Radicación n.° 63866 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL5319-2018 Radicación n.° 63866 Acta 46 Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciocho (2018). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por JULIO ROBERTO VELÁSQUEZ VILLAMIL y YESID HERNÁN DUSSAN ALFONSO contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 21 de mayo de 2013, en el proceso que los recurrentes y otros, instauraron en contra del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA. 1.

ANTECEDENTES Julio Roberto Velásquez Villamil, Yesid Hernán Dussan Alfonso, Juan José López Gómez, Luis Eduardo Giraldo Quintero y Benjamín Amaya Linares, con fundamento en haber adquirido la calidad de pensionados de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia desde septiembre de 1976, junio de 1981, septiembre de 1979, marzo de 1976 y agosto de 1977, respectivamente, y considerarse beneficiarios del incremento pensional ordenado por el Gobierno Nacional para los años 1999, 2000 y 2001, sin que la entidad accionada se los concediera a pesar de haberlos solicitado, la demandaron a efecto de que se la condene a aplicarles el reajuste pensional de que trata la Ley 445 de 1998, se les reconozcan las diferencias dejadas de pagar, se incluya en nómina el nuevo valor, se apliquen facultades ultra y extra petita y se le imponga a la pasiva el pago de las costas procesales.

Agregaron que la Nación asumió el pago de las pensiones que estaban a cargo de Ferrocarriles Nacionales y que éstas se encuentran financiadas con recursos del presupuesto nacional. El Fondo de Pasivo Social de Los Ferrocarriles Nacionales de Colombia al responder la demanda aceptó la calidad de pensionados de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que tienen los actores y las fechas a partir de las cuales tienen ese estatus; así mismo aceptó la expedición de la norma que invocan aquellos a su favor y la reclamación incoada administrativamente, pero afirmó categóricamente que la misma no les es aplicable, por lo que carecen de fundamento en sus pretensiones.

En su defensa propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido, prescripción, genérica, ausencia de interés jurídico por la activa en obtener sentencia favorable a sus pretensiones en contra de la demandada, pago y compensación y falta de causa y título para pedir. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veinte Laboral de Circuito de Bogotá con sentencia del 25 de abril de 2013, absolvió a la demandada, impuso las costas a los demandantes y dispuso la consulta de la providencia en caso de no ser apelada.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 21 de mayo de 2013, confirmó la decisión de primer grado. Para lo que interesa al recurso extraordinario el Tribunal partió de la certeza sobre la calidad de pensionados que tienen los demandantes, leyó el texto del artículo 1º de la Ley 445 de 1998, y destacó que en consecuencia las pensiones por reajustar serían las financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, como lo había reiterado el artículo 2 del Decreto 236 de 1999.

Indicó que la controversia giraba en determinar cuál es la fuente de financiación a que se refería el legislador; así precisó que el artículo 3 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, esto es, el Decreto 111 de 1996, lo explicaba al referirse a los dos niveles de que consta el Presupuesto, disposición de la que leyó su artículo 3º.

Así mismo, se remitió al artículo 1º del Decreto 1591 de 1989 en lo que hace a la creación del Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y concluyó que conforme a las disposiciones traídas a colación se podía establecer que las pensiones reconocidas por el mencionado ente se encuentran excluidas del beneficio pensional a que se refiere la Ley 445 de 1998, en atención a que éste es un Establecimiento Público cuyos recursos hacen parte del Presupuesto General de la Nación, no del Presupuesto Nacional.

Adujo que en ese sentido se había pronunciado la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 1º de la ley tantas veces referida, criterio que esa Sala acogía en la medida que era clara la naturaleza jurídica de Establecimiento Público del orden nacional que tiene el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, lo que impedía la aplicación de la Ley 445 de 1998 a los pensionados demandantes, razón por la que confirmaría la sentencia recurrida.

RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por los demandantes fue concedido por el Tribunal a favor exclusivamente de Julio Roberto Velásquez Villamil y Yesid Hernán Dussan Alfonso, que admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden los recurrentes que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y, en su lugar, en sede de instancia, revoque la decisión de primer grado y se concedan las pretensiones incoadas.

Con tal propósito formulan dos cargos por la vía directa, que fueron objeto de réplica por parte del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, los cuales se resolverán conjuntamente en la medida que contienen igual propósito y denuncian similar elenco normativo. CARGO PRIMERO Acusan la sentencia de violar la ley por la vía directa en la modalidad de infracción directa de los artículos 7 de la Ley 21 de 1988, 2º literal a), 3 literales a), k) y 11) del Decreto 1591 de 1989 y el precedente judicial contenido en la sentencia del 13 de mayo de 2008, radicación 32303; en relación con las siguientes normas que fueron interpretadas con error: artículos 1 de la Ley 445 de 1998, 2 y 3 del Decreto 236 de 1999, 3 del Decreto 111 de 1996 y 1º del Decreto 1591 de 1989 y la sentencia C – 067 de 1999.

Afirman que el sentenciador omitió aplicar las normas que denuncian como infringidas, pues de haberlas analizado se habría percatado que cuando entró en vigencia la Ley 445 de 1998, ya la Nación Colombiana había asumido el pago de las pensiones que otrora asumían los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como bien lo indica el artículo 7º de la Ley 21 de 1988 en el que igualmente se estableció la creación de un Fondo para el manejo de las respectivas cuentas.

Insisten en que es la Nación la persona jurídica que asumió el pago de las pensiones de los demandantes y no el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia creado con la única finalidad de manejar las cuentas, como lo indican los artículos 2 y 3 del Decreto 1591 de 1989. Destacan que la creación del Fondo no afectó la fuente de financiación por “haber sido asumidas por la Nación Colombiana antes de la vigencia de la Ley 445 de 1998 y el Decreto 111 de 1996, de tal suerte que de haberse aplicado la Ley frente al caso que así lo requería, el operador judicial de segunda instancia hubiese concluido que la citada Ley 445 si aplica para los pensionados de los extintos ferrocarriles y que no estaban excluidos…”.

Agregan que además la situación jurídica ya había sido definida en la sentencia 32303 “el que de acuerdo con las sentencias C – 539 y C – 634 de 2011 ambas con ponencia del Honorable Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva y C – 816 de 2011, C – 634 de 2011 del Magistrado ponente Mauricio González Cuervo, todas recogidas en la sentencia C 461 de 2013, está a la par con la Ley y su cumplimiento es obligatorio en los diversos escenarios, entre ellos la jurisdicción ordinaria”.

Que dicho precedente judicial fue desconocido directamente por el Tribunal a pesar de que resolvía la misma controversia y que de no haberlo hecho, los resultados de la sentencia hubieran sido diferentes. CARGO SEGUNDO Indican que la sentencia es violatoria de la ley sustantiva en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 1 de la ley 445 de 1998, 1 y 2 del Decreto 236 de 1999, 3 del Decreto 111 de 1996, 1 del Decreto 1591 de 1989, y de la sentencia C - 067 – de 1999 en relación con las siguientes normas que aduce se dejaron de aplicar: 7 de la Ley 21 de 1988, 2º literal a), 3 literales a), k) y 11) del Decreto 1591 de 1989 y el precedente judicial contenido en la sentencia del 13 de mayo de 2008 radicación 32303.

Luego de referenciar los soportes de la providencia acusada y de transcribir las normas que denuncian, pregonan la interpretación errónea por cuanto “no es cierto que las pensiones de jubilación de los actores fueron reconocidas por el citado establecimiento público y en segundo lugar porque la naturaleza jurídica de éste no afectó la fuente de financiación de las pensiones de los demandantes, las que en otrora fueron reconocidas y de marras por los extintos Ferrocarriles y que ante la liquidación de la estatal ferroviaria el pago de tales pensiones por mandato del legislador fueron asumidas directamente por la Nación Colombiana y no por el referido Fondo quien es un mero manejador de las cuentas, sin diferenciar los recursos propios de este con las transferencias que recibe de la Nación y que provienen del Presupuesto Nacional para el pago de las pensiones de los ex trabajadores ferroviarios”.

Añaden que el pronunciamiento de la Corte Constitucional consignado en la sentencia CC C – 067 -99 se «agotó frente al principio de igualdad y no frente a la naturaleza de los establecimientos públicos ni del origen de sus recursos como de manera errónea lo interpretó y aplicó el operador judicial de segunda instancia». Al culminar afirman que el correcto sentido de las disposiciones acusadas es que con la creación el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacional no se afectó la fuente de financiación de las pensiones, por que aquellos no fueron pensionados de dicho establecimiento público, que fue la Nación quien asumió el pago de las pensiones con recursos del Presupuesto Nacional y que el Fondo es un mero operador de las cuentas sin que su naturaleza jurídica afecte los pagos a los que está comprometido.

LA RÉPLICA CONJUNTA A LOS DOS CARGOS Aduce el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, que no se puede desconocer las previsiones de los artículos 1 y 2 del Decreto 236 de 1999, en especial el parágrafo del último citado en el que se indica que “se entiende por presupuesto nacional el definido en el inciso del artículo 3º del Decreto 111 de 1996”, y que dicha disposición de manera clara diferencia el Presupuesto General de la Nación del Presupuesto Nacional, y que de éste último de manera expresa se excepcionan, entre otros, los establecimientos públicos, que es la naturaleza del ente demandado.

Señala que desde la fecha de liquidación de la extinta Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el 18 de julio de 1992, la Nación “no efectuó ninguna apropiación para el pago de esas obligaciones – el establecimiento público fue creado con autonomía patrimonial y que al momento de la expedición de la ley 445 de 1998, no se cumplía con lo establecido en el artículo 2 literal b del decreto 236 de 1999, es decir, que el pago de las pensiones se realizara actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones”.

Precisa que sobre este particular se pronunció esta Sala en sentencia de radicación 40333, de la que destaca la afirmación según la cual el presupuesto del Fondo demandado no hace parte del Presupuesto Nacional, dada su naturaleza de Establecimiento Público, que hace parte del Presupuesto General de la Nación pero no, se insiste, del Presupuesto Nacional; posición que asegura se reiteró en la sentencia de radicación 57525 de la que también transcribe unos fragmentos, para concluir que la providencia no se puede quebrar.

CONSIDERACIONES Para el Tribunal los demandantes no son beneficiarios de los reajustes pensionales que persiguen en tanto la financiación de las pensiones de las que gozan se ancla en el Presupuesto del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, ente que por su naturaleza no se nutre del Presupuesto Nacional. Desde la perspectiva de los recurrentes, el sentenciador de segundo grado erró cuando se negó a condenar al pago de los reajustes previstos en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, porque las pensiones que disfrutan los actores fueron asumidas por la Nación desde antes de la creación del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y su pago se funda en el Presupuesto General de la Nación. Para resolver el asunto, resulta pertinente recordar que el texto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, es del siguiente tenor: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayado fuera del texto). Dado el sendero de ataque en los dos cargos, resulta conveniente precisar que no hay discusión acerca de la calidad de pensionados que tienen los demandantes ni tampoco que aquellas prestaciones se les reconoció antes de la expedición de la norma arriba transcrita, las cuales pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales debido a la extinción de la entidad empleadora y pagadora de las pensiones.

Ahora, el punto en controversia ya ha sido definido por la Sala en repetidas decisiones, como las siguientes: CSJ SL1081-2014, CSJ SL3140-2014, CSJ SL9221-2017, CSJ SL4573-2017, CSJ SL3694-2017, reiterando lo dicho en las sentencias CSJ SL1976 y CSJ SL1974, y en la CSJ SL15781-2016, en la que se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

Así las cosas, como los fundamentos fácticos y jurídicos del presente proceso se acomodan a las directrices doctrinales referidas, sin que haya motivo para variar la posición de la Sala, resulta imperioso señalar que en ningún equívoco pudo incurrir el Tribunal, lo que obliga a declarar infundados los cargos. Las costas correrán a cargo de los recurrentes toda vez que hubo oposición; para tal efecto el juez de primer grado liquidará la suma de $3.750.000 como agencias en derecho, según lo dispone el artículo 366 del C.G.P. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 21 de mayo de 2013, en el proceso que JULIO ROBERTO VELÁSQUEZ VILLAMIL y YESID HERNÁN DUSSAN ALFONSO y otros instauraron en contra del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

Costas como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00