Radicación n.° 67751 JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL4640-2019 Radicación n.° 67751 Acta 38 Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito Judicial de Santa Marta, el 14 de agosto de 2012, en el proceso que en su contra adelantaron OSCAR FILL MÓVIL en representación del pensionado MARCELIANO ENRIQUE FILL MÓVIL y MERCEDES BARBOSA GÓMEZ.

I.

ANTECEDENTES Oscar Fill Móvil en representación del pensionado Marceliano Enrique Fill Móvil y Mercedes Barbosa Gómez, llamaron a juicio al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con el objeto de que fuera condenado a reconocerles el incremento de la mesada pensional ordenado por la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, consecuentemente, se reliquidara la mesada pensional desde la vigencia de la citada ley, junto con los incrementos anuales, intereses e indexación, lo que resultara probado extra y ultra petita y, las costas.

Fundamentaron sus peticiones en que: fueron pensionados por la demandada así: Fill Móvil el 13 de noviembre de 1979, por Resolución 1329 de dicho año y la señora Barbosa Gómez el 1º de junio de 1983, con la Resolución 0883 de esa anualidad y, solo han obtenido los aumentos anuales de ley; en el año 1999 no les incrementaron lo establecido por la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, se presentó ante la demandada la respectiva reclamación administrativa, pero la entidad aseguró que no tienen derecho al citado incremento (f.° 3 a 5 cuaderno de primera instancia).

Al dar respuesta a la demanda, la convocada al juicio se opuso a las pretensiones. De lo hechos, aceptó: el reconocimiento de las pensiones vitalicias de jubilación, el no pago del reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999 y la reclamación administrativa. Propuso la excepción de prescripción y las que denominó, cobro de lo no debido e inexistencia de la obligación. Adujo en su defensa, que la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, no le son aplicables a los demandantes, porque para ser beneficiarios de esos reajustes, las pensiones debieron ser reconocidas por entidades públicas del orden nacional y que su pago se realizara con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones, razones por la cuales las pensiones de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia que paga el Fondo de Pasivo Social de dicha entidad, no son destinatarias del precepto legal invocado (f.° 52 a 57 cuaderno del juzgado).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santa Marta, concluyó el trámite y, emitió fallo el 28 de octubre de 2011 (f.° 82 a 86 del cuaderno del juzgado), en el que dispuso:

PRIMERO: CONDENAR AL FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES al pago de la[s] diferencia[s] pensionales por reajustes de la Ley 445 de 1998 a favor de los siguientes demandantes: a) A favor de OSCAR FILL MÓVIL en calidad de curador del señor MARCELIANO ENRIQUE FILL MÓVIL la suma de VEINTICINCO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS ONCE PESOS ($25.761.811) que corresponde a las diferencias pensionales dejadas de recibir desde el 13 de mayo de 2006 hasta el 30 de septiembre de 2011, la cual deberá ser cancelada debidamente indexada. b) A favor de MERCEDES BARBOSA GÓMEZ, la suma de VEINTITRES MILLONES TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS ($23.394.751) que corresponde a las diferencias pensionales dejadas de recibir desde el 6 de noviembre de 2006 hasta el 30 de septiembre de 2011.

Se advierte que esta suma debe ser cancelada con la respectiva indexación.

SEGUNDO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN CON RESPECTO A LAS DIFERENCIAS POR MESADAS PENSIONALES DEJADAS DE CANCELAR, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: FIJESE el valor de la mesada pensional para el año 2011 para la señora MERCEDES BARBOSA GÓMEZ, en la suma de $1.349.562. Y para el señor OSCAR FILL MÓVIL en calidad de curador del señor MARCELIANO ENRIQUE FILL MÓVIL la mesada pensional para el 2011 será de $1.199.419.

CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandada vencida, tásense.

QUINTO: Por ser una sentencia adversa a la entidad demandada, envíese a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta, con el fin de que se surta el grado jurisdiccional [de] consulta. Inconforme, el convocado a juicio impugnó la decisión. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Para resolver el recurso, la Sala Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito Judicial de Santa Marta, profirió fallo el 14 de agosto de 2012, en el cual, confirmó íntegramente la decisión de primer grado, sin costas (f.° 5 a 17 cuaderno del tribunal).

En lo que estrictamente interesa al recurso extraordinario, el colegiado centró el problema jurídico, a determinar si a los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia hoy a cargo del Fondo de Pasivo Social de la citada entidad, les era aplicable el reajuste pensional dispuesto en la Ley 445 de 1998 y el Decreto Reglamentario 236 de 1999.

De entrada, advirtió que sí tenían derecho al reajuste pretendido, en razón al cumplimiento de los requisitos exigidos en las normas invocadas, que transcribió, así como, las disposiciones de creación del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia (Decreto 1591 de 1989), luego de lo cual, concluyó: En razón a la importancia que tiene para las resultas de esta segunda instancia, la Sala se permite concluir que existe la certeza que los demandantes OSCAR FILL MOVIL en calidad de curador del interdicto MARCELINO (sic) ENRIQUE FILL MOVIL y MERCEDES BAROZA (sic) GOMEZ, se encuentran pensionados por los FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, estando sus pensiones a cargo del demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en virtud a lo ordenado en el artículo tercero del Decreto 1591 del 18 de julio de 1989, que señala dentro de las funciones de dicho fondo, el pago de las pensiones legales y extralegales reconocidas por la empresa ferroviaria a sus extrabajadores.

Ahora, en cuanto al recurso de apelación incoado por la parte demandada, se fundamenta en el hecho de no ser los pensionados del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, beneficiarios de los reajustes pensionales instituidos en la Ley 445 del 17 de julio de 1998, toda vez, que el pago de las mesadas no se realiza con recursos provenientes del Presupuesto Nacional.

La Ley 445 de 1998, señala como requisitos para beneficiarse de los reajustes pensionales que ella concibe, que la pensión sea financiada con recursos provenientes del Presupuesto Nacional, el Instituto de Seguro Social, Fuerzas Militares o Policía Nacional. El Decreto 236 de 1999, señala que los reajustes de ésta ley se aplican, entre otras, a las pensiones del sector público nacional financiadas con el Presupuesto Nacional, También define este decreto, que son pensiones del sector púbico nacional, financiadas con recursos del Presupuesto Nacional la que reúnan dos condiciones a saber: a) hayan sido reconocidas por un ente público del orden nacional a servidor público nacional y b) su pago se realice con recursos del Presupuesto Nacional.

Ahora para efecto de la definición de Presupuesto Nacional remite a lo expresado en el Decreto 111 de 1996, en su artículo tercero, que indica que este comprende las ramas legislativa y judicial del Poder Público, el Ministerio Público, Contraloría General de la República, Organización Electoral y la Rama Ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las empresas de economía mixtas.

La naturaleza jurídica del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, la establece el Decreto 1591 del 18 de julio de 1989, que lo crea como “establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de obras Públicas y Transporte”.

Pero imposible perder de vista la Ley 21 de 1989, que ordena la creación del fondo, y en su artículo séptimo es perentoria, al dejar sentado que la Nación asumirá el pago de las acreencias laborales, llámese prestaciones sociales, indemnizaciones, sentencias y las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza. Cae de contera entonces, que es la Nación en cumplimiento de la Ley 21 de 1989, la que tiene a cargo el pago de las pensiones de jubilación reconocidas por los FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA o por el mismo FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

Cosa distinta es que los pagos de todas las acreencias laborales, se realice a través de dicho fondo, sin que con ello se desvirtúe el origen de los recursos, que no es otro que el Presupuesto Nacional. Aseguró el colegiado, para confirmar la decisión condenatoria de primera instancia, que conforme a la sentencia de esta Sala de Casación Laboral, con radicado «32303 de 2008» no cabía duda que la fuente de los dineros con que se pagaba la nómina de pensionados en el fondo demandado, no es otra que la Nación y ello se hacía con los recursos provenientes del presupuesto nacional.

Para concluir, cuantificó el valor del incremento y del retroactivo para cada uno de los demandantes. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el fondo demandado, concedido por el Tribunal, admitido por la Corte y sustentado en tiempo, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Se pretende que la Corte case totalmente la sentencia impugnada, en cuanto confirmó la de primera instancia que impartió la condena solicitada; en sede de instancia, revoque la sentencia del a quo, se absuelva íntegramente a la demandada, declare probadas las excepciones propuestas y se provea sobre costas como corresponda.

Con tal fin presenta dos cargos, que no fueron objeto de réplica y la Sala estudiará conjuntamente, teniendo en cuenta que se presentan por la misma vía, denuncian similar elenco normativo y persiguen idéntico objetivo. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustantiva, directamente en la modalidad de interpretación errónea de: […] los artículos 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del d ecreto 236 de 1999; 7 de la ley 21 de 1988, 3 del decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del decreto 1591 de 1989; 1 de la ley 179 de 1994 (compilado en el decreto 111 de 1996); 1 del decreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la ley 225 de 1995, 2 de la ley 38 de 1989, decreto 1129 de 1999, 1 y 5 de la ley 4 de 1976, 2512 de C.C.; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 del decreto 2108 de 1992; 1 a 3 del decreto 01 de enero de 1985; artículos 1 a 3 del decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del decreto 2538 de 2001 y ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilarlas normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción no contenido, 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

No discute los supuestos fácticos en los que el ad quem fundó su decisión, entre ellos, las fechas y las cuantías con las cuales los beneficiarios de la sentencia recurrida fueron pensionados, tampoco la calidad de establecimiento público de orden nacional que ostenta el Fondo. Asegura que el colegiado se equivocó al aplicar los reajustes del artículo 1 de la Ley 445 de 1998, si se tiene en cuenta que las prestaciones económicas reconocidas a los demandantes, no se financian con recursos del presupuesto nacional, en atención a que ostenta la condición de establecimiento público y no se encuentra dentro de dicho presupuesto.

Precisa que el criterio expuesto en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303 que sirvió de sustento al ad quem no tiene soporte jurídico, pues como se demostró, los establecimientos públicos, calidad que ostenta el fondo demandado, no están comprendidos dentro del presupuesto Nacional. Para terminar, se remite a la sentencia de ésta Corporación CSJ SL, 5 feb. 2015, Rad. 40333 de la cual copió algunos pasajes.

VII. CARGO SEGUNDO Culpa la decisión del ad quem de violar directamente la ley sustantiva: […] en la modalidad de Aplicación Indebida de los artículos 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto reglamentario 236 de 1999, como consecuencia de la Infracción Directa de los artículos 24 de la ley 225 de 1995, 3 y 110 del decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la ley 38 de 1989, 1 de la ley 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 de la Constitución Política; decretos reglamentarios 2591 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1, 3 y 11 del decreto 1591 de 1989; ley 21 de 1992; 5 de la ley 4 de 1976; 1 y 26 del decreto 1128 de 1999; 1 del decreto 1221 de 1975; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 de la ley 4 de 1976; 14 y 143 de la ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T., 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

En el sustento, asevera que el Tribunal olvidó tener presente que los Decretos 1591 de 1989 y 1129 de 1999, constituyeron la entidad como establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, razón por la que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyo pago está a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho al reajuste contemplado en la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario.

Asegura que el estatuto orgánico del Presupuesto Nacional, contenido en el Decreto 111 de 1996, desarrollado como Ley Orgánica tiene prelación sobre cualquier otra norma en lo referente a la composición del Presupuesto General de la Nación y a establecer la fuente de financiación del mismo, lo que debió tener en cuenta el juez plural al momento de analizar las normas relacionadas con el origen de la financiación de las pensiones de los demandantes.

Alega que, para otorgar los reajustes suplicados, debe tenerse en cuenta los recursos económicos para satisfacer el pago de las pensiones, dado que son limitados, circunstancia que, señala, no consideró el ad quem al imponerlos. Para finalizar, ratifica que los establecimientos públicos, como el Fondo demandado, no están comprendidos dentro del Presupuesto Nacional, y las pensiones no han sido pagadas con recursos del tesoro público, razón por la que, insiste, no podía el colegiado aplicar los reajustes previstos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, dice que en tal sentido se pronunció esta Corporación en la sentencia CSJ SL, 12 mar. 2014, rad. 57525 de la que transcribió algunos apartes, razón por la cual, pide se proceda conforme al alcance de la impugnación. VIII.

CONSIDERACIONES En atención a la vía de ataque seleccionada, no se discuten los siguientes supuestos fácticos: i) que los demandantes Marceliano Enrique Fill Móvil y Mercedes Barbosa Gómez son pensionados de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y, ii) que el pago de tales pensiones está a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

EL conflicto jurídico que se propone a consideración de la Sala se concreta a definir, si los reajustes pensionales establecidos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, pretendidos por los promotores del juicio, son aplicables o no a las pensiones que paga hoy el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Advierte la Sala, que si bien en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, que sirvió de apoyo al juez colegiado para adoptar la decisión censurada, esta Corporación avaló el reconocimiento de los reajustes pensionales previstos en la pluricitada ley para los jubilados cuyas pensiones se encuentran a cargo del fondo demandado, ese criterio varió en el fallo CSJ SL1081-2014, en el que se precisó que los recursos del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con los que se pagan las citadas prestaciones pensionales, no hacen parte del Presupuesto Nacional, y por tanto, no existe fundamento para ordenar los reajustes consagrados en la referida normativa.

Desde tal fecha, ese es el precedente de esta Sala de Casación aplicado a casos en los que se ha debatido la misma situación que ahora se encuentra bajo análisis en casos adelantados en contra de la misma parte acá demandada. Así, por ejemplo, en sentencia de casación CSJ SL15781-2016, reiterada recientemente, entre otras, en la CSJ SL1751-2018, se dijo: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1 la liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

En aquella se dijo: Habrá de decirse también, que no se configura la violación que denuncia el recurrente a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998 y del Decreto 236 de 1999, porque en este caso no se cumplen los supuestos fácticos previstos en tales normativas para acceder a los reajustes impetrados, en tanto que: «la pensión de los demandantes no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional, ni mucho menos su pago se realiza con recursos del presupuesto nacional», pues tales aseveraciones no le merecen ningún reparo a la Sala.

(…) En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional».

Así las cosas, como la decisión del Tribunal es contraria al nuevo precedente, los cargos prosperan. Y se casará el fallo impugnado. Sin costas en el trámite extraordinario dada su prosperidad y que no hubo réplica. IX. SENTENCIA DE INSTANCIA En sede de instancia, para resolver la inconformidad de la parte demandada, resultan suficientes las consideraciones expuestas en sede de casación, y con base en ellas se revocará la sentencia de primer grado, para en su lugar impartir decisión totalmente absolutoria.

Sin costas en la segunda instancia, las de primer grado a cargo de los demandantes. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por Sala Laboral del Tribunal Regional de Descongestión con sede en el Distrito Judicial de Santa Marta, el 14 de agosto de 2012, en el proceso que instauraron OSCAR FILL MÓVIL quien representa al pensionado MARCELIANO ENRIQUE FILL MÓVIL y MERCEDES BARBOSA GÓMEZ contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En sede de instancia,

RESUELVE

REVOCAR íntegramente la sentencia proferida el 28 de octubre de 2011, por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Santa Marta, en su lugar, se dispone:

PRIMERO: ABSOLVER al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de todas las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Costas, como se indicó. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00