Radicación n.° 64754 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL5317-2018 Radicación n.° 64754 Acta 46 Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 10 de septiembre de 2013, en el proceso que RODRIGO NAVARRO MONTERO, instauró en contra de la aquí recurrente. 1.

ANTECEDENTES RODRIGO NAVARRO MONTERO, con fundamento en haber adquirido la calidad de pensionado de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia desde mayo de 1974, y ser acreedor del incremento pensional ordenado por el Gobierno Nacional el 19 de junio de 1998, sin que la entidad accionada se lo concediera a pesar de habérselo solicitado, la demandó a efecto de que se le condene a aplicarle el reajuste pensional de que trata la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, desde el momento en que adquirió el status pensional, debidamente indexado, así mismo a que se le imponga el pago de las costas procesales.

El Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia se opuso a la prosperidad de las súplicas y formuló como excepciones las de falta de competencia, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá con sentencia del 1º de agosto de 2013 absolvió a la llamada a juicio de las pretensiones incoadas por el promotor del litigio; declaró probada la excepción de prescripción y condenó en costas a la parte vencida.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia del 10 de septiembre de 2013, revocó la sentencia impugnada y, en su lugar, dispuso condenar a la demandada a reconocerle y pagarle al demandante «el reajuste pensional consagrado en la Ley 445 de 1998, por lo que el monto de la mesada pensional a enero de 2013 asciende a $1.978.636,88.

Segundo(…) $36.972.203,22 por concepto de la diferencia generada entre el valor de la mesada pensional cancelada y la que debió percibir el demandante del 6 de julio de 2009 al 31 de agosto de 2013. Tercero.- Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción de la diferencia de la mesada pensional del 6 de julio de 2009 hacía atrás».

Costas a la parte vencida. Para lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal, tras de referirse a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998, 2º del Decreto 236 de 1999, 3º del Decreto 111 de 1996, 1º del Decreto 1591 de 1989 y 7º de la Ley 21 de 1988, asentó que si bien la demandada es un establecimiento público y, por tanto, no recibe fondos del presupuesto nacional, también lo es que en virtud de la Ley 21 de 1988, la Nación asumió el pago de las pensiones de jubilación a cargo de la accionada, luego para la data de expedición de la Ley 445 de 1998, la Nación fungía como garante en el pago de dichas prestaciones lo que le da derecho al actor a que se reajuste su pensión de jubilación, a partir del 1º de enero de 1999.

Se apoyó en la sentencia CSJ SL, del 13 de may. 2008, rad. 32303. Por último, dispuso que las diferencias pensionales exigibles con anterioridad al 6 de julio de 2009, se encontraban prescritas dado que la reclamación administrativa se elevó el 6 de julio de 2012. Así, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, condenó a la demandada.

RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y, en su lugar, en sede de instancia, confirme la de primer grado.

Con tal propósito formuló dos cargos por la vía directa, que no fueron objeto de réplica, que se resolverán conjuntamente en la medida que tienen igual propósito. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de violar la ley sustancial por la vía directa en la modalidad de interpretación errónea de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1999; 3 del Decreto 111 de 1996, 7° de la Ley 21 de 1988, 3 del Decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); 1° del Decreto 1586 de 1989; 1°, 2° y 11° del Decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989;

Decreto 1129 de 1999; 1 y 5 de la Ley 4 de 1976; 2512 del C.C.; 1 de la Ley 71 de 1988; artículo 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; artículo 1 a 3 del Decreto 01 de enero de 1985; artículo 1 a 3 del Decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido, 1º de la Ley 6 de 1945; 58 de la ley 53 de 1945, Decreto 2340 de 1946.

Precisa que acude a la modalidad de interpretación errónea en razón que el sentenciador se apoyó en la sentencia CSJ SL con radicación 32.303 la cual considera equivocada en la medida que «no tuvo en cuenta varios elementos determinantes». En virtud a que el cargo se enfila por la vía de puro derecho, asegura no discutir la fecha a partir de la cual se le reconoció pensión al actor, ni tampoco la cuantía de la prestación; igualmente admite la calidad de establecimiento público del orden nacional que tiene la entidad recurrente.

Afirma que el Fondo demandado goza de autonomía financiera lo que le permite pagar con su propio presupuesto las pensiones a su cargo, sin tener que acudir al presupuesto de la Nación. Enseguida copia normas que denuncia en el cargo para sostener que el sentenciador confundió lo que es el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional.

Respecto del Presupuesto Nacional, aduce que es el que comprende las Ramas legislativa y judicial y la Rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas sociales del Estado y las de economía mixta, por lo que las pensiones que paga el Fondo recurrente, que insiste es un establecimiento público, no pueden ser objeto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Acota que de acuerdo al artículo 1º del Decreto 1586 de 1989, la entidad demandada asumió la totalidad de las obligaciones que estaban en cabeza de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia cuando culminó la liquidación de aquella, y solo a partir de esa fecha, 18 de julio de 1989 ninguna obligación de los extrabajadores de dicha entidad se financia con recursos del presupuesto nacional.

Así considera que hubo equivocación cuando se ordenó la aplicación de los incrementos fijados en la disposición y a referida, por lo que solicita se case la providencia impugnada. CARGO SEGUNDO Indica que la sentencia es violatoria de la ley sustantiva en la modalidad de aplicación indebida de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del Decreto reglamentario 236 de 1999; como consecuencia de la infracción directa de los artículos 24 de la Ley 225 de 1995, 3 y 110 del Decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la Ley 38 de 1989, 1 de la Ley 179 de 1994;

(…) 86, 151 a 153 de la Constitución Política; 1 del Decreto 1485 de 2011 y ART.1 del Decreto 1420 de 2010 en relación con los artículos 1, 3 y 11 del Decreto 1591 de 1989, Ley 21 de 1992; 5 de la Ley 4 de 1976; 1 y 26 del Decreto 1128 de 1999; 1 del Decreto 1221 de 1975; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 1 de la Ley 4 de 1976; 14, 143 de la Ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T., 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

Deja como premisa indiscutible que el juzgador plural erró toda vez que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyo pago está a cargo del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho a los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario.

Considera que si el Tribunal hubiera aplicado el Decreto 111 de 1996 (compilador de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) que es el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Ley 1420 de 2010, que son normas superiores a la Ley 21 de 1988 y al Decreto 1591 de 1989, aplicadas en la sentencia, habría advertido que las pensiones que reconoce y paga el ente demandado no se financian con el presupuesto nacional y habría absuelto a la recurrente.

Para dar respaldo a su posición se remite, entre otras, a las sentencias CC C-337 de 1993 y C-540 de 2001, que destaca se refirieron a la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 21 de 1992, y señalaron que las leyes orgánicas no pueden ser derogadas ni modificadas por leyes de diferente naturaleza, ya que son jerárquicamente superiores, para lo que igualmente se apoya en otras providencias de constitucionalidad.

Añade que aunque es cierto que el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 fija un reajuste a pensiones, también lo es que hace claridad que son aquellas financiadas con recursos del presupuesto nacional, que insiste, no es el que da soporte al pago de las que reciben los actores. Se remite nuevamente al Decreto 111 de 1998 y alega que el Presupuesto General de la Nación difiere sustancialmente del Presupuesto Nacional, por lo que al confundirlos, el juez de la alzada se equivocó cuando condenó a la accionada a pagar unos incrementos no corresponden.

CONSIDERACIONES Desde la perspectiva de la entidad recurrente, el sentenciador de segundo grado erró cuando accedió a condenar al pago de los reajustes previstos en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, porque la pensión de la que goza el actor son canceladas con recursos del Presupuesto General de la Nación y no con dineros provenientes del Presupuesto Nacional.

Para resolver el asunto, resulta pertinente recordar que el texto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, es del siguiente tenor: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). Dado el sendero de ataque en los dos cargos, resulta conveniente precisar que no hay discusión acerca de la calidad de pensionado que tiene el demandante, ni tampoco que aquella prestación se le reconoció antes de la expedición de la norma arriba transcrita, la cual pasó a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales debido a la extinción de la entidad empleadora.

Ahora bien, el punto en controversia ya ha sido definido por la Sala en repetidas decisiones, entre ellas, en sentencia CSJ SL15781, del 2 de nov. 2016, rad. 71024, en la que se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

Así las cosas, como los fundamentos fácticos y jurídicos del presente proceso se acomodan a las directrices doctrinales referidas, resulta imperioso quebrar la sentencia impugnada. Sin costas en el recurso extraordinario. En sede de instancia bastan los argumentos expuestos en la esfera casacional para confirmar el fallo dictado por el Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá, el 1º de agosto de 2013.

En las instancias las costas correrán por cuenta del promotor del proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 10 de septiembre de 2013, en el proceso que RODRIGO NAVARRO MONTERO, instauró en contra del FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En instancia, se CONFIRMA la sentencia del Juzgado Dieciocho Laboral del Circuito de Bogotá dictada el 1º de agosto de 2013. Costas como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 12 SCLAJPT-10 V.00