SALA DE CASACION LABORAL 19 Radicado n.° 37142 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente SL9015-2017 Radicación n.° 37142 Acta 19 Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de mayo dos mil diecisiete (2017). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por la COMPAÑÍA SURAMERICANA ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES Y SEGUROS DE VIDA S. A. SURATEP contra la sentencia dictada el 9 de junio de 2008 por el Tribunal Superior de Medellín, en el proceso ordinario laboral que la recurrente le promovió a ÁLVARO GARZÓN TREFFRY, RICARDO ÁLVAREZ, LUZ HELENA CORDERO, INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y a JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ ZAPATA.
I.
ANTECEDENTES La Compañía Suramericana Administradora de Riesgos Profesionales y Seguros de Vida S. A. Suratep demandó a Álvaro Garzón Treffry, Luz Helena Cordero y Ricardo Álvarez Cubillos, en su calidad de miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al ISS y a José Manuel Álvarez Zapata con el objeto de que se aplicara la excepción de inconstitucionalidad respecto de los artículos 11, 13 numerales 1 al 30, 40, 45 del Decreto 2463 de 2001 por ser violatorios de los artículos 29, 228 y siguientes de la Constitución Política.
Consecuencialmente se declare nulo de pleno derecho el dictamen practicado a José Manuel Álvarez Zapata, y en tal virtud se declare que la demandante no estaba obligada a continuarle reconociendo la pensión de invalidez; además que se ordene el reintegro del valor de las mesadas pensionales que haya recibido y la compensación de las sumas que la demandante pudiera estar obligada a reconocer por la eventual indemnización por incapacidad permanente parcial del afiliado y las que éste se encuentre obligado a restituir.
En subsidio, pretendió se declarara que el dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez respecto de José Manuel Álvarez Zapata, adolece de error grave, y en consecuencia, se señale que el porcentaje de disminución de su capacidad laboral es inferior al 50%, que su origen es común, por lo que la demandante no está obligada a reconocerle la pensión de invalidez; en consecuencia, se ordene reintegrar a Suratep S. A. el valor de las mesadas pensionales que haya reconocido y se disponga la compensación en los términos señalados en las pretensiones principales.
En sustento de sus pretensiones afirmó que José Manuel Álvarez Zapata, como trabajador dependiente, ha estado afiliado con Suratep S.A. al Sistema General de Riesgos Profesionales en dos períodos, primero, entre el 1º de agosto de 1995 y el 15 del mismo mes de 2002; el segundo, a partir del 1º de septiembre de 2002; en el primer periodo el empleador era Tejidos El Cóndor S.A. y en el segundo Textiles Fabricato Tejicóndor S.A.; el 23 de noviembre de 1998, mediante el informe individual de accidente de trabajo se reportó a SURATEP S.A. el “supuesto accidente de trabajo que había sufrido el señor ÁLVAREZ ZAPATA”; en el referido informe se indicó que el “presunto accidente” se había producido el 21 de noviembre de 1998, “a las 8:50 a.m.” y en él se indicó como parte del cuerpo aparentemente afectada la columna lumbar.
Agregó que una vez analizó la correspondiente documentación informó a la empleadora Tejicóndor S.A. que “negaba la profesionalidad del evento”; con fundamento en el hecho de que “no se evidenciaba factor de riesgo que guardara relación de causalidad con la lesión descrita en el presunto accidente, ni violación de las regulaciones a los límites máximos para el levantamiento de cargas establecidos en la resolución 2400 de 1929 expedida por el Ministerio de Trabajo”; el 15 de abril de 1999 el afiliado fue citado a valoración médico laboral y adicionalmente se le solicitó aportar la historia clínica de la EPS; en la valoración que efectuó Suratep S.A. se estableció que Álvarez Zapata “había consultado 30 veces a su EPS por dolores lumbares entre los años 1992 y 1999”; igualmente se encontró que presentaba hernias; posteriormente, el 18 de octubre de 2002 la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia le informa que, por solicitud del ISS, el 6 de noviembre de 2001, emitió el dictamen mediante el cual calificó la pérdida de capacidad laboral del señor José Manuel Álvarez Zapata en un 21.25%; al desatarse la apelación interpuesta, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez modificó el dictamen de la Junta Regional en el sentido de determinar que la pérdida de capacidad laboral correspondía al 50.36% y calificó su origen de profesional, lo cual la sorprendió “por cuanto no había sido enterada o notificada de la inicial calificación del origen que debió haber efectuado la IPS y mucho menos de la iniciación de los trámites para la calificación del origen y grado de merma de capacidad laboral que efectuaban las Juntas Regional y Nacional de Calificación de Invalidez”, de allí que sin citación de Suratep S. A. se resolvió la apelación interpuesta.
Finalmente aludió al contenido del dictamen y a las personas que integraban la Junta Nacional de Calificación de Invalidez. El Instituto de Seguros Sociales se opuso a las pretensiones; adujo que el procedimiento a través del cual un paciente o afiliado entra a ser calificado en su merma de capacidad laboral no tiene contemplada la posibilidad de comunicar inmediatamente a las demás administradoras de seguridad social el desarrollo de dicho procedimiento; propuso como excepciones, prescripción, inexistencia de la obligación a cargo del demandado, compensación y la genérica.
Luz Helena Cordero Villamizar, Ricardo Álvarez Cubillos, Álvaro Garzón Treffry, también se opusieron a las pretensiones de la demandante; hicieron mención a las normas y jurisprudencias sobre el proceso de determinación de la pérdida de la capacidad laboral, las cuales, según su criterio, deberán ser tenidas en cuenta al examinar el presente caso.
De los hechos, admitieron los relacionados con el reporte del accidente de trabajo ocurrido el 21 de noviembre de 1998 en el que la parte del cuerpo afectada correspondió a la columna lumbar, con la aclaración de que con anterioridad habían existidos dos reportes; las consideraciones de la demandantes sobre la no profesionalización del accidente, la valoración médica efectuada por Suratep S. A., el dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sus integrantes.
En cuanto a los demás, los negó o dijo no constarle. Propusieron como excepciones, la falta de título y de causa, inexistencia jurídica de las obligaciones demandadas, falta de legitimación de la parte pasiva, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, inexistencia de contrato de trabajo y de relación frente al Sistema de Seguridad Social entre la demandante y la demandada Junta Nacional de Calificación de Invalidez, improcedencia de la declaratoria de nulidad del dictamen practicado por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, buena fe, improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad, prescripción y la genérica.
José Manuel Álvarez Zapata, igualmente se opuso a las pretensiones; admitió los hechos relativos a su vinculación al Sistema General de Riesgos Profesionales, sus empleadores, el reporte del accidente de trabajo del 21 de agosto de 1998, la citación que le hiciera Suratep S. A. para su valoración médica, y sobre los demás, dijo que no eran ciertos o no le constaban.
Propuso como excepciones, las de falta de causa para pedir y cosa juzgada. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Finalizó con la sentencia del 23 de junio de 2006, mediante la cual el Juzgado Laboral del Circuito de Bello, absolvió a los accionados de todas las pretensiones de la demanda; y dejó a cargo de la demandante las costas. III. SENTENCIA DEL TRIBUNAL La alzada se surtió por apelación de la parte demandante y concluyó con la sentencia acusada en casación, por medio de la cual el Tribunal confirmó el fallo apelado; sin imponer costas por la instancia. El juzgador señaló que el apoderado de los miembros de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, demandados, propuso la excepción de “incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado”, la cual no fue resuelta por el a quo, por lo que consideró procedente su estudio; en ese sentido transcribió los artículos 43 de la Ley 100 de 1993, al igual que el 11 y 16 del Decreto 2463 de 2004, para luego concluir: “Queda entonces entendido que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es un organismo de creación legal, autónomo, sin ánimo de lucro, y sin personería jurídica.
Está representada legalmente por el Secretario, lo que nos permite entonces concluir, que nos encontramos frente a una falta de legitimación en la causa por pasiva, al convocarse al proceso a los integrantes de la Junta, como personas naturales, cuando, esta entidad por mandato legal debe concurrir representada por su secretario, tal como expresamente lo dispone el decreto ya citado.
Ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, se ve obligada la Sala a declarar probada la excepción que se propusiera a la demanda, y que no fue resuelta por el Juez de Primera Instancia, ni en la audiencia de saneamiento, momento procesal por excelencia), ni en el fallo de primera instancia”. IV. EL RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por la demandante, y según lo declaró en el alcance de la impugnación, pretende que se case la sentencia recurrida, para que en sede de instancia, se revoque la dictada por el Juzgado, y en su lugar, “aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente al dictamen practicado por los señores Álvaro Garzón Treffry, Javier González Rodríguez y Luz Helena Cordero, en su condición de miembros de la Junta Nacional de Calificación, sobre la naturaleza, el origen y merma de capacidad laboral respecto del señor JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ ZAPATA, o declarar su nulidad de pleno derecho, por haberse producido el mismo desconocimiento del principio de contradicción, o declarar que el mismo adolece de error grave, pretensiones subsidiarias todas ellas, con las respectivas pretensiones consecuenciales a las que se hizo referencia”.
Con esa finalidad, presentó tres cargos, que no fueron replicados y cuyo estudio se hará en forma conjunta, por la identidad de propósito, y estar sustentados, en lo esencial, sobre los mismos argumentos. V. PRIMER CARGO Acusa la sentencia impugnada por ser violatoria de la ley sustancial, a causa de la interpretación errónea del “ inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993”.
Explica que la interpretación errónea de la norma citada consistió en que el fallo impugnado consideró que “dentro de las facultades conferidas al Gobierno Nacional por parte del legislador, se encontraba la facultad de designar representante legal de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”: Expresa que el legislador, por mandato constitucional, conserva la potestad de determinar los aspectos orgánicos propios de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, “limitando la esfera de intervención del ejecutivo, por la vía reglamentaria, a asuntos que son estrictamente instrumentales, en los cuales, por su entidad, por su naturaleza y por su importancia, no pueden contarse los relacionados con la facultad de representación legal”; por lo que pretender que el ejecutivo, en ejercicio de la aludida facultad tiene la posibilidad de determinar la representación legal de la Junta, “es una interpretación excesiva y errada de la norma”, esto es, del inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993.
Cita en su apoyo la sentencia C-1002 de 2004 de la Corte Constitucional. Aduce que la indebida interpretación de la norma citada llevó al Tribunal a considerar que la Junta cuenta con un representante legal, “cuando la ley expresamente no lo consagró y cuando la ley limitó la potestad reglamentaria a asuntos secundarios”; y en esas condiciones el ad quem ha debido reconocer la legitimación en la causa por pasiva de los integrantes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y a renglón seguido estudiar de fondo los argumentos en los que se sustentaron las inconformidades de la demandante.
VI. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia impugnada de ser violatoria de “los artículos 4 y 230 de la Constitución Nacional, del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Nacional, del inciso final del artículo 43 de la Ley 270 de 1996, del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, a través de la vía directa a causa de la aplicación indebida de los artículos 11 y 16 numeral 1 del Decreto 2463 de 2001”.
Expone lo que a su juicio la doctrina ha estimado respecto de cuál es la norma en la que se debe subsumir el caso concreto; luego señala que la indebida aplicación de la citada preceptiva “es un defecto de subsunción”, por lo que el Tribunal ha debido detenerse en el juicio de validez, “para determinar que el artículo 11 y el numeral 1 del artículo 16 del Decreto 2463 de 2001 no eran la norma aplicable (sic) al caso concreto, por ser violatorias de la Constitución Nacional, pero también del inciso final del artículo 43 de la Ley 270 de 1996, del artículo 43 de la Ley 100 de 1993”.
Insiste en que el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 facultó al ejecutivo para que reglamentara “la integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación (y) el manual único para la calificación de la invalidez”, facultades estas precisas, determinadas y simplemente instrumentales, secundarias y “nunca para que reglamentara un asunto orgánico, como es el tema de la representación legal”;
Reitera que el ejecutivo no contaba con las facultades suficientes para establecer la estructura orgánica de las entidades de la administración nacional y que como la Junta Nacional de Calificación de Invalidez carece de personería jurídica, “los llamados a enfrentar las controversias que susciten las decisiones de la misma son sus miembros”.
VII. TERCER CARGO Denuncia la sentencia acusada de ser violatoria directamente de la ley sustancial por interpretar erróneamente “el inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, al aplicar indebidamente los artículos 11 y 16 numeral 1 del Decreto 2463 de 2001, en desmedro de los artículos 4 y 230 de la Constitución Nacional, del numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Nacional, del inciso final del artículo 43 de las (sic) Ley 270 de 1996”.
Además de reiterar los argumentos expuestos en las acusaciones anteriores afirma que la Secretaría Técnica a la que hace referencia el inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 es un ente de soporte, encargado de apoyar a los miembros de la Junta Nacional en el desarrollo de las actividades necesarias para el cumplimiento de sus funciones, por lo que las actividades de esa secretaría no pueden sobrepasar la esfera interna de la Junta.
VIII. CONSIDERACIONES Estimó el Tribunal que en virtud a que la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es un organismo de creación legal, autónomo, sin ánimo de lucro, sin personería jurídica, representada legalmente por el Secretario, es la llamada a ser convocada al proceso y no los integrantes de la misma como personas naturales. La referida decisión es cuestionada por la censura básicamente con el argumento de que el inciso cuarto del artículo 43 de la Ley 100 de 1993, no faculta al Gobierno Nacional para determinar la representación legal de las Juntas de Calificación de Invalidez, toda vez que su potestad reglamentaria está limitada a aspectos estrictamente funcionales.
Ahora, a través del artículo 43 de la Ley 100 de 1993 se creó la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia sean sometidas para su decisión de las Juntas Seccionales respectivas. El inciso 4º de la norma en cita señaló que “El Gobierno Nacional reglamentará la integración, financiación y funcionamiento de la junta nacional de calificación de invalidez, de su secretaría técnica y de las juntas regionales o seccionales…”.
Con fundamento en la preceptiva reseñada, además del artículo 42 ibídem y 189 Constitucional, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2463 de 20 de noviembre de 2001, por medio del cual “se reglamenta la integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez”; en el artículo 11 se precisó la naturaleza jurídica de dichas juntas; en el 16-1 se le asignó a la Secretaría la función de representar a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y en el 40 se indicó que las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, “serán dirimidos por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la Junta correspondiente.
Para efectos del proceso judicial, el secretario representará a la junta como entidad privada del régimen de Seguridad Social Integral”. Es evidente que de conformidad con la normatividad reseñada, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, es un organismo sui generis, cuyos dictámenes pueden ser controvertidos ante la jurisdicción del trabajo, para lo cual, por mandato legal, su representante es el Secretario.
En ese orden, es indudable, asimismo, que el presupuesto procesal de la capacidad procesal no está satisfecho en el asunto bajo examen, como quiera que la posibilidad de que los dictámenes de las juntas de calificación de invalidez sean demandados y controvertidos ante los jueces laborales, así como la comparecencia al proceso a través de uno de sus funcionarios, en este caso, el secretario, surge de la ley vigente en ese momento y del desarrollo de toda la política de diseño e implementación del nuevo sistema de Seguridad Social Integral creado por la Ley 100 de 1993, sin que a primera vista se observe una frontal y abierta contradicción entre lo que dispone el citado Decreto 2463 de 20 de noviembre de 2001, la Ley 100 de 1993 y la Constitución Política de 1991, que lleve a la Corte a desechar dicha política normativa, y a establecer, en cambio, una representación judicial en todos sus miembros encargados de definir médicamente el estado de invalidez de una persona natural.
Lo anterior explica el contenido del artículo 11 del Decreto 2643 de 2001, en cuanto el Gobierno Nacional, se reitera, en ejercicio de las facultades que le confirió la Ley 100 de 1993, en lo que tiene que ver con la organización y funcionamiento de las juntas de calificación de invalidez, señaló que eran « organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio.
Sus integrantes son designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el artículo 17 del presente decreto, no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el presente decreto ». Si se observan las facultades de reglamentación que el artículo 43 de la Ley 100 de 1993 le otorgó al Gobierno Nacional para la « integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de calificación de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas regionales o seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la calificación de invalidez y demás normas necesarias para su adecuado funcionamiento», no se exhibe descabellado que al ser organismos de creación legal, aun sin personería jurídica, el Gobierno hubiera dispuesto todo lo relativo a su integración, funcionamiento y funciones que debían cumplir las Juntas, como organismos de creación legal, y los distintos funcionarios que la integran tanto en su parte médica como administrativa, y señalar a cada uno de estos sus funciones y el rol que deben cumplir dentro del desarrollo de sus actividades, entre las cuales, para el caso que examina, se destaca la del secretario técnico como el representante legal de las juntas en caso de que sus dictámenes sean controvertidos ante la justicia laboral ordinaria.
Debe recordarse que si bien pueden ser partes en un proceso las personas naturales o jurídicas, también por excepción se ha permitido que otros sujetos de derecho, sin ser personas naturales o jurídicas, estén en posibilidad de demandar y ser demandados, como ocurre, por ejemplo, con la herencia yacente, con la masa de bienes del quebrado, el patrimonio de la fiducia y la masa de bienes del ausente, denominados genéricamente como patrimonios autónomos, y que válidamente pueden comparecer en proceso.
Y otra excepción, en materia específica del procedimiento laboral y de la seguridad social, lo constituían esas juntas de calificación de invalidez, que no siendo personas jurídicas, eran organismos de creación legal con plena capacidad de comparecer al proceso como parte a través de un funcionario suyo, que para todos los efectos legales y procesales, la representaba debidamente.
Finalmente, debe advertirse que la controversia aquí examinada y que fue decidida en las dos instancias, se planteó bajo la vigencia de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, en su redacción original, y el Decreto 2463 del 20 de noviembre de 2001. Esta precisión es necesaria, por cuanto el artículo 16 de la Ley 1562 de 2012, que modificó el artículo 42 de la Ley 100 de 1993, les concedió a las Juntas personería jurídica, entre otras atribuciones, cuya representación legal, para todos los efectos, fue asignada al Director Administrativo y Financiero, según las voces del artículo 12-18 del Decreto 1352 del 26 de junio de 2013.
Así las cosas, no incurrió en error alguno el Tribunal cuando concluyó que ha debido convocarse a la Junta, a través de su Secretario como representante legal y no a los integrantes de dicho organismo como personas naturales de acuerdo a la normatividad que regía para la época de los hechos. No prosperan los cargos. Sin costas en el recurso extraordinario de casación, por cuanto no hubo réplica.
IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Medellín el 9 de junio de 2008, dentro del proceso ordinario laboral adelantado por la COMPAÑÍA SURAMERICANA ADMINISTRADORA DE RIESGOS PROFESIONALES Y SEGUROS DE VIDA S. A. SURATEP contra ÁLVARO GARZÓN TREFFRY, RICARDO ÁLVAREZ, LUZ HELENA CORDERO, INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES y JOSÉ MANUEL ÁLVAREZ ZAPATA.
Costas como se dijo en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase al Tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN PAGE 18