CORTE SUPREMA DE JUSTICIA República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n.° 45777 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente SL8345-2016 Radicación n.º 45777 Acta 22 Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil dieciséis (2016). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por ISABEL RUIZ DE VARGAS, contra la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, el 14 de diciembre de 2009, en el proceso que instauró contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
I.
ANTECEDENTES La recurrente, junto a otros accionantes que no demandaron en casación, llamó a juicio a la caja con el fin de que se le condene a pagar, a su favor, las prestaciones convencionales que relaciona en la demanda. Fundamentó sus peticiones, básicamente, en que labora para la accionada desde antes de 1992 (no indica fecha exacta), que ha sido afiliada al sindicato con quien la entidad tiene suscrita una convención colectiva, donde se reconocen los beneficios que relaciona y los cuales, anotó, le fueron reconocidos hasta el 31 de agosto de 2002; que, desde el 1º de septiembre de 2002, la caja le suspendió a ella y otros trabajadores el pago de las bonificaciones de aniversario, del quinquenio y del subsidio mensual de alimentación, como también les siguió cancelando las vacaciones, las primas de vacaciones y navidad en cantidades inferiores a las previstas en la convención colectiva, mientras que, a otros trabajadores, también sindicalizados, sí les continuó pagando todos los beneficios convencionales; que, en razón de esta discriminación, ella y otros trabajadores interpusieron tutela, donde obtuvieron resultado favorable, y le ordenaron a la enjuiciada seguir reconociendo tales beneficios convencionales hasta que los jueces laborales decidieran de forma definitiva.
Al dar respuesta a la demanda, la parte accionada se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos, aceptó la vinculación de la accionante, pero como empleada pública, en razón a que la entidad es un establecimiento público que desarrolla labores que nada tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas; admitió que dejó de aplicarle la convención, por estimar que no le era aplicable, dado que su calidad es la de empleada pública; explicó que la entidad fue creada mediante Acuerdo 20 de 1942, y que el Acuerdo 15 de 1959, al fijar sus funciones y finalidades, estableció categóricamente que la entidad no tendría fin lucrativo y sería una entidad exclusivamente técnica; que el D.L. 3133 de 1968, por el cual se reformó la estructura administrativa de Bogotá, determinó que varias entidades, entre ellas la caja, continuaban siendo establecimientos públicos del distrito, con personería jurídica, patrimonio propio, y autonomía administrativa; que, por otro lado, con sentencia del 12 de febrero de 1993, se declararon nulos los acuerdos 6 y 21 de 1987, por los cuales se definía la naturaleza jurídica, se ratificaba una clasificación laboral, y se autorizaba la celebración de convenciones colectivas; a partir de esa fecha no se celebraron nuevas convenciones en la caja, siendo la última la de 1992; luego se expidió el DL. 1421 de 1993, Estatuto Orgánico de Bogotá, que, en su artículo 125, determinó la clasificación de los empleados públicos y trabajadores oficiales del distrito; de tal suerte, agregó, al quedar definida legalmente la naturaleza jurídica de la caja como un establecimiento público del orden distrital y su consecuente clasificación de empleados públicos de sus funcionarios, la entidad procedió al pago de todas y cada una de las prestaciones de los demandantes, de conformidad con tal calidad, empleados públicos; negó una conducta discriminatoria, ya que no hizo sino obrar en obedecimiento del orden legal vigente sobre la naturaleza de la caja, la calidad de empleados públicos y los fallos del Consejo de Estado que calificaron de un verdadero fraude el que algunas entidades, mediante acuerdos de junta directiva, extendieran o concedieran beneficios convencionales vedados a los empleados públicos.
En su defensa, propuso las excepciones de pago, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y cosa juzgada, con fundamento en el fallo de tutela mencionado. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2007, absolvió a la demandada de todas las pretensiones.
III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA El tribunal confirmó en su integridad la sentencia de primera instancia. Comenzó por decirle a la parte actora, para refutarle su aserción de que las funciones de la demandada se asemejaban más a una empresa industrial y comercial del Estado, que ciertamente la caja, desde su creación, se dedicó a las actividades de construcción y venta de vivienda, pero se equivocaba cuando sostenía que la entidad cumplía su propósito con fines de lucro y con cobro de intereses moratorios, pues estimó claro que los inmuebles que promovía la caja eran para que familias de escasos recursos accedieran a vivienda.
Igualmente, se refirió a los acuerdos de creación de la entidad y sus reforma, Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959; de ellos, coligió que allí se dispuso que la caja era una entidad autónoma y tenía «…a su cargo el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores » de escasos recursos y a la clase menos favorecida. Agregó que la controversia sobre la naturaleza jurídica de la convocada a juicio ya había sido resuelta por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, entre otras, en la sentencia SL del 19 de agosto de 2009, No. 35481, cuyos apartes pertinentes trascribió. Corolario de lo anterior, determinó que la entidad demandada ostentaba la calidad de establecimiento público del orden distrital creado para atender el suministro de vivienda de los trabajadores con el carácter de servicio público, técnico y sin fines de lucro; por tanto, asentó que debía calificar el vínculo jurídico de los demandados con base en el artículo 125 del D. 1421 de 1993; así, estableció que, por regla general, los servidores vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos, y, por excepción, son trabajadores oficiales quienes se dediquen a la construcción y sostenimiento de obra pública; de tal manera que, a su juicio, la actora debió demostrar, en aplicación del artículo 177 del CPC, que sus servicios se prestaron para la convocada a juicio como trabajadores oficiales, en la construcción y mantenimiento de obra pública; condición que no encontró probada, ya que la documental de fl. 50 (contrato de trabajo escrito) y el interrogatorio de parte indicaban que la actora fue vinculada como secretaria ejecutiva.
Adicionalmente, precisó que no era posible derivar la calidad de trabajador oficial de los contratos de trabajo, ya que la jurisprudencia tiene reiterado que es la voluntad del legislador y no la de las partes la que define y regula la naturaleza del vínculo jurídico que une a la administración con sus servidores, no siendo suficiente la enunciación de este hecho a fin de demostrar tal calidad.
Por lo anterior, concluyó que la accionante no acreditó la calidad de trabajador oficial sostenida en la demanda, supuesto básico de las pretensiones y, consecuencialmente, desestimó las súplicas. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. RÉPLICA El antagonista del recurso se opone a la prosperidad de la acusación. VI.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Solicita que la Corte case la sentencia impugnada y, en la sede subsiguiente de instancia, revoque la de primer grado; y, en su lugar, condene a la enjuiciada de conformidad con las pretensiones de la demanda. VII. PRIMER CARGO La sentencia acusada es indirectamente violatoria, por aplicación indebida, de los artículos 5° y 6° del Decreto 1050 de 1.968, 1° y 3° del Decreto 3130 de 1968, 5° del Decreto 3135 de 1968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986 y 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, y por la aplicación indebida consecuente de los preceptos legales sustantivos contenidos en los artículos 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1.965, 1° del Decreto 2644 de 1994, 6°, 1613, 1614, 1615, 1616, 1617, 1626, 1627 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8° y 17 de la Ley 153 de 1.887, 178 del C.C.A. y 835 del Co.
De Co., 145 del C.P.T.S.S. y 332 del C.P.C., en relación con los artículos 7° de la Ley 46 de 1.918, 1° y 5° de la Ley 19 de 1932, 1° de la Ley 61 de 1.936, 4° de la Ley 23 de 1940, 1°, 3°, 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1942, 121 de la Ley 489 de 1998, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1986.
Errores de hecho, según el impugnante: 1. Dar por demostrado, contra la evidencia, que la Caja de Vivienda Popular es un establecimiento público. 2. No dar por demostrado, estándolo evidentemente, que la caja es una empresa industrial y comercial del estado y que, como trabajadora a su servicio, la accionante es, por consiguiente, trabajadora oficial.
Pruebas mal apreciadas, según la censura: 1. El Acuerdo 20 de 1942 expedido por el Concejo de Bogotá (fls. 121 a 131 del c. pal.) 2. El Acuerdo 15 de 1959 expedido por el Concejo de Bogotá (fls. 132 a 135 del c. pal.) 3. El contrato de trabajo de folio 50. Pruebas dejadas de apreciar, según el recurrente: 1. El reglamento interno de trabajo de la caja (fls. 432 a 451). 2.
Las convenciones colectivas de trabajo suscritas entre la demandada y su sindicato los días 29 de abril de 1974 (fls. 61 a 65), 15 de diciembre de 1975 (fls. 66 a 73), 22 de noviembre de 1977 (fls. 74 a 89), 26 de octubre de 1979 (fls. 90 a 94), 12 de noviembre de 1982 (fls. 95 a 99), 28 de noviembre de 1983 (fls. 100 a 102), 21 de enero de 1985 (f1s. 103 a 105), 3 de diciembre de 1986 (fls. 106 a 108), 25 de noviembre de 1.988 (fls. 109 a 111), 29 de noviembre de 1.990 (fls. 112 a 116) y 24 de noviembre de 1992 (fls. 117 a 120). 3.
La certificación expedida por la caja (fls. 262 a 264). 4. La certificación expedida por el sindicato (fl. 60). 5. Las promesas de compraventa de folios 87 y 88, 89 y 89 vto. del anexo no.1. 6. Las providencias dictadas por el Ministerio de Trabajo (fls. 142 a 151), por el Ministerio del Interior (fls. 323 a 326), por el Departamento Administrativo de la Función Pública (fls. 330 a 326), y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls.370 a 382). 7.
Los testimonios de… CAMPOS (fls. 200 a 203), MEYER MARTÍNEZ SORIANO (fls.207 a 211), FABIO GUARNIZO CUELLAR (fls. 212 a 214), GOMEZ SUAREZ (fls. 215 a 218), MARTÍNEZ RAMÍREZ (fls. 220 a 221) y MERCHÁN GALEANO (fls. 185 a 187). Afirma que el tribunal absolvió de las peticiones de la demanda por considerar que la enjuiciada era un establecimiento público y, por consiguiente, determinó que la actora ha tenido la calidad de empleada pública.
DEMOSTRACIÓN Manifiesta que, en el contrato celebrado entre la Nación y el Municipio de Bogotá, aprobado por el Acuerdo 20 de 1942 (fls. 121 a 131 del cuaderno principal), se dispuso que el municipio se obligaba a invertir el préstamo allí otorgado en la construcción de barrios populares (cláusula sexta, literal a, fls. 122); que celebraría contratos de adquisición de terrenos para la construcción de barrios (cláusula séptima literal a, ibídem ) y celebraría contratos de arrendamiento de las viviendas construidas mientras se adjudicaban en venta (cláusula décima, fl.133).
Acude a las tareas que debía ejecutar la caja, consistentes en la construcción de viviendas, las compras de terrenos y la celebración de contratos de arrendamiento, para lo cual fue creada; las califica de actividades comerciales que normalmente ejecutan los particulares y, sostiene, a nivel oficial son cumplidas por las empresas industriales y comerciales del Estado, ajenas a las labores administrativas asignadas a los establecimientos públicos, lo que le reprueba al tribunal el no haberlo visto por la equivocada apreciación que hizo de este documento.
Del Acuerdo 15 de 1959 del Concejo Municipal del Distrito Especial de Bogotá (fls. 132 a 135 del c. pal.) predica que palmariamente refleja: 1.- Tal acuerdo reformó los estatutos de la caja (num. 5° de los considerandos, fl.132) y señaló entre sus finalidades las de «Fomentar la producción de materiales de construcción con el fin de mantener una razonable oferta en el mercado» (lit. e del artículo 4°, fl. 133) y «desarrollar sus programas buscando la coordinación y complementación con otras instituciones de crédito hipotecario o de vivienda públicas o privadas» (lit. g, art. 4, ibídem ), para lo cual, entre otras funciones (art.5º, ibídem ) debía adquirir terrenos y urbanizarlos utilizando especificaciones de bajo costo a fin de vender lotes económicos con facilidades de pago (lit. a), construir directa o indirectamente viviendas de tipo individual o colectivo para venderlas o arrendarlas (lit. b); producir materiales básicos de construcción para utilizarlos directamente o venderlos a adjudicatarios de lotes o beneficiarios de créditos otorgados o garantizados por la caja (lit. e); conceder o garantizar créditos en efectivo y preferentemente en materiales de construcción, con garantía hipotecaria y hasta por un valor equivalente al 60 del avalúo de la garantía, para la construcción, terminación, reparación, reconstrucción, ampliación, higienización o saneamiento de viviendas (lit. f). 2.- Su junta directiva podría ejecutar todos los actos de organización, dirección, administración y disposición de bienes que interesen a la caja (Art. 7°) y celebrar operaciones de crédito con destino al cumplimiento de los fines de la caja (art. 8°, fl. 134) y que el departamento administrativo de la caja era el encargado de los servicios de crédito, cartera, contabilidad, caja y manejo de las emisiones de bonos que le confía el distrito a la entidad (parágrafo primero del art. 11, folio 134).
Seguidamente, argumenta que las actividades de producción de materiales de construcción, concesión de créditos hipotecarios, adquisición de terrenos y urbanización, construcción directa o indirecta de viviendas, disposición de sus bienes por decisión exclusiva de su junta directiva y celebración de operaciones de crédito a que se refieren los citados artículos del Acuerdo 15 de 1959 son, sin lugar a dudas, actividades propias de los particulares que, en el sector público, son ejecutadas por las empresas industriales y comerciales del Estado, lo que, lamenta, el tribunal no vio por la indebida apreciación que hizo de este documento.
Invoca el folio 50, de donde extrae que la accionante se vinculó a la demandada mediante contrato individual de trabajo a término indefinido; que la caja le aplicaría los beneficios extralegales pactados en la convención colectiva de trabajo, los cuales se han de computar como factor de salario de acuerdo con lo previsto en el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo; que, dentro del contrato, se entienden incorporadas las cláusulas convencionales y las justas causas de terminación del contrato de trabajo previstas en el artículo 7º del Decreto 2351 de 1965; todo lo cual, según el impugnante, no observó el juez colegiado; e indica que la empresa reconocía su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, lo cual desatendió el juzgador, aunado a que tampoco se percató de la constancia de afiliación de la accionante al sindicato, del fl.60; pruebas estas, señala, concuerdan con el reglamento interno de trabajo adoptado por la entidad demandada (fls.432 a 451), en el que la caja reconoció expresamente la vinculación contractual laboral que tiene con los trabajadores a su servicio; en ese mismo sentido, refiere, están las convenciones colectivas de trabajo que obran a folios 61 a 120 del C. Pal., suscritas con el sindicato de base de los trabajadores a su servicio.
Que, en dichas convenciones, se estableció su aplicación a todos los trabajadores de la caja afiliados al sindicato (cláusula octava de la convención del 26 de octubre de 1979, fl. 90; del 12 de noviembre de 1982, fl. 95; del 28 de noviembre de 1983, f1. 100; del 21 de enero de 1985, fl. 103; del 3 de diciembre de 1986, f1. 106; del 25 de noviembre de 1988, fl. 109; del 29 de noviembre de 1.990, fl. 112, y del 24 de noviembre de 1992, f1. 118).
Señala que, en la certificación expedida por la demandada (fls. 262 a 264), consta que la entidad ha construido varios planes de vivienda, que celebra contratos de fiducia (f1s. 263), que ha suministrado materiales de construcción y que ha otorgado créditos de vivienda (f1. 264). Si el tribunal hubiera apreciado este documento, afirma, habría concluido que las labores de construcción y venta de unidades residenciales, su venta mediante el cobro de intereses, el suministro de materiales y el otorgamiento de créditos de vivienda son labores propias de los particulares y no de los establecimientos públicos, como calificó a la demandada, y que, por tener la calidad de empresa industrial y comercial del Estado, su vinculación con la demandante está regida por un contrato de trabajo.
Se refiere a otras pruebas documentales y testimoniales con el fin de reforzar todo lo atrás dicho con relación a la labor cumplida por la demandada que, en su criterio, es propia de las empresas industriales y comerciales del Estado. Así, da por demostrado cómo el tribunal incurrió de manera ostensible en los errores de hecho indicados y reitera que no hay prueba que sirva de soporte a la sentencia, pues, ni de la inspección judicial que se limitó exclusivamente al aporte de documentos efectuado por la entidad demandada, ni del resto de prueba documental, sostiene, puede deducirse la condición de establecimiento público que equivocadamente le atribuyó el tribunal a la enjuiciada.
Por último, asevera, de no haber mediado la deficiencia en la apreciación de las pruebas, tampoco el sentenciador habría incurrido en los errores de hecho que se han establecido. En consecuencia, habría condenado a la entidad demandada a pagar a la demandante los derechos solicitados en la demanda inicial, tal como se solicita que lo haga ahora esta Corte, en sede de instancia, de conformidad con lo indicado en el alcance de la impugnación, teniendo en cuenta que la demandante ingresó al servicio de la demandada el 6 de mayo de 1991 (fl. 50) y se encuentra afiliada al sindicato (fl. 60).
VIII. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia de ser indirectamente violatoria, en la modalidad de aplicación indebida, de las normas contenidas en los artículos 1°, 6, 11 y 17-b de la Ley 6a. de 1945, 1°, 2°, 3°, 4°, 7, 19, 26, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto Reglamentario 2127 de 1945, 1° del Decreto 797 de 1949, 5° y 6° del Decreto 1050 de 1968, 5° del Decreto 3135 de 1968, 1 ° y 3° del Decreto 3130 de 1968, 26, 40, 41, 42 y 43 de la Ley 11 de 1986, 292 y 293 del Decreto 1333 de 1986, 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, 1° del Decreto 2644 de 1994, 3°, 467, 468 y 469 del C.S.T., 37 y 38 del Decreto 2351 de 1965, 6°, 1613, 1614, 1615, 1616, 1626 y 1649 del C.C., 307 y 308 del C.P.C., 8° y 17 de la Ley 153 de 1887, 178 del C.C.A. y 831 del Co. de Co., 145 del C.P.T.S.S. y 332 del C.P.C., en relación con los artículos 25, 83 y 229 de la Constitución Política y 127 de la Ley 489 de 1998, 7° de la Ley 46 de 1918, 1° y 5° de la Ley 19 de 1932, 1° de la Ley 61 de 1936, 4° de la Ley 23 de 1940, 1°, 3°, 5°, 10 y 11 del Decreto 380 de 1942, 121 de la Ley 489 de 1998, 905, 1226, 1227 y 1228 del Co. de Co., 1849 del C.C., 156, 273 y 291 del Decreto 1333 de 1986.
La infracción legal denunciada, según el recurrente, se produjo por haber incurrido el tribunal en el error de hecho ostensible, consistente en no dar por demostrado, estándolo fehacientemente, que, durante todo el tiempo de la vinculación laboral entre las partes, se ha ejecutado un contrato de trabajo. Antes de entrar a la demostración del error de hecho acusado, precisa que no controvierte la calificación de establecimiento público dada por la sentencia acusada a la caja; sino que, no obstante esa calificación, entre las partes se ejecutó un contrato de trabajo.
Su argumento consiste en que ha sido reiterada la jurisprudencia de esta corporación en el sentido de que pese a la calificación de establecimiento público dada a la entidad empleadora, si, desde la iniciación y durante la ejecución de la relación laboral que la vinculó con su servidor, se le dio a éste el tratamiento de trabajador oficial, se celebró contrato de trabajo, se ejecutó dicho contrato y se le aplicaron al trabajador las convenciones colectivas vigentes en la entidad, la relación que los vinculó fue contractual y el servidor fue trabajador oficial; por ejemplo, en la sentencia SL, del 14 de marzo de 2000 dictada en un proceso en el que el demandado era un establecimiento público, Rad. 12.541.
Refiere, como al comienzo de la relación laboral, la actora y la caja suscribieron un contrato de trabajo, el cual se ha ejecutado durante la vigencia de la relación laboral que las vincula, la demandante se vio en la necesidad de acudir a la justicia ordinaria, pues, como lo determinó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia que obra a folios 370 a 382 para casos iguales, la justicia Contencioso Administrativa no es competente para conocer de las diferencias surgidas entre las partes que hayan celebrado contratos de trabajo, aunque el empleador sea un establecimiento público.
Seguidamente, alude nuevamente a los razonamientos esbozados en la demostración del cargo anterior, respecto a que a la actora se le trató como trabajadora oficial desde el inicio de la relación laboral, según lo indicado por las pruebas documentales y testimoniales atrás relacionadas. Por tanto, manifiesta, si desde el ingreso de la demandante la caja suscribió y ejecutó el contrato de trabajo, mal puede desconocer ahora esa calidad para pretender que su vinculación con la accionante es mediante una relación legal y reglamentaria, pues ello equivaldría a un acto de mala fe, a un engaño a la trabajadora, quien, durante todo el tiempo de servicios, ha creído que, conforme con lo acordado con su patrono, se encuentra vinculada mediante contrato de trabajo.
Solamente ahora, alega, olvidando que el Estado no puede hacerle fraude a nadie y menos a sus propios servidores, viene la demandada a informarle a su antigua trabajadora que toda su vinculación laboral ha sido un engaño, que el contrato de trabajo es de mentiras y que su vinculación ha estado regida por una relación legal y reglamentaria.
La protección especial que el Estado debe al trabajo (Art. 25 C.P.) no se cumple si el mismo Estado engaña a sus propios servidores, asevera. IX. RÉPLICA Controvierte conjuntamente los dos cargos. Respecto al fondo, invoca la jurisprudencia de esta Corte, donde se ha reconocido la naturaleza de establecimiento público a la entidad aquí enjuiciada, trascribe un pasaje de la sentencia SL del 31 de agosto de 2010, No.40730, en ese sentido y relaciona numerosas sentencias, no solo de esta Corporación, sino también del Consejo de Estado, donde se mantiene la misma postura.
En síntesis, se opone a la aplicación de la convención colectiva a la actora en razón de su calidad de empleada pública. X. CONSIDERACIONES El tribunal denegó las pretensiones de la demanda, en razón a que determinó la categoría de establecimiento público respecto de la convocada a juicio, premisa que lo llevó a calificar a la actora de empleada pública, a falta de prueba de que sus labores la ubicaban en la excepción, esto es de trabajadora oficial.
Para arribar a la conclusión de que la caja es un establecimiento público, se apoyó, en primer lugar, en los acuerdos de su creación, de donde extrajo para qué fue creada la entidad; así, dijo que era un órgano dedicado a la prestación de un servicio público, sin ánimo de lucro; también se fundamentó en la jurisprudencia laboral que le da tal calidad a dicha institución, sentencia CSJ SL del 19 de agosto de 2009, rad.
No. 35841, la cual a su vez se remonta a otros precedentes, como se puede ver enseguida: Para resolver el asunto controvertido, en el que se ha discutido la naturaleza jurídica de la entidad demandada con invocación de idénticos o parecidos medios de prueba a los allegados al plenario, es pertinente recordar la sentencia de esta Sala de la Corte de 4 de marzo de 2003, radicación 19081, y más recientemente la de 9 de octubre de 2007, radicación 30765, en donde expresó: “… Aclarado lo anterior, cabe decir, que no existe duda en que para la fecha de creación del Fondo de Vivienda Popular y su puesta en marcha, mediante la expedición de los Acuerdos 20 de 1942 y 15 de 1959, los perfiles jurídicos que clasifican a las entidades descentralizadas en establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta del orden nacional, regional o local, creando sus diferencias, y que a la vez determinaban la calidad de sus servidores, no tenían cabida dentro de nuestro ordenamiento jurídico pues el acuerdo 20 de 1942 que dio origen a la creación de la Caja de Vivienda Popular como ‘una persona jurídica autónoma’ que tendría a su cargo ‘el servicio público de suministro de viviendas a los trabajadores, de conformidad con las Leyes 46 de 1918, 99 de 1922, 19 de 1932, 61 de 1963, 23 de 1940 y el Decreto extraordinario 380 de 1942’, nada dijo acerca de la naturaleza jurídica del ente autónomo creado y de la calidad de los empleados a su servicio; igualmente el acuerdo 15 de 1959 por el cual se organizó la Caja de Vivienda Popular simplemente dijo que continuaría prestando sus servicios ‘como una persona jurídica autónoma’ sin especificar la naturaleza jurídica de la entidad.
“Sólo por aporte jurisprudencial se daba a conocer la naturaleza jurídica de esas instituciones descentralizadas que conformaban parte del estado en su orden nacional, regional o local, tal como se aprecia en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de diciembre de 1964, gaceta judicial tomo CIX, página 39 en la que al estudiar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria asentó, que ‘una de las características del establecimiento público, es la descentralización por servicios de la administración general, característica que recomienda la institución, especialmente los estados unitarios’.
Ya con anterioridad a la sentencia citada la Corte mediante fallo del 10 de agosto de 1967, había establecido diferencias que caracterizaban a los establecimientos públicos de otra clase de entidades, lo que nos demuestra que solo a través de la jurisprudencia se podía determinar la naturaleza jurídica de los entes creados por el Estado para la prestación de cierta clase de servicios.
“A pesar del intento de organización de la ley 15 de 1959, de integrar las empresas y establecimientos públicos descentralizados del Estado, solo a partir de la reforma de 1968, más concretamente con la expedición del acto legislativo número uno y de los Decretos 1050 y 3130 de 1968, se vino a determinar el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, dando noción clara que las diferenciaba, de acuerdo con las funciones o actividades que ejercieran, y atendiendo a su organización territorial, clasificándolas en ‘establecimientos Públicos’, ‘Empresas Industriales y Comerciales del Estado’ y ‘Sociedades de Economía Mixta’.
“Es así como para determinar la naturaleza jurídica de la demandada y, en consecuencia, la calificación de sus servidores, resultó indispensable, tal cual se hizo, realizar un estudio funcional del organismo, con fundamento en la cual el Tribunal concluyó, que la Caja de la Vivienda Popular tenía la naturaleza de ‘Establecimiento Público’, que dedujo del fin perseguido con su creación, consistente en la prestación de un servicio de tipo social en beneficio de las clases menos favorecidas.
“De acuerdo con ese resultado, procedía legalmente calificar el vínculo de la trabajadora demandante con base en los derroteros impuestos en los artículos 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, que clasificaba para la fecha de egreso de la actora, a los servidores públicos del Distrito de Bogotá por regla general, como empleados públicos. “De tal forma que cabe decir, ignoró el Tribunal la aplicación de las normas antedichas pues, en lugar de precisar si el cargo desempeñado por la demandante se encontraba incurso dentro de las excepciones establecidas en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, esto es, si era una trabajadora destinada a la construcción o sostenimiento de obras públicas, dedujo su condición de tal, del hecho de haber celebrado las partes un contrato de trabajo y, de la circunstancia, de haberse aplicado a esta las prerrogativas consagradas en las convenciones colectivas, perdiendo de vista que lo fundamental no eran esos tópicos, en tanto es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales.
De tal manera que, tratándose como aquí de un ‘Establecimiento Público’, sus trabajadores son empleados públicos y, solo por excepción, trabajadores oficiales cuando se dediquen a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, lo cual no es el caso.” Como lo enseña la jurisprudencia precitada, a falta de definición legal de la naturaleza de la entidad empleadora, es decir si es establecimiento público o empresa industrial y comercial del estado, para definir la categoría de la vinculación laboral entre las partes, se valió del artículo 125 del DL. 1421 de 1993 «Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá» y clasifica, en empleados públicos, de forma general, a los servidores públicos del distrito capital; y, por excepción, en trabajadores oficiales, a quienes se dediquen a la construcción y sostenimiento de obras públicas; como encontró que, en el sublite, según el contrato de trabajo y el interrogatorio de parte, la actora se desempeñó en el cargo de secretaria ejecutiva, concluyó que, al igual que los demás trabajadores accionantes, la pretensora no había demostrado la condición de trabajadora oficial sostenida en la demanda, por ende, determinó que su relación no estuvo regida por un contrato de trabajo y, en consecuencia, desestimó sus súplicas.
De lo anterior se sigue que la censura, con la sustentación de los cargos, no logra rebatir los pilares de la sentencia impugnada, puesto que ninguno de los yerros fácticos señalados sobre los acuerdos de creación y regulación de la caja apuntan a demostrar que, en su texto, sí se halla dispuesto expresamente que la enjuiciada es una empresa industrial y comercial del Estado, lo cual sería fulminante para quebrar la argumentación del tribunal, desde la perspectiva de lo fáctico, dada la vía escogida para el ataque en los dos cargos.
Tampoco, los desatinos referentes al contrato de trabajo de la accionante desvirtúan las deducciones del juez colegiado, consistentes en que ella se desempeñó como secretaria ejecutiva, funciones extrañas a labores de construcción y sostenimiento de obra pública. Además, en el ataque, el recurrente guardó silencio respecto de la confesión de la actora en cuanto a sus labores desempeñadas.
Decir que el tribunal no vio que las funciones del ente convocado a juicio tenían que ver con la construcción y venta de vivienda, y que cobraba intereses moratorios, así esto concuerde con la prueba documental, no configuran un yerro fáctico relevante en la decisión; esto no es contundente para desvirtuar la naturaleza de establecimiento público otorgada por el ad quem a la demandada, y arribar de forma ineludible que es una empresa industrial y comercial del Estado, como lo anhela el recurrente.
Por la vía de los hechos, era necesario demostrar la disposición que le diera ese carácter, o indicara que sus servidores eran trabajadores oficiales. Por otra parte, en gracia de discusión, el cobro de intereses moratorios ni la celebración de contratos de compraventa, a más de que no son referentes inequívocos del ánimo de lucro, ni son acciones exclusivas de las empresas industriales y comerciales del Estado, no contradicen que la convocada a juicio tenía a su cargo la prestación de un servicio público, como lo asentó el ad quem.
Por la vía escogida para el ataque en ambos cargos, la indirecta, no había forma de derrumbar las reflexiones del tribunal determinantes de la decisión que, en síntesis, fueron tanto fácticas como jurídicas; al estimar que, dada la dedicación de la caja a la prestación de un servicio público y sin ánimo de lucro, sin que (como se dice en la sentencia de la Corte acogida por el juez colegiado frente a la misma demandada), en el acto de creación y regulación particular del ente hubiese categorización alguna de forma expresa del ente autónomo, necesaria para definir la clase de relación laboral de la actora para con la enjuiciada, premisas estas no derruidas tras el estudio acabado de hacer por esta Sala, el ad quem acudió al artículo 125 del DL. 1421 de 1993, para efectos de establecer la clase de relación que ligó a las partes, puesto que, como lo enseña el precedente judicial fundamento de la decisión, «…es la ley la que exclusivamente puede determinar la naturaleza de los servidores oficiales», y determinó que la actora había probado que su cargo fue de secretaria ejecutiva, razón que le fue suficiente para excluirla de la categoría de trabajadora oficial, por no haber cumplido labores de construcción y mantenimiento de obra pública.
En este orden, no tuvo otra alternativa que reconocerle su calidad de empleada pública, incompatible con la aplicación de la convención colectiva, y negar las pretensiones. Recuérdese que la censura dejó al margen de los señalamientos las funciones desempeñadas por la actora que el tribunal dio por demostradas. No las controvirtió. Su alusión al contrato de trabajo fue para insistir en la condición de trabajadora oficial de la pretensora por haberle dado este tratamiento la entidad en el desarrollo de la relación laboral, a lo cual se ha de decir una vez más: …no es dable equiparar la construcción de vivienda al mantenimiento y construcción de obras públicas, dado que éstas son las efectuadas por el Estado en procura del interés general, en las que prima, como una de sus características principales, que su uso no tiene un destinatario específico, lo que no tiene ocurrencia en este caso, dado que las viviendas construidas por la Caja tienen unos destinatario particulares y están destinadas a ser bienes privados. …el que la entidad accionada haya dado al demandante trato de trabajador oficial, no significa que tenga tal condición, por cuanto es la ley la que determina quiénes tienen esa condición, de manera que la existencia de unos contratos de trabajo y el reconocimiento de unos beneficios convencionales no determinan la calidad de trabajador oficial, cuando por la naturaleza de la entidad el servidor tiene la condición de empleado público».
Por último, resta decir, al margen que el recurso fue orientado por la vía indirecta, que la sentencia citada por el impugnante para refutar la decisión objeto del recurso extraordinario no favorece, ni aplica al caso, como lo quiere él hacer ver, para derivar la condición de trabajadora oficial de la sola vinculación laboral a través un contrato ocurrida el 6 de mayo de 1991, (data para la cual estaban vigentes los artículos 42 de la Ley 11 de 1986 y 292 del DL. 1333 de 1986 y tenía la misma clasificación del 125 del DL. 1421 de 1993) y del trato que como tal le dio el empleador hasta el 31 de agosto de 2002, cuando le dejó de aplicar la convención, conforme al historial del proceso, puesto que ni siquiera, en el proceso, se ventiló que los estatutos de la entidad le hubiesen otorgado al cargo de secretaria ejecutiva la calidad de trabajadora oficial.
En la sentencia CSJ SL del 14 de marzo de 2000, no. 12541, se trató de un caso donde, además de haber sido vinculado el servidor mediante contrato de trabajo, los estatutos de la entidad habían fijado, por regla general, la naturaleza de trabajador oficial de sus servidores; entonces le correspondió a la Corte resolver, principalmente, la aplicación de esa disposición frente a la sentencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible la potestad estatutaria de fijar la naturaleza del vínculo.
Así: El artículo 42, inciso primero, de la ley 11 de 1986 prevé que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo” y, en idénticos términos se encuentra redactado el artículo 292, inciso primero del Decreto 1333 del año mencionado.
Si bien no puede desconocerse que la parte que autorizaba a los estatutos para que precisaran qué actividades podían ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo, contenida en ambas disposiciones, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, es claro que para la época de la desvinculación del actor -13 de septiembre de 1990-, aquella parte se encontraba vigente.
De manera que en su integridad ambos artículos son aplicables al tema debatido. Sentado lo anterior y en consideración a que el ente demandado es un establecimiento público, así como que el cargo del demandante era el de Jefe de Sección -hecho no discutido-, estima la Sala de fundamental importancia, para desatar la controversia, verificar si de acuerdo a sus estatutos, el actor tenía la condición o no de trabajador oficial, dado que el Tribunal, luego de examinar dicha prueba, concluyó que era un empleado público.
El Acuerdo No.1 de 1978, que contiene los estatutos del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (folios 95 a 116 C.1), al definir el carácter de sus servidores, en su artículo 31 consagró que “Para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrán la calidad de trabajadores oficiales, sin embargo serán empleados públicos el Director, los Sub-Directores, los Jefes de Oficina y los Jefes de División”.
Puede observarse en la transcripción precedente, que el cargo de “JEFE DE SECCION”, que el actor desempeñaba en la entidad, no se encuentra clasificado como de empleado público, por lo que de acuerdo al mismo tenor debe entenderse que era un trabajador oficial. Así las cosas, surge el yerro evidente del Tribunal en cuanto concluyó que el cargo del demandante estaba clasificado como de empleado público.
Dado que las disposiciones reproducidas únicamente autorizaban a los estatutos de los establecimientos públicos para hacer la clasificación de sus servidores, bien fuera como empleados públicos o trabajadores oficiales, basta el análisis de aquellos -en el precepto pertinente- para dilucidar, como ha quedado, este asunto, es decir, que el actor era un trabajador oficial.
Por todo lo antes expuesto, no prosperan los cargos. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente, dado que no cobró éxito y hubo réplica. Se le condena a pagar la suma de $3.250.000. XI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, el 14 de diciembre de 2009, en el proceso que instauró ISABEL RUIZ DE VARGAS contra la CAJA DE VIVIENDA POPULAR.
Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS � ARTÍCULO.- 125.
Empleados y trabajadores. Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos.
En sus estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso. Las personas que presten sus servicios en las empresas industriales y comerciales son empleados públicos o trabajadores oficiales. En los estatutos de dichas entidades se precisarán cuáles servidores tienen una u otra calidad.
Los servidores de las sociedades de economía mixta, no sometidas al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, se regirán por el derecho privado. NOTA: El texto subrayado fue declarado nulo por el Consejo de Estado mediante Fallo de junio 03 de 2008 Exp. 6058-2002 (AI-0282-02). � CSJ SL del 18 de septiembre de 2012, No. 40959. � Artículo 42.
Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los Establecimientos Públicos se precisará que actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-493 de 1996 Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales y en las Sociedades de Economía Mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales.
Sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. � Artículo 292º.- Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempañadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-493 de 1996. Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales y en las sociedades de economía mixta municipales con participación estatal mayoritaria son trabajadores oficiales.
Sin embargo, los estatutos de dichas empresa precisarán qué actividades de dirección o confianza deben ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos. 1 PAGE 21