Radicación n.° 61018 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL5154-2018 Radicación n.° 61018 Acta 44 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 19 de septiembre de 2012, en el proceso que LUIS GUILLERMO RODRÍGUEZ LEÓN, JOSÉ ÁLVARO TINJACA ESPINEL, JOSÉ ÁLVARO SABOGAL TORRES, JAIME RODRÍGUEZ BARERA y PATROCINIO MUÑOZ, instauraron en contra de la aquí recurrente. 1.

ANTECEDENTES LUIS GUILLERMO RODRÍGUEZ LEÓN, JOSÉ ÁLVARO TINJACA ESPINEL, JOSÉ ÁLVARO SABOGAL TORRES, JAIME RODRÍGUEZ BARERA y PATROCINIO MUÑOZ, con fundamento en haber adquirido la calidad de pensionados de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia desde octubre de 1978, mayo de 1983, octubre de 1974, diciembre de 1973 y junio de 1978, respectivamente, y ser acreedores del incremento pensional ordenado por el Gobierno Nacional el 19 de junio de 1998, sin que la entidad accionada se lo concediera a pesar de habérselo solicitado, la demandaron a efecto de que se le condene a aplicarles el reajuste pensional de que trata la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, desde el momento del cumplimiento de los requisitos en ella previstos o desde la vigencia de la ley, todo debidamente indexado, así mismo a que se le imponga el pago de las costas procesales.

El Fondo de Pasivo Social de Los Ferrocarriles Nacionales de Colombia al responder la demanda aceptó el hecho de ser los demandantes pensionados de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, aclaró que debido al fallecimiento de José Álvaro Tinjaca y José Álvaro Sabogal, reconoció como sustitutas pensionales, del primero a la señora Anais Soto de Tinjaca, y del segundo a María Celina Gracia y Rosa María Hernández; así mismo aceptó la expedición de la norma que invocan aquellos en su favor y la reclamación incoada administrativamente, pero afirmó categóricamente que la misma no les es aplicable, por lo que carecen de fundamento en sus pretensiones.

A su favor propuso las excepciones de carencia absoluta de personería sustantiva para demandar respecto de José Álvaro Tinjaca Espinel y José Álvaro Sabogal Torres, inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido, prescripción, la genérica, presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de interés jurídico por la activa en obtener sentencia favorable a sus pretensiones en contra de la demandada, pago y compensación, y falta de causa y título para pedir.

El juzgado del conocimiento en la primera audiencia de trámite dio por terminado el proceso respecto de José Álvaro Tinjaca Espinel y José Álvaro Sabogal Torres. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Treinta y Uno Laboral Adjunto del Circuito de Bogotá con sentencia del 25 de junio de 2012, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y condenó al Fondo demandado, a aplicar a cada una de las pensiones de los demandantes, el reajuste pensional de que tratan la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999, por lo que precisó que las mesadas de Patrocinio Muñoz, Luis Guillermo Rodríguez y Jaime Rodríguez Barrera a partir del 1º de junio de 2012 alcanzaran respectivamente las siguientes sumas: $1.190.731, $1.687.568 y $1.871.647; de igual forma y en su orden dispuso el pago de reajustes en las siguientes cuantías: $9.709.167, $13.841.070 y $27.381.655; impuso las costas a la pasiva y ordenó que la sentencia se consultara en el evento de no llegar a ser apelada.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia del 19 de septiembre de 2012, modificó las cuantías de las condenas impuestas por el juzgado; así determinó que la pensión de Luis Guillermo Rodríguez, Jaime Rodríguez y Patrocino Muñoz serían, a partir del 1º de septiembre de 2012 de la siguiente cuantía: $1.643.052,04, $1.773.937,61 y $1.163.331,36 respectivamente; de igual forma disminuyó el valor del retroactivo a favor de aquellos a las siguientes cifras: $12.177.633,65, $24.371.308,16 y $8.858.867,27 respectivamente; en lo demás confirmó la providencia recurrida.

Para lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal indicó que no había discusión respecto de la calidad de pensionados que tienen los demandantes pues fue un hecho aceptado por la entidad accionada y además encontraba respaldo probatorio con las documentales de folios 11, 54 y 71; a renglón seguido y para resolver la apelación de la pasiva encaminada a que se declarara que la Ley 445 de 1998 no aplica a los actores, según se infería de la sentencia C – 067 de 1998 y del Decreto 111 de 1996 en su artículo 3, afirmó que el tema ya había sido resuelto por esta Sala en sentencia CSJ SL, del 13 de may. 2008, rad. 32303, que dijo sirvió de apoyo al juez de primer grado y cuyo criterio afirmó acogía esa colegiatura.

Advirtió que en el fallo antes referido la Corte había precisado que los reajustes pensionales operaban para aquellas prestaciones financiadas con el presupuesto nacional y que « aunque el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue creado como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, esa naturaleza jurídica no afectó la fuente de financiación de las pensiones para cuyo pago fue encargado, pues por disposición del artículo 7 de la Ley 21 de 1988, la Nación asumiría el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y en esa medida, dejó claramente definido que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 y su Decreto reglamentario, se aplican a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales», razón por la que indicó era necesario desatender los argumentos de la pasiva.

Sobre la aplicación de la prescripción que la parte actora alegaba debía contabilizarse después de los 4 años como lo fija el Acuerdo 049 de 1990, señaló que dicha disposición solo aplicaba tratándose de reclamaciones ante el ISS; y en cuanto a que para atender dicho fenómeno debía atenderse que se trataba de unos simples reajustes, como lo alegaba el Fondo, indicó que para ser acreedor del derecho pretendido no se exigía requisito alguno y que como la pensión es irrenunciable e imprescriptible, igualmente lo eran los reajustes, «solo que la inactividad del pensionado en la realización de su cobro, conlleva consecuencias negativas como lo son, en el presente caso, la prescripción de los reajustes sobre la mesadas pensionales, dentro del término trienal señalado en los artículos 488 del C.S.T y 151 del C.P.L y S.S., advirtiendo además, si bien, los reajustes pensionales fueron dispuestos para los años 1999 a 2001, los mismos indefectiblemente tienen incidencia en el valor de las mesadas causadas con posterioridad, de tal manera, tampoco podrá acogerse con éxito el planteamiento del recurrente en éste aspecto», para tal efecto se remitió a la sentencia CSJ SL, del 26 de may. 1986, rad. 0052, que transcribió en uno de sus apartes.

Precisó que como Luis Guillermo Rodríguez León y Jaime Rodríguez Barrera habían presentado reclamación administrativa el 14 de octubre de 2010, y Patrocinio Muñoz el 21 de diciembre del mismo año, y la demanda se presentó el 4 de octubre de 2011, resultaba prospera la prescripción respecto de las diferencias causadas con anterioridad al 14 de octubre de 2007.

Agregó que «Al tenor de lo previsto en el parágrafo 2º de la citada disposición, el Ingreso inicial de la pensión corresponde al ingreso anual mensualizado, recibido por concepto legal y extralegal en términos de salarios mínimos de la época, que percibió el servidor por concepto de la pensión durante el año calendario inmediatamente siguiente a aquel en que se inició el pago de la misma.

A su vez, el ingreso anual mensualizado en términos de salarios mínimos corresponde a la totalidad de las sumas pagadas al pensionado, por concepto de mesadas pensionales durante el respectivo año calendario, divida por doce y expresada en salarios mínimos legales mensuales vigentes en ese año, tomando todas las mesadas pensionales devengadas entre enero y diciembre del respectivo año (parágrafo 3º ibídem)».

Procedió a realizar las respectivas operaciones aritméticas y condenó a los valores arriba indicados. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y, en su lugar, en sede de instancia, revoque la decisión de primer grado y se la absuelva de las pretensiones incoadas.

Con tal propósito formuló dos cargos por la vía directa, que no fueron objeto de réplica, que se resolverán conjuntamente en la medida que tienen igual propósito. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de violar la ley sustancial por la vía directa en la modalidad de interpretación errónea de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1999; 3 del Decreto 111 de 1996 y 7° de la Ley 21 de 1988;

EN RELACIÓN con los artículos 3 del Decreto 111 de 1996, 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); 1° del Decreto 1586 de 1989; 1°, 2° y 11° del Decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989; Decreto 1129 de 1999; 1 y 5 de la Ley 4 de 1976; 2512 del C.C.; 1 de la Ley 71 de 1988; artículo 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; artículo 1 a 3 del Decreto 01 de enero de 1985; artículo 1 a 3 del Decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido, 167 del C.S.T; 17 de la Ley 6 de 1945; 68 del Decreto 1848 de 1969; 27 del Decreto 3135 de 1968; 7 de la Ley 53 de 1945.

Precisa que acude a la modalidad de interpretación errónea en razón que el sentenciador se apoyó en la sentencia de radicación 32.303 la cual considera equivocada en la medida que «no tuvo en cuenta varios elementos determinantes». En virtud a que el cargo se enfila por la vía de puro derecho, asegura no discutir las fechas a partir de las cuales se les reconoció pensión a cada uno de los actores, ni tampoco la cuantía de dichas prestaciones; igualmente admite la calidad de establecimiento público del orden nacional que tiene la entidad recurrente, la cual considera, se dejó de analizar.

Afirma que el Fondo demandado goza de autonomía financiera lo que le permite pagar con su propio presupuesto las pensiones a su cargo, sin tener que acudir al presupuesto de la Nación, falencias que destaca de la providencia en que se soportó la decisión del Tribunal, de la que copió algunos fragmentos, al igual que de las disposiciones en que se ampara la demanda y del artículo 3 del Decreto 111 de 1998 y recaba en que el sentenciador confundió lo que es el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional.

Explica que el primero de los referidos tiene dos componentes a saber: uno, los presupuestos de los establecimientos públicos y, otro, el presupuesto nacional que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 en su artículo 1°. Respecto del presupuesto nacional, aduce que es el que comprende las Ramas legislativa y judicial y la Rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas sociales del Estado y las de economía mixta, por lo que las pensiones que paga el Fondo recurrente, que insiste es un establecimiento público, no pueden ser objeto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Acota que de acuerdo al artículo 1º del Decreto 1586 de 1989, la entidad demandada asumió la totalidad de las obligaciones que estaban en cabeza de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia cuando culminó la liquidación de aquella, y solo a partir de esa fecha, 18 de julio de 1989 ninguna obligación de los extrabajadores de dicha entidad se financia con recursos del presupuesto nacional.

Así considera que hubo equivocación cuando se ordenó la aplicación de los incrementos fijados en la disposición y a referida, por lo que solicita se case la providencia impugnada. CARGO SEGUNDO Indica que la sentencia es violatoria de la ley sustantiva en la modalidad de aplicación indebida de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del Decreto reglamentario 236 de 1999; como consecuencia de la INFRACCIÓN DIRECTA de los artículos 24 de la Ley 225 de 1995, 3 y 110 del Decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la Ley 38 de 1989, 1 de la Ley 179 de 1994;

(…) 86, 151 a 153 de la Constitución Política; 1 del Decreto 1485 de 2011 y ART.1 del Decreto 1420 de 2010 EN RELACIÓN con los artículos 2 a 8 de la ley 21 de 1988; 1, 3 y 11 del Decreto 1591 de 1989, Ley 21 de 1992; 5 de la Ley 4 de 1976; 1 y 26 del Decreto 1128 de 1999; 1 del Decreto 1221 de 1975; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 1 de la Ley 4 de 1976; 14, 143 de la Ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T. Deja como premisa indiscutible que el juzgador plural erró toda vez que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyo pago está a cargo del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho a los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario.

Considera que si el Tribunal hubiera aplicado el Decreto 111 de 1996 (compilador de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) que es el Estatuto Orgánico del Presupuesto y la Ley 1420 de 2010, que son normas superiores a la Ley 21 de 1988 y al Decreto 1591 de 1989, aplicadas en la sentencia, habría advertido que las pensiones que reconoce y paga el ente demandado no se financian con el presupuesto nacional y habría absuelto a la recurrente.

Para dar respaldo a su posición se remite, entre otras, a las sentencias C-337 de 1993 y C-540 de 2001, que destaca se refirieron a la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 21 de 1992, y señalaron que las leyes orgánicas no pueden ser derogadas ni modificadas por leyes de diferente naturaleza, ya que son jerárquicamente superiores, para lo que igualmente se apoya en otras providencias de constitucionalidad.

Añade que aunque es cierto que el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 fija un reajuste a pensiones, también lo es que hace claridad que son aquellas «financiadas con recursos del presupuesto nacional», que insiste, no es el que da soporte al pago de las que reciben los actores. Se remite nuevamente al Decreto 111 de 1998 y alega que el Presupuesto General de la Nación difiere sustancialmente del Presupuesto Nacional, por lo que al confundirlos, el juez de la alzada se equivocó cuando condenó a la accionada a pagar unos incrementos no corresponden.

CONSIDERACIONES Desde la perspectiva de la entidad recurrente, el sentenciador de segundo grado erró cuando accedió a condenar al pago de los reajustes previstos en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, porque las pensiones de las que gozan los actores son canceladas con recursos del Presupuesto General de la Nación y no con dineros provenientes del presupuesto nacional.

Para resolver el asunto, resulta pertinente recordar que el texto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, es del siguiente tenor: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). Dado el sendero de ataque en los dos cargos, resulta conveniente precisar que no hay discusión acerca de la calidad de pensionados que tienen los demandantes, ni tampoco que aquellas prestaciones se les reconoció antes de la expedición de la norma arriba transcrita, las cuales pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales debido a la extinción de la entidad empleadora.

Ahora bien, el punto en controversia ya ha sido definido por la Sala en repetidas decisiones, entre ellas, en sentencia SL15781, del 2 de nov. 2016, rad. 71024, en la que se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

Así las cosas, como los fundamentos fácticos y jurídicos del presente proceso se acomodan a las directrices doctrinales referidas, resulta imperioso señalar que habrá de casarse la sentencia impugnada. Sin costas en el recurso extraordinario. En sede de instancia bastan los argumentos expuestos en la esfera casacional para ordenar la revocatoria de la sentencia del Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá dictada el 25 de junio de 2012 y, en su lugar, se dispondrá la absolución de la demandada respecto de todas y cada una de las pretensiones incoadas por los actores.

En las instancias las costas correrán por cuenta de los promotores del proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 19 de septiembre de 2012, en el proceso que LUIS GUILLERMO RODRÍGUEZ LEÓN, JOSÉ ÁLVARO TINJACA ESPINEL, JOSÉ ÁLVARO SABOGAL TORRES, JAIME RODRÍGUEZ BARERA y PATROCINIO MUÑOZ instauraron en contra del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En instancia, se REVOCA la sentencia del Juzgado Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá emitida el 25 de junio de 2012 y, en su lugar, ABSUELVE a la demandada de todas y cada una de las pretensiones incoadas por los actores. Costas como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00