CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 OLGA YINETH MERCHÁN CALDERÓN Magistrada ponente SL518-2021 Radicación n.° 73947 Acta 05 Estudiado, discutido y aprobado en sala virtual. Bogotá, D. C., dieciséis (16) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por CARMEN GLORIA RODRÍGUEZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 20 de octubre de 2015, en el proceso ordinario laboral que instauró la recurrente contra la ADMINISTRADORA COLOMBIA DE PENSIONES - COLPENSIONES.
I.
ANTECEDENTES Carmen Gloria Rodríguez demandó a Colpensiones con el fin de que se declare que tiene derecho a la pensión de vejez bajo el régimen de transición, y por tanto, se condene a Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 2 la entidad a pagarle la referida prestación, mesadas adicionales, intereses de mora «y/o indexación» y las costas del proceso.
Fundamentó sus peticiones, básicamente, en que nació el 20 de octubre de 1955, por lo que cumplió 55 años de edad el mismo día y mes del año 2010; ha cotizado al sistema general de pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida más de 500 semanas en los últimos veinte años anteriores al cumplimiento de la edad mínima; solicitó ante la pasiva la aludida pensión que le fue negada a través de la Resolución 230429 del 9 de septiembre de 2013, por cuanto no reunía la densidad de cotizaciones exigidos por el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, que reformó el 33 de la Ley 100 de 1993, «normatividad que le era aplicable al perder su régimen de transición por disposición del Acto Legislativo 001 de 2005».
Señaló que tanto la legislación interna como algunos instrumentos internacionales aluden al principio de progresividad y seguridad jurídica propios de la seguridad social; que el artículo 58 constitucional no solo protege los derechos adquiridos sino también las legítimas expectativas, a más de existir el principio de progresividad, concomitante con el de regresividad previsto en el artículo 48 de la CP, y que en consecuencia, el derecho a pensionarse constituía una expectativa legítima.
Afirmó que el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo por finalidad salvaguardar el principio de economía y Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 3 sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, «lo que va en contraposición a los derechos de no regresividad y seguridad social, imperando de esta forma el interés particular sobre el general» y que en su caso se afectó los principios de confianza legítima, no regresividad y seguridad jurídica, en tanto con el aludido Acto Legislativo se cambiaron «las reglas de juego» en las que se fundaba su legítima expectativa, dado que cumplió los 55 años de edad el 20 de octubre de 2010, debiendo reunir la densidad de 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo o 500 en los últimos veinte años anteriores a cumplir esa edad, exigencia que por la reforma mencionada se incrementó; y que al negársele la pensión demandada se debe condenar a pagar los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Al dar respuesta a la demanda, la accionada se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos dio por cierta la fecha de nacimiento de la actora, el cumplimiento de los 55 años de edad, la petición de la pensión de vejez y su negativa. En relación con los demás dijo que no eran hechos o no le constaban. En su defensa propuso como medios exceptivos de mérito la inexistencia de la obligación por ausencia de uno de los requisitos legales para el reconocimiento de la prestación por vejez; petición de lo no debido y antes de tiempo; buena fe; improcedencia de la indexación; imposibilidad de condena en costas; prescripción; compensación y la innominada.
Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 4 Adujo que la actora tenía 831 semanas cotizadas que no eran suficientes parar acceder a la pensión de vejez, de conformidad con el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, y que de acuerdo con el Acto Legislativo 1 de 2005, parágrafo transitorio 4°, se exigía tener al «25» de julio de 2005 un total de 750 semanas para mantener la transición hasta el año 2014, lo que no se dio.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia del 28 de octubre de 2014 resolvió: “PRIMERO: ABSOLVER a COLPENSIONES, legalmente representado por el Dr. MAURICIO OLIVERA GONZÁLEZ o por quien haga sus veces, de todas las pretensiones formuladas en su contra, por la señora CARMEN GLORIA RODRIGUEZ, identificado con Cédula de Ciudadanía NO 37.918.782, según 10 expuesto en las consideraciones de esta decisión.
SEGUNDO: DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN POR AUSENCIA DE UNO DE LOS REQUISITOS LEGALES PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE VEJEZ, según los razonamientos expresados.
TERCERO: CONDENAR en COSTAS a la parte demandante, las que se liquidaran oportunamente, por la secretaria del despacho. Acorde con lo dispuesto por el artículo 19 de la Lev 1395 de 2010, se fija el valor de las agencias en derecho, en la suma de SEISCIENTOS DIECISEIS MIL PESOS ($616.000) que deberá ser incluida en la respectiva liquidación”.
III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, mediante sentencia del 20 de octubre de 2015, Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 5 decidió confirmar, sin costas la de primer grado. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal determinó como problema jurídico, establecer si le asistía derecho a la demandante a la pensión de vejez, con sujeción a lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, con aplicación del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2005.
Memoró que la juez de primera instancia acertó al señalar que de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la actora reunía los requisitos para la transición por edad y por su fecha de nacimiento, pero que al tener en cuenta el Acto Legislativo 01 de 2005 que reformó el artículo 48 constitucional, era preciso determinar cuántas semanas tenía al 29 de julio de 2005, fecha de expedición del referido acto.
Aclaró que no era cierto como lo afirmaba la demandante, que el régimen de transición era un derecho adquirido, por lo que recordó la sentencia CC SU-130 de 2013, en donde se señaló que para que exista un derecho con esa condición se requiere reunir las exigencias necesarias para su existencia antes de que se presente el tránsito legislativo, momento en el que opera la inmutabilidad entendida como la verdadera aplicación del principio de irretroactividad de la ley, dado que la norma nueva no puede regular u objetar situaciones jurídicas ya consolidadas.
Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 6 Indicó que en el caso de las meras expectativas la persona solo tenía una probabilidad futura de acceder a un derecho y era posible que existiera un cambio normativo que consultara los principios de razonabilidad, proporcionalidad y confianza legítima, que modificara esas meras expectativas, y que por eso la Corte había señalado que cuanto más cerca está una persona de adquirir su derecho pensional, más debía ser protegida por el legislador y por el constituyente.
Señaló que en el caso de la accionante el Acto Legislativo la afectó porque perdió su transición, máxime si como lo dijo la Corte Constitucional en la sentencia aludida, el legislador no estaba obligado a mantener en el tiempo las expectativas que tienen las personas conforme a las leyes vigentes en un momento determinado. Sobre la inaplicación del Acto Legislativo 01 de 2005, expresó el Tribunal que no era posible frente a normas del mismo rango constitucional, sino de inferior categoría, por lo que dicha reforma seguía vigente en nuestro ordenamiento jurídico.
Reiteró que como lo había dicho la juez de primera instancia, al 29 de julio de 2005 la actora no contaba con las 750 semanas de cotización, pues tenía únicamente 440,57 y por ello, el Acto Legislativo modificó su expectativa de pensión, el derecho a la transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no podía aplicarse y la pensión suplicada debía ser resuelta bajo la preceptiva contenida en el artículo 9° de la Ley 797 de 2003, que establecía un rango Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 7 de semanas diferente, debiendo acreditar 55 años en el caso de las mujeres y un mínimo de 1000 semanas en cualquier tiempo, incrementándose en 50 para el año 2005 y a partir del 1° de enero de 2006 en 25 cada año. Que de la historia laboral certificada por el ISS se evidenciaba que la actora no alcanzó a cumplir el mínimo requerido en cada anualidad, toda vez que contaba con solo 849,14 semanas para el año 2013, cuando para ese momento se exigían 1.250, por lo que confirmó la sentencia impugnada.
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia fustigada, para que, en sede de instancia revoque la de primer grado y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda inaugural del proceso.
Con tal propósito formula un cargo por la causal primera de casación, que es replicado. VI. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia por la vía directa, aplicación Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 8 indebida del artículo 48 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1°, parágrafo 4°; infracción directa de los artículos 36, 50, 141 y 142 de la Ley 100 de 1993; artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, Decreto 758 de 1990; en relación con los Convenios 100 y 11 de la OIT aprobados por Leyes 54 de 1962 y 22 de 1967, respectivamente; artículo 2° de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; artículos 53, 58 y 93 constitucionales.
Aduce la censura que de manera totalmente antitécnica se han incluido en nuestra Constitución normas que regulan materias pensionales, «por ello estas disposiciones pueden ser objeto de interpretación e inclusive de inaplicación, si es que, como en este caso, vulneran otras normas que hacen parte del bloque de Constitucionalidad». Memora apartes de la sentencia del 30 abril de 2014, radicación 43892, sobre el derecho al régimen de transición como expectativa legítima, así como al parágrafo transitorio 4° del Acto Legislativo No. 01 de 2005 y el artículo 53 constitucional que copió, para manifestar que esta norma no debe interpretarse como «protectiva» solo de los derechos adquiridos, sino también de esa categoría intermedia de derechos específicos en materia pensional, es decir, de las legítimas expectativas, que no es otra cosa que situaciones que están en proceso de consolidación, para lo que se remitió a la doctrina sobre el alcance del artículo 53 de la CP, con base en la cual afirma que a través de normas posteriores no se pueden implementar medidas regresivas que disminuyan Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 9 la protección de derechos de estirpe social.
Señala que la Corte Constitucional ha consolidado una sólida línea jurisprudencial y tesis de protección de las expectativas legítimas, «al punto de leer como verdadero derecho adquirido el de acceder al régimen de transición (ver sentencias C-789 de 2002 y C-754 de 2004)» y por ello, el Acto Legislativo 01 de 2005 que pone término al régimen de transición «merece inaplicarse», por ir en contravía de instrumentos internacionales que Colombia ha adoptado como legislación interna.
Afirma que el juez no puede ser un convidado de piedra ni un «aplicador maquinal de las normas» y mucho menos en estos casos donde se discuten derechos que tienen relevancia jurídica y los cambios pensionales no pueden menoscabar la dignidad humana, para aquellos casos en que el afiliado venía construyendo una pensión bajo las reglas de un régimen existente antes de su reforma.
Insiste en que los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno y por ser el derecho a la pensión de vejez según la doctrina internacional un derecho de primera generación, para lo que se remite al artículo «19-8 de la Constitución de la OIT», así como el artículo 30 del convenio 128 de esa misma organización «que no ha sido ratificado por Colombia, relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes»; a más de que ese Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 10 instrumento internacional alude a la preservación de los derechos en curso de adquisición, como lo ha aceptado la Corte en sentencia CSJ SL, 25 jul. 2012, rad. 38674.
En armonía con lo anterior, expresa que el principio de progresividad de los derechos sociales, económicos y culturales y la prohibición de la regresividad de estos, está consagrada en el artículo 48 constitucional, por lo que recuerda algunos párrafos de la sentencia CC C - 228 de 2011 sobre el primero de ellos. En consecuencia, afirma, que el derecho de pensionarse bajo el régimen de transición constituye una expectativa legítima, que pueden ser modificadas por el legislador en virtud de sus competencias, si ello se requiere para cumplir fines constitucionales, pero no pueden ser modificados de una manera arbitraria en contraposición a la confianza legítima de los ciudadanos que debe guiar las actuaciones de la administración e implica el respeto de la reglas de juego que se habían fijado para los asociados respecto del acceso a un derecho y la seguridad jurídica, como se dijo en la sentencia CSJ SC, 25 jun. 2009, «referencia 1 1001-02-03- 000-2005-00251-01».
Con fundamento en lo expresado, concluye que la modificación introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005, tiene como único fin salvaguardar el principio de economía y sostenibilidad financiera del sistema general de pensiones, lo que va en contraposición a los derechos de no regresividad y a la tutela de las expectativas legítimas de acceder al régimen Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 11 de transición en materia pensional, que se equipara a un derecho adquirido y afecta, en general los principios de confianza legítima, no regresividad y seguridad jurídica, y en concreto el acceso de la demandante a la pensión de vejez.
Finalmente, aduce que si la finalidad de la reforma pensional que provocó la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005 fue preservar la sostenibilidad fiscal y financiera del sistema, se contraviene el postulado constitucional consagrado en el Acto Legislativo 003 de 2011, desarrollado por la Ley 1695 de 2013, que reformó el artículo 334 superior; motivo por el cual de acuerdo con la Ley 153 de 1887, se impone no aplicar lo previsto en el parágrafo de la norma en comento, en tanto es una norma jurídica posterior.
VII. RÉPLICA Dice el opositor que en lo relativo a la colisión o antinomia constitucional que aduce el libelista y la inaplicación solicitada de la norma supralegal atacada, se aprecia que el recurrente plantea que el artículo 48 de la CP no debe ser aplicado por atentar contra el artículo 53 ibídem, e igualmente que va en contra de varios convenios de la OIT.
Recuerda que el hecho de que el constituyente haya impuesto al régimen de transición unos requisitos de densidad de semanas, en nada viola la progresividad en materia de seguridad social, sino que por el contrario hace viable el sistema. Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 12 Afirma que no puede hablarse de una antinomia, que la doctrina denomina insoluble, pues solo si hipotéticamente, alguien considerara que se presenta la aludida colisión, se solucionaría aplicando la norma posterior, es decir, el Acto Legislativo 01 de 2005.
De igual manera se recurriría a la regla de especialidad, esto es, el constituyente en el Acto Legislativo de 01 de 2005, reguló de manera puntual y especial el tema del régimen de transición, mientras que los convenios de la OIT citados por el libelista, así como el artículo 53 de la Carta Política, nada regulan frente al punto. Así mismo, indica, tampoco funciona la solicitud de que el juzgador inaplique el artículo 48 de la Constitución, pues la excepción de inconstitucionalidad solo se da cuando una norma de inferior jerarquía vulnera la carta fundamental y en el presente caso no puede hablarse que el dicha norma vulnere a la misma Carta Política, pues se trata de que mediante un acto reformatorio de la constitución se reformó el mencionado precepto; recuerda además que el único motivo de inconstitucionalidad de un acto legislativo, es el de los vicios formales, más no de fondo; máxime si el Tribunal de casación no tiene esa competencia. En lo relativo a la violación del principio de confianza legítima señala que éste se ha usado para evitar que por parte de la administración se genere un cambio brusco o repentino de un «estatus quo», pero lo que no era posible pretender extenderlo a una reforma constitucional, por cuanto implicaría un análisis de fondo del aludido acto, lo que se encuentra proscrito y por ende, la accionante perdió el Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 13 régimen de transición, lo que significa que la prestación demandada no podía ser reconocida de conformidad con lo establecido en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de igual año, sino con base en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 9° de la Ley 797 de 2003, bajo la cual tampoco cumple con los requisitos para acceder a la prestación suplicada.
VIII. CONSIDERACIONES Planteadas así las cosas le corresponde a la Corte definir si el Tribunal erró al concluir que la actora, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, no mantuvo el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Pues bien, resulta pertinente advertir desde el comienzo que no tiene razón la censura al endilgarle al Tribunal haber incurrido en un yerro de orden jurídico por haber aplicado el Acto Legislativo 01 de 2005, puesto que dicha norma supralegal necesariamente incidió en la vigencia del régimen de transición, al consagrar en el parágrafo 4º transitorio que: «El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que [lo] desarrollen (…), no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014».
Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 14 En consecuencia, si bien es cierto que el régimen de transición inicialmente establecido en la Ley 100 de 1993 respetó unas condiciones pensionales establecidas con anterioridad, también lo es que, a través de una norma de mayor jerarquía normativa, dicho régimen se limitó solamente para quienes a la entrada en vigencia de la mencionada reforma constitucional, reunieran la densidad de cotizaciones o de años de servicio que allí se ordenó; de tal suerte que quienes no alcanzaron a satisfacer esas condiciones perdían dicho régimen; sin que por ello se pueda entender conculcadas normas internacionales que están sometidas en todo caso a la Constitución Nacional como norma de normas.
Adicionalmente, sobre la regresividad de la mentada reforma, la violación de convenios internacionales y la facultad para inaplicarla por inconstitucional, la Corte en la reciente providencia CSJ SL, 10 jun. 2020, rad, 73798, enseñó: Un error adicional del Tribunal fue considerar regresivo el Acto Legislativo 01 de 2005, pues esta Sala de la Corte, haciendo eco de la jurisprudencia constitucional, ha estimado que, en virtud de la especial jerarquía de la norma, no es posible hacer ese tipo de reflexiones en el marco de juicios individuales.
En la sentencia CSJ SL1347-2019 se dijo al respecto: Como la censura aduce que el Acto Legislativo 01 de 2005 también es inaplicable por ser regresivo de cara a los principios contenidos en los preceptos internacionales que acusa, es necesario destacar que dicha disposición reformó al artículo 48 del Constitución Política y se produjo en el marco de las facultades que el artículo 375 de la Constitución confiere al legislador.
Por tanto, se trata de un precepto reformatorio de la Constitución Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 15 que adquiere el consecuente status de norma supralegal, cuyo control de constitucionalidad a la luz del artículo 241 compete únicamente a la Corte Constitucional. Además, ese control se limita a vicios en el procedimiento, materiales o de fondo que solo se pueden evaluar en la medida que la disposición sustituya al texto de la carta superior.
Precisamente, en el ejercicio de tal potestad, en la sentencia CC C-178-2007 la Corte Constitucional analizó problemas jurídicos que tienen una relación estrecha con los planteados por la recurrente en casación. En aquella oportunidad, se formularon los siguientes interrogantes: - El Acto Legislativo acusado, sumado al conjunto de enmiendas a la Constitución Política adoptadas entre 1993 y el 2005 sustituyeron el orden superior inicialmente establecido? - ¿Incurrió el Acto Legislativo 01 de 2005 en un vicio de competencia por regular temas relacionados con asuntos que, según el demandante, habían sido acordados en el ámbito de la política internacional de Colombia? - ¿Es competente el Congreso para decidir mediante acto legislativo dentro de los dos años siguientes a la realización de un referendo, en relación con temas similares a los puestos a consideración del pueblo mediante referendo constitucional aprobatorio, cuando tales temas no fueron objeto de aprobación por incumplimiento del requisito de participación ciudadana mínima establecido para que la votación fuera jurídicamente eficaz? Al abordarlos, dicha Corporación se inhibió para estudiarlos, puesto que, a su juicio, se trababa de problemas de fondo respecto de una norma no sustitutiva del texto constitucional.
En ese contexto, es clara la imposibilidad de inaplicar la norma que se acusa. Primero, porque esta Sala carece de competencia para resolver conflictos de constitucionalidad de una norma supralegal y, segundo, porque la corporación judicial competente para ello definió que el Acto Legislativo 01 de 2005 no sustituyó el texto de la Constitución Política.
(Subraya la Sala). Así las cosas, el Tribunal no incurrió en los dislates de orden jurídico que le enrostra la censura y, por el contrario, atinó jurídicamente en la solución del conflicto sometido a su consideración, al dar por fenecido el régimen de transición Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 16 pensional para la actora el 31 de julio de 2010, fecha en la cual no había adquirido el derecho a la pensión, y, por ende, quedó afectada por la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2005.
Finalmente, sobre la violación del Acto Legislativo 03 de 2011 desarrollado por la Ley 1695 de 2013, en relación al parágrafo del artículo 1° del mencionado Acto Legislativo, que prevé: «[…]bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar Los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva», debe la Sala señalar que la decisión de segunda instancia no desconoció ningún derecho fundamental, pues como ya se dejó visto, el régimen de transición, es este caso, no tenía la condición de derecho adquirido; si es que a tal previsión supralegal se refiere la censura.
Por lo tanto, el fallador de alzada no cometió los yerros endilgados, por ende, el cargo no prospera. Las costas en el recurso extraordinario serán a cargo de parte recurrente demandante, por cuanto su acusación no salió victoriosa y la demanda fue replicada. Como agencias en derecho se fija la suma de $4.400.000, que se incluirán en la liquidación con arreglo en lo dispuesto en el artículo 366 del CGP.
Radicación n.° 73947 SCLAJPT-10 V.00 17 IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida el 20 de octubre de 2015, por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso ordinario adelantado por CARMEN GLORIA RODRÍGUEZ contra la ADMINISTRADORA COLOMBIA DE PENSIONES - COLPENSIONES.
Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.