indeterminado, aspectos suficientes para, cuando menos, exigir mayores precisiones. Se conoce, porque el acusado así lo asumió, que su secretario de Gobierno le presentó el estudio de conveniencia, en el cual, dejando de lado su generalidad, se consignó de forma expresa, como obligación del contratista, no la de adelantar un programa o proyecto, sino apenas “la elaboración y diseño del Manual de Convivencia Ciudadana…”. De manera similar, los términos de referencia del supuesto Convenio, también conocidos por el acusado, señalan que su objeto lo constituye la “elaboración del Manual de Convivencia Ciudadana”, a fin de “reproducirlo en 5.000 copias full color”, con un tiempo de tres meses para su elaboración, por un valor total de ciento veinte millones de pesos. De manera que, entonces, en ningún engaño pudo haberse inducido al Gobernador, por parte de sus secretarios, pues, desde sus orígenes era obvio que el contrato se apartaba profundamente del Convenio consignado en el artículo 355 de la Carta Política, circunstancia que, se repite, era pasible de conocer por el acusado, independientemente de su versación en el derecho, sin que pueda alegarse que el concepto en contrario de dichos asesores, podía desnaturalizar lo ostensible. Independientemente de lo que pudieran conceptuar o no los secretarios y asesores del Gobernador, en quienes, dice este, confió de manera ciega, es lo cierto que los documentos, normas y trámite que tuvo a la mano y verificó directamente, por sí mismos informaban de la completa inconsecuencia del contrato con la figura utilizada, a más del incumplimiento de mínimos legales en su tramitación. No se trata aquí, cabe destacar, de un caso en el cual, dadas sus múltiples ocupaciones, la complejidad del asunto o la intrascendencia del contrato, el funcionario haya delegado, así fuese apenas en el plano material, todo el desarrollo del mismo a terceros, al punto de limitarse a firmar el texto final entregado por esos funcionarios. El caso concreto demuestra en el acusado un comportamiento mucho más activo y el cabal conocimiento de los enredos del presunto Convenio, al punto que, como lo sostuvo, el citado Manual hacía parte de un tema central de su programa de convivencia y paz. [...] [...] la Corte observa inconcuso que en el asunto examinado, como en muchos otros de contrataciones interinstitucionales o con entidades sin ánimo de lucro, la remisión a este tipo de convenios operó apenas a título de mampara para soslayar el cumplimiento de normas de contratación más exigentes, acorde con lo establecido en la ley 80 de 1993, entre estos, un debido proceso de convocatoria y selección, y el seguimiento de estrictas normas atinentes a los documentos pasibles de publicar por la administración (ya se anotó que postulados de austeridad impedían editar los folletos a “full” color) y el destino de los dineros públicos. Para la Sala, así, el proceso de contratación adelantado en este caso se ofrece corto, por decir lo menos, pues, con la connivencia de todos los intervinientes, incluido el acusado, se gestó un trámite completamente informal y desprovisto de los más elementales requisitos legales, apenas para dar apariencia formal de legalidad a lo que desde un principio había sido fraguado, nada distinto a realizar con [...], por la vía del Convenio, un simple contrato conmutativo y bilateral de prestación de un servicios que llevara, como especie de plan propagandístico del primer mandatario departamental, a publicar supuestos folletos de convivencia cuya necesidad y pertinencia se desconocen que contuvieran su foto y nombre. Y si bien, CRB pretendió dar alguna apariencia de Convenio a lo contratado, para cuyo fin adujo que se realizó un supuesto trabajo de campo, con asistencia de profesionales a los municipios del departamento, es lo cierto que jamás se aportaron constancias de esos supuestos trabajos que, además, no se consignaron como objeto del contrato, acorde con lo referenciado atrás-, pese a que fueron exigidos por la nueva administración, para dar lugar a la liquidación del contrato. Es por ocasión del previo acuerdo ilegal de voluntades, que, entre muchas irregularidades, jamás se hizo convocatoria o invitación para el efecto al punto que uno de los proponentes presentó su oferta antes de que se hiciera el estudio de conveniencia y las propuestas presentadas obedecen apenas a la necesidad de verificar algún tipo de pluralidad, sin ninguna nota de seriedad o responsabilidad por la oferta. No es gratuito, así, que los oferentes de una propuesta se encuentren vinculados directamente, como asesores o con sus familiares, en los de las otras, en círculo vicioso que informa de la urdimbre ilegal dirigida, como se anotó ya, a dar un matiz de legalidad al acuerdo que desde antemano se había fraguado. Está claro que ninguna persona o entidad, distinta de las vinculadas en el entramado corrupto, pudo tener la posibilidad de ofertar, pues, como se ofrece obvio, ni siquiera existió convocatoria o invitación para ese efecto. Y, claro, como se buscaba entregar algún elemento, así fuese menor, que soportara el tipo de contratación efectuado, a manera de cláusula adjetiva se relacionó en el llamado Convenio, que el “aporte” de [...] consistiría en la suma de veinte millones de pesos. Lo primero que cabe referenciar al respecto, es que, en el documento que condensa los Términos de Referencia del contrato a celebrar fuente necesaria de este, nunca se detalla que el contratista deba entregar esos veinte millones, e incluso, se sostiene que el valor a pagar por los cinco mil ejemplares del Manual de Convivencia, es de ciento veinte millones de pesos. Ahora, esa inclusión del tema en el Convenio, se verifica un insuperable exabrupto, en tanto, busca conciliar conceptos por naturaleza inconciliables. En efecto, si la naturaleza evidente del contrato, es que la Gobernación paga una suma de dinero a [...], cien millones de pesos, para que esta entidad realice una prestación concreta y expresa, elaborar y editar un Manual de Convivencia, desafía cualquier lógica comercial, jurídica o contractual, que esa entidad sin ánimo de lucro entregue o se comprometa a entregar la suma de veinte millones de pesos, por razones elementales que no es necesario explicar, dado que el desatino se explica por sí mismo. El despropósito es tal, que de ninguna manera podía ser desconocido, ignorado u omitido por el acusado, firmante del Convenio, sea o no que supiera de temas jurídicos o fuese asesorado por sus funcionarios. No puede extrañar, así, que no exista ningún registro de ingreso, pago o compromiso respecto de ese valor, ni tampoco, que el procesado hubiese dejado de realizar algún trámite para su obtención o siquiera indagara sobre el tema, pues, es indudable que de antemano se conocía el objeto de incluirlo en el Convenio, solo a manera de requisito formal, sin contraprestación material. Se reitera, entonces, que lo registrado por la prueba no es, ni puede serlo, el engaño que como hipótesis alternativa pretende entronizar la defensa del acusado, sino la conjunción de voluntades, incluida la del procesado, en el cometido de celebrar un contrato que de antemano se conocía ilegal, No son necesarias mayores precisiones argumentales, dado que con las efectuadas se responden de forma suficiente las alegaciones del apelante, límite de intervención de la Corte, y luego de su análisis, se verifican adecuadas las razones que gobernaron la definición de responsabilidad despejada por el A quo. Acorde con lo anotado, se confirmará en su integridad el fallo de condena objeto de impugnación».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN Magistrado ponente SP1493-2025 Radicado N° 63604 Acta 122. Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025). VISTOS La Corte resuelve el recurso ordinario de apelación interpuesto por la defensa contra la sentencia proferida el 8 de marzo de 2023, por la Sala Especial de Primera Instancia de esta Corporación, mediante la cual condenó a CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO, en su entonces calidad de Gobernador del departamento del Putumayo, por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

HECHOS Y ACTUACIÓN PROCESAL Con fecha del 10 de noviembre de 2006, entre el Departamento del Putumayo, representado por el Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 2 Gobernador CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO, y la Fundación Integral para el Desarrollo de los Territorios -FUNTERRITORIOS-, en cabeza de Edith Isabel Carrillo Carrillo, se suscribió el que allí se denominó Convenio de Cooperación Interinstitucional No. 018, el cual tenía por objeto la “Elaboración y Diseño del Manual de Convivencia Ciudadana para el Departamento del Putumayo”.

Se precisó que el valor del contrato ascendía a la suma de $120.000.000,oo de los cuales, el ente territorial aportaría $100.000.000,00, de recursos propios, y la fundación los $20.000.000,oo restantes. Sin embargo, aunque el Convenio se suscribió dentro de las directrices de los artículos 355 de la Carta Política y 96 de la Ley 489 de 1998, esto es, para que de consuno el ente privado y el oficial desarrollaran actividades y programas en beneficio de la comunidad, el mismo terminó por representar un típico contrato bilateral y conmutativa en el que el departamento pagó cien millones de pesos para que la Fundación elaborara e imprimiera cinco mil folletos, pese a no contar con idoneidad para ello, lo que obligó a acudir a un tercero. Junto con lo anotado, la fase pre contractual pasó por alto adelantar una convocatoria o invitación de oferentes, tampoco se hizo evaluación de las ofertas presentadas, a más que, el estudio de conveniencia y los términos de Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 3 referencia soslayaron incluir los términos básicos que permitieran conocer las particularidades que debía contener el Manual de Convivencia En consideración a lo denunciado por la administración que relevó en el cargo a PALACIOS PALACIO, el 29 de julio de 2010, la Fiscalía abrió investigación preliminar.

Luego de recoger variados elementos de juicio, con fecha del 31 de diciembre de 2012, fue abierta formal instrucción, a la cual ordenó vincularse a CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO. Acorde con ello, el 11 de abril de 2013, se recabó la indagatoria de PALACIOS PALACIO y, a renglón seguido, el 8 de noviembre de 2016, fue resuelta su situación jurídica, absteniéndose el instructor de imponer medida de aseguramiento en su contra El cierre de investigación se produjo el 22 de febrero de 2017.

Consecuentemente, el 29 de junio de 2018, se calificó el mérito del sumario, con resolución de acusación en contra de CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO, a título de autor del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. Allí mismo se decretó la preclusión, a su favor, del punible de peculado por apropiación. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 4 La decisión cursó ejecutoria el 6 de septiembre de 2018, en tanto, no fue impugnada.

Asumido el trámite de la fase del juicio por la Sala Especial de la Corte, se realizó la audiencia preparatoria el 29 de septiembre de 2020. La audiencia pública de juzgamiento se desarrolló en sesiones del 1 y 17 de junio, y 12 de julio de 2021, y el 27 de septiembre de 2022. El 8 de marzo de 2023, se emitió sentencia, a través de la cual se condenó al acusado a 51 meses de prisión, multa en el equivalente a 54.68 salarios mínimos legales mensuales vigentes y a 62 meses y 18 días de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas, al ser hallado penalmente responsable del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, determinación ésta contra la cual el defensor, interpuso recurso de apelación, el que fue sustentado oportunamente.

SENTENCIA RECURRIDA Luego de relacionar los hechos, el trámite procesal y lo alegado por las partes, la sentencia aborda el examen del asunto objeto de discusión, para lo cual parte por examinar la naturaleza jurídica de los Convenios de Interés Público Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 5 que celebran las entidades estatales con entidades sin ánimo de lucro.

A partir del correspondiente examen normativo y jurisprudencial, concluye que este tipo de Convenios debe sujetarse a las normas propias de la ley 80 de 1993, cuando implican alguna contraprestación para la entidad contratante. De esta manera, advierte que, si bien, el negocio examinado se rotula como Convenio de Cooperación Interinstitucional, lo cierto es que en la práctica no lo es, pues, corresponde a una relación bilateral conmutativa en la que el contratante recibe un servicio -Manual de Convivencia-, a cambio de una suma de dinero pagada al contratista -cien millones de pesos.

En esas condiciones, el Convenio en cuestión hubo de sujetarse -pero no lo hizo- a lo normado en la Ley 80 de 1993, y los Decretos 855 de 1994 y 21 70 de 2002. Hecha la precisión normativa, el A quo examina los contornos típicos del delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, acorde con la amplia jurisprudencia que ha expedido esta Sala sobre el particular, hasta concluir que el ordenador del gasto, para el caso, el acusado en su condición de Gobernador del departamento del Putumayo, suscribió un contrato que relacionó como interinstitucional, Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 6 pese a que no cubre los requisitos para el efecto -reitera que, en lugar de ello, corresponde a una contratación bilateral y conmutativa-, razón que obliga reseñar vulnerados los principios esenciales de la contratación estatal.

Además, halló otras irregularidades puntuales en el Convenio 018 del 10 de noviembre de 2006, suscrito entre la Gobernación del Putumayo y Funterritorios, así resumidas: -En el estudio de conveniencia presentado por el secretario de Gobierno, no se precisaron detalles esenciales del Manual de Convivencia a adquirir, entre ellos, su contenido, número de páginas, calidad de papel e impresión, etc.

Tampoco se relacionaron consultas a varios talleres de impresión, precios y editoriales. -Pese a que el estudio en cuestión advirtió la necesidad de acudir a una entidad idónea y con experiencia, no se adjuntó certificación o prueba alguna que verificara la capacidad de Funterritorios para elaborar el referido Manual. -Era evidente que Funterritorios no contaba con experiencia ni capacidad técnica para elaborar el folleto en cita, pues, ni siquiera se allegó la evaluación de idoneidad que reclama el inciso tercero del artículo 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403 de la misma anualidad.

Tan Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 7 ostensible ello, además, que, como lo informa la prueba testimonial, Funterritorios contrató a Gerencia Total para que esta se encargara de elaborar el Manual de Convivencia. -Los términos de referencia, en realidad, no lo son, pues, apenas constituyen un resumen de lo consignado en el estudio de conveniencia, como lo certifica el Informe presentado por el CTI.

Incluso, se pasa por alto delimitar la fecha y hora límite para la presentación de las ofertas, el presupuesto oficial destinado a ello, el contenido puntual del Manual, los criterios de desempate, y los tiempos de evaluación de las ofertas y adjudicación del contrato. -Curiosamente, las propuestas presentadas por los oferentes -incompletas y sin fecha- se allegaron con antelación a la presentación del estudio de conveniencia y oportunidad, e incluso, antes de aportarse los términos de referencia, procedimiento que advierte cómo de antemano se conoció y seleccionó a Funterritorios.

En este mismo punto, se destaca que dos de los supuestos oferentes dicen no reconocer su firma en las ofertas; y que, además, el único proponente que mencionó un valor en el contrato, lo fue Funterritorios, en cuyo escrito referenció la suma de ciento veinte millones de pesos, de los cuales la fundación, supuestamente, aportaría veinte, pero nunca se detalla cómo operaría ello.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 8 -No se creó una Junta para que determinara la mejor opción de las propuestas presentadas, ni algún documento en el que se consigne el correspondiente estudio y determinación de por qué debía escogerse a Funterritorios. -Cuando, en el documento que consigna los términos de referencia, fue advertido que el folleto se imprimiría en cantidad de 5.000 ejemplares “full color”, se desatendió lo contemplado en el artículo 8° del Decreto 1737 de 1998 y el artículo 4° del Decreto 2209, de ese mismo año, en cuanto, prohíben, en estos casos, las ediciones de lujo.

Acorde con lo anotado, la Sala especial entiende que fue desconocido el principio de selección objetiva, a más que se verificó la falta de idoneidad de Funterritorios para adelantar lo contratado, aspectos centrales que nutren de objetividad el delito atribuido al acusado, quien, señala, tenía conocimiento de que el contrato en cuestión contaba con esas falencias, pero quiso entregarlo a su amigo, César Riascos Bastidas.

Precisamente, el fallo destaca que el contrato fue desarrollado, en la práctica, por la empresa del testigo en cuestión, quien, no solo destaca su amistad con el procesado, sino que registra una directa vinculación con Funterritorios, al punto de actuar en representación de dicha entidad, como lo demuestra que aceptara el pago de los anticipos a nombre de la misma, entregó a la Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 9 gobernación los documentos que verifican el cumplimiento del contrato y alegó la condición de representante jurídico de Funterritorios, para obtener el pago del 50% restante del contrato.

Destaca el fallador A quo, entonces, la directa intervención que en la etapa precontractual y la ejecución del contrato adelantó Riascos Bastidas, pues, presentó propuesta a nombre de Fundemi, hace parte de Gerencia Total (también oferente) y, finalmente, ejecutó la labor encomendada, diciéndose parte, a su vez, de Funterritorios. Ya en torno del elemento subjetivo del punible, el fallo examina los argumentos defensivos presentados por el acusado y su apoderado judicial, para significar, en primer lugar, que la supuesta delegación de funciones radicada en cabeza de sus secretarios General y de Gobierno, y la oficina Jurídica, carece de demostración, esto es, no cumple con lo establecido al respecto por el artículo 10 de la Ley 489 de 1988.

Además, se acota, la delegación, en estos casos no desliga de responsabilidad al ordenador del gasto, quien continúa con la obligación de examinar la actividad del delegado, para no convertirse en “simple firmador de contratos”. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 10 En torno de lo referido por el acusado en sus declaraciones injuradas, el A quo destaca que dijo este conocer lo ocurrido en las etapas contractuales, lo que conduce a significar que estuvo en plena posibilidad de conocer las irregularidades suscitadas allí, entre otras: (i) que solo discurrieron dos días entre la elaboración del estudio de conveniencia y la firma del convenio, con clara afectación de quienes quisieran intervenir en esta;

(ii) la inexistencia de términos de referencia (solo se resumió el estudio de conveniencia, sin incluir fecha de elaboración o presentación); (iii) la carencia de una certificación escrita que verificara la idoneidad de Funterritorios; (iv) la absoluta falta de determinación de la forma como supuestamente Funterritorios entregaría los veinte millones de pesos que representaban su parte en el contrato -suma que, por lo demás, jamás se entregó a la Gobernación-;

(v) la inexistencia de estudio o documento de valoración de las distintas propuestas y la razón por la cual se elegía a Funterritorios. Resalta el fallo atacado, que el procesado sí estuvo directamente interesado en el trámite, al extremo que recomendó, un día domingo, que en el Manual se incluyeran el himno del departamento y su foto. Junto con ello, se acota, el funcionario, dado que discurrían más de dos años desde que se posesionó, conocía con suficiencia las funciones inherentes al cargo y las Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 11 normas que regulaban la contratación departamental, por virtud de lo cual, sabía que debía estar directamente vinculado con los trámites y vigilante del cumplimiento de las exigencias legales, acorde con lo establecido en la Constitución Política y, en particular, el artículo 26 de la Ley 80 de 1993.

Atinente al instituto de la desconcentración, alegado por la defensa en aras de significar la imposibilidad, para el Gobernador, de adelantar todos los trámites propios de la contratación, realizados por su secretario de Gobierno y la oficina jurídica, el Sentenciador A quo resaltó cómo el acusado sí estuvo siempre al tanto de esa actividad, en tanto, tal cual sostuvo en la injurada, la idea de elaborar el Manual de Convivencia estuvo plasmada desde la misma elaboración del plan de Desarrollo del departamento, como forma de combatir la violencia y generar convivencia, acorde con su formación moral.

Incluso, aceptó que conoció el estudio de conveniencia y dialogó sobre el tema con su secretario de Gobierno y el jefe de la oficina jurídica, quienes le confirmaron que la fundación elegida cumplía los requisitos legales. Además, dijo que sabía que el contrato estaba referenciado en la suma de ciento veinte millones de pesos, veinte de los cuales serían entregados por la fundación, con un pago anticipado de cincuenta millones de pesos.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 12 Pese a las justificaciones del procesado -que confió en la buena fe de sus subalternos y no supo de las irregularidades-, considera el Fallador que estas no son atendibles, pues, acorde con la normatividad que regula las funciones del Gobernador y su directa injerencia en el contrato, es claro que este controló y “manipuló” el trámite, lo que se demuestra con la firma del Convenio.

En este sentido, señala el A quo, si el acusado delegó y no controló o vigiló -realiza un estudio de las figuras de delegación y desconcentración-, es porque quería favorecer a su amigo César Riascos Bastidas, sin pasar por alto que en estos casos las funciones de delegación y desconcentración no caben respecto de la celebración y adjudicación de un contrato.

El fallo cita jurisprudencia referida a la responsabilidad que cabe, en este tipo de asuntos, al ordenador del gasto, y la imposibilidad de escudar el principio de responsabilidad del funcionario, en el principio de confianza. Al respecto, resalta que en los casos en los cuales el funcionario tiene la responsabilidad, vigilancia y supervisión del trámite contractual y de la celebración del contrato, obligatoriamente debe adelantar esas tareas, pues, finalmente, es con su firma que compromete los recursos estatales.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 13 Concluye la Sala Especial, así, que el acusado actuó con dolo, esto es, con consciencia de la connotación delictuosa del acto y voluntad plena de ejecutarlo. La antijuridicidad de la conducta la hace recaer en la clara afectación de los principios de la contratación estatal, pues, lejos del bien común, el contrato se adjudicó de conformidad con los personales intereses del procesado.

Por último, detalla que la culpabilidad reside en que al procesado le era exigible un actuar contrario al ejecutado, sin ningún factor que minara su posibilidad de elección. Determinado, de esta manera, que cabe emitir sentencia de condena por el delito objeto de acusación, la Sala Especial procedió a dosificar la sanción, en procura de lo cual partió por definir que esta oscila entre 48 y 144 meses de prisión, hasta ubicarse en el cuarto mínimo, dada la inexistencia de circunstancias de mayor punibilidad y que en favor del procesado opera la carencia de antecedentes penales.

Al mínimo imponible, sin embargo, le incrementó tres meses, hasta derivar en 51 meses de prisión, atendidas la gravedad del hecho, la intensidad del dolo y la traición a la confianza de los electores que representó el actuar contra derecho. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 14 Bajo los mismos criterios, impuso pena de multa equivalente a 54.68 salarios mínimos legales mensuales; y, 62 meses y 18 días de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas.

Negó el sustituto de la suspensión de la ejecución de la pena, por no cumplirse el requisito objetivo establecido para el efecto. En torno de la prisión domiciliaria, después de verificar que se cumple la exigencia temporal establecida en el artículo 38 original del Código Penal, sostiene que las dos sentencias anteriores proferidas en contra del acusado no pueden estimarse antecedentes penales, porque no se cometieron con anterioridad a los hechos aquí juzgados.

Ello, aunado a que siempre ha estado presto a comparecer al proceso, se erigen en razones suficientes para estimar que no evadirá el cumplimiento de la pena, no pondrá en peligro a la comunidad y tampoco reincidirá. Por ello, otorga al procesado el sustituto en cuestión, previa caución prendaria por el equivalente a un salario mínimo legal mensual.

LA APELACIÓN La defensa soporta su solicitud de absolución a partir de establecer como premisa necesaria, que el Sentenciador Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 15 A quo acreditó el dolo por razón de efectuar un examen parcial de los medios de prueba recogidos, en particular, de lo expresado por Edith Carrillo y Wilson Ávila, quienes sostienen que no presentaron propuestas para publicar el Manual, o no reconocen su firma en las mismas; y la supuesta amistad del acusado con César Riascos Bastidas.

A renglón seguido, cita amplios apartados de la motivación inserta en la sentencia atacada, para anteponer a ellos su particular apreciación, hasta concluir que no está demostrado que el procesado conociera de las irregularidades insertas en la etapa precontractual. Centra su tesis defensiva, así, en que, del hecho que el acusado tuviera conocimiento de las etapas seguidas en el Convenio, no se sigue que supiera de las irregularidades insertas en la fase precontractual, en tanto, esta fue adelantada por el secretario de gobierno y el jefe de la oficina jurídica, al punto que fue este último quien proyectó la minuta del Convenio.

Precisamente, acude a lo dicho por estos funcionarios, para destacar cómo pretenden eludir su responsabilidad en el trámite precontractual; eso sí, acota, nunca mencionaron que el procesado les diera indicaciones u órdenes sobre el particular. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 16 Ello, demuestra, agrega, que el acusado dijo la verdad cuando señaló que los funcionarios en cuestión le refirieron completamente legal el contrato.

Discute que, de verdad, como lo sostiene el A quo, por el solo hecho de sugerir incluir en el Manual, tanto el himno del departamento, como su foto, el procesado conociera de la ilegalidad del proceso precontractual, en tanto, de concluirse ello, necesariamente debería vincularse a su sucesor en el cargo, dado que, finalmente, es su imagen la que figura en dicho folleto Así mismo, dice no compartir la afirmación del A quo referida a que, en atención a su experiencia en el cargo, el procesado es responsable del delito, dado que, alega, ello no implica que en el caso concreto pudiera conocer las irregularidades insertas en la etapa precontractual.

En torno de lo declarado por el testigo César Riascos Bastidas, utilizado por el fallador para significar su amistad con el acusado, el recurrente destaca la participación preponderante que tuvo aquel en el trámite del Convenio. Sin embargo, estima mendaz al testigo, dado que este no puede negar algún conocimiento respecto del pago del anticipo del Convenio, pues, fue precisamente quien lo recibió; y, además, niega cualquier vinculación con Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 17 Funterritorios, pese a que se registra su firma como jefe jurídico de la entidad.

Pero, anota el impugnante, de lo dicho por el declarante se extracta que el conocimiento y amistad con el acusado ocurrieron con posteriores a la firma del Convenio. Aborda, de otro lado, lo declarado en el juicio por Isabel Carrillo, para destacar cómo el A quo no tuvo en cuenta, acorde con sus ademanes en la sesión virtual, que estaba siendo aleccionada por otra persona.

En todo caso, la declarante, al igual que su esposo, Wilson Ávila, tratan de negar cualquier actividad conjunta con César Riascos Bastidas. Sin embargo, en sentir del apelante los tres testigos en cita se confabularon para obtener el Convenio, a partir de la anuencia de alguno de los funcionarios, no el acusado, que actuaron en la etapa precontractual.

Y si bien, Isabel Carrillo niega que las firmas estampadas en la propuesta fueran las suyas, es claro que sí intervino en el mismo, única forma de explicar que “documentos personalísimos” estuvieran en la carpeta. Lo importante de lo declarado por Isabel Carrillo, empero, estriba en que reconoció que su esposo, Wilson Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 18 Ávila, además de ocuparse como Director de proyectos de Funterritorios, era el propietario de Fundemi (otro de los proponentes para el Convenio).

Y si bien, el declarante Wilson Ávila negó cualquier vínculo con la Gobernación del Putumayo -incluso desconoce las firmas que se le presentan-, es claro que sí intervino en la liquidación del Convenio en examen, pues, el acta elevada al respecto registra su presencia. Miente, además, cuando dice que no conoce a Juan Carlos Niño Paipilla, en tanto, este es el funcionario que acudió, en nombre de la Gobernación, a liquidar el contrato.

En otro orden de ideas, no entiende el recurrente por qué, si de verdad las irregularidades de la fase precontractual se ofrecían ostensibles, ellas no fueron advertidas por los funcionarios encargados de adelantar esa etapa y sí se le atribuyen al acusado. En torno de este punto, dice el recurrente que existe una hipótesis plausible, referida a que los funcionarios de la Gobernación se coaligaron con Isabel Carrillo, Wilson Ávila y César Riascos Bastidas, para realizar un Convenio que sabían ilegal, llevando a engaño al acusado, dado su desconocimiento sobre el tema.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 19 Cita jurisprudencia que refiere la necesidad, en el delito estudiado, de verificar probatoriamente la materialidad del dolo. A continuación, aborda un capítulo en el cual busca advertir que la sola asunción normativa de las obligaciones que caben al determinador del gasto, no cubre las exigencias probatorias que reclama la demostración del dolo, entre otras razones, porque aun de haber asumido el acusado la dirección y trámite del Convenio, el resultado habría sido el mismo, dada su ignorancia del tema y la confianza que depositó en el asesor jurídico de la Gobernación. Debe admitirse, entonces, que un gobernador ajeno a las lides jurídicas confíe plenamente en su asesor jurídico y firme el Convenio.

Pide, en consecuencia, que se revoque la sentencia atacada y en su lugar se absuelva al acusado por el delito objeto de acusación. CONSIDERACIONES DE LA CORTE No sin antes referir que esta Sala de Casación cuenta con absoluta competencia, para conocer del asunto, dado que se trata de resolver, en segunda instancia, la apelación presentada por la defensa, en contra del fallo de primer grado proferido por la Sala Especial de Primera Instancia de Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 20 esta Corporación, debe decirse que, acorde con los argumentos presentados por el apelante y el seguimiento del principio de limitación, a la Corte sólo le compete examinar aquí, a manera de problema jurídico central, si de verdad se encuentra cubierto, en lo probatorio, el elemento subjetivo del punible atribuido al acusado, contrato sin cumplimiento de requisitos legales, pues, no se discute que, en efecto, la tipicidad objetiva se verificó demostrada.

Esto es, la defensa no controvierte que, en efecto, el Convenio firmado por el procesado con Funterritorios, fechado el 10 de noviembre de 2006, adolece de profundas irregularidades, suficientes para materializar el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales, en su cariz objetivo. Al efecto, en el fallo atacado, resumido en precedencia, se hicieron ver las muchas y muy graves irregularidades que comportó el Convenio en mención, desde su concepción, pasando por la fase contractual, hasta terminar con su firma.

Esto, por cuanto, se resume, pese a acudir a normas constitucionales y legales que facultan la suscripción de convenios entre las entidades territoriales y otras privadas, sin ánimo de lucro, en el caso concreto se desnaturalizó por completo la esencia teleológica que anima este tipo de acuerdos, pues, en lugar de unirse las entidades pública y Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 21 privada para, en conjunto, adelantar tareas dirigidas al beneficio de la comunidad, acorde con sus capacidades y fortalezas, el contrato derivó en una simple transacción comercial, conmutativa y bilateral.

En efecto, del contenido del Convenio en cuestión, junto con su desarrollo, fácil se advierte que, finalmente, las partes se comprometen a que, de un lado, la Gobernación del Putumayo, en cabeza de su titular, se pague cien millones de pesos, a cambio de que, del otro, Funterritorios elabore cinco mil folletos de un Manual de Convivencia Ciudadana, en “full color”.

Este tipo de negocios, se precisa, desbordan con mucho la esencia de los Convenios a que alude el artículo 355 de la carta Política, que regula la posibilidad de adelantar trabajo mancomunado para adelantar “programas y actividades de interés público”. Por lo demás, esa prestación singular de la entidad privada en favor de la pública, se aparta por completo del tipo de convenio al que alude el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, que remite al contenido del artículo 355 de la Carta Política.

La norma en cita dispone:

ARTICULO

96. CONSTITUCION DE ASOCIACIONES Y FUNDACIONES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS ACTIVIDADES PROPIAS DE LAS ENTIDADES PUBLICAS CON Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 22 PARTICIPACION DE PARTICULARES. Las entidades estatales, cualquiera sea su naturaleza y orden administrativo podrán, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución, asociarse con personas jurídicas particulares, mediante la celebración de convenios de asociación o la creación de personas jurídicas, para el desarrollo conjunto de actividades en relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquéllas la ley.

Los convenios de asociación a que se refiere el presente artículo se celebrarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 355 de la Constitución Política, en ellos se determinará con precisión su objeto, término, obligaciones de las partes, aportes, coordinación y todos aquellos aspectos que se consideren pertinentes. Es claro, así, que la compraventa en la que derivó el contrato celebrado por la Gobernación de Putumayo con Funterritorios, se encuentra lejos de representar un convenio de asociación, esto es, una unión de fuerzas públicas y privadas, con cierta permanencia en el tiempo, para, de consuno, adelantar labores en favor de la comunidad, razón suficiente para que, de entrada, se verifique ilegal el mismo, pues, gracias a la denominación en cita se pasaron por alto las exigencias contractuales, que, en caso de la adquisición de bienes y servicios del departamento, obligaba la Ley 80 de 1993.

Pero, como se anotó en el fallo atacado, la ilegalidad de la actuación no deriva apenas de acudir a un mecanismo ajeno a lo efectivamente contratado, sino que, incluso, dentro del trámite propio del Convenio público-privado, se pasaron por alto mínimos legales. http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr006.html#209 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/constitucion_politica_1991_pr011.html#355 Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 23 Así, la “reconocida idoneidad” a que alude la norma constitucional -art. 355-, fue por completo desconocida, en tanto, Funterritorios no tenía experiencia ni antecedentes que permitieran advertirla capaz de adelantar, por sí misma, la tarea de editar las cartillas contratadas, al punto que, como se señaló en el fallo atacado y ahora no se controvierte, hubo de recurrir a un tercero -por lo demás, uno de los iniciales oferentes, cuya supuesta propuesta no fue escogida- a fin de que adelantara esa actividad material.

Junto con ello, nunca se hizo invitación o convocatoria para la presentación de las propuestas -incluso, uno de los proponentes presentó su oferta antes de que se adelantara el trámite-; no existió reunión o junta que se encargara de examinar las propuestas y determinar la mejor; no se conoce por qué se escogió a Funterritorios; el estudio de conveniencia parte de generalidades que encierran el interés por maquillar el verdadero objeto de lo buscado adquirir, e igual sucede con los términos de referencia del Convenio; la oferta allegada por Funterritorios, apenas constituye un resumen del estudio de conveniencia; no se conoció cómo se entregarían los veinte millones de pesos que, supuestamente, aportaría la entidad privada; se detalló que la edición se haría en papel y color de lujo, pese a la expresa prohibición legal sobre este tema; y, el Convenio dejó de delimitar aspectos fundamentales para verificar lo obligado realizar por la entidad privada.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 24 Como se anotó, el defensor del acusado no controvierte que, en efecto, el convenio contiene estas y otras tantas irregularidades más, pero significa que las mismas no fueron conocidas por su representado, en tanto, dado su desconocimiento en los temas del derecho, confió en lo que sobre el particular conceptuaron su secretario de gobierno y el encargado de la oficina jurídica de la gobernación, quienes, entre otras actividades, elaboraron el estudio de conveniencia, el marco de referencia y la minuta del contrato.

Ante el fallador de primer grado, estima necesario recapitular esta Sala, la defensa adujo la existencia de una suerte de delegación administrativa o, incluso, desconcentración de funciones, para soportar, en el plano estrictamente formal, que el procesado no interviniera, ni debiera hacerlo, en la etapa precontractual, o que no requiriera revisar, para la firma, la naturaleza y legalidad del Convenio.

En razón de lo alegado, el fallo atacado se ocupa, de forma amplia y profunda, de estudiar las figuras de la delegación y desconcentración administrativas, para significar que estas no fueron las aplicadas en el caso concreto, dado que no existe ningún acto administrativo que así lo señalara de manera expresa -por escrito, dice la sentencia, acorde con lo dispuesto en la ley-, ni se informa Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 25 por otro medio probatorio, que delegante y delegados asumieran actuar dentro de este marco legal.

Pero, se dijo en la sentencia de primera instancia, aun de estimarse que ocurrió la dicha delegación o desconcentración, ello no releva de sus obligaciones de control y supervisión al delegante, acorde con las normas que regulan las figuras y lo que sobre el particular establece la jurisprudencia de las Cortes Constitucional y Suprema, entre otras cosas, porque, en tratándose del ordenador del gasto, al Gobernador le cabe responsabilidad por el contrato firmado, independientemente de que en su elaboración intervinieran otras personas.

Ahora, en sede de apelación del fallo, consciente de las razones que gobernaron la condena y de la efectiva respuesta entregada a sus alegaciones de fondo, la defensa intenta un nuevo camino, menos formalista, por decirlo de alguna manera, dirigido a significar que, incluso, si de verdad las normas legales obligaban de su representado judicial una especial labor de control, supervisión y vigilancia, hasta hacerlo responsable de lo firmado, es lo cierto que, de todos modos, no se demostró el dolo en el actuar, pues, sigue siendo válida su tesis, atinente a que, en un plano material, de verdad confió en que lo ejecutado por sus subalternos se adecuaba a la ley.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 26 En ese cometido, se resalta, el defensor estima necesario acudir a lo dicho por varios de los intervinientes en el trámite procesal, esto es, el secretario de Gobierno para la época, el verdadero encargado de realizar el folleto y los dos contratistas privados, de cuya versión testifical pretende desprender algún interés particular y ánimo mendaz, a efectos de derivar de ello, como tesis central, que, finalmente, todos estos se confabularon para adelantar el trámite contractual y engañar al acusado.

Sin embargo, advierte la Corte, esa forma de atomizar la discusión constituye un evidente sofisma argumentativo, pues, desconoce que la razón de encontrar responsable al acusado, en comportamiento considerado doloso, no se soportó en otorgar o no credibilidad a dichos testigos, y ni siquiera, en lo que estos refirieron acerca de la intervención del Gobernador en los hechos, sino, se reitera, en que este conoció de las particularidades del contrato, como lo refleja su firma, los documentos en los cuales pide que se agreguen algunos datos al folleto y lo narrado por él en su versión injurada, a lo cual se añadió la responsabilidad legal que le cabe como ordenador del gasto y la experiencia que tenía en la materia.

Y, si el fallo examinado hace alusión a la amistad que unía al procesado con César Riascos Bastidas, encargado de ejecutar lo contratado y, a la vez, supuesto asesor jurídico de Funterritorios, ello operó como sub-argumento para Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 27 soportar la existencia de un previo interés en otorgar a la entidad privada el contrato, sin incidencia trascendente sobre el grueso de razones que gobernaron la definición del elemento subjetivo del punible.

Vale decir, aun si se dijera, acorde con la muy particular interpretación que de lo dicho por el declarante hace el defensor, que el conocimiento y amistad surgidos entre el procesado y César Riascos Bastidas, surgió con posterioridad a la adjudicación del Convenio, o mejor, con ocasión de su desarrollo, ello no desdibuja, elimina o siquiera pone en entredicho el motivo fundamental que condujo a verificar doloso el comportamiento del acusado.

De igual manera, el que, efectivamente, tanto los funcionarios de la Gobernación, como los contratistas, supieran de la ilegalidad del convenio y adelantaran un trámite precontractual desprovisto de mínimas formalidades, lejos de eliminar la responsabilidad dolosa del acusado, termina por confirmarla, pues, cuando más, permite verificar, dadas las ostensibles e insalvables irregularidades insertas en el trámite, que la conjunción de voluntades fue más amplia, abarcando al procesado.

En este sentido, la Corte otorga la razón a la defensa cuando sostiene inconsecuente que se diga que, en atención a su naturaleza y magnitud, los vicios sustanciales y de trámite debieron ser conocidos por el Gobernador del Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 28 departamento del Putumayo, pero no por sus asesores o funcionarios.

En efecto, para la Sala se verifica incontrastable que todo el trámite adelantado y el contenido mismo del Convenio firmado por el acusado, representan una muy burda y evidente superchería, dirigida a entregar algún viso de formalidad a lo que de antemano se conocía contrario a las normas constitucionales y legales. Aquí, releva la Corte, no se trata de responsabilizar al procesado, como lo pregona su defensa, solo porque desconoció normas de vigilancia, supervisión y cuidado, sino de advertir que este no fue ajeno en absoluto al trámite, ni carecía de los conocimientos básicos para determinar, de entrada, que lo adelantado se apartaba con mucho de mínimos constitucionales y legales.

En este sentido, el Convenio al que alude el artículo 355 de la Carta Política, acorde con su desarrollo legal, comporta unos elementos básicos que surgen de perfecto entendimiento para cualquier persona, versada o no en derecho; mucho más, si quien lo celebra es la primera cabeza del departamento, el responsable del gasto y la persona que durante más de dos años desempeñaba el cargo, con necesario conocimiento del tema.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 29 De ninguna manera, entonces, puede alegar el procesado que fue engañado o confió en sus asesores cuando le señalaron que, en efecto, una muy evidente forma de adquisición, típica compraventa o contratación de un servicio de elaboración e impresión de un folleto, representa, en lo formal y material, el Convenio al que alude la norma constitucional, el cual representa, como se dijo en el trámite procesal, una conjunción de voluntades público privadas, para adelantar, con cierta permanencia, tareas en favor de la comunidad, en las que ambas partes aportan.

De entrada, no duda en señalarlo la Sala, el solo contenido del contrato -que no convenio, pese a su nombre-, que fue leído y conocido desde sus entretelones por el acusado, verifica una situación diametralmente opuesta a la que gobierna la unión de voluntades propia de los “programas y actividades de interés público” a que alude la norma constitucional.

En este sentido, se destaca que el texto del contrato, leído y firmado por el procesado, detalla que este tiene origen en el artículo 355 de la Carta, que faculta, en particular (se transcribió en el documento), “celebrar convenios con entidades sin ánimo de lucro, para impulsar programas y actividades de interés público”. Sin embargo, más adelante, en el mismo documento, se reseña que el contrato tiene como único objeto el diseño y Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 30 elaboración del Manual de Convivencia, por un valor de ciento veinte millones de pesos.

Por lo demás, esa misma experiencia en contratación le permitía advertir elemental el trámite propio de la misma, en particular, emergía obvio que la carpeta que le fue entregada como soporte de lo que finalmente firmó, habría de contener, necesariamente, el estudio en el cual se consignase la razón por la que se escogía la propuesta presentada por Funterritorios, frente a las otras dos que supuestamente se allegaron.

Nunca se supo, ni tampoco se conoce ahora, por qué se escogió a Funterritorios, pues, ni siquiera existe constancia de que se convocara a la junta que debía examinar las propuestas, en muestra evidente de que ello nunca sucedió. Tampoco se requiere algún tipo de conocimiento profundo del derecho, para observar que el estudio de conveniencia, los términos de referencia y la misma propuesta allegada por Funterritorios, poseían el mismo tipo de redacción y detallaban iguales circunstancias, en muestra palpable, para cualquiera que las leyese, de que poseían el mismo origen.

Junto con ello, las muy ostensibles omisiones respecto de elementos fundamentales de la obligación a cumplir por el prestador del servicio -contenido de los folletos, diseño Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 31 número de páginas, tamaño, tipo de impresión, con excepción de la mención al ilegal “Full color”-, permitían determinar su carácter genérico e indeterminado, aspectos suficientes para, cuando menos, exigir mayores precisiones.

Se conoce, porque el acusado así lo asumió, que su secretario de Gobierno le presentó el estudio de conveniencia, en el cual, dejando de lado su generalidad, se consignó de forma expresa, como obligación del contratista, no la de adelantar un programa o proyecto, sino apenas “la elaboración y diseño del Manual de Convivencia Ciudadana…”. De manera similar, los términos de referencia del supuesto Convenio, también conocidos por el acusado, señalan que su objeto lo constituye la “elaboración del Manual de Convivencia Ciudadana”, a fin de “reproducirlo en 5.000 copias full color”, con un tiempo de tres meses para su elaboración, por un valor total de ciento veinte millones de pesos.

De manera que, entonces, en ningún engaño pudo haberse inducido al Gobernador, por parte de sus secretarios, pues, desde sus orígenes era obvio que el contrato se apartaba profundamente del Convenio consignado en el artículo 355 de la Carta Política, circunstancia que, se repite, era pasible de conocer por el acusado, independientemente de su versación en el Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 32 derecho, sin que pueda alegarse que el concepto en contrario de dichos asesores, podía desnaturalizar lo ostensible.

Independientemente de lo que pudieran conceptuar o no los secretarios y asesores del Gobernador, en quienes, dice este, confió de manera ciega, es lo cierto que los documentos, normas y trámite que tuvo a la mano y verificó directamente, por sí mismos informaban de la completa inconsecuencia del contrato con la figura utilizada, a más del incumplimiento de mínimos legales en su tramitación. No se trata aquí, cabe destacar, de un caso en el cual, dadas sus múltiples ocupaciones, la complejidad del asunto o la intrascendencia del contrato, el funcionario haya delegado, así fuese apenas en el plano material, todo el desarrollo del mismo a terceros, al punto de limitarse a firmar el texto final entregado por esos funcionarios.

El caso concreto demuestra en el acusado un comportamiento mucho más activo y el cabal conocimiento de los enredos del presunto Convenio, al punto que, como lo sostuvo, el citado Manual hacía parte de un tema central de su programa de convivencia y paz. Es por ello que, durante el curso de la tramitación intervino, entre otras razones, para disponer que se agregaran al Manual el himno del departamento y su foto, Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 33 acorde con la reunión que, dice el oficio enviado por el procesado a la encargada de Funterritorios (datado el 3 de diciembre de 2006), realizó el 28 de noviembre, para aprobar la portada y diseño del Manual.

Aunque no existe constancia de la reunión a la que se refiere el primer mandatario departamental, el contenido del oficio en reseña verifica que, en efecto, tuvo una intervención directa y profunda en el trámite contractual, al punto que se involucró en la elaboración del folleto. Desde luego que, como lo pregona el apelante, ello por sí mismo no indica que conociera de las irregularidades insertas en el trámite precontractual y la forma misma de contratación. Pero, este elemento, junto con los otros reseñados en precedencia, sí permite sostener que no se trata en este caso de una completa despreocupación o de falta de interés o desconocimiento, las razones que fundan la ausencia de dolo propuesta por la defensa.

En contrario, se puede advertir que, precisamente, en atención a esa directa preocupación por el tema y su adecuado desarrollo, emerge inexplicable que el acusado se desatendiera por completo del trámite pre contractual y de la naturaleza misma y efectos de lo contratado, hasta pasar por alto lo evidente. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 34 Al respecto, para responder al punto central de lo propuesto por la defensa en el recurso, la Corte observa inconcuso que en el asunto examinado, como en muchos otros de contrataciones interinstitucionales o con entidades sin ánimo de lucro, la remisión a este tipo de convenios operó apenas a título de mampara para soslayar el cumplimiento de normas de contratación más exigentes, acorde con lo establecido en la ley 80 de 1993, entre estos, un debido proceso de convocatoria y selección, y el seguimiento de estrictas normas atinentes a los documentos pasibles de publicar por la administración (ya se anotó que postulados de austeridad impedían editar los folletos a “full” color) y el destino de los dineros públicos.

Para la Sala, así, el proceso de contratación adelantado en este caso se ofrece corto, por decir lo menos, pues, con la connivencia de todos los intervinientes, incluido el acusado, se gestó un trámite completamente informal y desprovisto de los más elementales requisitos legales, apenas para dar apariencia formal de legalidad a lo que desde un principio había sido fraguado, nada distinto a realizar con Funterritorios, por la vía del Convenio, un simple contrato conmutativo y bilateral de prestación de un servicios que llevara, como especie de plan propagandístico del primer mandatario departamental, a publicar supuestos folletos de convivencia -cuya necesidad y pertinencia se desconocen- que contuvieran su foto y nombre.

Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 35 Y si bien, César Riascos Bastidas pretendió dar alguna apariencia de Convenio a lo contratado, para cuyo fin adujo que se realizó un supuesto trabajo de campo, con asistencia de profesionales a los municipios del departamento, es lo cierto que jamás se aportaron constancias de esos supuestos trabajos -que, además, no se consignaron como objeto del contrato, acorde con lo referenciado atrás-, pese a que fueron exigidos por la nueva administración, para dar lugar a la liquidación del contrato.

Es por ocasión del previo acuerdo ilegal de voluntades, que, entre muchas irregularidades, jamás se hizo convocatoria o invitación para el efecto -al punto que uno de los proponentes presentó su oferta antes de que se hiciera el estudio de conveniencia- y las propuestas presentadas obedecen apenas a la necesidad de verificar algún tipo de pluralidad, sin ninguna nota de seriedad o responsabilidad por la oferta.

No es gratuito, así, que los oferentes de una propuesta se encuentren vinculados directamente, como asesores o con sus familiares, en los de las otras, en círculo vicioso que informa de la urdimbre ilegal dirigida, como se anotó ya, a dar un matiz de legalidad al acuerdo que desde antemano se había fraguado. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 36 Está claro que ninguna persona o entidad, distinta de las vinculadas en el entramado corrupto, pudo tener la posibilidad de ofertar, pues, como se ofrece obvio, ni siquiera existió convocatoria o invitación para ese efecto.

Y, claro, como se buscaba entregar algún elemento, así fuese menor, que soportara el tipo de contratación efectuado, a manera de cláusula adjetiva se relacionó en el llamado Convenio, que el “aporte” de Funterritorios consistiría en la suma de veinte millones de pesos. Lo primero que cabe referenciar al respecto, es que, en el documento que condensa los Términos de Referencia del contrato a celebrar -fuente necesaria de este-, nunca se detalla que el contratista deba entregar esos veinte millones, e incluso, se sostiene que el valor a pagar por los cinco mil ejemplares del Manual de Convivencia, es de ciento veinte millones de pesos.

Ahora, esa inclusión del tema en el Convenio, se verifica un insuperable exabrupto, en tanto, busca conciliar conceptos por naturaleza inconciliables. En efecto, si la naturaleza evidente del contrato, es que la Gobernación paga una suma de dinero a Funterritorios, cien millones de pesos, para que esta entidad realice una prestación concreta y expresa, elaborar y editar un Manual de Convivencia, desafía cualquier lógica comercial, jurídica Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 37 o contractual, que esa entidad sin ánimo de lucro entregue o se comprometa a entregar la suma de veinte millones de pesos, por razones elementales que no es necesario explicar, dado que el desatino se explica por sí mismo.

El despropósito es tal, que de ninguna manera podía ser desconocido, ignorado u omitido por el acusado, firmante del Convenio, sea o no que supiera de temas jurídicos o fuese asesorado por sus funcionarios. No puede extrañar, así, que no exista ningún registro de ingreso, pago o compromiso respecto de ese valor, ni tampoco, que el procesado hubiese dejado de realizar algún trámite para su obtención o siquiera indagara sobre el tema, pues, es indudable que de antemano se conocía el objeto de incluirlo en el Convenio, solo a manera de requisito formal, sin contraprestación material.

Se reitera, entonces, que lo registrado por la prueba no es, ni puede serlo, el engaño que como hipótesis alternativa pretende entronizar la defensa del acusado, sino la conjunción de voluntades, incluida la del procesado, en el cometido de celebrar un contrato que de antemano se conocía ilegal, No son necesarias mayores precisiones argumentales, dado que con las efectuadas se responden de forma suficiente las alegaciones del apelante, límite de Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 38 intervención de la Corte, y luego de su análisis, se verifican adecuadas las razones que gobernaron la definición de responsabilidad despejada por el A quo.

Acorde con lo anotado, se confirmará en su integridad el fallo de condena objeto de impugnación. Finalmente, en acatamiento a lo previsto en la Ley 2195 de 2022, la Secretaria de esta Sala de Casación, deberá remitir copia de la presente sentencia, al Consejo Superior de la Judicatura, conforme lo establecido en la Circular PCSJC22-12, fechada 29 de julio de 2022, rubricada por el Presidente de la mencionada Corporación. En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN PENAL, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E CONFIRMAR la sentencia del 8 de marzo de 2023, proferida por la Sala Especial de Juzgamiento de esta Corporación, por medio de la cual condenó a CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO, por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

Contra esta decisión no procede recurso alguno. Segunda instancia -Ley 600- N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 39 Remítase copia de esta sentencia, al Consejo Superior de la Judicatura. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Presidenta de la Sala Este documento fue generado con firma electrónica y cuenta con plena validez jurídica, conforme a lo dispuesto en artículo 103 del Código General del Proceso y el artículo 7 de la ley 527 de 1999 Código de verificación: 2731EC41B4D591C5F5E84E394527BE50C696F28EC164C787921CB5F57D7A3F3A Documento generado en 2025-06-04 Segunda instancia Ley 600 N° 63604 CUI: 11001024800020180000301 CARLOS ALBERTO PALACIOS PALACIO 40