CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 59460 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL4617-2018 Radicación n.° 59460 Acta 37 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil dieciocho (2018). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por LEANDRO ANGULO ASPRILLA, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, el 13 de septiembre de 2012, en el proceso ordinario laboral que el recurrente instauró contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA.
I.
ANTECEDENTES Leandro Asprilla Angulo llamó a juicio a la Nación- Ministerio de la Protección Social- Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, para que se declare: (i) que fue trabajador oficial de Puertos de Colombia - Terminal marítimo de Buenaventura, vinculándose mediante un contrato de trabajo a término indefinido hasta el 31 de diciembre de 1991, el cual terminó con justa causa;
(ii) que le fue reconocida la pensión de invalidez convencional mediante la Resolución 000445 del 22 de febrero de 1996 con fundamento en el artículo 62 del acuerdo extralegal; (iii) que según lo establecido en dicho acuerdo tiene derecho a seguir percibiendo una pensión de invalidez equivalente al 100% del salario promedio recibido en el último año de servicios « sin importar los topes máximos legales», tal y como se venía pagando hasta el mes de abril de 2002, antes de la expedición del acto administrativo 000264 del 3 de mayo de 2002;
(iv) la demandada ha violentado los derechos constitucionales, legales y convencionales al reducir el monto de la mesada sin fundamento legal o convencional y obligarlo a devolver una cantidad exorbitante de dinero y, (v) se declare la ilegalidad e ineficacia y se deje sin efecto jurídico el acto administrativo y se ordene el restablecimiento y pago de la pensión al monto máximo previsto extralegalmente.
Como consecuencia de lo anterior, se condene al demandado a reconocer y pagar a favor del promotor del proceso los valores que resulten de la diferencia de las sumas dejadas de cancelar por concepto de reducción ilegal de la pensión para el año 2002 de $6.453.980 a $4.635.000, junto con los incrementos legales; los intereses moratorios, la indexación, las costas y lo que resulte ultra y extra petita.
Como fundamento de sus pretensiones, expuso que fue trabajador oficial de Puertos de Colombia- Terminal Marítimo de Buenaventura, para el cual prestó sus servicios desde el 8 de noviembre de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1991, fecha en que se ordenó la liquidación de la empresa. Señaló que el último cargo que desempeñó fue el de winchero portalonero; que estuvo afiliado al sindicato de trabajadores y que mediante el acto administrativo 007413 del 18 de mayo de 1992 le fue reconocida la pensión proporcional de jubilación dispuesta en los artículos 1º y 2º de la convención colectiva de trabajo 1991-1993, en cuantía mensual de $725.383,08, a partir del mes de diciembre de 1991.
Dijo que con posterioridad, mediante el acto administrativo 000445 del 22 de febrero de 1996, la pensión concedida fue modificada a la de invalidez, en cuantía mensual de $3.021.539,00, efectiva desde el 1º de febrero de 1996. Relató que hasta abril de 2002 disfrutó normalmente de la pensión otorgada, pero a través del acto administrativo 000264 del 3 de mayo de 2002, la entidad accionada aplicó las determinaciones de la Procuraduría General de la Nación y de la Fiscalía General de la Nación respecto del tope máximo pensionales para Foncolpuertos en cuantía de 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con lo cual se rebajó el monto de la prestación de $6.453.980,80 a $4.635.000.
Señaló que, posteriormente, por medio del acto administrativo 000654 del 29 de agosto de 2002, le fue reajustada la pensión de jubilación a 15 SMLMV por así disponerlo el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, aunque sin observar la excepción que la misma norma disponía. Agregó que a través de acto administrativo 001904 del 9 de septiembre de 2003 se le ordenó reintegrar unos dineros que fueron cancelados de más, sin conocimiento y consentimiento expreso del titular del derecho.
Finalmente, expuso que los incrementos de la pensión de jubilación se dieron de manera gradual mediante actos administrativos que gozan de firmeza y presunción de legalidad y transcribió las Resoluciones 000262 del 3 de mayo de 2002 y 000264 del mismo día y año (f.os 2 a 44). La parte demandada, al dar contestación a la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Respecto de los hechos, aceptó como ciertos los relacionados con el vínculo laboral con el actor y los extremos temporales, el último cargo desempeñado, el reconocimiento de la pensión de jubilación, la cual, posteriormente se le modificó a la de invalidez en atención a la disminución física, así como el ajuste efectuado a las pensiones conforme a los topes previstos legalmente; frente a los restantes, manifestó que no eran ciertos o que no le constaban.
En su defensa manifestó que la expedición de los actos administrativos proferidos por los funcionarios de la extinta Puertos de Colombia no se hicieron con sujeción a la ley, dado que «las desproporcionadas mesadas pensionales reconocidas no se fundaron en errores de hecho o de derecho sino en evidentes ilegalidades que rodearon la expedición de tales actos administrativos».
Expuso que la decisión de disminuir el monto de las mesadas obedeció a la necesidad de adecuarla a la norma vigente cuando fue adquirido el derecho, bien fuera de orden legal o convencional, dado que la suma que se pagaba a título de mesada pensional era exorbitante. Agregó que en la convención colectiva, con fundamento en la cual se pensionó el actor, no se pactó un límite máximo para la pensión, por lo que, al no haberlo regulado, debía darse estricta aplicación al contemplado por la Ley 71 de 1988.
Propuso las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, y las de fondo de carencia de causa para pedir, imposibilidad jurídica de solicitar indexación e intereses moratorios, el acto acusado se ajusta a derecho, inexistencia del derecho adquirido, prescripción, inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido y la que denominó « genérica » (f.os 220 a 236).
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante fallo del 10 de noviembre de 2010, resolvió: PRIMERO.- DECLARAR que LEANDRO ANGULO ASPRILLA […] tiene derecho a seguir disfrutando de la pensión que en virtud de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1991 a 1993 le reconoció la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA- TERMINAL MARÍTIMO DE BUENAVENTURA mediante la resolución 000445 del 22 de febrero de 1996, en la forma y cuantía que se venía reconociendo por el GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA hasta el mes de abril de 2002, esto es, antes de la expedición de la resolución 000264 del 3 de mayo de 2002 […] SEGUNDO.- CONDENAR a la demandada NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, […] a RECONOCER Y PAGAR las diferencias dejadas de cancelar al señor LEANDRO ANGULO ASPRILLA a partir del momento de la disminución de la mesada pensional, es decir, desde la emisión de la resolución No. 00264 del 3 de mayo de 2002 y hasta la fecha en que se reactive el pago completo de la misma; diferencias que deberá pagar debidamente indexadas, incluyendo los correspondientes incrementos legales y las mesadas adicionales a que haya lugar, según lo dicho en la parte motiva de este proveído.
TERCERO-. DECLARAR NO PROBADAS las excepciones propuestas por la entidad demandada, excepto la denominada “imposibilidad jurídica de solicitar indexación e intereses moratorios”, la que prospera parcialmente […] CUARTO-. ABSOLVER a la entidad demandada de las demás pretensiones incoadas por el actor. QUINTO-. COSTAS en esta instancia a cargo de la entidad demandada […] (f.os 473 a 496).
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y el grado jurisdiccional de consulta, con sentencia calendada 13 de septiembre de 2012, revocó el fallo de primer grado, declaró probada la excepción de carencia de causa para demandar, absolvió a la demandada de las pretensiones incoadas en su contra y se abstuvo de imponer costas.
El juez de apelaciones tuvo como hechos probados: (i) el reconocimiento de la pensión de jubilación al accionante mediante la Resolución 007413 del 18 de marzo de 1992, desde el 31 de diciembre de 1991, en cuantía inicial de $725.383,08 (f.os 399 y 400); (ii) el reajuste de la pensión de jubilación a la de invalidez, por medio de la Resolución 0445 del 22 de febrero de 1996, en cuantía mensual de $3´021.539 efectiva a partir del 1 de febrero de 1996 (f.os 414 y 415, cuaderno 1);
(iii) que mediante Resolución 00654 del 29 de agosto de 2002 el Coordinador de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia ajustó la cuantía de la pensión a la suma de $4.530.968,89 (f.os 169 a 171); (iv) por medio de la Resolución 001904 del 9 de septiembre de 2003 la demandada ordenó descontar 62 cuotas mensuales de $2.423.841,61 y una de $1.223.480,23 (f.os 172 a 174), decisiones que no fueron recurridas.
Asimismo precisó que: ( v) mediante Resolución 00264 del 3 de mayo de 2002 la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia resolvió aplicar la limitación de los topes máximos pensionales que hicieron la Procuraduría General de la Nación y la Dirección Seccional de Fiscalías de Cundinamarca y, determinó abstenerse de pagar el mayor valor pensional que supere el máximo de salarios mínimos legales o convencionales vigentes a cada uno de los 192 pensionados, disponiendo aplicar al demandante el tope máximo de 15 SMLMV conforme a la Ley 71 de 1988;
(vi) el actor presentó reclamación administrativa (f.os 175 a 181); ( vii) que el Consorcio Fopep certificó que hasta abril de 2002, el actor recibió como mesada pensional la suma de $6.453.980,69 y a partir de mayo de 2004 la suma $4.635.000; (viii) que la convención colectiva de trabajo 1991-1993 dispuso los requisitos para acceder a la pensión para quienes no cumplían las exigencias del artículo 100 ibídem, para quienes la tasa de reemplazo máxima era del 80% del salario promedio del último año, norma que dispuso que el tope máximo para las pensiones de quienes se vincularan con posterioridad al 18 de junio de 1989 era de 17.5 salarios mínimos y, (x) que la cláusula 62 de la convención estableció la pensión de invalidez para quienes hubieran perdido el 66% o más de la capacidad laboral, beneficio que se liquidaría con base en el 100% del promedio mensual del último año de servicios.
Luego de advertir que el fallo del a quo debía ser revocado, indicó que la pensión que ostentaba el actor tenía origen en los artículos 100 y 151 de la convención colectiva de trabajo celebrada en 1991 entre Sintremar y la empresa Puertos de Colombia, la cual se le reconoció mediante las Resoluciones 7413 del 18 de marzo 1991 y 445 del 22 de febrero de 1996, en cuantía mensual para el año 1991 de $725.383,08 y para 1996 de $3.021.538, fecha en la que superaba el tope de 15 SMLMV.
Señaló que la prestación pensional reconocida en 1991 no superó el tope máximo de 15 SMLMV dispuesto por la Ley 71 de 1988, pero que la mesada correspondiente al reajuste por invalidez de la Resolución 445 del 22 de febrero de 1996 sí resultó superior, por lo que tuvo que ser ajustada por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, por medio de las Resoluciones 000264 del 3 de mayo de 2002 y 654 del 29 de agosto del mismo año. Agregó que la Resolución 262 del 3 de mayo de 2002 fue la «génesis» de las reliquidaciones pensionales de 192 extrabajadores pensionados de la extinta Puertos de Colombia, entre los que se encontraba el actor, la cual fue demandada en acción de nulidad ante el Consejo de Estado; sin embargo dicha corporación negó las súplicas y determinó que el acto administrativo mantenía su presunción de legalidad, puesto que la coordinación general del referido grupo de trabajo tenía la facultad de « dirigir y coordinar las actividades relacionadas con la gestión de las áreas funcionales del grupo interno de trabajo, velar por el cumplimiento de las normas […] y por el eficiente desempeño de las funciones misionales y de gestión […] necesarias ».
Transcribió en extenso tal decisión judicial en la que, además, entre otros argumentos, se adujo que: Tanto la Coordinadora General, como el Grupo Interno de Trabajo, al cumplir sus responsabilidades, están en la obligación de ajustar las situaciones individuales a la Constitución y a la Ley, sin necesidad de acudir para tal efecto a la autoridad judicial, ni al procedimiento establecido en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.
Si en desarrollo de su función estos servidores detectan irregularidad tales como las advertidas por la Procuraduría General de la Nación y los demás órganos de control (reconocimiento de pensiones sin derecho a ella, aplicación de convenciones colectivas sin ser trabajadores oficiales, tener en cuenta en liquidaciones factores inexistentes etc), los funcionarios públicos no pueden ni deben cohonestar.
No puede pasar inadvertido que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo ordena la revocatoria directa de los actos administrativos, cuando es evidente que ocurrieron por medios ilegales. Finalmente, precisó que las Resoluciones 0654 de 2002 y 001904 del 9 de septiembre de 2003, mediante las que se redujo el monto de la pensión a los límites establecidos por la Ley 71 de 1988 y ordenó la devolución de las sumas correspondientes al exceso pagado, no fueron recurridas por el actor ni había prueba de que a partir de mayo de 2002 se hubiese hecho efectiva.
Por último, adujo que no se demostró el «legal origen del incremento de su mesada» hasta el mes de abril de 2002 cuando se realizó el ajuste a 15 SMLMV, según lo previsto en la Ley 71 de 1988, « dejando claro la excepción a este tope cuando así lo establecieran normas convencionales, limite o tope sobre el cual nada dijo la convención que benefició al actor, la cual solo los fijó como, claramente lo expresa la cláusula 100, para los servidores que hubiesen ingresado a partir de la firma de la misma, en 17,5 salarios mínimos legales, entonces superiores a los 15 establecidos en la ley 71 – ibídem-, pero al no darse convencionalmente ningún tope máximo a las mesadas pensionales como la del actor, se debe interpretar que la misma no debió superar el tope de los 15 salarios mínimos legales vigentes que establecía la ley».
RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN El recurrente pretende que la Corte case la sentencia impugnada y en su reemplazo confirme el fallo de primer grado. Con tal propósito formuló cuatro cargos que no fueron objeto de réplica.
CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por la vía directa, por la falta de aplicación del artículo 486 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 2º del CPTSS. El casacionista, en la demostración del cargo, señala que el Tribunal dejó de aplicar los artículos 486 del CST y 2º del CPTSS, pues entre las facultades allí otorgadas al hoy Ministerio de la Protección Social, no se encuentran las de declarar derechos individuales o de definir controversias cuya decisión es competencia exclusiva de los jueces.
Agrega que los artículos 6º del Decreto 1689 de 1997 y 1º, 2º, 3º, 5º, 6º, 7º, 9º y 10 del Decreto 1211 de 1998, confirieron al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia las facultades de representar al Estado en los conflictos de origen laboral y, dispusieron que una vez concluido el proceso liquidatario del fondo, las acreencias laborales serían asumidas por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social; sin embargo, en ningún momento se les facultó para afectar pensiones adquiridas en cualquier sentido o proporción. Precisa que la Procuraduría General de la Nación, en un fallo disciplinario de primera instancia del 25 de marzo de 2010, aunque reconoció que el Consejo de Estado no accedió a las pretensiones de la demanda contra la Resolución 000262 de 2002, también indicó que: En ningún momento le está otorgado al GIT el derecho de depurar la nómina de Foncolpuertos, sin tener en cuenta las disposiciones legales que, sobre el reconocimiento de derechos de actos administrativos de contenido particular, debe aplicar para poder revocar dichos actos; pues es muy claro el fallo del Consejo de Estado, donde hace referencia que la no aplicación del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, es frente a situaciones irregulares, entre otras, tales como el reconocimiento de pensiones sin derecho a ella, aplicación de convenciones colectivas son se trabajadores oficiales, liquidación sobre factores inexistentes.
Finalmente, reitera que el Tribunal dejó de aplicar las normas enunciadas en la proposición jurídica pues no se percató que la autoridad administrativa suplantó al juez natural de la materia. CONSIDERACIONES En esencia, el censor controvierte las funciones, competencias generales y límites normativos asignados al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, dado que cuestiona que tuviera facultades para afectar las pensiones adquiridas por los trabajadores de la referida empresa, en la medida que ello no lo podría realizar sin acudir de forma previa a la jurisdicción ordinaria laboral o administrativa.
En esa dirección, sostiene que la autoridad administrativa que emitió los actos administrativos en donde redujo la pensión al aplicar el tope máximo legal previsto en la Ley 71 de 1988, suplantó al juez natural. La Sala ya ha tenido la oportunidad de analizar el tema hoy sometido a su consideración y ha explicado que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral no cuenta con competencia para revisar la validez de los actos de carácter general emitidos por las entidades públicas, en ejercicio de la función administrativa.
En esa dirección se ha expuesto que el cuestionamiento de las normas administrativas de carácter general expedidas para reglamentar la creación, funcionamiento y competencias de un grupo de trabajo al interior de una entidad estatal, se encuentra al margen de la competencia atribuida a los jueces del trabajo y que encaja más bien en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto esta tiene a su cargo juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas, a la luz de lo previsto en el artículo 82 del CCA.
Así, se ha sostenido que la imposibilidad de los funcionarios del Ministerio del Trabajo de declarar derechos individuales o definir controversias deben ser analizadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a fin de que sean los jueces de esa especialidad quienes resuelvan sobre la legalidad sustancial de los actos administrativos que reglamentaron el funcionamiento y las competencias del aludido grupo interno de trabajo.
En efecto, la Sala en providencia CSJ SL6387-2016 sobre el tema expuesto adoctrinó: Cumple recordar, en primer lugar, que la demanda laboral inicial se promovió para obtener el restablecimiento individual de la pensión, más no para cuestionar específicamente la competencia de la entidad estatal accionada para modificar las pensiones. En segundo lugar, es necesario advertir, que la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, carece de competencia para revisar la validez de los actos de carácter general emitidos por las entidades públicas, en ejercicio de la función administrativa.
Es fácil darse cuenta que la sustentación del cargo en el fondo apareja un ataque contra las funciones, competencias generales y límites normativos asignados a un área de una entidad de la administración pública del orden nacional. Tal análisis, que involucra normas administrativas de carácter general, expedidas para reglamentar la creación, funcionamiento y competencias de un grupo de trabajo al interior de una entidad estatal, se sitúa al margen de la competencia atribuida en el num. 1º del art. 2º del C.P.T. y S.S. a los jueces del trabajo de resolver «los conflictos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo», y encuadra, más bien, en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de «juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las Entidades Públicas […]» (art. 82 C.C.A.).
Por estas razones, las reflexiones que esgrime el recurrente en cuanto a la imposibilidad de los funcionarios del Ministerio del Trabajo de declarar derechos individuales o definir controversias, por muy argumentadas que sean, deben ser analizadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si es que no han sido planteadas aún, a fin de que sean los jueces de esa especialidad quienes resuelvan sobre la legalidad sustancial de los actos administrativos que reglamentaron el funcionamiento y las competencias del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio del Trabajo.
En atención al anterior lineamiento jurisprudencial, como el censor controvierte las funciones, competencias generales y límites normativos asignados al Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, cuestionamiento que incluye normas administrativas de carácter general expedidas para reglamentar la creación, funcionamiento y competencias del aludido grupo de trabajo, tal tópico no resulta de competencia del juez laboral, pues a este le corresponde resolver «los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo» a la luz de lo previsto en el artículo 2, numeral 1, del estatuto procesal laboral, sin que le corresponda juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas.
Por las anteriores razones, el cargo no está llamado a la prosperidad. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por la vía directa por «inaplicación» de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo. En la demostración del cargo, señala que los preceptos enunciados en la proposición jurídica fueron vulnerados, pues el Tribunal al adoptar las razones expuestas por el Consejo de Estado en la sentencia del 10 de marzo de 2005, consideró que no era necesario acudir al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, dado que la conducta de la entidad demandada se ajustó a derecho, a pesar de que para la revocatoria directa de actos administrativos, solo se puede omitir el consentimiento del afectado cuando «durante su proceso de formación» se haya incurrido en medios ilegales.
Así, señala que «una correcta hermenéutica del artículo 73 del C.C.A. indica que su interpretación se naturaliza cuando el supuesto fáctico indica que ha sido evidente que el acto ocurrió por medios ilegales». Además, expone que la modificación de los actos administrativos de contenido particular solo procede por las causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, así como que en todo caso debe obtener el consentimiento del afectado y, de no ser así, demandar su propio acto administrativo por acción de lesividad.
Finalmente, con fundamento en una sentencia del Consejo de Estado y otra de tutela de la Corte Constitucional, sostiene que es improcedente la revocatoria de los actos administrativos particulares, como quiera que, a la luz del mencionado artículo se requiere el consentimiento expreso y escrito del afectado. CONSIDERACIONES El censor acusa simultáneamente la infracción directa y la interpretación errónea de los mismos preceptos, lo que resulta equivocado, ya que corresponden a modalidades diferentes de violación de la ley que son excluyentes.
En efecto, el recurrente incurre en una contradicción lógica al acusar simultáneamente al Tribunal de haber dejado de aplicar unas normas y a la vez haberlas interpretado erróneamente, puesto que no es posible que ambos conceptos concurran, ya que, aquella implica que deja de aplicar la disposición que regula el asunto, mientras que en la interpretación errónea el fallador sí la aplicó, pero le otorgó una hermenéutica equivocada.
Al referirse a acusaciones en que se enrostra al Tribunal, infringir directamente e interpretar erróneamente las mismas normas, lo cual es inapropiado, la Sala en sentencia CSL SL3938-2014, señaló: De otro lado, el recurrente acusa la simultánea infracción directa de la ley, por “falta de aplicación” y por “interpretación errónea” de los diferentes preceptos enlistados en la proposición jurídica, lo cual constituye un imposible jurídico porque los dos conceptos de violación son excluyentes entre sí, siendo absurdo afirmar que un Tribunal infringe directamente un precepto legal al rehusar darle aplicación en el caso sometido a su decisión, y, al mismo tiempo, lo tiene en cuenta, pero lo interpreta erróneamente.
Si la Sala entendiera que en verdad el sub motivo de violación aducido fue la interpretación errónea, bajo el supuesto que lo indicado en la proposición jurídica sobre la «inaplicación» de los artículos 69 y 73 del CCA correspondió a un lapsus calami y en la medida que en la demostración de cargo se sostiene que el Tribunal interpretó erróneamente tales disposiciones, la Sala advertiría que si bien este aludió en el acápite denominado «Fundamentos legales y jurisprudenciales» al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo (f.° 578, cuaderno del Tribunal), lo cierto es que en verdad nunca se refirió al contenido de tal disposición ni menos aún manifestó su posición sobre si existía el deber legal o no de solicitar el consentimiento expreso y escrito al titular del derecho de derecho, como requisito para proceder a la revocatoria del acto administrativo.
Ahora, si bien ad quem citó en extenso la sentencia proferida el 10 de marzo de 2005 por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda (rad. 4807-02), en la que se aludió, entre otros, a que en criterio de esa corporación judicial el mencionado grupo interno de trabajo estaba en la obligación de ajustar las situaciones individuales a la Constitución y la ley, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, ya que el artículo 73 del CCA ordena la revocatoria directa de los actos administrativos, cuando es evidente que ocurrieron por medios ilegales, ello lo hizo el fallador de segundo grado a fin de precisar que mediante sentencia judicial se negó la nulidad de la Resolución 262 del 3 de mayo de 2002, la cual fue el origen de las reliquidaciones pensionales de 192 extrabajadores pensionados de la extinta empresa Puertos de Colombia.
En tales condiciones, la cita jurisprudencial que realizó el juez de segundo grado en modo alguno implicó que acogiera el criterio del Consejo de Estado respecto a la hermenéutica del artículo 73 del CCA, pues no manifestó su posición en punto a si existía o no el deber legal de solicitar el consentimiento expreso y escrito al titular del derecho, como requisito para revocar el acto administrativo, máxime que su alusión a la mencionada decisión judicial tuvo como objeto indicar que se había negado la nulidad del acto que ordenó la reliquidación pensional a 192 trabajadores.
Así las cosas, es diáfano que el colegiado en realidad nunca expuso su postura respecto del contenido de la aludida norma y, por ende, no era dable que la interpretara con equivocación; tal circunstancia se traduce en la imposibilidad de que se hubiera cometido un yerro de carácter jurídico frente a las normas denunciadas. Aunado a lo anterior, en caso similar al presente, en donde se denunciaba la violación de los artículos 69 y 73 del CCA la Sala estimó que el ataque no se encontraba suficientemente estructurado porque en el mismo no se involucraron normas sustanciales laborales que regularan el derecho pensional, para lo cual sostuvo: Adicionalmente el ataque, desde una perspectiva normativa, no se encuentra suficientemente estructurado, pues no se involucraron en él las normas sustanciales que regulan la determinación o integración del valor del derecho pensional en cuanto tal, aplicables en virtud de la relación contractual de trabajo que sostuvo el demandante con la extinta Empresa Puertos de Colombia.
Ello obedece primariamente a que la censura, antes que clarificar cuál a su modo de ver es la correcta o adecuada liquidación de su derecho pensional de cara a la ley y/o convención colectiva, o la efectiva ausencia de limites normativos aplicables al mismo, se ocupó de la regularidad procedimental de una actuación administrativa del Ministerio del Trabajo, en este caso, de la necesidad de la administración de solicitar, durante el trámite, su consentimiento expreso y escrito.
Por las mismas razones, es preciso señalar que la senda escogida por el recurrente lo obligaba a apoyar su argumentación, de forma complementaria, en disposiciones legales sustanciales aplicables al derecho pensional, intrínsecamente considerado. Y si hipotéticamente se hubiera estimado que la transgresión recayó sobre normas convencionales, el embate debía gestarse en un contexto probatorio, acudiendo para ello a la vía indirecta y mediante la referencia expresa al art. 467 del C.S.T., que constituye el precepto que le da fuerza normativa a las convenciones colectivas de trabajo (CSJ SL6387-2016).
En razón de todo lo expuesto, el cargo no prospera. CARGO TERCERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por la vía directa, bajo la modalidad de aplicación indebida de los artículos 467 del CST y 2º de la Ley 71 de 1988, en relación con los artículos 61 del CPTSS y 53 de la Constitución Política. En la demostración del cargo, cuestiona que el Tribunal, por existir un vacío en la convención colectiva de trabajo en cuanto al tope de la prestación, hubiera considerado que la disposición llamada a gobernar el caso era el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, así como que estimara que no operaba el principio de favorabilidad del artículo 53 de la Constitución Política, por no existir colusión de normas.
Expone que el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 fue aplicado indebidamente por cuanto éste exceptúa de su aplicación lo dispuesto por las partes en las convenciones colectivas, laudos arbitrales y pactos colectivos, y que no es cierto que no exista un límite para las pensiones de invalidez, dado que el artículo 62 de la convención colectiva pone como tope máximo del monto de la mesada, el 100% del promedio de lo devengado en el último año. Agrega que toda vez que la prestación pensional reconocida no es de origen legal, no era posible emplear la Ley 71 de 1988, por lo que reitera que su aplicación fue indebida.
Finalmente, sostiene que el Tribunal debió haber empleado el principio de favorabilidad del artículo 53 de la Constitución Política para concluir cuál era la norma más favorable. CONSIDERACIONES Como quiera que el cargo se encuentra dirigido por la vía directa, se parte de las conclusiones fácticas a las que arribó el Tribunal y que se encuentran debidamente acreditadas en el expediente, entre ellas, que mediante Resolución 007413 del 18 de marzo de 1992 al actor le fue reconocida una pensión proporcional de jubilación convencional y que, con posterioridad, mutó a la pensión de invalidez según reconocimiento efectuado en Resolución 445 del 22 de febrero de 1996, en donde se plasmó que el estado de «invalidez» se «estructuraba ya a la fecha de retiro de la empresa » (f.° 414, cuaderno 1), hecho que acaeció el 31 de diciembre de 1991 y, que la pensión fue ajustada por la entidad demandada mediante actos administrativos al tope previsto en la Ley 71 de 1988.
Asimismo, fue supuesto fáctico definido por el juez de alzada que en la pensión de invalidez que le fue otorgada al promotor del proceso no se fijó un tope máximo en el acuerdo colectivo y que el límite fijado en el artículo 100 del mismo no le era aplicable, por referirse a aquellos trabajadores que se vincularan a la empresa con posterioridad a la firma de la convención colectiva de trabajo.
A partir de tales supuestos, le corresponde a la Sala determinar si se equivocó el Tribunal al considerar aplicable a la prestación reconocida al convocante, el tope máximo fijado en el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 y, por ende, avalar que la entidad demandada ajustara la pensión a lo previsto en tal disposición. Pues bien, el referido artículo previó: Artículo 2.- Ninguna pensión podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual, ni exceder de quince (15) veces dicho salario; salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales.
Como se advierte de la anterior disposición, su propósito fue establecer un tope máximo general para todas las pensiones, sin importar su fuente, en la medida que no restringió su aplicación a las pensiones de tipo legal. Por ello, la norma citada cobija también las pensiones extralegales a menos que las partes, en ejercicio de la libertad de negociación, pacten algo diferente a través de laudos arbitrales, pactos colectivos y convenciones colectivas.
Así las cosas, no le asiste razón al censor al aducir que tal previsión no le es aplicable porque la prestación de invalidez que le fue reconocida tenía el carácter de convencional, ya que como la estipulación extralegal que reguló la pensión reconocida al actor no estableció tope máximo –supuesto definido por el Tribunal del cual partió la Sala en razón de la vía escogida-, era dable acudir a lo previsto en la norma legal vigente, tal y como lo concluyó el juez de apelaciones.
La Sala, al analizar el tema en cuestión, ha estimado que el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 estableció un tope máximo generalizado para todas las pensiones, sin importar su fuente u origen, con la posibilidad que las partes pactaran uno diferente. En efecto, sobre tal aspecto precisó: Lo primero que habría de decir en torno a esta disposición es que no se encuentra restringida a las pensiones legales, toda vez que inicia con la expresión «Ninguna pensión», sin entrar a precisar su origen o fuente normativa.
En segundo lugar, habría lugar a entender que el precepto en estudio, quiso dejar a salvo la posibilidad de los trabajadores y empleadores, de fijar topes pensionales superiores a los allí indicados. Así se desprende de su segundo inciso cuando prescribe «salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales».
En consonancia con lo anterior, no comparte la Sala la interpretación del recurrente según la cual, el segundo inciso excluye del tope máximo a las convenciones colectivas de trabajo, pues, si ello hubiera sido así, el legislador habría escogido, cuando menos y sin ser exhaustivos, alguna de las siguientes alternativas: (a) simplemente incluir en el texto la palabra «legal» y omitir el inciso segundo, con lo cual habría lugar a interpretar que el tope cobijaba solo a las pensiones legales;
(b) en el inciso segundo expresamente se hubiera indicado que el tope no aplicaba para los acuerdos colectivos y laudos arbitrales. No obstante lo anterior, se optó por utilizar el vocablo «previsto», es decir, lo plasmado, consagrado o escrito por anticipado, para denotar que estaban sujetos al límite de 15 s.m.l.m.v. todas las pensiones, a excepción de lo que las partes hubieran estatuido en instrumentos convencionales sobre ese particular.
En torno al tema, esta Sala de la Corte en sentencia CSJ SL, 12 dic. 2000, rad. 14598, reiterada en CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 34150, puntualizó: […] no encuentra la Corte que el planteamiento del tribunal sea equivocado, porque ciertamente se desprende del artículo 2 de la Ley 71 de 1988 que por regla general ninguna pensión, así sea derivada de la convención, el pacto colectivo, el laudo arbitral o la voluntad del empleador, puede exceder de 15 veces el salario mínimo legal mensual y que, si por cualquiera de los cuatro últimos modos se quiere superar ese máximo, se debe decir expresamente, como lo sentó el tribunal.
Por todo lo expuesto, la disposición normativa en estudio tuvo el claro propósito de establecer un tope máximo generalizado para todas las pensiones, sin importar su fuente u origen, y dejar a salvo las previsiones que las partes, en el contexto de la libertad negocial colectiva, quisieran hacer. En esa medida, la interpretación que hoy ratifica la Corte y le atribuye a ese precepto, es que ante el silencio de las partes en la convención, debe aplicarse a la ley vigente, en este caso, al tope de los 15 s.m.l.m.v., previstos en el art. 2° de la L. 71/1988.
(CSJ SL6387-2016). Atendiendo el anterior lineamiento jurisprudencial, es claro que el juez de alzada, desde el punto de vista estrictamente jurídico, no se equivocó al estimar que, siendo un hecho indiscutido que para la pensión de invalidez reconocida al actor la convención colectiva no estableció un tope o límite máximo, tal tópico estaba regido por lo previsto legalmente y, por ende, que resultaba aplicable era el artículo 2 de la Ley 71 de 1988.
Por las razones expuestas, el cargo no prospera. CARGO CUARTO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por la vía indirecta, en la modalidad de aplicación indebida del artículo 467 del CST, en relación con los artículos 2º de la Ley 71 de 1988; 35 de la Ley 100 de 1993; 11, 12, 289, 272, 279 y 283 de la Ley 100 de 1993; 21 del CST y 53 de la Constitución Política.
El casacionista alega que el Tribunal incurrió en los siguientes errores de hecho: No dar por demostrado estándolo que la convención colectiva de trabajo vigente para 1991 a 1993 del Terminal Marítimo de Buenaventura, que beneficia al demandante recurrente si (sic) establece un tope máximo pensional, al liquidar el promedio mensual salarial de lo devengo (sic) en el último año de servicio laborado en la Empresa.
Dar por demostrado sin estarlo que la ley sustantiva laboral, limitó el tope máximo de las prensiones de jubilación convencional, a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Dar por demostrado sin estarlo que el origen de la rebaja de la pensión de invalidez del actor, obedeció al acto administrativo No. 0654 de agosto 29 de 2002 y su complementaria No. 001904 de septiembre 9 de 2003, cuando los efectos de la rebaja de la pensión de invalidez del recurrente se originó a partir del mes de mayo del año 2002, disminuyéndosela de $6´453.980,80, a $4´635.00,00, a través de acto unilateral inconsulto e inconstitucional No. 000264 del 3 de mayo de 2002.
Dar por demostrado sin estarlo, que existía carencia de causa para demandar, cuando la pensión de invalidez de estirpe convencional del RECURRENTE, en el mes de mayo del año 2002 fue rebajada ilegal e inconstitucional e injustamente de $6´453.980,80, a $4´635.000,00, mediante el acto administrativo No. 000264 de mayo 3 de 2002 en abierta violación de un debido proceso y de defensa, por la entidad no recurrente, sin contar con el consentimiento expreso y por escrito del actor, causa suficiente legitimada del actor para demandar jurídicamente y por esta especialidad, como efectivamente lo hizo, en procura de obtener su derecho pensional convencional adquirido, con justo título, tal como lo reconoció la empresa inicialmente, mediante el acto administrativo 000445 de 1996.
Señala que los errores de hecho fueron la consecuencia de la errónea valoración de la convención colectiva de trabajo 1991 - 1993 (f.os 943 a 1.100, cuaderno 3). En la demostración del cargo, transcribe los artículos 62 y 151 de la convención colectiva de trabajo e indica que establecen el límite máximo al reconocer la pensión, tópico en el cual se produjo error evidente y protuberante.
Insiste en que el Tribunal erró al aplicar el artículo 2º de la Ley 71 de 1988, pues tal norma solo afectó las pensiones de origen legal y no las convencionales. Reitera similares argumentos a los expresados en el cargo anterior para defender la tesis de la imposibilidad de aplicar la Ley 71 de 1988 al caso por tratarse de una pensión extralegal.
Agrega que las partes, en uso de su autonomía, suscribieron la convención colectiva de trabajo y que en ella se dispuso un tope máximo para las pensiones, la que por resultar más favorable al caso, debe ser aplicada en su integridad. CONSIDERACIONES Como se recordará el Tribunal fundamentó su decisión en que la convención que cobijó al actor nada dijo sobre un «límite o tope», ya que solo lo fijó en 17,5 salarios mínimos legales en el artículo 100 «para los servidores que hubieran ingresado a partir de la firma de la misma».
En ese orden, precisó que no estaba establecido un tope máximo « a las mesadas pensionales como la del actor», esto es, la pensión de invalidez. El censor cuestiona que el Tribunal hubiera pasado por alto que la convención colectiva en los artículos 62 y 151 sí previó un tope máximo para la pensión del actor, razón por la cual no le era dable avalar la aplicación de la Ley 71 de 1988, en la medida que existía norma convencional que le era aplicable y que resultaba más favorable.
Al respecto se advierte que el censor no controvierte las razones que fundamentaron la decisión del ad quem, esto es, que la norma que regula la pensión de invalidez del actor no fijó un tope a la prestación, y que la referencia a «17,5» salarios mínimos legales contemplada en el artículo 100 solo aplicaba «para los servidores que hubieran ingresado a partir de la firma de la misma».
En tales condiciones, si el casacionista pretendía tener éxito en su ataque debió controvertir tal conclusión fáctica del Tribunal, en punto a que el tope previsto en la referida cláusula, que resultaba mayor al previsto legalmente, sí le era aplicable; sin embargo, en modo alguno el recurrente hizo alusión a ello. En consecuencia, la Sala no puede analizar si lo que el ad quem derivó del referido artículo 100 fue acertado o no, en razón del carácter dispositivo del recurso extraordinario.
Al margen de lo anterior, la Sala destaca que una vez revisadas las cláusulas en las cuales el recurrente centra su inconformidad que se encuentra incorporadas en la convención colectiva de trabajo 1991 -1993, única prueba que fue denunciada en el cargo por haber sido mal apreciada, en realidad no establecieron un tope o límite máximo para la prestación, ya que las mismas previeron: Artículo 62: PENSIÓN POR INVALIDEZ.
Los trabajadores gozarán de pensión mensual de invalidez equivalente al ciento por ciento (100%) del promedio mensual de salarios devengados en el último año de servicio efectivo, cuando en concepto de los médicos de la Empresa hayan perdido más de sesenta y seis por ciento (66%) de su capacidad laboral. Esta pensión se pagará durante el tiempo que dure la invalidez y el pensionado queda obligado a someterse a los tratamientos y prescripciones médicas que dictaminen los facultativos de la empresa […] (f. 55, cuaderno 3).
Artículo 151. PENSIONES PROPORCIONALES COMO CONSECUENCIA DE LA LIQUIDACIÓN DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA. Los trabajadores oficiales y demás empleados del Terminal Marítimo de Buenaventura que cuenta con más de 40 años de edad, y un tiempo de servicio igual o superior a quince (15) años de servicio oficial, y no menos de diez (10) años continuos o discontinuos en la Empresa Puertos de Colombia, tendrá derecho a una pensión proporcional de jubilación así: El trabajador oficial que cuente con (15) años de servicio, tendrá derecho a una pensión proporcional del sesenta y cinco (65%) del salario promedio, el que cuenta con diez y seis años (16) de servicio el 66% del salario promedio, diez y siete (17) años de servicio el 67% del salario promedio, el que cuente con diez y ocho (18) años de servicio el 68% del salario promedio, el que cuente con diez y nueve (19) años de servicio el 69% del salario promedio, el que cuente con veinte (20) años de servicio el 70% del salario promedio, el que cuenta con veintiún (21) años de servicio el 71% del salario promedio y así sucesivamente sin sobrepasar el 80% del salario promedio del valor de la pensión (conforme aparece en la última columna del siguiente cuadro) […] f.° 136, cuaderno 3).
Así las cosas, la conclusión fáctica del juez de alzada en punto a que respecto a la pensión de invalidez otorgada al recurrente, la convención no previó tope máximo, es razonable, pues, como quedó visto, el artículo que la reguló nada señaló en punto a su tope, sin que sea dable remitirse al porcentaje allí previsto, puesto que este se refiere a la tasa de reemplazo de la pensión, mas no a los límites máximos.
En ese orden, es claro que el censor confunde dos conceptos que son diferentes, a saber, el porcentaje o tasa de remplazo que se aplica al liquidar la prestación y los topes pensionales. La tasa de remplazo de la prestación corresponde al porcentaje que se aplica al ingreso base de liquidación de la prestación, mientras que el tope pensional corresponde al límite máximo que no puede sobrepasar el valor de la mesada, al margen del IBL y de la tasa de remplazo que le resulte aplicable al pensionado.
Sobre el tema analizado, la Corte ha adoctrinado que el artículo 2 de la Ley 71 de 1988 estableció como tope máximo de las pensiones, 15 veces el SMLMV, regla que debe aplicarse a menos que las partes hubieran pactado en la convención colectiva de trabajo un tope superior, lo que, como quedó visto, en este caso no ocurrió, sin que sea dable remitirse a los porcentajes previstos en dicho acuerdo pues, se repite, hacen alusión a tasa de reemplazo de la prestación, mas no a los límites máximos de la mesada.
En asunto de similares supuestos fácticos en donde se debatía idéntico tema y en donde fungió como demandada también la misma entidad, al abordar el tema, la Corte señaló: Entiende la Sala que el embate del recurrente recae sobre un defecto fáctico presuntamente cometido por el Tribunal, al no dar por probado que en la convención colectiva de trabajo se estableció un tope pensional.
A ese respecto, se afirma que al señalarse en el num. 6º del art. 100 de la convención colectiva de trabajo que la pensión se liquidará con el 80% del promedio mensual recibido en el último año, se determinó un límite máximo. Este planteamiento de la censura no lo comparte la Corte, pues en él se refunden dos conceptos distintos, que para la época de suscripción de la convención ya se encontraban suficientemente consolidados en la legislación, la doctrina y la jurisprudencia, a saber: la forma de liquidar la pensión (IBL y porcentaje) y los topes pensionales.
No pueden equipararse, la forma de cuantificar una pensión, compuesta por el ingreso o los salarios base de liquidación y una tasa de reemplazo o porcentaje, con el tope pensional, para así decir que el valor máximo de la pensión es igual a la suma que arroje su liquidación. Esta interpretación construida por la censura conlleva, necesariamente, a la anulación del concepto de tope o límite pensional, pues si la liquidación de la pensión siempre va a corresponder a su monto máximo;
¿para qué hablar de topes en el valor de las pensiones? La L. 4ª/1976 (art. 2º) y luego la L. 71/1988 (art. 2º) y el D. 1160/1989 (art. 3º), anteriores a la fecha de la convención colectiva de trabajo, ya habían elaborado sus disposiciones a partir del establecimiento de límites máximos y mínimos a las pensiones, de suerte que el tema no era nada novedoso para época.
Y si ello es así, no podría asegurarse que la intención de las partes negociadoras al suscribir la convención fue la de fijar como monto máximo de la pensión el equivalente al 80% del promedio mensual recibido en el último año, porque además, existen otras cláusulas en la convención colectiva en la que expresamente se acordaron «topes» máximos frente a las pensiones de algunos trabajadores, lo que nuevamente apunta a colegir que este tópico era conocido por las partes (CSJ SL6387-2016, reiterada en CSJ SL3572-2018).
De otro lado, no le asiste razón al censor al aducir que el Colegiado violó el principio de favorabilidad, dado que el mismo parte de la existencia de duda en la aplicación o interpretación de normas vigentes, lo cual no sucede en el presente caso. En criterio de la Sala, no existe un conflicto entre dos normas, sino una complementación entre ellas, dado que el vacío dejado por las partes en la convención colectiva de trabajo en cuanto al tope máximo de la pensión de invalidez reconocida al promotor del proceso, debe ser llenado mediante la aplicación de lo dispuesto legalmente sobre tal tópico.
De conformidad con las razones expuestas, al no acreditarse un yerro fáctico ostensible en la valoración de la única prueba denunciada como mal apreciada, el cargo se encuentra llamado al fracaso. Sin costas en el recurso extraordinario dado que los cargos no tuvieron réplica. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 13 de septiembre de 2012 por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga, dentro del proceso ordinario laboral seguido por LEANDRO ANGULO ASPRILLA contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA..
Sin costas en el recurso extraordinario. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 32 SCLAJPT-10 V.00