CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 58225 JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ Magistrado ponente SL4573-2017 Radicación n.° 58225 Acta 11 Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 06 de junio de 2012, en el proceso que le promovieron LUIS ANTONIO DELUQUE BARROS, JUDITH BEATRIZ ALARCÓN BARROS, CARMEN SOFÍA MARTÍNEZ DE MANJARREZ (SUSTITUTA PENSIONAL DE JOSÉ MANUEL MANJARREZ BARRANCO), ENRIQUE ALBERTO PANNEFLEX AVENDAÑO, RAFAEL EMILIO CAMARGO MAESTRE SUSTITUIDO POR ALINA CUAN FUENTES), NICOLÁS ALBERTO JHONSON MAZA, ORLANDO MARTÍNEZ LOZADA Y ARMANDO JOSÉ MARTÍNEZ BARROS (SUSTITUTO PENSIONAL DE JOSEFA ANTONIA BARROS DE MARTÍNEZ) a la recurrente.
I.
ANTECEDENTES En lo relacionado con el recurso extraordinario, ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, los actores demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que se les concediera el reajuste pensional de que trata la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, desde el momento del cumplimiento de los requisitos o desde la vigencia de la ley, todo debidamente indexado.
Como fundamento de sus pretensiones, aseguraron que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia les concedió la pensión mensual vitalicia de jubilación a ellos o a quienes sustituyeron, por medio de las Resoluciones 0647 de 1979, 0273 de 1985,4056 de 1976, 0492 de 1982, 0027 de 1976 y 1124 de 1992, respectivamente; pero que no se les otorgaron los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999.
Que realizaron la reclamación administrativa pero la entidad les respondió, negándoles la existencia del derecho. El fondo, al responder la demanda, negó la posibilidad de que se concedieran las pretensiones demandadas, en razón a que consideró que las pensiones que se estaban pagando a los demandantes, habían sido liquidadas conforme a derecho, aplicándoles siempre los incrementos de que trata la Ley 100 de 1993 y las normas que le precedieron y a que la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario, no se aplicaban a los trabajadores de los establecimientos púbicos del orden nacional, como el Fondo de Pasivo de Ferrocarriles Nacionales, tal como lo dispuso el Decreto 111 de 1996.
Además trajo a colación, para fundamentar su afirmación, la sentencia de constitucionalidad C-067-99. En cuanto a los hechos en que se basaron las pretensiones, aceptó que los demandantes eran pensionados de los Ferrocarriles Nacionales y que el fondo había asumido el pago de sus mesadas pensionales; los demás, los negó. Propuso como excepciones las de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción. II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Laboral de Circuito de Santa Marta, en sentencia del 26 de enero de 2012, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción y condenó al fondo demandado, a aplicar a cada una de las pensiones de los demandantes, el reajuste pensional de que tratan la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999.
Dejó las costas a favor de estos. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandada, el proceso subió a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta que la confirmó. El Tribunal, en lo que se refiere al recurso extraordinario, para confirmar la decisión del a quo, comenzó por plantear como problema jurídico, determinar si a los actores les era aplicable la Ley 445 de 1998 o si por el contrario, por ser el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles nacionales de Colombia, un establecimiento público, que no está incluido en el presupuesto nacional, no se generaron esos derechos.
Para responder a ese planteamiento comenzó por rememorar lo expresado sobre el reajuste de las pensiones en las Leyes 4ª de 1976 y 71 de 1988, en el Decreto 2108 de 1992 y en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, reglamentado por el Decreto 692 de 1994. Luego trascribió el artículo 1° de la Ley 445 de 1998 y parte de lo expresado por esta Sala en sentencia de 13 de mayo de 2008, radicado 32303, para concluir que el Fondo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, creado por la Ley 21 de 1988, es el encargado de asumir el pago de las pensiones reconocidas por los Ferrocarriles Nacionales, así como los reajustes que ellas reciban.
Terminó mencionando la sentencia C-067 de 1999 que se pronunció sobre la constitucionalidad de la Ley 445 de 1998 para indicar que en ella se: Afirmó que los reajustes ordenados por la Ley en cita no son de aplicación automática respecto de las entidades descentralizadas, con el argumento de que tienen autonomía presupuestal, dentro de la cual asumen el pago de pensiones de ex trabajadores y los incrementos sólo serían procedentes cuando se consultase la disponibilidad presupuestal para asumirlos, de lo contrario se desestabiliza el presupuesto de estas entidades y se desempeorarán los derechos, por no poder soportarse la carga de los mismos.
Sin embargo ello no contraría lo que se ha considerado acertadamente por el A-quo y ahora por esta Sala, pues, como ya se explicó la Nación asumió el pago de los derechos laborales, de tal manera que se agote el que fue el presupuesto de la extinta empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA y se financien con el presupuesto de la Nación. En términos más claros, hoy en día no estamos frente a la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, a quien, efectivamente, no habrían podido endilgársele los incrementos de la Ley 445 de 1998, por la naturaleza con la cual fue creada, sino que nos encontramos frente a los derechos pensionales de ex trabajadores de una empresa que desapareció como consecuencia del déficit fiscal que la consumió y que hizo imposible su subsistencia y la financiación de la totalidad de las obligaciones y fue, precisamente, ello la razón para que la Nación aceptara emerger como garante.
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal tan solo en relación con los demandantes Luis Antonio Deluque Barros, Carmen Sofía Martínez de Manjarrez, Nicolás Alberto Jhonson Maza y Orlando Martínez Losada y admitido por la Corte, se procede a resolver.
V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y en su lugar, en sede de instancia, revoque la decisión de primer grado y absuelva al fondo de las condenas impuestas en relación con los demandantes, respecto de los cuales se admitió el recurso de casación. Subsidiariamente solicitó, que en sede de instancia se reconozcan los reajustes pensionales de la Ley 445 pero por un menor valor al ordenado por el a quo.
Con tal propósito formuló cinco cargos por vías diferentes, que no fueron objeto de réplica, respecto a los cuales se hará un pronunciamiento conjunto de los tres primeros en razón a su común finalidad y a la similitud en las normas acusadas. VI. CARGO PRIMERO Acusó la sentencia, de violación directa de la ley sustantiva, por aplicación indebida de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1999; como consecuencia de la INFRACCIÓN DIRECTA de los artículos 24 de la Ley 225 de 1995, 3 y 110 del Decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la Ley 38 de 1989, 1 de la Ley 179 de 1994; 86, 151 a 153 de la Constitución Política, Decretos Reglamentarios 2391 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 2 a 8 de la ley 21 de 1988 y 1 y 3 de decreto 1591 de 1989, Ley 21 de 1992.
Comenzó por afirmar, que erró el Tribunal porque ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyo pago está a cargo del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho a los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario. Explicó que si el Tribunal hubiera aplicado el estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996 (compilador de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995) y en la Ley 1420 de 2010, normas superiores a la Ley 21 de 1988 y al Decreto 1591 de 1989, aplicadas en la sentencia, habría concluido que las pensiones que paga el fondo no son financiadas por el presupuesto nacional y habría absuelto a la recurrente.
Sobre esa afirmación trajo a colación, entre otras, las sentencias C-337 de 1993, C-540 de 2001, que trataron sobre la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 21 de 1992, e indicaron que las leyes orgánicas no pueden ser derogadas ni modificadas por leyes de diferente naturaleza por ser jerárquicamente superiores. VII. CARGO SEGUNDO Acusó la sentencia, de violación directa de la ley sustantiva, por aplicación indebida de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1999; 3 del Decreto 111 de 1996 y 7° de la Ley 21 de 1988; artículo 13 del Decreto 1591 de 1989, EN RELACION con los artículos 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); artículo 1° del Decreto 1586 de 1989; 8, 10, 22 de la ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989;
Decreto 1129 de 1999; 1 y 5 de la Ley 4 de 1976; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 2512 del C.C.; artículo 1 a 3 del Decreto 01 de enero de 1985; artículo 1 a 3 del Decreto 3754 de diciembre de 1985; 1 del Decreto 2108 de 1992; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido.
En razón de que el cargo fue presentado por la vía directa, comenzó la sustentación extrayendo de la discusión los supuestos fácticos de la sentencia, tales como: (i) las fechas y cuantías en que se concedieron las pensiones a los demandantes y (ii) la calidad de establecimiento público del orden nacional que ostenta el fondo demandado. Continuó su disertación, trascribiendo parcialmente algunas de las normas denunciadas en el cargo, la sentencia de esta Sala con radicado 32303 y algunas sentencias de constitucionalidad, para concluir, que el Tribunal confundió lo que es el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional.
Sobre el primero, dijo que tiene dos componentes a saber: los presupuestos de los establecimientos públicos y el presupuesto nacional que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 en su artículo 1°. Y, sobre el segundo, el presupuesto nacional, expresó que es el que comprende las ramas legislativa y judicial y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas sociales del estado y las de economía mixta, lo que lleva a concluir, que las pensiones que paga el fondo recurrente, no son susceptibles de aplicarles el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.
VIII. CARGO TERCERO Acusó la sentencia, de violación directa de la ley sustantiva, por interpretación errónea de los artículos: 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto 236 de 1999; 3 del Decreto 111 de 1996 y 7° de la Ley 21 de 1988; 3 del Decreto 111 de 1996, EN RELACION con los artículos 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); artículo 1° del Decreto 1586 de 1989; 1°, 2° y 11° del Decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; art. 2 de la Ley 38 de 1989;
Decreto 1129 de 1999; 1 y 5 de la Ley 4 de 1976; 2512 del C.C.; 1 de la Ley 71 de 1988; artículo 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; artículo 1 a 3 del Decreto 01 de enero de 1985; artículo 1 a 3 del Decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido.
La argumentación jurídica del cargo es similar. Solo que lo dirigió por la modalidad de interpretación errónea en cuanto el Tribunal se apoyó, para tomar la decisión atacada, en las decisiones 32303 de mayo 13 de 2008 y 29982 de agosto 14 de 2007, provenientes de esta Sala y en las sentencias de Constitucionalidad C-067 de 1999, criterio que, dijo, no se acompasa con el querer del artículo 1° de la Ley 445 de 1998.
IX. CONSIDERACIONES El fondo recurrente, lo que pretende, es que se diga que las mesadas pensionales de los demandantes, respecto de los que se concedió el recurso, no son sujetos de aplicación de los reajustes de que tratan el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, porque ellas no son cubiertas con dineros provenientes del presupuesto nacional, como lo ordena la norma, sino del Presupuesto General de la Nación. El artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, indica: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.
Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). No existe duda de que a los demandantes se les concedieron pensiones, como trabajadores de los extintos Ferrocarriles Nacionales de Colombia o como sustitutos de ellas, y que desaparecida esta empresa, sus mesadas pensionales pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales.
El tema ya ha sido tratado por la Corte en repetidas decisiones, entre ellas está la SL15781 de noviembre 2 de 2016, radicado 71024, en la que se hizo un amplio discernimiento sobre la liquidación de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la apropiación de los recursos para la cobertura de las prestaciones pensionales hacía el futuro.
En ella se dijo: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.
Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.
De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.
Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.
Con base en lo anterior, no queda otra solución que indicar que el Tribunal erró en su apreciación jurídica sobre la aplicación de los reajustes de las pensiones de los demandantes concediéndoles los incrementos pensionales de que trata el artículo 1° de la Ley 445 de 1998. Efectivamente, estas pensiones no fueron reconocidas por ninguna entidad pública del orden nacional sino por la extinta Ferrocarriles Nacionales de Colombia, aunque luego, pasaron a ser pagadas por el fondo recurrente y además, sus pagos no se efectúan con cargo al presupuesto nacional sino, al presupuesto general de la nación. Ahora, debe indicarse que en la demanda de casación que se estudia, no se presentan razones diferentes a aquellas que ya han sido estudiadas por la Sala, por ejemplo en la decisión arriba transcrita parciamente, donde el demandado, es el mismo fondo que hoy actúa como recurrente.
Con base en lo anteriormente expuesto, se casará la sentencia sin que sea necesario ahondar en argumentos en sede de instancia, para revocar la decisión del a quo, que condenó al Fondo a reconocer los reajustes pensionales, absolviéndolo, de las pretensiones demandadas, por Luis Antonio Deluque Barros, Carmen Sofía Martínez de Manjarrez, Nicolás Alberto Jhonson Maza y Orlando Martínez Losada.
Dada la prosperidad del recurso no se concederá condena en costas. En las instancias correrán por cuenta de los cuatro demandantes respecto de los que se casó parcialmente la sentencia. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA PARCIALMENTE la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 07 de junio de 2012, en el proceso que instauraran LUIS ANTONIO DELUQUE BARROS, JUDITH BEATRIZ ALARCÓN BARROS, CARMEN SOFÍA MARTÍNEZ DE MANJARREZ (SUSTITUTA PENSIONAL DE JOSÉ MANUEL MANJARREZ BARRANCO), ENRIQUE ALBERTO PANNEFLEX AVENDAÑO, RAFAEL EMILIO CAMARGO MAESTRE (SUSTITUIDO POR ALINA CUAN FUENTES), NICOLÁS ALBERTO JHONSON MAZA, ORLANDO MARTÍNEZ LOZADA Y ARMANDO JOSÉ MARTÍNEZ BARROS (SUSTITUTO PENSIONAL DE JOSEFA ANTONIA BARROS DE MARTÍNEZ) contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
En instancia, se revoca parcialmente la sentencia de primer grado, en cuanto condenó al fondo demandado a reconocer las condenas impetradas en su contra por Luis Antonio Deluque Barros, Carmen Sofía Martínez de Manjarrez, Nicolás Alberto Jhonson Maza y Orlando Martínez Losada, para en su lugar, absolverlo. Sin costas en casación. En las instancias como se indicó en la parte motiva.
Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de la Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 PAGE 15