CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 CARLOS ARTURO GUARÍN JURADO Magistrado ponente SL4962-2021 Radicación n.° 87860 Acta 38 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), en el proceso que le instauró ABELARDO RAFAEL VIZCAINO GÓMEZ.

I.

ANTECEDENTES Abelardo Rafael Vizcaino Gómez llamó a juicio a la UGPP, para que se la condenara a reconocer y pagar la indexación de su primera mesada pensional, monto que corresponde a la suma de $568.729, a partir del 13 febrero Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 2 de 1993, fecha en que ingresó a la nómina de pensionados por haber alcanzado la edad de 50 años; los aumentos anuales de ley; las diferencias mensuales entre la mesada debidamente indexada y el valor que se le había venido pagando y las costas.

Narró que laboró para la extinta Empresa de Puertos de Colombia; que mediante Resolución n.° 043411 del 15 de enero de 1991, confirmada con la 038851 de 29 del mismo mes y año, le fue reconocido un anticipo de pensión de jubilación, teniendo en cuenta el cumplimiento del tiempo total de servicios, más no la edad para acceder a ese beneficio al momento de su retiro.

Mencionó, que en dicho acto administrativo se le reconoció y fijó el monto de la pensión en cuantía inicial de $292.325,91, a partir 13 de febrero de 1993, fecha en que alcanzó la edad; que esa cuantía correspondía al 80 % de $365.406,89, que fue el último promedio salarial mensual hasta la calenda en que laboró (1° de diciembre de 1990).

Adujo, que mediante Resolución n.° 1641 de 10 de noviembre de 1997, el extinto Foncolpuertos ordenó el reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional, que ascendía a $1.252.544,55, a partir del 1° de noviembre del mismo año; que después el mencionado acto fue suspendido sin su consentimiento «y con ello despojado de la indexación de su primera mesada pensional»; que formuló reclamación el 16 de marzo de 2017, para que le fuera restablecida, pero le fue negada con Resolución n.° RDP Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 3 028380 de 14 de julio de 2017; que así agotó la vía gubernativa (f.° 1 a 18, cuaderno principal).

La demandada se opuso a las pretensiones; frente a los hechos tuvo como ciertos, el vínculo con Foncolpuertos, las resoluciones que la entidad expidió y el reclamo administrativo. Manifestó que la Fiscalía General de la Nación dentro del proceso de investigación adelantado a dicha entidad, profirió resolución de acusación en contra del señor «Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez», como autor del punible de peculado por apropiación; que como consecuencia, ordenó suspender los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos firmados por aquél, por considerarlos ilegales, ya que reconoció pensiones, prestaciones e incrementos sin sustento legal; que dentro de los mismos se encontraba la Resolución n.° 1641 de 10 de noviembre de 1997, motivo por el cual la UGPP no podía proceder de manera distinta y debía dar aplicación a la decisión judicial.

Propuso como excepciones meritorias, las de imposibilidad de reconocer la indexación de la primera mesada, cobro de lo no debido, prescripción, buena fe, compensación y la genérica (f.° 75 a 81, ibidem). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Proferida por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla, el 6 de agosto de 2018, absolvió e impuso Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 4 costas (acta f.° 176 ib, en concordancia con el CD adjunto).

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al decidir el recurso de apelación del demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el 26 de noviembre de 2019, resolvió:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado […] conforme a lo expuesto en la parte motiva […] y en su lugar: • ORDENAR a la […] UGPP proceda a proferir acto administrativo que deje sin efectos la suspensión ordenada a través de la resolución RDP 028454 de 13 de julio de 2015, en lo que tiene que ver con el actor y reactive el pago de la mesada pensional ajustada conforme la indexación reconocida en la Resolución No. 1641 del 10 de noviembre de 1997. • ORDENAR […] – UGPP, proceda a pagar los incrementos dejados de percibir por parte del actor en razón de la suspensión de la indexación de su mesada pensional.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. Dijo que determinaría si el acto administrativo de reconocimiento de la indexación de la primera mesada pensional a favor del actor, debía continuar con sus efectos. Reflexionó que aquella actualización era un derecho pensional orientado a proteger a las personas de la tercera edad, sujetos de especial protección por parte del Estado, de la devaluación monetaria y la afectación al mínimo vital que conllevaba; que conforme a la explicado en la sentencia CSJ SL736-2016, dicha figura era de aplicación universal.

Puntualizó que tal derecho, el cual le fue reconocido al demandante mediante la Resolución n.° 1641 del 10 de Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 5 noviembre de 1997, fue suspendido después de 18 años, sin autorización de aquél, mediante Acto n.° 28454 del 13 de julio de 2015 de la UGPP, en cumplimiento de la orden judicial decretada por la «Unidad Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, Fiscalía 22», en virtud de las facultades otorgadas por la Ley 600 del 2000; que con el fin de proteger el erario público, a dicho ente se le autorizó ordenar la suspensión de los actos suscritos por el acusado en ese proceso, dentro de una investigación. Advirtió que, no obstante, se debía tener en cuenta que la resolución suspendida por orden de la Fiscalía, versaba sobre derechos pensionales y la investigación penal era contra el funcionario «Manuel Heriberto Zabaleta»; que no avizoraba que el titular en este caso, estuviera inmerso en una conducta delictiva.

Expuso, que al estudiar la Ley 797 de 2003, en sus artículos 19 y 20, autorizaba a la administración para revisar y revocar actos administrativos de reconocimiento de pensión o prestaciones económicas sin el consentimiento del titular, cuando esté hubiera incurrido en conductas delictivas que conllevaran a un reconocimiento irregular de derechos; que se debía entender que ello también cobijaba actos administrativos de concesión de reajustes, reliquidaciones o indexaciones de la primera mesada pensional, dado que los mismos hacían parte integral del estatus de pensionado.

Aclaró que esa facultad otorgada a la administración, debía ser ejercida obedeciendo a motivos claros, concretos y Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 6 contundentes que justificaran la acción y nunca desconociendo el debido proceso, como se estableció en la sentencia CC C803-2003; que en la providencia «CSJ SL2778- 2019 (sic)» también se hizo referencia al tema.

Destacó, que en el presente caso la UGPP, no realizó ninguna actuación administrativa, ni sustentó la suspensión del pago de la indexación de la primera mesada pensional en la facultad otorgada por la Ley 797 del 2003; que tampoco había indicios de que el beneficiario hubiere incurrido en algún ilícito en los medios o formas como acceder a la prestación económica; que la única motivación del actuar de la demandada era una orden impartida por la Fiscalía; que sin embargo, conforme lo orientado en las sentencias CC T567-2005 y CC T199-2018, «el pago de prestaciones pensionales solo podía revocarse o suspenderse de manera unilateral en los casos estipulados en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C 835 del 2003».

Razonó que, aunque la orden emitida por la Fiscalía era legal por estar dentro de sus competencias, la UGPP debió abstenerse de darle cumplimiento, […] toda vez que no había norma sobre la materia que autorizara dicho proceder y su obedecimiento atentaba contra derechos fundamentales como el debido proceso, mínimo vital, buena fe, indexación de la primera mesada pensional y viola la presunción de inocencia del demandante; aunado a que el Juez penal señaló que no se encontró violación alguna a la Ley, entre las resoluciones materia de investigación y entre estás, la n.° 1641 del 10 de noviembre de 1997, en dónde se reconoce al actor lo pretendido en el presente proceso (f.° 192 y 202).

Indicó que la Corte Constitucional se pronunció en un Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 7 caso similar en la sentencia CC T199-2018; que le asistía razón al apelante, en cuanto a que la suspensión del mencionado acto administrativo no tenía sustento jurídico; que en consecuencia revocaba la decisión de primera instancia y ordenaba «continuar con los efectos jurídicos y económicos de la Resolución antes citada» (acta f.° 112 ibidem, en relación con el CD adjunto).

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandada, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que la Corte case la sentencia impugnada, para que luego, en sede de instancia, confirme el fallo de primer grado, decidiendo sobre costas lo que corresponda en derecho (f.° 8, demanda de casación, cuaderno digital de la Corte).

Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, que no fue replicado. VI. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia de violar la ley sustancial, «por vía directa, en el concepto de aplicación indebida del artículo 19 y 20 de la Ley 797 de 2003, y por infracción directa de los Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 8 artículos 34 y 35 numeral 1° de la Ley 734 de 2002 y 454 de la Ley 599 del 2000».

Asevera que se equivocó el sentenciador, toda vez que no era procedente ordenarle que dictara un acto administrativo que dejara sin efectos la suspensión que se dispuso mediante Resolución n.° RDP 028454 de 13 de julio de 2015, en lo concerniente al accionante, la cual se emitió en virtud de una orden judicial proferida por la Fiscalía General de la Nación y, en consecuencia, reactivar el pago de la mesada pensional, conforme a la indexación reconocida en la Resolución n.° 1641 del 10 de noviembre de 1997.

Indica que lo hizo al tenor de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003; que de dicha norma emerge claro que es obligación de los representantes legales de las instituciones de seguridad social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, la verificación de oficio del cumplimiento de requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos soporte para la obtención del mismo, cuando existan motivos que permitan suponer que se reconoció indebidamente una prestación económica; que por ello, de comprobarse el incumplimiento de los requisitos, se autorizaba al funcionario para que procediera con la revocatoria directa del acto administrativo, aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes.

Arguye que en esos términos, efectivamente, la norma era aplicable al caso, como lo entendió el colegiado; que no Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 9 obstante, le dio un alcance que no consagra al aseverar que no realizó ninguna actuación administrativa, […] ni sustentó la suspensión del pago de la indexación de la primera mesada pensional en la facultad otorgada por la Ley 797 de 2003, adicionando que no se observa que existieran indicios que el beneficiario hubiera incurrido en algún ilícito en los medios o formas cómo acceder a la prestación económica.

Asevera, que la segunda instancia claramente desconoció en su estudio, que la resolución por la cual se ordenó la suspensión del Acto n.° 1641 del 10 de noviembre de 1997, estuvo soportada en las investigaciones penales adelantadas por la Fiscalía, que llevaron a dictar sentencia condenatoria en contra del funcionario «Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez», quien fungió como contratista, secretario general y director de Foncolpuertos, por el delito de peculado por apropiación agravado;

Agrega, que precisamente por ello, conforme el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, procedió a suspenderlo; que si bien no apareció demostrada la responsabilidad penal del accionante, en relación con la indexación de la primera mesada pensional plasmada en dicho acto, ello no era óbice para evadir el cumplimiento de la orden impartida por la Fiscalía, por lo que el juzgador no podía atribuir su actuar a un mero capricho.

Señala que tampoco era procedente que definiera el asunto a la luz del artículo 20 de la Ley 797 de 2002, que establece un procedimiento especial (acción de revisión); que ciertamente no se está ante una situación donde una providencia judicial haya decretado el reconocimiento de Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 10 alguna prestación económica; que su actuar se sustentó en una orden judicial legalmente proferida, objetiva y trascendente, que efectivamente llevó al convencimiento al funcionario en suspender los efectos jurídicos y económicos de la resolución, en tanto era visible que se encontraba inmersa dentro de un proceso penal, «lo que constituía una excepción válida y justificada a la regla de no ir en contra de los actos propios».

Destaca que el Juez plural también infringió directamente los artículos 34, 35 de la Ley 734 de 2002 y 454 de la Ley 599 del 2000, pues por rebeldía hizo caso omiso de sus contenidos; que al actor le fue reconocido el derecho a la indexación de la primera mesada pensional con la Resolución n.° 1641 del 10 de noviembre de 1997; que en virtud de los artículos 34 y 35 numeral 1° de la Ley 734 de 2002 y 454, con Resolución n.° RDP 028454 de 13 de julio de 2015, procedió a dar estricto cumplimiento a las providencias proferidas, […] el 20 de diciembre de 2011, por la Fiscalía Primera de la Estructura de Apoyo - Foncolpuertos, adscrita a la Unidad Nacional de Administración Pública y del 7 de noviembre de 2012, por la Fiscalía Veintidós, Unidad Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, se resolvió entre otros, la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos administrativos acorde con la relación efectuada en dichas providencias, y dentro de las cuales se encontraba la Resolución No. 1641 del 10 de noviembre de 1997.

Indica que tales providencias fueron allegadas al proceso; que el Capítulo II del Título IV de la Ley 734 de 2002, se refiere a «Derechos, Deberes, Prohibiciones, Incompatibilidades, Impedimentos, Inhabilidades y Conflicto Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 11 de Intereses del Servidor Público» (del cual reproduce sus artículos 34 y 35); que el Tribunal debió abordar el estudio del caso con fundamento de dichas normas, al tratarse de la suspensión de un acto administrativo en virtud de una orden judicial; que de tales disposiciones es dable concluir, «que desconocer la citada orden judicial conllevaría a la UGPP, a incurrir en infracciones no solo del Código Único Disciplinario, sino también en conductas catalogadas como delitos en el Código Penal Colombiano».

Expresa, que de haber acudido a tales preceptos, el colegiado jamás habría concluido que la Resolución n.° RDP 028454 de 13 de julio de 2015, se profirió sin sustento legal alguno y que a pesar de ser legal debía desconocerse; que, en consecuencia, era procedente que la Resolución n.° 1641 del 10 de noviembre de 1997, que ordenó la indexación de la primera mesada pensional al señor Vizcaino Gómez, continuara con los efectos jurídicos y económicos desconociendo evidentemente una orden judicial y sin que existiera pronunciamiento por parte del Juez natural dentro del proceso penal (f.° 9 a 25, ibidem).

VII. CONSIDERACIONES La recurrente cuestiona la determinación del Tribunal, i) en cuanto el sentenciador le dio al artículo 19 de la Ley 797 de 2003, un alcance que no consagra, al aseverar que no realizó ninguna actuación administrativa, ni sustentó la suspensión del acto administrativo en comento y que no Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 12 existían indicios de que el beneficiario hubiera incurrido en algún ilícito; ii) porque desconoció que su actuación estuvo soportada en las investigaciones penales adelantadas por la Fiscalía, que llevaron a dictar sentencia condenatoria en contra de «Manuel Heriberto Zabaleta Rodríguez», quien fungió como contratista, secretario General y director de Foncolpuertos, por el delito de peculado por apropiación agravado; iii) puesto que conforme a la referida norma fue que procedió a suspenderlo y, si bien no aparecía demostrada la responsabilidad penal del accionante en dicho acto, en todo caso no podía evadir el cumplimiento de la orden impartida por aquélla autoridad, por lo que el juzgador estaba impedido para atribuir su actuar a un mero capricho, aparte que ello constituía una excepción válida y justificada a la regla de no ir en contra de los actos propios; iv) debido a que tampoco era procedente que definiera el asunto a la luz del artículo 20 de la Ley 797 de 2002, que establece el procedimiento especial de la acción de revisión, toda vez que en este caso no se está ante una situación donde una providencia judicial haya decretado el reconocimiento de alguna prestación económica; v) toda vez que fue en virtud de los artículos 34, 35 de la Ley 734 de 2002 y 454 de la Ley 599 del 2000, que procedió a dar estricto cumplimiento a las providencias proferidas Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 13 dentro del proceso penal.

Se puntualiza todo lo anterior, para destacar que esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse al respecto, al examinar un proceso de similares presupuestos fácticos y jurídicos contra la misma entidad, como se advierte en la sentencia CSJ SL200-2021, con referencia en la CSJ SL349-2019 en la que se precisó, que la administración puede válidamente revocar unilateralmente los actos administrativos que reconocen prestaciones periódicas, sin el consentimiento del titular, si se está en presencia de un comportamiento grave, que pueda llegar a ser catalogado dentro del ámbito penal, así no esté demostrada la responsabilidad del beneficiario, pues para el efecto basta con que se haya favorecido de esa conducta o del error, pues de lo que se trata es de hacer prevalecer el principio de buena fe del artículo 83 de la Constitución Política.

En la referida providencia, además se puntualizó: 1. Que la revocatoria unilateral se encuentra justificada, por cuanto si es evidente la ilegalidad, con mayor razón, cuando proviene de actos delictivos declarados por la justicia penal, así el titular de la pensión no haya sido el directo responsable, escenario en el que el pagador puede dejar sin efecto el acto de reconocimiento, como una forma de hacer prevalecer el respeto por el ordenamiento jurídico. 2.

Que el fundamento jurídico de la decisión del Tribunal no podía apoyarse en el artículo 20 de la Ley 797 de Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 14 2003, pues los presupuestos de hecho acaecidos en ese caso, reflejaban el cumplimiento por parte de la UGPP, de órdenes judiciales que fueran emitidas en el ámbito penal, para conjurar los resultados ilícitos de las actuaciones realizadas por un funcionario de Foncolpuertos en favor de varios pensionados, estado de cosas en el que esa disposición no podía ser aplicada de manera expresa ni tácita por la segunda instancia, máxime si se tiene en cuenta que los motivos que inspiraron el incremento de la pensión tenían soporte y no podían subsumirse en dicha previsión normativa. 3.

Que legitimada la actuación administrativa con sustento en las órdenes judiciales, mal podría predicarse como obligación o deber de la accionada, haber convocado a un contencioso, para hacer efectivas las órdenes judiciales tendientes a proteger el erario. 4. Que dado el resultado de las actuaciones penales que concluyeron con la imputación y condena de un funcionario de Foncolpuertos por «peculado por apropiación a favor de terceros», conducta punible verificada en múltiples actuaciones por él desarrolladas, entre ellas las que prohijaron un aumento injustificado de la cuantía de pensiones como la del demandante, la impugnante estaba plenamente facultada para revocar directamente los actos administrativos producidos en el marco de esos delitos, así no estuviera demostrada la responsabilidad penal de los actores, pues ello lo autorizaba la sentencia CC C835-2003.

Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 15 5. Que tratándose del cumplimiento de una decisión emitida por la justicia penal en la que se comprobó la afectación del erario, por cuenta de algunos ilícitos, la no intromisión del Tribunal en este aspecto cobra plena validez, pues, ciertamente, la administración no solo está facultada, sino que está obligada, a cumplir la decisión judicial.

Por tanto, el Tribunal incurrió en los yerros jurídicos que le adjudica la censura, razón por la cual el cargo prospera y la sentencia será casada. Sin costas porque el recurso extraordinario salió avante. En sede de instancia son suficientes los anteriores argumentos para confirmar el fallo emitido por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla, el 6 de agosto de 2018.

Las costas de las instancias estarán a cargo del demandante. VIII. DECISIÓN A causa de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, el veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), en el proceso que le Radicación n.° 87860 SCLAJPT-10 V.00 16 instauró ABELARDO RAFAEL VIZCAINO GÓMEZ a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

En sede de instancia se CONFIRMA el fallo emitido por el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Barranquilla, el 6 de agosto de 2018. Costas como se indicó en la motiva Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen