Radicado 50596 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente SL761-2013 Radicación No. 50596 Acta No. 035 Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil trece (2013). AUTO Se reconoce personería al doctor Luis Alberto Torres Tarazona, con T.P. No. 154.273 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la parte actora, en los términos y para los efectos del memorial poder de sustitución conferido.
SENTENCIA Se resuelve el recurso de casación interpuesto por el CARLOS JULIO GUAVITA MORA contra la sentencia del 8 de septiembre de 2012, proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, en el proceso que promovió contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE “IDRD”.
ANTECEDENTES Ante el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, Carlos Julio Guavita Mora demandó al Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte para que se declarara que entre las parte se “verificó” un contrato individual de trabajo a término indefinido ficto o presunto; que el demandado violó el contrato de trabajo, la convención colectiva de trabajo “vigentes en la empresa”, y las leyes sociales al no pagarle ni entregarle la totalidad de los salarios, primas, vacaciones, bonificaciones, quinquenios, auxilios, dotaciones y demás acreencias laborales; y que como consecuencia de tales declaraciones fuera condenado al pago debidamente indexado o actualizado del incremento salarial pactado convencionalmente, a partir del 1 ° de enero de 1996; a la reliquidación de las primas convencionales de vacaciones, antigüedad, semestral, extralegal de junio y diciembre y de navidad; de los subsidios, auxilios y vacaciones, así como las cesantías parciales, bonificaciones y quinquenios “causados y pagados” entre el 1 ° de enero de 1996 y 31 de agosto de 2002, teniendo en cuenta los incrementos de los salarios en la forma pactada en la convención colectiva de trabajo; las vacaciones legales y las primas legales de éstas, al igual que la de navidad y de servicios, correspondientes a los años 1996–2002, entre otras más, y al pago de la indemnización moratoria.
Fundamentó sus pretensiones en que comenzó a prestar sus servicios al demandado el 11 de noviembre de 1993 como auxiliar de mantenimiento; que el Acuerdo 4 de 1978, con el cual el Concejo de Bogotá creó el Instituto demandado, en su artículo 11 estableció que “ Para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrá la calidad de trabajadores oficiales.
Serán empleados públicos el Director, los Subdirectores, el Secretario y los Jefes de División ”, disposición que no había sido suspendida, anulada ni demandada, y que fue ratificada por el artículo 2 ° del Acuerdo 17 de 1996; que estuvo afiliado al Sindicato “Sintraired”; que el demandado le canceló la totalidad de los salarios, primas, vacaciones, quinquenios, auxilios, subsidios, y demás acreencias laborales o emolumentos laborales pactados en la convención colectiva, hasta diciembre de 1995; que a partir del 1 ° de enero de 1996, le dejó de cancelar los incrementos anuales convencionales; que entre el 1° de enero de 1996 y 31 de agosto de 2002, únicamente le canceló las acreencias laborales convencionales “solo con el salario legal de cada año”, mas no con el incremento pactado convencionalmente, por lo que le adeuda el mayor valor que arrojara la liquidación de los salarios, primas, vacaciones, quinquenios, bonificaciones, subsidios, auxilios, cesantías parciales canceladas y demás acreencias laborales convencionales; que a partir del 1 ° de septiembre de la última anualidad antes referida, le dejó de pagar “definitivamente” las primas, vacaciones, bonificaciones, quinquenios, auxilios, subsidios, y demás acreencias; que la prima de antigüedad le fue reestablecida en el año 2007; que en el año 2005 la empresa y el sindicato pactaron una bonificación de un $1.000.000 “por firma de la convención”; que durante el tiempo que laboró para el demandado no le suministró “calzado y vestido ”, y que agotó la reclamación administrativa, obteniendo respuesta negativa a sus peticiones.
II.- RESPUESTA A LA DEMANDA El Instituto se opuso a la prosperidad de las pretensiones; en cuanto a la prestación de servicios del actor a la demandada, adujo que en la hoja de vida reposaba la resolución No. 0340 del 10 de noviembre de 1993 y acta de posesión No. 0294 del 12 de noviembre del mismo año, lo que implicaba la inexistencia de contrato de trabajo alguno suscrito a término indefinido, presunto o ficto, y a su vez la condición de empleado público del actor; asimismo advirtió que reposaba la resolución No. 218 de 1994, que incorporó al demandante a la nueva planta del IDRD, con motivo de la reestructuración de la misma, en el cargo de “ Conductor de vehículo liviano”, el memorando de 21 de enero de 1997, mediante la cual había sido traslado a la Sección de Servicios Generales, en cumplimiento de la Resolución No. 535 de 1996, a la que que previo concurso público había sido nombrado en el periodo de prueba en empleo de Conductor, Código 620, grado 01 de la Sección de Servicios Generales, según Resolución 0242 de fecha 15 de marzo de 1999 y acta de posesión; aseveró que el Acuerdo 4 de 1978, no tenía vigencia puesto que en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 se clasificaron a todos los servidores del Distrito Capital, derogándose en el artículo 180 ibídem, y todas las disposiciones que le fueran contrarias.
Propuso las excepciones de falta de jurisdicción y competencia; la no acreditación del contrato de trabajo ni de la condición de trabajador oficial del demandante; cobro de lo no debido; inexistencia de las obligaciones y buena fe. III. - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Fue proferida el 21 de mayo de 2010, y con ella el juzgado declaró la existencia de un contrato de trabajo desde el 11 de noviembre de 1993 y la condición del demandante de beneficiario de los derechos consagrados convencionalmente; condenó al Instituto demandado a pagar los referidos derechos; lo absolvió de la indemnización moratoria y dejó su cargo las costas judiciales.
IV.- SENTENCIA DEL TRIBUNAL Por apelación de la demandada, el proceso subió al Tribunal Superior de Bogotá, Corporación que mediante la sentencia recurrida en casación, revocó la decisión del a quo y en su lugar absolvió al apelante de todas y cada una de las pretensiones de la demanda sin imponer costas por la alzada. El Tribunal advirtió inicialmente que el tema del debate se centraba en determinar si el vínculo que unió a las partes obedeció a un contrato de trabajo, “ y en tal sentido le asiste derecho al demandante al reconocimiento de las acreencias laborales objeto de la presente acción”.
Después de examinar los artículos 125 de del Decreto de 1993; 292 del Decreto 1333 de 1986 y la sentencia C-493 de 1996, que declaró la inexequibilidad parcial del último de los cánones mencionados, sostuvo que: “ En este orden de ideas teniéndose que el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte fue constituido como un establecimiento público del orden municipal, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, según da cuenta el artículo 1 ° del Acuerdo 4 de 1978, cuya vigencia no fue tema de discusión en primera instancia, aplicando las directrices antecedentes, debe entenderse que, en principio y conforme la regla general contenida en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, al tenerse por superado el tema de la prestación personal y subordinado del servicio, el demandante ostentaría la calidad de empleado público, dada la naturaleza jurídica del ente enjuiciado; con lo cual, la condición de trabajador oficial como prestación principal de la demanda, quedaría necesariamente sujeta a la demostración efectiva de labores orientadas a la construcción y sostenimiento de obra por parte del trabajador, para de esta forma quedar incurso dentro de la excepción a la regla general.”.
Señaló que ninguno de los cargos desempeñados por el actor evidenciaban su calidad de trabajador oficial, pues no tenían relación con la construcción y sostenimiento de obra pública, criterio que en los establecimientos públicos era determinante para adquirir dicha calidad; que por el contrario, las labores desempeñadas por el demandante se encontraban íntimamente relacionadas con el desarrollo del objeto de la accionada, de donde podía colegirse, sin equívocos, que “ la vinculación laboral con el ente demandado sería de carácter legal y reglamentario, ostentando entonces la calidad de empleado público, situación que de suyo excluía la posibilidad de declarar la existencia del contrato de trabajo alguno con la administración.” Resaltó que el demandante no demostró que se encontrara inmerso en la excepción a la regla general dispuesta en el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, pues no bastaba con la sola mención de que se había desempeñado como “ auxiliar de mantenimiento”, para de ahí derivar que sus funciones fueran inherentes a las construcción y sostenimiento de obra pública.
Y que en todo caso de llegar a admitirse que dicho cargo “…corresponde cumplirlo a un trabajador oficial del IDRD,… tendría que decirse que éste sólo lo ostentó por un corto tiempo”, es decir, del “12-11-1993 a 16-12-1994”, ya que al momento de ser ascendido al cargo de “conductor ”, quedó indefectiblemente incurso en la regla general del empleado público que mantuvo desde entonces.
V.- RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por la parte actora, y con la demanda que lo sustenta, pretende que la Corte case la sentencia recurrida, para que constituida en instancia “ confirme la decisión, del Juzgado 27 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en cuanto declaró la existencia del contrato de trabajo y condenó al IDRD a pagar, a partir de 1996, los derechos derivados de la Convención Colectiva de Trabajo.
Así mismo, se le condene a pagar la sanción moratoria, ultra o ultra petita y se provea en costas como corresponde”. Con tal propósito formuló dos cargos, oportunamente replicado, que se resolverán conjuntamente, pues aun cuando están dirigidos por sendero diferente, acusan la violación de similares disposiciones legales y pretenden el mismo objetivo.
VI.- PRIMER CARGO Acusa la aplicación indebida indirecta de los artículos “125 de Decreto 1421 de 1993, en relación o concordancia con los artículos 292 con el Decreto 1333 de 1986; 70 y 85 de la Ley 489 de 1998;1,8 y 11 de la Ley 6 de 1945; 1,2,3,4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49, 51 y 52 del Decreto 2127 de 1945: 1 del Decreto 2615 de 1946; 1 del Decreto 797de 1949; 2 y 3 de la Ley 64 de 1946; 3,4,13,14, 19,21, 140. 467, 468, 469 y 476 del C.S.T.; 8, 10 y 14 de la Ley 153 de 1887; 71,72,1613;1614;1615;1616; 6127; y 1649 del C.C.;1,2,4,13,25, 25, 26, 28, 48, 53, inciso 2° del artículo 123, 125, 150 – 23, 230 y 232 de la C.N.; 66, 76 y 175 del C.C. A.; 168, 170,171, 172, 174, 177,187, 188, 194, 197, 210, 248, 249, 250, 252, y 305 del C.P.C.;
Artículo 60, 61, 66A y 77 del CPTSS dentro de la preceptiva del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991.”. Asevera que por haber apreciado equivocadamente la demanda inicial y su contestación de la demanda (folios 2 a 12 y 120 a 144); el Acuerdo Distrital 4 de 1978 (folios 94 a 99); las actas de posesión en el cargo de auxiliar de mantenimiento y como conductor 620-01 (folios 69 y 33 Cuaderno anexo 1); acta de posesión como conductor 620 – 01 (folio 33 Cuaderno anexo 1); el acta de posesión 2413 y el acta de incorporación 001 de 2005 (folios 26 y 6 a 8 del Cuaderno Anexo 1); la comunicación que le informa su designación como auxiliar de mantenimiento y la resolución de nombramiento como tal ( folios 76 y 77 Cuaderno anexo 1); las comunicaciones de ascenso a conductor de automóvil (folios 70 y 71 Cuaderno anexo 1); la comunicación de incorporación como conductor 620-01 “sin que se varíe el régimen salarial ni prestacional” (folio 37 Cuaderno anexo 1); la comunicación de incorporación como conductor 480-07, “sin que varíe el régimen salarial no prestacional” (folio 5 Cuaderno anexo 1); la comunicación del nombramiento en periodo de prueba como conductor de servicios generales y la resolución que lo nombra como tal (folios 34 a 36 Cuaderno anexo 1; la certificación de Talento Humano sobre inscripción en la carrera administrativa (folio 158 Cuaderno anexo 1); la actualización del registro público (folio 205 Cuaderno anexo 1); el interrogatorio de parte del demandante (folio 262 Cuaderno principal y el recurso de apelación (folio 274 Cuaderno principal), así como por no haber valorado el Acuerdo 17 de 1996 (folio 117 Cuaderno principal); el Acuerdo 7 de 1977 (folios 100 a 15 Cuaderno principal); el manual de aprovechamiento económico y la resolución que lo modifica e integra (Cuaderno anexo 4); de la “reclamación administrativa, respuesta y recursos”;
( folios 13 a 16, 18 a 29), 54 a 57 y 47 a 53 Cuaderno principal); las alegaciones de las partes en la segunda instancia (folios 280 a 287 y 289 a 291 Cuaderno principal); la documental del folio 292); los estatutos de la demandada y sus reformas (folios 4 a 14 y 15 a 51 Cuaderno anexo 3), y las resoluciones de reconocimiento de acreencias laborales convencionales, reporte de nómina y tarjetas de control de pagos (folios 226 a 267, 251 a 252, 235 a 236, 237, 238, 372, 329 y 331 Cuaderno anexo 2), el Tribunal incurrió en los siguientes errores de hecho: “1.
Dar por demostrado, contrario a evidencia, que la vigencia del artículo 1° del Acuerdo 4 de 1978, que creó al IDRD, no fue tema de discusión.”. “2. Dar por demostrado, sin estándolo, que el actor es un empleado público y no dar por demostrado, estándolo, que es un trabajador oficial, beneficiario de la Convención Colectiva de Trabajo.”. En la demostración afirma que el Tribunal incurrió en el primer error atribuido por la errónea apreciación de la demanda y su contestación, ya que de haber resuelto las excepciones propuestas contra el derogado artículo 1 ° del acto de creación, habría encontrado “que el IDRD no fue creado para atender funciones públicas administrativas sino para cumplir las funciones netamente industriales y comerciales o de gestión económica, como las establecidas en el segundo del Acuerdo 4 de 1978…”.
Además, que se equivocó al inferir que el actor ostentaba la calidad de empleado público, al haberse apoyado en la vinculación “ como auxiliar de mantenimiento, acceso a conductor automóvil, cambios de denominación por el conductor vehículo liviano y luego como conductor 620 01, nombramiento de prueba, actas de posesión, modificación e incorporación a la nueva planta y en la inscripción en el registro público de carrera administrativa.”.
Advirtió, de una parte, que “la forma de vinculación no determina la calidad del servidor y por otra, la demandada expresamente consignó en la comunicaciones de reincorporación que por tratarse de una incorporación “no varía el régimen salarial ni prestacional que viene reconociendo”, y de otra, “que el ad quem no analizó” la comunicación 292, donde se consignaba como cargo del actor el de “TRABAJADOR OFICIAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA”, lo que no era de recibo por cuanto es sabido que los trabajadores oficiales están excluidos del régimen de carrera, lo que confirmaba la calidad de trabajador oficial que le venía dando.
Sostiene que la interpretación dada al artículo 11 del Acuerdo 4 de 1978, no fue la más afortunada, para definir que el actor no tenía la calidad de trabajador oficial, pues al no haber sido modificado por norma distrital o nacional alguna y ni haber sido suspendido, anulado, ni demandado, era de obligatorio cumplimento, máxime cuando la demandada al contestar el hecho 2, había aceptado que “ las personas que prestan sus servicios al IDRD tiene la calidad de trabajadores oficiales”.
Acusa la sentencia de incongruente, pues según la censura el ad quem tocó temas como “la autonomía de la voluntad de las partes contratantes; el mutuo acuerdo y la decisión unilateral” que no habían sido objeto de debate en las instancias, “y no podía serlo por cuanto lo perseguido es, fundamentalmente, el pago de acreencias laborales convencionales que dejó de canelar unilateralmente la demandada sin disposición legal, ni acto administrativo, qua así lo dispusiera.”.
Expresa que el sentenciador dejó de apreciar “otros medios de prueba” con los cuales se acreditaba que el actor si probó la calidad de trabajador oficial, refiriéndose al Acuerdo 7 de 1977, según el cual claramente se observaba que el IDRD era una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital de Bogotá, naturaleza que conservaba, dadas las actividades industriales y comerciales que desarrollaba y de las que no se tenía conocimiento que hubieran sido modificadas, por lo que desacertó el Tribunal en la naturaleza jurídica que le asignó al ente demandado, como establecimiento público, refiriéndose a los Acuerdos 7 de 1977, 4 de 1978 y 17 de 1996 y al Decreto 1421 de 1993, aduciendo que aun después de la reclasificación de los servidores públicos del IDRD efectuada con el referido decreto, se seguía manteniendo la fijada en el Acuerdo 4 de 1978.
VII. SEGUNDO CARGO Acusa la interpretación errónea del “artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 y en relación con lo dicho texto legal, los artículos 292 Decreto 1333 de 1986; 70 de la Ley 489 de 1998 y 5 del decreto 3135 de 1968, lo que llevó a infringir directamente los artículos 1, 8 y 11 de la Ley 6ª de 1945; 1, 2, 3, 4, 19, 20, 26, 27, 47, 48, 49, y 51 del Decreto 2127 de 1945; 1 del Decreto 2615 de 1946; 1 del Decreto 797 de 1949; 2 y 3 de la Ley 64 de 1.946; 85 de la Ley 489 de 1.998; 467, 468, 469 y 476 del C.S.T.; 66 y 175 del C.C.A; 14 de la Ley 153 de 1887; 71 y 72 del Código Civil; inciso 2º del art. 123 de la C.P.; artículos 125 y 150-23 superior, dentro de la preceptiva del artículo 51 del Decreto 2651 de 1991.”.
En la demostración sostiene que la interpretación que del artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, realizó el ad quem apoyado en la sentencia C – 493 de 1996 de la Corte Constitucional, no fue acertada, pues concluyó equivocadamente que en los establecimientos públicos municipales, por regla general, sus servidores son empleados públicos, siendo que a partir de la reforma administrativa de 1968, “los establecimientos con funciones comerciales, como es el caso de la accionada, son empresas industriales y comerciales, luego, entonces no cabía duda del error, ya que debió aplicar el inciso correspondiente a las personas que laboran en las empresas industriales y comerciales en donde sus servidores, por mandato de la misma normatividad, concordante con las normas que le antecedieron, son trabajadores oficiales.”.
Asevera que “Si el Tribunal, atendiendo a las actividades para las cuales fue creada, le hubiese atribuido a la demandada la naturaleza jurídica que en derecho le corresponda no habría concluido de forma como lo hizo, sino que, por el contrario, habría confirmando el fallo apelado y accedido al pago de las acreencias laborales legales y convencionales reclamadas”, y de contera “Habría aplicado, entonces, las disposiciones que regulan el contrato de trabajo en la administración pública, relacionadas en la enunciación del cargo, en especial las que autorizan la existencia del contrato de trabajo en las empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro o de instituciones idénticas a la de los particulares o susceptible de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma, como es el caso de la accionada, así como lo establecen las presunciones del contrato (realidad, contrato ficto o presunto) y con ello las normas que regulan la convención colectiva de trabajo y su aplicación.”.
VIII. LA RÉPLICA En términos generales sostiene que el Tribunal no incurrió en yerro fáctico o jurídico, por lo que no puede accederse al propósito de la censura. VIII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE El Tribunal dio por acreditado que la naturaleza jurídica del demandado era la de un Establecimiento Público del Orden Distrital, de lo que derivó la calidad de empleado público del actor, y no la de trabajador oficial alegada, en tanto no se demostró por el demandante que las actividades que desarrolló eran labores propias de la construcción y sostenimiento de obra pública, situación que se convierte en el objeto de controversia.
En ese orden, le asiste razón a la réplica en cuanto afirmó que el tema en cuestión ha sido definido por esta Corporación en numerosos pronunciamientos, como se observa, entre otros, en las sentencias de casación del 4 de junio de 2008, radicación 32987 y del 27 de febrero del año en curso, radicación 40156, en la primera de las cuales se dijo: “Los temas propuestos por la censura en los tres primeros cargos, que en lo esencial se resumen en que el artículo 1º del Acuerdo 4 de 1978 (acto de creación de la demandada como establecimiento público) fue derogado por el Acuerdo 21 de 1987; que aunque éste Acuerdo fue declarado nulo, sin embargo no revivió el primero y que el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993 fue interpretado con error por el Tribunal, ya han sido definidos por esta Corporación, como puede verse, por ejemplo y entre otras, en la sentencia de casación del 28 de junio de 2006, radicación 27888, en la que así se manifestó: ““Lo primero que debe advertir la Sala es que el Tribunal no incurrió en error alguno cuando consideró primordial establecer en el juicio la naturaleza jurídica de la demandada, para efectos de determinar si el demandante era o no trabajador oficial.
Y para apoyarse en ello tuvo en cuenta el escrito de apelación de la entidad contra la sentencia de primer grado, en el cual se alegó que era un establecimiento público del orden distrital y que el a quo había omitido analizar ese aspecto de la litis. “El hecho de que la demandada no hubiera dado respuesta al libelo genitor, así ello esté considerado como un indicio grave en su contra por el parágrafo 2º del artículo 31 de la Ley 712 de 2001, no significaba que los juzgadores de instancia estén impedidos para conocer y analizar exhaustivamente del asunto, pues en materia de la definición del vínculo jurídico de los servidores públicos, es la ley la que impera, no siéndole dable a las partes proveer sobre ese tema, de manera que así la entidad responda o no la demanda y admita la existencia del contrato de trabajo, no por ello, en principio, este aspecto puede quedar por fuera de la controversia, pues frente a un establecimiento público, sus servidores, como regla general, tienen la condición de empleados públicos, y solo serán trabajadores oficiales aquellos cuyas actividades estén relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, criterio que desarrolla el artículo 125 del Decreto Ley 1421 de 1993, conocido como el Estatuto Orgánico de Bogotá. “Por tanto, si en un proceso aparecen probanzas que acrediten la naturaleza jurídica de una entidad de derecho público, a ella tendrán que atenerse los juzgadores para de ahí deducir la condición que tienen sus servidores y resolver en el fondo cuando a ello haya lugar, siempre y cuando la competencia de la jurisdicción laboral esté sujeta en realidad a la existencia de un contrato de trabajo entre el servidor público y la entidad estatal a la cual preste o haya prestado sus servicios.
“No sobra agregar que el censor advierte que el acuerdo No. 4 de 1978 que en su artículo 1º definía a la demandada como un establecimiento público fue derogado por el artículo 2º del acuerdo 21 de 1987 que convirtió a la entidad en Empresa Industrial y Comercial y que por ende se está aplicando una norma derogada; sin embargo olvidó que éste acuerdo fue declarado nulo como bien se demuestra en los autos, lo que indica que el primero de los acuerdos recobró su vigencia, dado el efecto propio de la nulidad, que no es otro que volver las cosas al estado en que se encontraban, sin que se precise de un nuevo acto administrativo como lo insinúa el censor con apoyo en el artículo 14 de la ley 153 de 1887, en razón a que esta disposición se refiere a la ley que se deroga y no a los actos administrativos que se anulan por el Juez competente.
En cuanto a que se hayan dado sentencias aceptando la calidad de trabajador oficial frente a servidores de la misma demandada, es posible que haya ocurrido cuando se ha demostrado el estado de excepción conforme a la ley o no se discutió la calidad del trabajador o se está en situaciones anteriores a las decisiones de inexequibilidad de los preceptos, que autorizaban precisar en los estatutos las actividades que podían ser desempeñadas mediante contrato de trabajo en los Establecimientos Públicos, más concretamente mediante las sentencias C. 484 de Octubre 30 de 1995 y C. 493 de Septiembre 26 de 1996, que declararon inexequibles parcialmente los artículos 5º del Decreto 3135 de 1968, artículo 291 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 42 de la Ley 11 de 1986 en su orden.
“En segundo lugar, en ningún desacierto incurrió el Tribunal cuando apoyó su decisión en una sentencia de casación de esta Corporación, pues no debe olvidarse que de acuerdo al artículo 230 de la Constitución Política, los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley, constituyendo la equidad, la doctrina, los principios generales del derecho y la jurisprudencia criterios auxiliares.
Y precisamente la Corte Suprema de Justicia, al actuar como máxima Corporación de la jurisdicción ordinaria y como Tribunal de Casación de conformidad con los artículos 234 y 235-1 del Ordenamiento Superior, es la encargada de unificar la jurisprudencia nacional para mantener el imperio de la ley, por lo que sus decisiones tienen alcance en todo el territorio colombiano en tanto juzga la legalidad de la sentencia recurrida en casación, para efectos de establecer si ella es violatoria de los preceptos sustantivos del orden nacional que se aleguen como infringidos.
“Por último, es cierto, como lo plantea la oposición, que el tema relativo a la naturaleza jurídica de la demandada como establecimiento público, ya ha sido definido por esta Sala, como se observa en la sentencia del 24 de noviembre de 2004, radicación 22806 –citada por el Tribunal-- y reiterada en la sentencia del 30 de marzo del año en curso, con radicación 26462.
“En la primera de dichas providencias, dijo la Corporación: ““La Sala asume el estudio conjunto de las tres acusaciones presentadas, en atención a que, no obstante estar dirigidas por vías y modalidades de violación diferentes, todas ellas tienen un enfoque común, esto es, controvertir la naturaleza jurídica del vínculo deducido por el Tribunal y que unió a la demandante con la entidad demandada.
Así mismo, por cuanto comparten similar proposición jurídica como infringida en la sentencia gravada. “En cuanto concierne a la naturaleza jurídica de la entidad demandada, el Tribunal dedujo que se trataba de un establecimiento público del orden Distrital, conforme al documento de folio 395 del expediente, inferencia que a juicio de la Sala es totalmente acertada, pues el aludido medio de prueba que contiene el acuerdo número 4 de 1978 emanado del Concejo Distrital de Bogotá, dispuso textualmente en su artículo 1º “ Créase el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”.
“Ahora bien, aun cuando el censor lo que pretende en su discurso es demostrar que la demandada debe ser tenida como una Empresa Industrial y Comercial del Distrito Capital y no como un Establecimiento Público, acudiendo para ello a lo previsto en el Acuerdo Distrital número 21 de 1987 donde así se dispuso, lo cierto es que, como el propio recurrente lo admite en su escrito de demanda, dicho acto administrativo fue anulado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 12 de febrero de 1993, expediente 21709 (Fl. 30 cuaderno de la Corte).
De ahí que si el último Acuerdo que cambio la naturaleza jurídica de la demanda fue anulado por la jurisdicción competente, aquel que lo creó como un establecimiento público recobra su vigencia, en virtud de que todo debe retrotraerse al estado anterior y de contera a la naturaleza que corresponde a dicho ente descentralizado, precisado desde el momento de su creación. “Adicional a lo anterior cabe decir, que no le es dable a la Corte por vía de jurisprudencia variar la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas por servicios de los órdenes Departamental, municipal o Distrital, porque el órgano competente para determinar ese aspecto, lo hizo claramente a través del acto de creación (Acuerdo 4/78) y con sujeción a sus atribuciones legales, cuya presunción de legalidad aún no ha sido desvirtuada, o al menos, no existe noticia alguna en el expediente en ese sentido.
Ahora, aunque esta Corporación pudiera sustraerse de aplicar un acto administrativo, cuando lo encuentre abiertamente contrario a la Constitución o la Ley, es claro que frente al acuerdo examinado, no se vislumbra ninguna razón objetiva que motive una determinación en ese sentido. “Pese a lo anterior y, a que es cierto, como lo afirma el recurrente, de que el artículo 11 del Acuerdo 04 de 1978, consagró, en lo que al régimen de personal se refiere, que “para todos los efectos legales, las personas naturales que presten sus servicios al Instituto tendrán la calidad de trabajadores oficiales“ y que “Serán empleados públicos el Director, los Subdirectores, el Secretario General y los Jefes de División”, tal estipulación no resulta suficiente para concluir que la demandante, como no desempeñaba ninguno de los cargos allí previstos, tenía la condición de trabajadora oficial, por cuanto, acorde con lo que insistentemente ha precisado esta Corte, es la Ley la que define si ostenta una u otra condición, observándose dos criterios: el orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad para la cual se prestó los servicios, y el funcional relativo a la índole de actividad a la que se dedicó el asalariado, para de esa forma constatar, si ella se relaciona o no directa o indirectamente con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
A más de que, en tratándose de servidores distritales, estatutariamente y en las condiciones contempladas, en la ley puede también establecerse la aludida categoría (Art. 125 Dcto 1421/93). “En esa dirección, se advierte entonces, que es la ley la que define el carácter de trabajador oficial o empleado público de un determinado servidor y no la voluntad de las partes o la forma de su vinculación, por lo que mal puede admitirse que los Acuerdos del Concejo Distrital, como los que han sido citados (04 de 1978 y 17 de 1996), tengan la virtualidad de contrariar lo legislado al respecto, que en este caso sería el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, que textualmente establece: “EMPLEADOS Y TRABAJADORES.
Los servidores públicos vinculados a la administración tienen el carácter de empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y el sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. “Los servidores de los establecimientos públicos y de los entes universitarios autónomos también son empleados públicos. En los estatutos se precisarán las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso “.
““( ).” “Y si bien, aunque el texto copiado en su parte final establece la facultad de que los estatutos precisen las actividades que deben ser desempeñadas por trabajadores oficiales, es claro que condicionan tal posibilidad a que ello sea de “acuerdo con el anterior inciso”, es decir que, sin lugar a dudas, esas actividades estén relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas, única forma entonces para que quienes las ejecuten ostenten la condición de trabajadores oficiales.
“Así las cosas, como los artículos 11 del Acuerdo 04 de 1978 y 2º del Acuerdo 17 de 1996, se tornan abiertamente violatorios frente a lo que dispone el Decreto 1421 de 1993, asimilable éste último a un mandato con categoría de ley, tal y como lo ha precisado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su sección segunda, en sentencia del 14 de julio de 1995, resulta indiscutible su inaplicación por prevalecer la norma de mayor jerarquía dentro del ordenamiento jurídico, para categorizar a los servidores de la demandada.
“Valga aclarar, que si bien el Acuerdo 17 de 1996 hace expresa remisión a lo dispuesto en la Ley 181 de 1995, ésta normatividad en nada contradice lo que ha sido deducido precedentemente, por regular aspectos ajenos a lo que constituye el tema de debate judicial, ya que aquella tiene que ver con el fomento al deporte, la recreación, el aprovechamiento del tiempo libre y la educación física, y crea, además, el Sistema Nacional del Deporte.
“En el anterior contexto, si es el artículo 125 del decreto 1421 de 1993, el fundamento para inferir la Naturaleza del vínculo jurídico que ligó a las partes, teniendo en cuenta el carácter de establecimiento público de la demandada, para que la exservidora pública pudiera ser catalogada como trabajadora oficial ha debido demostrar en el plenario que sus actividades estuvieron relacionadas con la construcción y sostenimiento de una obra pública, aspecto sobre el cual no existe noticia en el expediente, tal y como lo precisó el Tribunal en el fallo atacado, y sin que en el recurso hubiera sido desvirtuado.
“Finalmente, precisa la Sala, que si bien en otros procesos en contra de la misma entidad descentralizada demandada, se ha inferido la condición de trabajador oficial de quienes allí accionaron, cuya referencia hace el recurrente en la demostración de los cargos, como la sentencia de 14 de marzo de 2000, radicación 12451, cabe afirmar que en esta oportunidad no es posible aplicar el criterio que allí se consignó a fin de determinar la naturaleza del vínculo, ya que en el asunto referenciado, el demandante se desvinculó el 13 de septiembre de 1990, esto es, cuando aún no había sido expedido el decreto 1421 de 1993 y por obvias razones, el marco normativo que servía para definir la naturaleza jurídica de los servidores de la demandada, era el artículo 293 del decreto 1333 / 86.
De ahí que el estudio en ese particular caso, se hizo en perspectiva de una norma legal distinta a la que ocupa la atención de la Sala. Adicionalmente, por cuanto la Corte Constitucional declaró inexequible los preceptos que facultaban a las juntas directivas de los establecimientos públicos para determinar los cargos que pudieran ser desempeñados por trabajadores oficiales (C- 484/ 95 y C- 493/ 96), con posterioridad a la ejecución de la relación laboral, lo cual no sucede en el sub judice, dado que el actor laboró hasta el mes de mayo de 2001.
“Las motivaciones anteriores son más que suficientes para concluir que el Tribunal no incurrió en ninguna de las denunciadas violaciones a la ley, pues no solo dirimió la controversia con sujeción a la norma que legalmente es la aplicable, esto es, el artículo 125 del Decreto 1421 de 1993, sino que, también, le asignó el alcance que en efecto le corresponde a dicha preceptiva, en cuanto consideró que por tratarse de un Establecimiento Público del Orden Distrital, era necesario demostrar que las funciones de la trabajadora estuvieran ligadas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, lo cual, se reitera, no se acreditó en el proceso.
“No sobra advertir, que aún en el evento de que existieran pruebas que apuntaran a demostrar que la demandante se vinculó mediante un contrato de trabajo, que era beneficiaria de la Convención Colectiva y que el tratamiento que le dio la demandada fue la de una trabajadora oficial, como se pretende en el cargo tercero, tal circunstancia no conllevaría inexorablemente a otorgarle esa excepcional condición, en virtud de que, se repite, aquella no logró probar que las funciones que cumplió estuvieron destinadas al mantenimiento y conservación de una obra pública”.
“Ahora, como ninguna de las acusaciones cuestiona el soporte de la sentencia según el cual el demandante no demostró que las funciones que desempeñaba estuvieran relacionadas con la construcción y sostenimiento de obras públicas, resulta claro que además de lo anteriormente expuesto, ellas no pueden prosperar. “De otro lado, no está por lo demás advertir que en la sentencia del 6 de febrero de 1987, radicación 0425, la Sala rectificó el criterio vertido en la sentencia del 30 de julio de 1982, expediente 8253 (sobre la cual la censura soporta parte de su acusación), para volver a la doctrina expuesta en la sentencia del 19 de agosto de 1976, en la que se dijo: ““Así mismo, la clasificación de una entidad concreta dentro de las distintas especies de personas jurídicas y de derecho público que el legislador permite crear como formas de descentralizar y tecnificar las tareas de la administración está determinado necesariamente por lo que al respecto diga el acto que organizó y le dio existencia al ente moral de que se trate y por lo que, en desarrollo y obediencia de aquel acto, dispongan sus estatutos.
“No se depende pues, ni podría nunca depender aquella clasificación de un examen que hicieran el juez o el funcionario de las tareas que tengan a su cargo, de los fines que deba cumplir y de los medios que haya de utilizar para el logro de sus objetivos una entidad descentralizada concreta, puesto que la estructura de ésta y su naturaleza jurídica sólo es dable determinarlas a la Corporación o al organismo que tengan potestad pata darle vida al nuevo ente, modificarlo o varias sus funciones o propósitos, a lo cual debe siempre atenerse como criterio orientador quien indague por las características de un ente moral autónomo dentro de la organización institucional del Estado colombiano”.
“Se sigue de lo anterior que en materia de la definición de la naturaleza jurídica de las entidades descentralizadas, habrá que estarse por los juzgadores a lo que determine el correspondiente acto de creación”. Las anteriores orientaciones las ratifica hoy la Corte y sirven para encontrar infundado los cargos, imponiendo las costas del recurso al actor, por haber sido replicada la demanda extraordinaria.
En su liquidación, inclúyanse como agencias en derecho la suma de tres millones de pesos ($3.000.000). En mérito de lo expuesto, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, SALA DE CASACIÓN LABORAL, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida el 8 de septiembre de 2010 por el Tribunal Superior de Bogotá, en el proceso que promovió CARLOS JULIO GUAVITA MORA contra el INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN y EL DEPORTE I.D.R.D. Costas como se indicó en la parte motiva.
Notifíquese, cópiese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ ELSY DEL PILAR CUELLO CALDERÓN CLARA CECILIA DUEÑA QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO GUSTAVO HERNANDO LÓPEZ ALGARRA CARLOS ERNESTO MOLINA MONSALVE PAGE 22