CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 52235 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL9221-2017 Radicación n.° 52235 Acta 22 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecisiete (2017) Reconózcase a la doctora MARÍA MARGARITA CÁRDENAS CORTÉS con T.P. No. 167.035, como apoderada de la parte recurrente, conforme con el escrito de folio 50.
Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 27 de Abril de 2011, en el proceso que instauraron ALCIDES RUDAS CAMPO, JOSÉ VICENTE ROZO RODRÍGUEZ, FRANCISCO DE LEÓN PÉREZ y HUGOBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO en su contra.
I.
ANTECEDENTES Los demandantes pretenden se declare que la demandada no liquidó ni canceló correctamente los reajustes pensionales ordenados en la Ley 445 de 1998 y el Decreto Reglamentario 236 de 1999 y, en consecuencia, se le condene a su pago, desde el momento en que adquirieron el status pensional y hasta que se verifique su pago, junto con los intereses moratorios, las costas y gastos del proceso.
Aseguran que se les reconoció pensión de jubilación mediante sendos actos administrativos; sin embargo, la empresa les adeuda los reajustes de los años 1999 a 2001 «que debieron reconocerse, pues la prestación pensional la cual disfrutan es financiada con recursos del presupuesto nacional y “es positiva la diferencia que resulta de restar el ingreso inicial de la pensión con el ingreso actual de ella (el anual mensualizado de 1998) con los respectivos intereses moratorios y/o con la respectiva actualización monetaria de las condenas».
El Fondo demandado se opuso a las pretensiones de la demanda; indicó que liquidó la prestación de los demandantes conforme a la Ley 4 de 1976, 71 de 1978 y el Decreto 2180 de 1992 y, aclaró que no les es aplicable el precepto normativo alegado en el escrito introductorio, por cuanto la financiación de la prestación no se dio con recursos del presupuesto nacional.
En su defensa formuló las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, mediante fallo del 19 de octubre de 2010, declaró parcialmente la excepción de prescripción, absolvió al demandado de las pretensiones propuestas por Alcides Rudas Campo y lo condenó, en relación con los demás demandantes, al pago del reajuste en los términos de la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999, de la siguiente manera: A favor del demandante JOSÉ VICENTE ROZO RODRÍGUEZ (…) que para el año 2010 se incluya en nómina con una mesada pensional en cuantía de UN MILLÓN QUINIENTOS VEINTIDÓS MIL SEISCIENTOS OCHO PESOS CON 51/100 (1.522.608,51).
(…) a favor del demandante JOSÉ VICENTE ROZO RODRÍGUEZ, los siguientes valores y conceptos: a. La suma de CUATRO MILLONES DOSCIENTOS DIECINUEVE MIL TRESCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS CON 04/100 ($4.216.362,04) por la diferencia sobre el valor del reajuste de las mesadas causadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010. b. La suma de DOSCIENTOS VEINTITRÉS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS CON 87/100 ($223.344,87) por la indexación sobre el valor de la diferencia de las mesadas reajustadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010.
(…) a favor del demandante FRANCISCO DE LEÓN PÉREZ (…) que para el año 2010 se incluya en nómina con una mesada pensional en cuantía de NOVECIENTOS OCHENTA MIL TRESCIENTOS ONCE PESOS CON 39/100 ($980.311,39). (…) a favor del demandante FRANCISCO DE LEÓN PÉREZ, los siguientes valores y conceptos: a. La suma de QUINIENTOS TRES MIL VEINTIDÓS PESOS con 52/100 ($503.022,52) por la diferencia sobre el valor del reajuste de las mesadas causadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010. b. La suma de VEINTIOCHO MIL CINCUENTA Y CINCO PESOS con 06/100 ($28.055,06) por la indexación sobre el valor de la diferencia de las mesadas reajustadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010.
(…) a favor del demandante HUGOBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO (…) que para el año 2010 se incluya en nómina con una mesada pensional en cuantía de UN MILLÓN QUINIENTOS TRECE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y SÉIS PESOS con 99/100 ($1.513.886,99). (…) a favor del demandante HUGOBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO, los siguientes valores y conceptos: c. La suma de UN MILLÓN CIENTO OCHENTA Y SÉIS PESOS con 52/100 ($1.183.586,52) por la diferencia sobre el valor del reajuste de las mesadas causadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010. d. La suma de SESENTA Y SÉIS MIL DOSCIENTOS VEINTISIETE PESOS con 66/100 ($66.227,66) por la indexación sobre el valor de la diferencia de las mesadas reajustadas entre el 10 de marzo de 2007 y 30 de septiembre de 2010.
El a quo estudió el tema de la prescripción e indicó que como las respuestas entregadas por el demandado datan de 2003 y 2004 y la demanda fue presentada solo hasta el 9 de marzo de 2010, solo se hacen exigibles las mesadas causadas a partir del 10 de marzo de 2007 para los demandantes que reunieran los requisitos para ese beneficio. También, reseñó las sentencias C-067 de 1999 de la Corte Constitucional y la 32303 de 2008 de esta Sala de Casación; sostuvo que «este despacho encuentra que se satisfacen las condiciones previstas en los artículos 1 y 2 del decreto 236 de 1999 reglamentario de la Ley 445 de 1998 respecto de la procedencia del reajuste reclamado por los demandantes en su condición de pensionados de la entidad demandada», y precisó que «el reajuste previsto en la Ley 445 no opera de manera automática, sino que es un mecanismo para mantener el valor adquisitivo de la mesada, por consiguiente para su reconocimiento es requisito, primeramente establecer si al pensionado se le paga con presupuesto de la Nación, lo que en este caso quedó establecido de manera positiva, pero también es necesario establecer si la mesada perdió valor adquisitivo».
Por lo que, luego de realizar las operaciones requeridas, concluyó que en el caso de Alcides Rudas Campo el ingreso promedio mensual inicial en término de salario mínimo era inferior al ingreso promedio mensual final, por lo que la diferencia era negativa y no procedía el reajuste pensional. Frente a José Vicente Rozo Rodríguez, Francisco de León Pérez y Hugoberto Rodríguez Navarro señaló que efectivamente existió pérdida del poder adquisitivo de la pensión y condenó al respectivo reajuste de manera indexada, absolviendo en lo demás. III.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 27 de abril de 2011, al desatar el recurso de apelación interpuesto por ambas partes, confirmó la sentencia de primera instancia. Precisó que «le asiste razón al impugnante cuando manifiesta que el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, fue instituido como un Establecimiento Público del Orden Nacional; pero no es menos cierto que al momento de su creación, mediante la Ley 21 de 1988, su naturaleza jurídica no afectó el origen de la financiación de las pensiones, ya que esta ley en su artículo 7° señaló que: “ARTÍCULO 7°.
La Nación, dentro del proceso de reestructuración o reorganización, de acuerdo con las normas que adopten, sumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias laborales, ejecutoriadas o que se ejecutoríen a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Para tal efecto el Gobierno creará un fondo para el manejo de las cuentas respectivas y definirá la naturaleza jurídica, la organización y el funcionamiento del mismo » y, apoyándose, además en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303 de esta Sala, la cual encontró (subrayado del original). IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo demandado, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el censor que la Corte case la sentencia recurrida para que, en sede de instancia, revoque el fallo proferido por el a quo y, en su lugar, absuelva de las pretensiones incoadas en la demanda. Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, que no merecieron réplica y que se resuelven conjuntamente por cuanto denuncian similar elenco normativo, se encausan por la misma vía y buscan el mismo fin.
VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de violar directamente en la modalidad de aplicación indebida del artículo 1° de la Ley 445 de 1998; 1° y 2° del Decreto 236 de 1999; 3° del Decreto 111 de 1996 y 7 de la Ley 21 de 1988; artículo 13 del Decreto 1591 de 1989 en relación con los artículos 1° de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); artículo 1° del Decreto 1586 de 1989; 1°, 2° y 11 del Decreto 1591 de 1989; 8 de la Ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; 2 de la Ley 38 de 1989;
Decreto 1129 de 1999; 1 de la Ley 4 de 1976; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; 2 del Decreto 2538 de 2001 y precepto 4° de la Ley 179 de 1994. Asegura el recurrente que, a pesar ser cierto que la Ley 445 de 1998 fijó unos reajustes pensionales para los años 1999, 2000 y 2001, ellos sólo se aplican a las pensiones financiadas con recursos del presupuesto nacional, por lo que es relevante analizar el artículo 3º del Decreto 111 de 1996, en el que se indica que el mismo comprende el de la Rama legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la Rama ejecutiva del nivel nacional, y del mismo se exceptúan los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta; precisa que hay que distinguir entre éste y el Presupuesto General de la Nación, que tiene como primer componente los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, como es el de la entidad que representa.
Recaba en que el presupuesto del Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia hace parte del Presupuesto General de la Nación, pero no del Presupuesto Nacional, que es al que se refiere la norma cuya aplicación predica la parte actora. Así las cosas, como el presupuesto de la entidad accionada está excluido del denominado Presupuesto Nacional, considera, que los reajustes pensionales de que trata la Ley 445 de 1998, no se les puede aplicar a los pensionados de dicha entidad, en tanto esa disposición los consagra a favor de las que estén financiadas con recursos del mentado presupuesto, pero no las que directamente fueron financiadas por los establecimientos públicos que si bien hacen parte del Presupuesto General de la Nación, no son parte del presupuesto nacional.
Aclara que la empresa Ferrocarriles Nacional de Colombia entró en liquidación el 18 de julio de 1989, fecha a partir de la cual el mencionado Fondo asumió el pago de sus pasivos, por lo que ninguna obligación pensional a la entrada en vigencia de la Ley 445 de 1998, estaba financiada con recursos del Presupuesto Nacional, como equivocadamente lo entendió el sentenciador.
De tal suerte que, como las pensiones de la empresa liquidada se pagan con recursos provenientes de su presupuesto, el cual no hace parte del Presupuesto Nacional al que se refiere la norma invocada por la parte actora, la Sala debe casar la sentencia impugnada. VI. CARGO SEGUNDO Denuncia la sentencia de violar directamente los mismos artículos a que se refiere la proposición jurídica del primer cargo, enumerados en diferente orden, pero aquí, bajo la modalidad de interpretación errónea de la ley; su demostración resulta ser muy similar a la ya referida, aunque bajo el supuesto de la equivocada decisión del Tribunal, que se apoya «en el criterio jurisprudencial vertido en la sentencia No. 32.303 del 13 de mayo de 2008, que no se acompasa al querer del artículo 1° de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario» pues «los establecimientos públicos, calidad que ostenta, no están comprendidos dentro del presupuesto nacional, y si no están comprendidos, mal podía el ad quem aplicar los reajustes previstos en la citada normativa».
VI. CONSIDERACIONES Sobre el tema particular debatido en el desarrollo procesal, esto es, el incremento pensional bajo la égida de la Ley 445 de 1998 a favor de los pensionados de la extinta Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y cuyo pago fue asignado al Fondo hoy demandado, la Sala en sentencia de 13 de mayo de 2008 Radicación 32.303, había accedido a las súplicas encaminadas a su otorgamiento; sin embargo, tal criterio fue rectificado en sentencia de 5 de febrero de 2014 Radicación 40.333, al concluirse por esta Sala de Casación que dichos reajustes pensionales fueron limitados en beneficio de los pensionados del sector público del orden nacional, ya que su financiación proviene del denominado Presupuesto Nacional, sin que hubiera lugar a predicar su aplicación o extensión a los de los establecimientos públicos del orden nacional, como lo fue el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyos recursos no surgen de dicho presupuesto, no obstante estar previstos en el Presupuesto General de la Nación. Dicha diferenciación se advirtió en los siguientes términos: (…) si bien es cierto que esta Corporación en la sentencia que rememora el impugnante del 13 de mayo de 2008, radicación 32303, había precisado que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, también lo es, que tal criterio fue rectificado en virtud de la nueva composición de la Sala, para en su lugar concluir, que los dineros de dicho Fondo con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del «Presupuesto Nacional» y, por ende, no hay lugar a ordenar ningún reajuste con fundamento en la citada normatividad.
En efecto, no puede confundirse lo que es el «Presupuesto General de la Nación» con el «Presupuesto Nacional», en tanto que en aquel está incluido éste, así como el de los establecimientos públicos del orden nacional para una vigencia fiscal, mientras que el «Presupuesto Nacional» comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional».
“Al efecto, la Corte acoge el criterio que ya ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado – en sentencias del 10 de febrero y 15 de septiembre de 2011, rads. 25000-23-25-000-2003-09129-02(0988-09) - 25000-23-25000-2007-01334-01(1555-09), respectivamente, cuando al examinar el tema de los reajustes de la Ley 445 de 1998 frente a los pensionados del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles de Colombia, precisó: En relación con el porcentaje de la mesada pensional a cargo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no hay lugar al reajuste de que trata la Ley 445 de 1998 por lo siguiente: A través de la Ley 21 de 1988, se adoptó el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario nacional que implicó la reorganización institucional, administrativa, financiera y de explotación de dicho servicio.
Dicha ley autorizó a la Nación para asumir la deuda de la Empresa Ferrocarriles Nacionales incluyendo la carga prestacional. Atendiendo la anterior normativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1591 de 1989 por medio del cual creó el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
En relación con el tema la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto emitido el 23 de mayo de 2000, concluyó que las pensiones que el Fondo de Ferrocarriles Nacionales asumió no son susceptibles del reajuste pensional dispuesto en la Ley 445 de 1998 porque "el presupuesto de dicho fondo no hace parte del presupuesto nacional" los recursos de "los establecimientos públicos, hacen parte del presupuesto general de la Nación pero no del presupuesto nacional.
Lo anterior permite concluir que al ser el Fondo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, no es posible acceder a la aplicación del reajuste pensional establecido en la Ley 445 de 1998 porque su presupuestos pertenecen al General de la Nación, conforme a lo dicho en el artículo 3º del Decreto 111 de 1996.
Como la jurisprudencia ya referida, reiterada en la sentencia SL 3140 – 2014 del 12 de mar.2014 rad. 57525, se acopla a los fundamentos de hecho que sirvieron de soporte a la presente controversia, la Sala casará el fallo atacado que dispuso reconocer los aludidos reajustes pensionales, para en su lugar, revocar la sentencia condenatoria de primer grado frente a los demandantes José Vicente Rozo Rodríguez, Francisco de León Pérez y Hugoberto Rodríguez Navarro.
En sede de instancia, REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Primero Laboral del Circuito de Santa Marta el 19 de octubre de 2010 frente a los demandantes José Vicente Rozo Rodríguez, Francisco de León Pérez y Hugoberto Rodríguez Navarro y en su lugar ABSUELVE al demandado de todas las pretensiones incoadas en su contra. Sin costas en el recurso extraordinario, porque no hubo réplica, ni en la segunda instancia. VII.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley CASA la sentencia proferida el 27 de abril de 2011 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, en el proceso promovido por ALCIDES RUDAS CAMPO, JOSÉ VICENTE ROZO RODRÍGUEZ, FRANCISCO DE LEÓN PÉRE y HUGOBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
En sede de instancia, REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Primero Laboral del Circuito de Santa Marta el 19 de octubre de 2010 y en su lugar ABSUELVE al demandado de todas las pretensiones incoadas en su contra frente a los demandantes JOSÉ VICENTE ROZO RODRÍGUEZ, FRANCISCO DE LEÓN PÉRE y HUGOBERTO RODRÍGUEZ NAVARRO; así mismo CONFIRMA Costas como se dijo en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00