CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 CECILIA MARGARITA DURÁN UJUETA Magistrada ponente SL917-2023 Radicación n.° 95157 Acta 09 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, el dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020) en el proceso que DAYLIS PATRICIA GONZÁLEZ MAESTRE, NELVIS DOLORES BOLAÑO y ÁNGELA MILENIS CONTRERAS NÚÑEZ le adelantaron a EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente a la recurrente y al FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL -ENTERRITORIO.
I.
ANTECEDENTES Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 2 Daylis Patricia González Maestre llamó a juicio Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente a la Nación- Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - Fonade, para que se declarara que con la primera existió un contrato de trabajo del 22 de agosto al 15 de diciembre de 2011 y que tenía derecho al reconocimiento de prestaciones sociales y vacaciones.
Adicionalmente, se declarara ineficaz la extinción del vínculo contractual y en consecuencia, se condenara al pago de salarios y prestaciones por el tiempo que duró cesante y las costas. En subsidio de la ineficacia, exigió la indemnización moratoria del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo. Informó que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en su condición de propietaria y representante legal del establecimiento de comercio Colegio Gabriela Mistral, la vinculó a través de contrato de trabajo celebrado el 22 de agosto de 2011, en el cargo de docente, para que desarrollara actividades pedagógicas, conforme al plan de atención integral a la primera infancia. Manifestó que el Ministerio de Educación Nacional celebró con Fonade el convenio interadministrativo 211012, con el objeto de que gestionara el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia (PAIPI).
Que entre otras obligaciones, el segundo debía contratar las personas naturales y jurídicas que seleccionara el ente ministerial para Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 3 ejecutar el programa y, en tal virtud, esta entidad suscribió con Eduvilia María Fuentes Bermúdez convenios, que tenían como objetivo la prestación integral en educación inicial, cuidado, nutrición de los niños y niñas menores de cinco años en condición de vulnerabilidad vinculados al PAIPI.
Aseveró que el salario devengado fue de $1.500.000 mensuales, por el cumplimiento de sus obligaciones, sometidas a horario; que recibió órdenes de la empleadora, hasta que el lazo finalizó el 15 de diciembre de 2011, sin el pago de prestaciones y demás derechos, como aportes al sistema de seguridad social y que elevó peticiones al Ministerio y a Fonade en busca del pago de sus acreencias laborales, pero fueron negadas.
Acotó que, entre otras atribuciones, el Ministerio de Educación Nacional atiende la educación inicial de calidad en el marco de una atención integral con enfoque diferencial de inclusión social y, por eso, existía la Unidad de Primera Infancia. Por su parte, Fonade agenciaba los proyectos de desarrollo a través de la preparación, financiación y administración de estudios y su ejecución; por tanto, eran solidariamente responsables de las obligaciones laborales, en los términos del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo (f.° 3-8 cuaderno1, expediente digital).
Fonade se opuso al éxito de las pretensiones, en cuanto a los hechos aceptó la existencia del PAIPI, del convenio con el Ministerio y las obligaciones que adquirió. También, la reclamación administrativa, su respuesta y la celebración del Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 4 pacto derivado del convenio interadministrativo con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, dentro del que no aparecen vinculadas las accionantes para la ejecución del mismo.
Aclaró que la empleadora de las actoras, como contratista de Empresa Nacional Promotora Del Desarrollo Territorial Enterritorio, estaba «obligada a cumplir con los pagos oportunos de los salarios a sus contratistas, como se pactó en el contrato suscrito entre FONADE y la señora FUENTES». Negó la solidaridad, en tanto no es «el dueño ni beneficiario de las actividades y servicios recibidos por parte de la demandada».
Fonade llamó en garantía a Confianza S.A., no obstante, mediante providencia del 6 de febrero de 2018 el Juzgado Laboral del Circuito San Juan del Cesar tuvo «como ineficaz el llamamiento en garantía a la empresa COMPAÑÍA ASEGURADORA FINANZAS- CONFIANZA S.A.». Alegó como medios exceptivos de fondo los de inexistencia de la figura jurídica de la solidaridad y póliza de seguros que ampara incumplimiento de obligaciones laborales (f.° 70-99, cuaderno1, ibidem).
La Nación - Ministerio de Educación Nacional se resistió a las pretensiones, admitió los mismos supuestos fácticos que Fonade, en relación con ese Ministerio. Exigió a las actoras que demostraran la existencia del contrato de trabajo, en particular la prestación del servicio al ente ministerial y que esta jurisdicción no tenía competencia para conocer del conflicto jurídico.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 5 Propuso las excepciones de fondo de inexistencia de la solidaridad, cobro de lo no debido, falta de causa para pedir, prescripción, buena fe y la genérica (f.° 249-258, ib.). Eduvilia María Fuentes Bermúdez no dio respuesta a la demanda (f.°115-116, ibidem). El 26 de febrero de 2018, el juez ordenó acumular el proceso, a los instaurados por Nelvis Dolores Bolaño y Ángela Milenis Contreras Núñez (fl. 119, cuaderno 1, ib.).
Los hechos y las pretensiones de la demanda inicial eran idénticos a los que quedaron descritos, salvo el salario que, ascendió a $1.000.000 y 2.400.000 mensuales y los cargos de auxiliar docente y coordinadora, respectivamente (f.°115-116 ibidem). Igual aconteció con los escritos de contestación a la demanda instaurada por la accionante inicial, en tanto coincidían con lo ya relatado, salvo las excepciones de fondo propuestas por Fonade, el cual adicionó las de cobro de lo no debido, falta de causa para pedir, prescripción y buena fe (f.°240-269 y 420-449, ibidem).
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, concluyó el trámite y profirió fallo el 17 de octubre de 2019, en el que resolvió (f.° 293-295, cuaderno1, expediente digital): Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 6 PRIMERO: DECLARAR que DAILYS (sic) PATRICIA GONZÁLEZ MAESTRE, NELVIS DOLORES BOLAÑO y ÁNGELA MILENIS CONTRERAS NÚÑEZ, celebraron sendos contratos de trabajo con la señora EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, a cancelar a LAS DEMANDANTES, las sumas de dinero por los siguientes conceptos: A DAILYS (sic) PATRICIA GONZÁLEZ MAESTRE: a) Por Cesantías $470.833. b) Por Intereses de Cesantías, 17.734. c) Por Primas de Servicios 470.833. d) Por Vacaciones, 235.416. A NELVIS DOLORES BOLAÑO: a) Por Cesantías $333.852. b) Por Intereses de Cesantías, $12.575. c) Por Primas de Servicios $333.852. d) Por Vacaciones, $156.944.
A ÁNGELA MILENIS CONTRERAS NÚÑEZ: a) Por Cesantías $753.333. b) Por Intereses de Cesantías, $28.375. c) Por Primas de Servicios $753.333. d) Por Vacaciones, $376.667. DECLARAR la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a cada una de las actoras un día de salario diario a partir del 16 de diciembre de 2011 hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los últimos meses de labores de las trabajadoras, así: $80.000 diarios a ÁNGELA CONTRERAS, $33.333 diarios a NELVIS BOLAÑOS y $50.000 diarios a DAILYS (sic) GONZÁLEZ.
TERCERO: DECLARAR que EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ tiene para con las demandantes, haciendo la salvedad que se limita sólo a las causadas en los periodos comprendidos entre el 29 de agosto y el 15 de diciembre de 2011 en el proceso de DAILYS (sic) GONZÁLEZ, entre el 18 de noviembre y el 15 de diciembre de 2011, en el de NELVIS BOLAÑO y entre el 30 de septiembre y el 15 de diciembre de 2011 en el de ÁNGELA CONTRERAS, esto, en cuanto a las condenas por primas, intereses de cesantías y vacaciones, y plenamente solidario respecto a las cesantías e indemnización por ineficacia de la terminación de la relación laboral.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 7 CUARTO: ABSOLVER a FONADE de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes.
QUINTO: Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de FONADE, parcialmente probada la de prescripción y no probadas las demás interpuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de las demandas.
SEXTO: Costas a cargo de los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.
SÉPTIMO: Se fijan Agencias en Derecho a favor de cada una de las demandantes y contra los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en la suma de $14.229.481 M/L. A DAILYS (sic) GONZÁLEZ; $9.490.294 A NELVIS BOLAÑOS y $22.767.170 a ÁNGELA CONTRERAS NÚÑEZ.
OCTAVO: Remítase el expediente al Tribunal Superior de este distrito judicial para que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta. La anterior sentencia, queda legalmente notificada a las partes en estrados (negrillas del texto original). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En virtud del grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del Ministerio de Educación Nacional y en razón al recurso de apelación interpuesto por la misma entidad estatal, la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, mediante providencia del 16 de diciembre de 2020 (f.°41-57 cuaderno de segunda instancia, expediente digital), confirmó la del Juzgado.
Señaló que en razón de la consulta y apelación le competía dilucidar si el a quo acertó al colegir que la parte actora acreditó la existencia del contrato de trabajo y, en caso afirmativo, resolvería si se configuraron los presupuestos del Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 8 artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo, para declarar solidariamente responsable al Ministerio de Educación Nacional.
En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal en forma preliminar estableció que entre las demandantes y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, existió contrato de trabajo «en punto a establecer los extremos temporales de la relación laboral, los mismos serán fijados con base en lo afirmado en la demanda, atendiendo a la presunción declarada, esto es, del 22 de agosto al 15 de diciembre de 2011, como fue declarado en primera instancia».
Así mismo encontró acertada la declaración de «ineficacia de la terminación del contrato de trabajo», de suerte que no aparece demostrado en el proceso que la empleadora hubiese cumplido el deber de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad, por lo que era procedente la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST y concordó con lo estimado por el juzgado en lo relacionado con la excepción de prescripción. Discurrió que el Ministerio de Educación Nacional, atendió el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PAIPI, para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 –Código de la Infancia y la Adolescencia. Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 9 Añadió que el Decreto 5012 de 2009, determinó los objetivos del ente ministerial, dentro de los cuáles se evidenció la obligatoriedad de prestar un servicio educativo con calidad, que se relacionó con anterioridad y precisó: Entre los objetivos que atañen al Ministerio se resaltan: 1.1.
Establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema. 1.3. Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior. 1.4.
Generar directrices, efectuar seguimiento y apoyar a las Entidades Territoriales para una adecuada gestión de los recursos humanos del sector educativo, en función de las políticas nacionales de ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y la eficiencia del servicio educativo y la pertinencia. 1.6. Velar por la calidad de la educación, mediante el ejercicio de las funciones de regulación, inspección, vigilancia y evaluación, con el fin de lograr la formación moral, espiritual, afectiva, intelectual y física de los colombianos. Recordó el objeto del Convenio interadministrativo No. 211012 suscrito entre el Ministerio de Educación y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, como las obligaciones atribuidas al ente ministerial, emanadas de su cláusula tercera.
Así las cosas, tuvo por demostrado que para el ente ministerial emerge la responsabilidad solidaria por tener a su cargo: Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 10 atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior.
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que esta Corporación case parcialmente la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia «revoque o modifique» el fallo de primer grado, en cuanto «confirma […] que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es, solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ tiene para con DAILYS (sic) GONZÁLEZ MAESTRE, NEVIS (sic) DOLORES BOLAÑOS y ÁNGELA CONTRERAS NÚÑEZ».
Con tal propósito formula dos cargos, sin réplica. Inicialmente se abordará el estudio del primer ataque y, de ser necesario, se hará lo propio respecto del segundo. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por «violación directa de los artículos 34, 35, 36 del C.S.T. por aplicación indebida y errónea apreciación de las pruebas que condujo a adoptar la decisión recurrida».
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 11 Asevera que la citada violación se dio porque el Tribunal cometió los siguientes errores de hecho: 1. Dar por demostrado, sin estarlo, que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable, de los dineros adeudados por parte de la señora EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ, por considerar que se dan todos los elementos señalados en el artículo 34 del CST. 2.
Dar por demostrado, sin estarlo, que por haber intervenido el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el convenio interadministrativo de gestión de proyectos n.° 212 (211304/11 FONADE) (SIC) del 11 de mayo de 2011, y el contrato 211304 es solidariamente responsable por ser beneficiario. En la demostración del cargo, aduce que los desaciertos del juez plural se produjeron por «[…] la apreciación o valoración y errónea interpretación de los convenios interadministrativos de Gestión de Proyectos» que suscribió con el Fondo Financiera de Proyectos de Desarrollo Fonade y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Convenio Interadministrativo de Gestión de Proyectos n.° 211034 (722) […] y los contratos que suscribió FONADE (211238, 2111239 ambos del 2011) con el operador EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ propietaria del establecimiento de comercio Colegio Gabriela Mistral».
Expuso que la colegiatura para abordar el tema de la solidaridad, se remitió a lo dispuesto por el artículo 34 del CST y a los elementos para que proceda una condena en tales condiciones que, recuerda, se apoyó en lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006, el Decreto 5012 de 2009 y el Convenio interadministrativo No. 211012 rubricado por el ente Ministerial y Fonade.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 12 Menciona que, se equivoca el Tribunal al dar por demostrado que las labores desarrolladas por las demandantes corresponden a las normales ejercidas por el Ministerio y ser beneficiario directo de las contrataciones, pues en verdad: «NO ES FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA».
Pone énfasis en que, de conformidad con los artículos 6º y 121 de la Constitución Política, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las atribuidas en la Constitución Política y la ley, además que las funciones propias del Ministerio de Educación Nacional se encuentran contenidas en el Decreto 5012 de 2009, del cual reproduce los cánones 1º a 19.
Precisa que, el gobierno nacional se propuso como meta brindar atención integral a los niños de 0 a 5 años, para lo cual se expidió el Documento Conpes 109 Social 2007 y como primer objetivo de la política se planteó «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera», para lo cual se estructuró el Programa Integral de la Primera Infancia -PAIPI-, en conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Explica que, como una estrategia de cobertura de esta Política Pública, el Ministerio de Educación y Fonade Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 13 firmaron el convenio interadministrativo de gestión de proyectos, cuyo objeto fue «La GESTIÓN por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA- PAIPI, en el marco de estrategia de atención a través de prestadores del servicio».
Acotó que, en desarrollo del citado convenio, Fonade suscribió ocho contratos con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral, entre los cuales se encuentran los 2011238 y 2111239 ambos del 2011, los que tenían su propia interventoría y en los que se especifica que serán ejecutados con «absoluta autonomía e independencia», sin que exista vínculo laboral alguno con Fonade ni el Ministerio, lo cual llevó a que la señora Eduvilia contratara autónomamente a varias personas, entre ellas a las accionantes, como se obliga en cada uno de los referidos contratos, de los cuales trascribe algunos apartes.
Expuso que, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 5012 del 2009, que señala sus funciones, no ejecuta directamente el servicio de educación, que es un ente asesor y generador de política pública, de suerte que nada tiene que ver con el objeto del contrato de prestación de servicios, pues va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños menores de cinco años; por tanto, se trata de actividades diametralmente diferentes a las que desarrolla la señora Eduvilia Fuentes como propietaria del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral, que ofrece sus servicios a aquellos.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 14 Afirma que las actividades desarrolladlas por Eduvilia Fuentes en ningún momento podrían ser realizadas directamente por él y que el entendimiento del Tribunal equivaldría a decir que esta entidad por el hecho de tener a cargo la política nacional de educación «[…] debe responder de forma solidaria por todos los salarios y prestaciones que se le deben pagar a los maestros en el territorio nacional por el simple hecho de tener a su cargo la política nacional de educación».
Reitera que, el error de la sentencia de segunda instancia consiste en no entender que el Ministerio no presta el servicio educativo, sino que lo vigila y lo evalúa «interpretando de manera errónea el art. 34 y el convenio interadministrativo del 11 de mayo de 2011», para lo cual se apoya en doctrina de autores nacionales. Acota que, cuando el artículo 34 del CST consagra la responsabilidad solidaria por el beneficiario del trabajo o dueño de la obra «[…] excepciona dicha responsabilidad cuando se trata de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, en esa excepción está la situación del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pues a este no le corresponde la prestación del servicio de educación, le corresponde vigilar y evaluar su prestación».
Soporta su argumento en las sentencias CSJ SL3774- 2021 y CSJ SL1062-2022, en las que se concluyó la improcedencia de la solidaridad reclamada en unos casos de similares connotaciones a las del sub lite. Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 15 Para demostrar el segundo error planteado, expone que el Tribunal concluyó de manera equivocada, que Fonade solo actuó como simple administrador, no obstante suscribir el contrato con la señora Fuentes Bermúdez, es un mero administrador del convenio y no es el beneficiario de este; que las funciones de aquella, van encaminadas a otorgar servicios de asesoría, asistencia técnica y financiera.
Además frente a este tipo de convenios existe un concepto claro por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Acota que el convenio celebrado con el Fonade tenía como finalidad la constitución de un fondo de administración, con asidero legal en la Ley 30 de 1992, situación que se enmarca en la figura del mandato, de que trata el artículo 2142 del CC y en la cual el mandatario responde hasta por la culpa leve, en los términos del artículo 2155 de la misma codificación. Añadió que dio por acreditado por los testimonios que la entidad realizaba visitas y daba órdenes al prestador del servicio.
Destaca que, Fonade es una entidad que tenía entre sus funciones, la de realizar la gerencia y ejecutar proyectos, por tanto, no puede hablarse de que no tiene responsabilidad en el presente asunto; precisamente el parágrafo quinto de la cláusula cuarta del mencionado contrato, da cuenta de que le correspondía al gerente administrador del contrato, es decir, a la mencionada entidad, velar por el cumplimiento de dicha obligación previo a los pagos.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 16 Es decir, que al realizarse cada pago a la señora Fuentes Bermúdez, Fonade debió verificar el cumplimiento por parte de la contratista, de sus obligaciones, incluyendo las responsabilidades atinentes a la contratación laboral (f.° 20 a 35, cuaderno de la Corte, expediente digital). VII. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de violar por la vía indirecta en la modalidad de aplicación indebida los artículos 65, 186, 187, 192, 249, 253, 254, 256, 306 y 307 del CST y, 1º de la Ley 52 de 1975.
Denuncia como error del Tribunal «no tener por probado, estándolo, que el ministerio de educación nacional actuó de buena fe en el cumplimiento de sus obligaciones legales». Expone que la sentencia cuestionada declaró la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y señaló que la conducta procesal de la empleadora a la luz del artículo 65 del CST, no cumplió con la carga de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscales.
Recuerda que las indemnizaciones previstas en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 65 del CST, modificado por el 29 de la Ley 789 de 2002, en términos de la jurisprudencia, tienen un carácter sancionatorio, pues se generan cuando el empleador se sustrae, sin justificación atendible de sus obligaciones en el pago de salarios y Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 17 prestaciones sociales y, en el presente asunto, se le condenó a cancelar la sanción moratoria, desde el 15 de diciembre de 2011 hasta tanto se verificara la cancelación de los aportes a la seguridad social y parafiscales correspondientes a los últimos tres meses de labores de las trabajadoras.
Afirma que: […] la buena fe equivale a obrar con lealtad, con rectitud y de manera honesta, que se traduce en la conciencia sincera, con sentimiento suficiente de lealtad y honradez del empleador frente a su trabajador como lo ha expuesto la jurisprudencia, que en ningún momento ha querido atropellar sus derechos; lo cual está en contraposición con el obrar de buena fe, de quien pretende obtener ventajas o beneficios sin una suficiente dosis de probidad o pulcritud.
Reprocha la sentencia de segunda instancia, porque no realizó una valoración probatoria del Convenio suscrito el 11 de mayo de 2011 entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, el segundo acuerdo interadministrativo de gestión de proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade) y el suscrito entre aquel y Eduvilia María Fuentes Bermúdez y de su conducta, acorde a los postulados de la buena fe, ya que estuvo dirigida a dar cumplimiento a la política del gobierno nacional, la cual se propuso como meta brindar atención integral a niños de 0 a 5 años de edad, acorde con los documentos Conpes 109 Social de 2007.
Acotó que, debe tenerse en cuenta, que, en desarrollo del citado convenio, entre el Fonade y la prestadora del servicio Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, se suscribió el Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 18 Contrato n.° 211238, 2111239 de 2011, estando la interventoría a cargo del Consorcio C&R Zona Norte; y que la hoy Empresa Nacional Promotora Del Desarrollo Territorial Enterritorio le competía efectuar los desembolsos a la citada señora, los cuales solo se realizaban si se encontraba acreditado y certificado el cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista.
Alega que, siempre actuó de buena fe, bajo el entendimiento de que la señora Fuentes Bermúdez, se encontraba cumpliendo a cabalidad con sus obligaciones y que, tanto Fonade como el interventor, estaban realizando en debida forma su labor. Expuso que, en esa dirección reposa en el proceso el informe final del interventor –contrato de interventoría suscrito entre el Fonade y el interventor, en el que se certificó que la señora Fuentes Bermúdez - Colegio Gabriela Mistral, cumplió con sus obligaciones de cancelación de salarios, prestaciones y seguridad social; además, certificación expedida por la citada señora, en la cual manifestó estar al día con los pagos a sus trabajadores de aportes a la seguridad social y parafiscales.
Por último, aduce que el Tribunal pasó por alto darle una correcta valoración al convenio interadministrativo y al contrato suscrito entre Eduvilia Fuentes Bermúdez y el Fonade, y su conducta; que no tiene como velar porque los empleadores cumplan con su obligación de afiliación a sus trabajadores y el pago de la seguridad social, pues aquella se Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 19 encuentra a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social – UGPP, entidad que tiene entre sus competencias principales, realizar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema General de Seguridad Social – SGSS (f.° 35 a 39, cuaderno de la Corte, expediente digital).
VIII. CONSIDERACIONES Recuerda la Sala que lo perseguido por el recurrente es la casación parcial de la sentencia de primera instancia, en cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, de cara a las obligaciones laborales y de seguridad social de la demandada principal para con las actoras, de manera que, no se discuten por la entidad recurrente las demás conclusiones y determinaciones surtidas en las instancias.
Aunque en el escrito contentivo de la demanda de casación se dijo que el primer cargo se encaminaba por la vía directa, ello no deja de ser apenas un lapsus calami, pues en la sustentación del ataque y su demostración, se desprende una acusación propia del sendero indirecto, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación errónea de medios de convicción y su discurrir contiene aspectos fácticos en relación con la inconformidad de la entidad recurrente sobre la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, ello frente a las Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 20 obligaciones laborales de la empleadora de las demandantes, en los términos del artículo 34 del CST.
En virtud de lo anterior, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del Convenio interadministrativo 212 (211012), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la ministra de educación nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto «LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA PAIPI», para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, primordialmente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTRO viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y Adolescencia. En consecuencia, se colige que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, de suerte que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 21 respectiva dependencia. Bajo la dirección del presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En lo que respecta a las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior, al decir:
ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (Subrayas de la Sala). Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 22 Ahora, el artículo 2º del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio de Educación Nacional algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.
Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.
Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7.
Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. (Subrayas y cursivas de la Sala). El Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 23 de los preceptos invocados por la censora como escenario del Convenio 212, en tanto este pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (núm. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (núm. 2.1. art. 2º), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la Constitución Política.
La Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», instituye la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, revela cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación: «1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.
De Administración y 4. Normativas». En efecto, desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la «prestación» del servicio de educación es «competencia» del nivel municipal:
ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 24 supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]
ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.
ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Como consecuencia de lo expuesto, se concluye que existe una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro a lo micro (municipio) y que es ésta última entidad la que «organiza, ejecuta y vigila» el servicio educativo, no el Ministerio de Educación Nacional. Se destaca la remisión que se hace en estas normas - artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994-, a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 25 otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley de carácter orgánico, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, realiza una distribución de «competencias» en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.
Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5º, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, conforme con lo establecido en los artículos 6º y 7º de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, de la siguiente manera: ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.
Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 26 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. (subrayas y negrillas de la Sala). En ese contexto, se debe entender e interpretar el Convenio 212 (211012); lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional que descarta la solidaridad contemplada por el artículo 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio Ministerio, tanto así que se alude al «certificado de disponibilidad presupuestal 49811 de 25 de marzo de 2011».
En ese orden, el artículo 7º de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, preve que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.
La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. El referido canon señala cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 27 Así las cosas, se tiene por demostrado que contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
De otro lado, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, de responsabilidades que obedecen a una distribución de competencias que, se armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se itera en el artículo 9º de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.
PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 28 En consecuencia, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del Convenio interadministrativo 212 (211012), pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, pues las normas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.
Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL3774-2021, cuando al resolver un caso de contornos similares al de autos, precisó lo siguiente: Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.
Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».
Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 29 precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.
En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: […] No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: […] Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 30 Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales.
Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.
Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas.
A esa misma dirección apuntan los Contratos 2111238 y 2111239 suscritos entre Fonade y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues los mismos hacen alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: […] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño (…) lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 31 integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben.
No escapa del análisis que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas.
Tal planeación y ejecución, no significa que el ente Ministerial per se sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio. Por otro lado, contrario a lo señalado por la censura, del Convenio interadministrativo 212 (211012) y de los Contratos 2111238 y 2111239, no se deriva que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó a Fonade fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, de suerte que el cuestionamiento de la censora de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios.
Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte la conclusión fáctica del Tribunal conforme a la cual las accionantes Daylis Patricia González Maestre, Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 32 Nelvis Dolores Bolaños y Ángela Milenis Contreras Núñez prestaron sus servicios en el colegio de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de dichas labores atendían a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del Convenio 212 (211012), pero ello, no significa, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que la Nación – Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales.
Así, conforme a lo anterior, se concluye que el ad quem se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación en los términos del artículo 34 del CST, respecto de Daylis Patricia González Maestre, Nelvis Dolores Bolaño y Ángela Milenis Contreras Núñez, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por las demandantes, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente Ministerial.
En consecuencia, el primer cargo prospera, sin que sea necesario estudiar el segundo ataque por sustracción de materia, que pretendía el quebranto de la decisión recurrida, exclusivamente en cuanto a la «solidaridad respecto de la indemnización moratoria» prevista por el artículo 65 del CST., que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación. Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 33 Sin costas en el recurso extraordinario ante su prosperidad.
IX. SENTENCIA DE INSTANCIA La primera decisión fue apelada por la Nación Ministerio de Educación quien pretendía la absolución sobre la declaratoria de la solidaridad declarada, con soporte en similares argumentos traídos en sede de casación. Además de lo expuesto, resulta importante recordar que para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales.
Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL3774-2021 que al efecto puntualizó: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.
No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.
En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 34 En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Igualmente, la Sala debe memorar que a través del artículo 34 del CST el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador. No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores.
Es claro que el empleador es el contratista independiente y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de éste para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado.
Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 35 En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto precisó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante.
De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe.
Lo expuesto en precedencia, es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 17 de octubre de 2019, en cuanto declaró que la Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con Daylis Patricia González Maestre, Nelvis Dolores Bolaño y Ángela Milenis Contreras Núñez, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada.
Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 36 favor de Daylis Patricia González Maestre, Nelvis Dolores Bolaño y Ángela Milenis Contreras Núñez, para en su lugar abstenerse de imponerlas a dicho ministerio.
Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de las mismas al referido Ministerio en los términos antedichos. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada el dieciséis (16) de diciembre de dos mil veinte (2020), por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, en el proceso seguido por DAYLIS PATRICIA GONZÁLEZ MAESTRE, NELVIS DOLORES BOLAÑO y ÁNGELA MILENIS CONTRERAS NÚÑEZ contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE, hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL-ENTERRITORIO, única y exclusivamente en cuanto confirmó la solidaridad del Ministerio en favor de DAYLIS PATRICIA GONZÁLEZ MAESTRE, NELVIS DOLORES BOLAÑO y ÁNGELA MILENIS CONTRERAS NÚÑEZ, contenida en el ordinal tercero de la sentencia Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 37 proferida el por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – Guajira.
NO LA CASA en lo demás. En sede de instancia, resuelve:
PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2019 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – Guajira cuando declaró al Ministerio de Educación Nacional responsable solidario de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez debe a las accionantes. En su lugar se absuelve al ente ministerial.
SEGUNDO: REVOCAR parcialmente el numeral sexto de la sentencia apelada y revisada en sede de consulta, en el sentido de excluir de la condena en costas al Ministerio de Educación Nacional.
TERCERO: Costas como se dijo en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Radicación n.° 95157 SCLAJPT-10 V.00 38