Octubre 26 de 2015 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Radicación n° 43171 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN LABORAL FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL6708-2016 Radicación n.º 43171 Acta 13 Bogotá, D. C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por MARÍA EUGENIA CARDONA GÓMEZ en su propio nombre y en representación de DAVID y LAURA ALEJANDRA VÁSQUEZ CARDONA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 24 de julio de 2009, en el proceso que instauraron en contra de PENSIONES DE ANTIOQUIA.

Respecto al informe secretarial que obra a folio 70, estese a lo dispuesto en auto del 4 de febrero de 2015 que reposa a folio 49 del plenario, que reconoció personería a la doctora Mónica Adriana Ramírez Estrada como apoderada del Departamento de Antioquia. I.

ANTECEDENTES Los demandantes buscan que en su condición de cónyuge supérstite e hijos menores de Luis Fernando Vásquez Gómez la accionada les reconozca pensión de sobrevivientes, indexe la primera mesada y pague los intereses de mora a que hubiere lugar y las costas y agencias en derecho. En sustento de las anteriores súplicas aseguran que Vásquez Gómez laboró al servicio del Departamento de Antioquia entre el 20 de junio de 1985 y el 16 de mayo de 1994, fecha de su fallecimiento a causa de un accidente de trabajo, lapso en el que estuvo afiliado al Sistema Pensional a través del Fondo de Pensiones del Departamento de Antioquia, entidad de seguridad social creada por el Decreto Departamental No. 3780 de 1991, modificado por las Ordenanzas 06 y 013 de 1994, 023 de 1998 y 30 de 2003; que el causante recibió como último ingreso la suma de $360.000,oo; contrajo matrimonio con la demandante María Eugenia Cardona el 2 de enero de 1989 con quien convivió hasta el día de su deceso; que ella y sus hijos dependían económicamente de aquel; que recibieron del Departamento de Antioquia a título de indemnización, la suma de $2.905.212,oo; solicitaron a Pensiones de Antioquia el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y ésta mediante Resolución No. 178 de 2005 la negó, la incoaron igualmente del Departamento de Antioquia sin que dicho ente haya dado respuesta y por último que, agotaron la vía gubernativa.

La demandada se opuso a las pretensiones, aceptó la vinculación laboral del difunto dentro de los extremos indicados en el libelo, las fechas de fallecimiento y matrimonio de éste con la demandante, la permanencia de la relación matrimonial hasta el día del deceso, la dependencia económica de los actores frente a Vásquez Gómez, la negativa a la súplica impetrada directamente y el agotamiento de la reclamación administrativa; de los demás dijo bien que no le constaban o los negó. En su defensa argumentó que para la fecha en que murió el causante no estaba vigente la Ley 100 de 1993 y que los demandantes no reunían los requisitos previstos en la ley 12 de 1975 en concordancia con la Ley 33 de 1985; por lo anterior formuló las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud de las pretensiones de la demanda, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, prescripción y las demás que resulten probadas (fl.31 - 37).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín mediante fallo del 4 de noviembre de 2008 absolvió a la demandada de todas las pretensiones, condenó a la parte actora al pago de las costas del proceso. (fls.182). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 24 de julio de 2009 al desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora confirmó la sentencia de primer grado.

En lo que interesa al recurso extraordinario, el ad quem señaló que no había discusión respecto a que Luis Fernando Vásquez Gómez falleció el 16 de mayo de 1994 fecha para la cual estaba vinculado con el Departamento de Antioquia, ni que los demandantes eran su esposa e hijos supérstite. Aseguró que según la parte apelante, el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 le era aplicable desde su vigencia el 23 de diciembre de 1993, interpretación que consideró no aceptable en razón a que dicha disposición dispuso que para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, el sistema entraba a regir el 30 de junio de 1995, “lo que claramente indica que antes de esa fecha, los servidores a que alude la norma seguirán en el sistema pensional anterior, que para el caso concreto implica que la pensión de sobrevivientes estará sujeta al cumplimiento de los requisitos que establece el sistema pensional anterior (Ley 90 de 1946 y Ley 171 de 1961) pues tal como lo indicó el juez de primer grado;

“… aún no regía la ley 100 de 1993”. Agregó que para corroborar lo anterior bastaba con citar el artículo 2 de Decreto 691 de 1994, el cual transcribió, y concluyó que por lo anterior era preciso confirmar la decisión recurrida. (folio 195 – 202) IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte actora, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.

V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el censor que la Corte case la sentencia recurrida para que en sede de instancia revoque la proferida por el a quo y en su lugar se acceda a las suplicas de la demanda. Con tal propósito formula dos cargos por la causal primera de casación, que no merecieron réplica y que a continuación se resolverán conjuntamente pues corresponden a la misma materia, denuncian similar elenco normativo y persiguen el mismo fin.

VI. PRIMER CARGO Acusa la sentencia de violar directamente por interpretación errónea el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, a consecuencia de lo cual se dejaron de aplicar los artículos 46, 47, 50, 141 y 142 de la Ley 100 de 1993 y 42, 48 y 53 de la Constitución Nacional. Asegura que efectivamente no hay duda que para los servidores territoriales la incorporación al Sistema General de Pensiones se debía producir a más tardar el 30 de junio de 1995, como lo indica el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 declarado exequible en sentencia C – 711 de 1998, de la que transcribió algunos apartes.

Pero dijo que dicho plazo no es absoluto, ni opera de manera automática ya que pueden darse diferentes situaciones no previstas por el legislador como por ejemplo “cuando la Entidad que se pretende incorporar ya había afiliado a sus trabajadores bien a un fondo Prestacional de Naturaleza Públicas ora al Seguro social… resulta que en estos casos, la vigencia del régimen para esos empleados del orden Territorial no puede ser la frontera del 30 de junio de 1995, sino el 1º de abril de 1994 si para ese entonces ya existía el Fondo Prestacional de la Entidad territorial respectiva o si habían sido inscritos antes a la fecha mencionada al Instituto de Seguros Sociales o la fecha anterior a aquella en que el correspondiente Ente haya ordenado la incorporación de sus servidores al régimen, pero no de manera absoluta el 30 de junio de 1995”.

Que como Pensiones de Antioquia a 1º de abril de 1994 ya existía y el causante estaba afiliado a ella desde el 5 de diciembre de 1991, como lo destacó el Tribunal, “es claro que existió una vinculación automática al régimen de Ley 100 de 1993 de los servidores del Departamento” y por ende la prestación reclamada debió resolverse a la luz de la norma citada específicamente en lo contemplado por sus artículos 46 y 47 relativa a la pensión de sobrevivientes; más no la Ley 71 de 1988 y 33 de 1985 que el sentenciador aplicó indebidamente.

Insistió en que “quienes estaban en un Fondo de Naturaleza Pública o en el ISS, no tuvieron que esperar el 30 de junio de 1995 para incorporarse al sistema, sino que lo fueron automáticamente”. Por último transcribió los artículos 7, 10 y 13 de la Ley 100 argumentando que han de tenerse en cuenta en la decisión de instancia, pues concluyó que “indubitablemente que efectivamente el trabajador fallecido a la vigencia de la ley (1 de abril de 1994) e inclusive antes de que entrara a regir para los Empleados del orden Territorial (junio 30 de 1995) ya ostentaba la condición de afiliado a una administradora de régimen de prima media como lo es Pensiones de Antioquia”, naturaleza jurídica que se consignó en la Ordenanza 23 del 1º de septiembre de 1998.

VII. SEGUNDO CARGO Denuncia la sentencia por la vía directa en la modalidad de «falta de aplicación» de los artículos 46 y 47 en relación con los artículos 7, 8, 10, 13, 17, 22, 31, 46, 50, 141, 162 y 289 de la Ley 100 de 1993 y 42, 48 y 53 de la Constitución Política. Indicó que el objetivo del sistema general de pensiones es “garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente ley..”, y que entre ellas se encuentra la pensión de sobrevivientes, por lo que al no concederla el Tribunal, ignoró los artículos 7, 10 y 13 de la ley 100 de 1993.

VII. CONSIDERACIONES El censor sostiene, que como el causante estaba afiliado a la demandada a la fecha de su fallecimiento el 16 de mayo de 1994, entidad que es una administradora del régimen de prima media, debe concluirse que la Ley 100 de 1993 operó para él desde el 1º de abril de 1994 y por tanto esa era la disposición con base en la cual el Tribunal debió definir el conflicto y no otras.

Dado el sendero directo elegido por la recurrente, los fundamentos fácticos que sirvieron de apoyo al Juez colegiado quedan incólumes, especialmente el que alude a que el señor Luis Fernando Vásquez falleció el 16 de mayo de 1994, que durante 8 años, 11 meses y 1 día estuvo vinculado al Departamento de Antioquia y que los demandantes eran sus hijos y esposa.

A pesar de lo sostenido por el censor, no es de recibo aducir que los servidores del orden territorial, concretamente en el Departamento de Antioquia, se entendían incorporados automáticamente al Sistema General de Pensiones a partir del 1° de abril de 1994, por el mero hecho de estar afiliados a la demandada antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, pues la naturaleza jurídica de Pensiones de Antioquia, según el Decreto Departamental No. 3780 de 1991, respondía al de «fondo Prestacional de Naturaleza Pública», pero no al de administradora de régimen de prima media, transformación que, como lo resulta la censura, solo ocurrió a partir de la expedición de la Ordenanza Departamental 23 del 1° de septiembre de 1998.

Entonces, por no ser Pensiones de Antioquia, a la fecha del fallecimiento del causante, administradora de régimen de prima media ni formar parte del Sistema General de Pensiones, era precisa la autorización administrativa que dispusiera su incorporación en un día distinto al señalado como límite, autorización que, se insiste, brilla por su ausencia en el asunto bajo examen.

En igual sentido la Sala tuvo oportunidad de pronunciarse, en sentencia CSJ SL del 1º de feb. 2011, rad. 35888 en proceso seguido contra la misma demandada dijo: Es claro que el debate se contrae en dilucidar si la demandada Pensiones de Antioquia debe reconocer a la parte actora la pensión de sobrevivientes de acuerdo con los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, pese a que la causante falleció antes de la entrada en vigencia de dicha normatividad.

Para abordar el estudio en cuestión, es prioritario precisar que no es materia de controversia dentro del proceso: que la causante señora Gema del Socorro Mazo Posada le prestó servicios al Departamento de Antioquia desde el 5 de octubre de 1977 hasta el 20 de noviembre de 1994; que falleció el 21 de noviembre de 1994, y que el sistema general de pensiones, estatuido en la Ley 100 de 1993, para los servidores del departamento de Antioquia comenzó a regir el 30 de junio de 1995, dado que no está acreditada fecha anterior.

Pues bien, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 19 de septiembre de 2007, radicación 31203, tuvo oportunidad de estudiar similares argumentos a los expuestos en el cargo, en torno a la vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos territoriales, cuando al respecto razonó: “En primer lugar manifiesta el recurrente que el ad quem interpretó erróneamente el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, pues según la primera parte de esta disposición la vigencia del sistema general de pensiones empezó el 1 de abril de 1994 para todos los sectores de trabajadores y empleadores del país, sin ningún tipo de excepción, y sin que la fijación de una fecha posterior para los servidores de los entes territoriales implicara la desprotección del trabajador y su familia durante el lapso transcurrido desde la fecha inicial hasta dicho momento.

Para la Sala el ad quem no incurrió en el yerro denunciado, porque precisamente la voluntad explícita del legislador fue que el régimen de seguridad social integral y especialmente el sistema general de pensiones que forma parte del mismo no entrara en vigencia de manera simultánea para todos los sectores, sino que señaló un plan gradual, escalonado y progresivo, de modo que para un tipo especial de servidores debía empezar a regir con posterioridad a la fecha general, atendiendo seguramente las dificultades fiscales que iba a representar la implementación del novedoso esquema, con sus nuevas cargas en materia de aportes para las entidades a las que se dirigía el plazo de gracia, así como el hecho de que tales entes habían sido tradicionalmente reticentes a la afiliación a los entes de seguridad o previsión social y tenían un precario nivel de aseguramiento, por lo que el paso a un cubrimiento universal implicaba mayores dificultades de todo orden, y por ende se consideró prudente darles un tiempo más largo para su articulación al sistema.

Es así como el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 señaló con total claridad que el sistema general de pensiones para los servidores públicos de los niveles departamental, municipal y distrital entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara la respectiva autoridad gubernamental, lo que quiere decir que para este específico sector de servidores oficiales la ley facultó a las autoridades locales para que fijaran el momento a partir del cual empezaría a regir para sus trabajadores esta parte del régimen de seguridad social, con la salvedad que si no hacían tal señalamiento se entendería que su vigencia sería en la fecha atrás reseñada, sin que este segmento de la norma pueda entenderse, conforme lo insinúa la censura, como si la fijación de una fecha para la vigencia del sistema en general dejase sin ningún efecto el señalamiento que hace el parágrafo, pues la literalidad del texto en mención es de tal nitidez que permite deducir sin dificultad que se trata de situaciones que son reguladas de manera diferente y que una es la entrada en vigencia del sistema de pensiones para la generalidad de los trabajadores y otra, bien distinta, para los servidores de las entidades territoriales ya referidas.

Cabe puntualizar que en el presente caso no se adujo ni acreditó que las autoridades competentes del municipio demandado hubiesen anticipado la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para sus trabajadores para una fecha anterior al 30 de junio de 1995, de donde se sigue que dicha vigencia empezó en esta fecha. Conviene también precisar que regulaciones como la que se viene analizando no son inéditas en la tradición jurídica colombiana, porque hay que recordar que el establecimiento de lo seguros sociales no se implementó de manera simultánea en todo el territorio patrio, sino que igualmente se ordenó una ampliación paulatina de cobertura de suerte que poco a poco se fueran abarcando distintas regiones del país, lo que aparejó que en algunas porciones de la Nación se aplicaran las prestaciones de los seguros, mientras que en las otras no, sin que para esas calendas tal situación llevara a la jurisprudencia a una aplicación indiscriminada de prestaciones sociales según más conviniera a los reclamantes sin atender si el sitio donde se generó la prestación estaba o no cubierto por los seguros sociales.

Conviene tener en cuenta que a pesar de los buenos propósitos de las autoridades, nunca se alcanzó, en definitiva, un cubrimiento general, objetivo que sólo vino a lograrse con la puesta en vigencia de la Ley 100 de 1993, aunque con algunas deficiencias, pero obviamente con mayor grado de realización que el esquema precedente. La lógica consecuencia de la vigencia posterior del sistema general de pensiones, para los empleados de las entidades territoriales, es que las prestaciones previstas en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones en general sobre esta temática, entre ellas las relativas a cotizaciones, no se aplican para casos o siniestros ocurridos antes de que la autoridad respectiva hubiese ordenado dicha entrada en vigor o, de no haberse dado esta hipótesis, con anterioridad al 30 de junio de 1995, fecha máxima señalada por el legislador para dicho evento.

Suponer lo contrario implica desconocer los efectos de la ley en el tiempo y pasar por alto que solamente a partir de su entrada en vigencia la ley obliga al Estado y a los particulares y que el legislador en su condición de “hacedor de leyes” es el llamado a fijar el momento en el que empieza a regir, naturalmente que en desarrollo de esta potestad puede definir con respecto a puntuales aspectos, atendiendo a particularidades regionales o por la complejidad del asunto regulado, fechas de vigencia diferentes, como aconteció con la Ley 100 de 1993, que con respecto de algunos temas empezó a regir desde el momento mismo de su publicación (artículo 289), frente a otros desde el 1 de abril de 1994, y en cuanto a otros, en fecha posterior.

Lo anterior no pugna con el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo, porque lo que dispone es precisamente que las normas sobre trabajo, en la que se entienden incluidas las de seguridad social, producen efecto general inmediato, es decir, desde “el momento en que dichas normas empiecen a regir”, lo que significa que la sola promulgación o publicación de la norma o la entrada en vigencia de algunos de sus artículos no implica su aplicación general inmediata, pues si con respecto de algunas materias el legislador fijó una fecha de vigencia diferente y posterior, la aplicación de estas solamente es posible a partir de dicho momento.

Resulta igualmente de interés destacar que no existe contrariedad entre los artículos 289 y 151 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a fechas de vigencia diferentes y que debe privilegiarse uno sobre el otro, porque es claro que se debe entender que la vigencia señalada en la primera norma citada está referida a asuntos con respecto de los cuales el legislador no fijó una fecha distinta, pues cuando así lo hizo, como aconteció con el segundo, es apenas elemental que interpretada la ley de modo integral, es dable deducir que corresponde aplicar éste y no aquel, lo cual denota que los momentos de vigencia son diferentes y por tal razón las normas son coexistentes y no excluyentes.

De acuerdo con lo discurrido, no incurrió el Tribunal en los errores que se le enrostran, cuando concluyó que el presente caso no podía decidirse con base en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, dado que esas disposiciones no estaban vigentes para los empleados municipales cuando acaeció el deceso del trabajador Hoyos Hoyos. La segunda crítica del impugnante está relacionada con la trasgresión del artículo 288 de la Ley 100 de 1993, norma que a su juicio garantiza la aplicación de los artículos 46 y 47 ibídem a la presente controversia pues si la ley empezó a regir el día de su publicación (artículo 289 ejusdem) y tal hecho se produjo el 23 de diciembre de 1993, resulta palmar que al producirse la muerte del trabajador con posterioridad a dicha fecha tiene derecho a que sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia.

El anterior planteamiento no es aceptable, porque si se parte de la vigencia escalonada y progresiva de la Ley 100 de 1993, esto es, que toda ella no tiene una sola fecha de vigencia, sino que contempla varias, como antes se analizó, es lógico que la posibilidad de exigir la aplicación de normas de la citada ley que se estimen favorables ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores, que brinda el precepto de marras, requiere que la parte de la ley que contempla los aspectos que se reclaman como ventajosos hayan entrado en vigencia en el ámbito a que pertenece el interesado.

Obsérvese que la norma dice que el trabajador o servidor público tiene tal derecho “a la vigencia de la presente ley…..”, lo que tiene que interpretarse en concordancia con los diferentes momentos de vigencia que establece la misma ley, o sea que la aludida expresión remite al artículo 151 y no al 289 de la Ley 100. En conclusión, para que a la demandante le fueran aplicables las disposiciones de los artículos 46 y 47 ibídem era menester que dicha ley estuviera rigiendo en su caso, lo cual no se dio como ya tuvo oportunidad de explicarse.

Así las cosas, el Tribunal tampoco erró cuando fijó el alcance de los artículos 288 y 289 de la Ley 100 de 1993. En tercer lugar, el recurrente pide la aplicación del criterio jurisprudencial contenido en la sentencia del 6 de marzo de 2003 del H. Consejo de Estado en virtud del cual se reconoció la prestación de los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios de un trabajador que estaba excluido del régimen de seguridad social integral, por tratarse de un miembro de las Fuerzas Militares, cuya muerte ocurrió el 24 de noviembre de 1994, por considerar que por ser en este caso la norma especial menos favorable que la norma general, debía aplicarse esta última, pues lo contrario significa que una prerrogativa conferida a un grupo de personas, se convierta en un obstáculo para acceder a los derechos mínimos consagrados en la ley para la generalidad.

Esa tesis no es de recibo, porque ella contraría categóricos e inveterados principios jurídicos, materializados en normas jurídicas vigentes, como el de la obligatoriedad de la ley a partir de su vigencia, el efecto general inmediato de las leyes de trabajo y, como con acierto lo señaló el Tribunal, el debido proceso que obliga a juzgar con base en leyes preexistentes al momento de ocurrencia de los supuestos que dan nacimiento al conflicto.

Y aquí ocurre que la norma, cuya aplicación se reclama, no estaba vigente para el ámbito territorial en que se desenvolvió la relación de trabajo del señor Hoyos en el momento de su muerte y por ende no puede ser llamada a resolver el litigio, pues significa hacer nugatorio el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, puesto que contra el expreso mandato legal, se estaría poniendo a producir efectos a una norma mucho antes de que empiece su vigencia y sin que el legislador explícitamente hubiera autorizado dicha conducta.

No puede perderse de vista, de otra parte, que el proceso de la seguridad social colombiana ha estado plagado de regímenes especiales que implican, la mayoría de las veces, condiciones más favorables, vistas en su conjunto, para los afiliados, de suerte que la comparación no puede hacerse prestación por prestación, pues de ser así, algunas de ellas, concebidas a favor de específicos destinatarios, terminaría beneficiando a otros, con lo que se alteran las bases del régimen especial, se desconoce la voluntad abstracta del legislador y se quebranta el principio de certeza y seguridad jurídicas.

Por otro lado, el Tribunal no erró cuando asentó que el principio de favorabilidad contemplado en el artículo 21 del C. S. del T. supone la existencia de duda o conflicto sobre la aplicación de “normas vigentes de trabajo” (subraya la Sala), de suerte que no es posible invocar dicho principio cuando la norma en colisión no está todavía vigente para el caso específico en que se va aplicar”.

Mutatis mutandi, lo expresado en la precedente providencia resulta pertinente en este caso por tratarse de un asunto en el cual las circunstancias de orden jurídico y fáctico relevantes resultan sustancialmente similares. Aunado a todo lo anterior, resulta insoslayable el hecho de que el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 711 de 25 de noviembre de 1998.

Como las argumentaciones antes transcritas se ajustan al conflicto puesto en consideración de la Sala, sin que exista motivación alguna para variarlas, los cargos no prosperan. Sin costas en el recurso extraordinario. VIII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el veinticuatro (24) de julio de dos mil nueve (2009) por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por MARIA EUGENIA CARDONA GOMEZ en su propio nombre y en representación de DAVID y LAURA ALEJANDRA VASQUEZ CARDONA contra PENSIONES DE ANTIOQUIA.

Las costas como quedó dicho. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Presidente de Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS PAGE 16