Radicación n.° 79197 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL4571-2019 Radicación n.° 79197 Acta 38 Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. contra la sentencia proferida el 6 de julio de 2017 por la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso que CAROLINA GONZÁLEZ CIRO adelanta contra la recurrente y la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
I.
ANTECEDENTES La citada accionante promovió demanda laboral contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., con el propósito de que se deje sin efectos el dictamen de calificación de pérdida de la capacidad laboral emitido por la primera entidad y, en consecuencia, se condene a la segunda a reconocerle una pensión por invalidez de origen común, el retroactivo, los intereses moratorios, la indexación y las costas el proceso.
En respaldo de sus pretensiones, refirió que en el 2008 sufrió un accidente que afectó su zona lumbar; que después, en el periodo 2011-2013, su médico tratante le concedió varias incapacidades y, además, debió someterse a diferentes exámenes, tratamientos y procedimientos quirúrgicos; que le diagnosticaron las enfermedades de « cifo – escoliosis dorsal severa corregida por cirugía de fijación gigante de columna dorso lumbar con dolor cérvico (sic) dorso lumbar severo y restricción marcada de movimientos dorso lumbares (…) y un cuadro fibromiálgico asociado »; que la AFP accionada lo calificó con una pérdida de la capacidad laboral de 30,28%, estructurada el 17 de febrero de 2012, porcentaje que incrementó la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia al 51,72% en sede del recurso de inconformidad y, luego, se redujo al 39,01% por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, al desatar el recurso de apelación que interpuso la AFP, y que ante tal situación solicitó a Semedic una nueva valoración, que le asignó una pérdida de la capacidad laboral del 52,12%.
Al dar respuesta a la demanda, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó unos y negó otros. En su defensa, manifestó que no procede la anulación del dictamen emitido en el caso de la actora, dado que el proceso de calificación del que fue objeto « cumplió a cabalidad con los presupuestos formales y sustanciales » de que trata el Decreto 1352 de 2013, y se arribó a la decisión según el manual único de calificación de invalidez (Decreto 917 de 1999).
Explicó que asumió la competencia del asunto en virtud del recurso de apelación que interpuso la AFP Protección; que el 6 de mayo de 2014 practicó a la paciente una valoración interdisciplinaria que permitió establecer que sus condiciones clínicas correspondían a « secuelas de escoliosis congénita » y « trastorno somatomorfo (fibromialgia) »; que de tal manera se determinaron « las deficiencias médicamente probadas y su grado de restricción (…), indicándose además cuáles son los porcentajes que le corresponden »; que en esa dirección, decidió revocar el dictamen de la Junta Regional de Calificación de la Invalidez, al hallar « sobrevaloraciones en que incurrió (…) al incluir un nivel de gravedad que no era coherente con la realidad física de la paciente », y que « contando con el soporte documental pertinente, teniendo en cuenta los resultados de las valoraciones actualizadas y las observaciones obtenidas en la valoración practicada a la paciente, se presentó el caso en audiencia privada de decisión del 24 de junio de 2014 ».
Sostuvo que la actora no aportó ninguna prueba que controvierta la calificación que expidió que, además, por tratarse de « un dictamen con fuerza legal y carácter vinculante en el sistema de seguridad social, se constituye en una decisión solemne que no puede controvertirse ni cuestionarse solamente con base en opiniones e impresiones personales »; que por tanto, no es viable que, en un proceso judicial, el juez de la causa « emita una determinación que contravenga el dictamen », más si se tiene en cuenta que la accionante no asumió el deber de acreditar los supuestos de hecho en los que sustentó sus pretensiones.
Formuló las excepciones de legalidad de la calificación que emitió, variación de la condición clínica de la paciente con posterioridad al dictamen que profirió, inexistencia de prueba idónea para controvertir el dictamen, inexistencia de la obligación, buena fe y la genérica. Protección S.A. también se opuso a las pretensiones de la demanda.
En lo relativo a los hechos aceptó unos y negó otros. En su defensa, señaló que (i) no es posible invalidar el dictamen que emitió la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, entidad que según la Ley 100 de 1993 y los decretos 917 de 1999 y 2463 de 2001, es la única competente para efectuar tales evaluaciones médicas, y (ii) que en tal sentido, tampoco es procedente el reconocimiento de la pensión solicitada, dado que la actora cuenta con una pérdida de la capacidad laboral inferior al 50%, según el mencionado dictamen que se encuentra en firme a la luz del artículo 38 de la Ley 100 de 1993; luego, no se acreditaron las exigencias previstas en el artículo 39 ibidem.
Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe, no existe incumplimiento por parte de Protección S.A. y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA A través de fallo de 26 de enero de 2016, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín resolvió: Primero: Declarar la nulidad del dictamen número 11284344 emitido por la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez, el día 24 de junio de 2014, por desconocer el derecho constitucional al debido proceso, los derechos de los discapacitados y el derecho a la seguridad social del (sic) demandante (…).
Segundo: Declarar que [a] la señora (…) le asiste el derecho a la pensión de invalidez de origen común desde el 13 de marzo de 2015, fecha en la que se estructuró su invalidez. Tercero: Condenar a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (…) a reconocer y pagar a la señora (…) una pensión de invalidez de origen común a partir del 13 de marzo de 2015, liquidándose el retroactivo causado desde el 13 de marzo de 2015 hasta el 31 de enero de 2016, en la suma de $7´498.086, valor que deberá ser indexado por Protección al momento de efectuar el pago de la prestación conforme lo preceptuado en la parte motiva del presente proveído.
Cuarto: Ordenar a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. (…) que a partir del 1.º de febrero de 2016, le reconozca y pague la señora (…) una pensión de invalidez de un valor mensual equivalente al salario mínimo legal mensual vigente, comprendida por trece mesadas al año, sin perjuicio de los incrementos a los que haya lugar y hasta tanto se mantengan las causas que le dan origen al reconocimiento pensional.
Quinto: Declarar probada la excepción de mérito presentada por la parte demandada, denominada “no existe incumplimiento por parte Protección respecto de los intereses de mora del artículo 141 de la Ley 100 de 1993”, las demás excepciones quedan implícitamente resueltas en la parte considerativa de esta decisión. (…) SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación que interpuso Protección S.A., mediante la sentencia recurrida en casación, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia confirmó la del a quo.
En lo que interesa a los fines del recurso extraordinario, el Tribunal señaló que el problema jurídico que debía resolver se contraía a determinar « la eficacia probatoria del dictamen de calificación de la pérdida de la capacidad laboral emitido por la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia como prueba decretada de oficio ».
Con tal objeto, indicó que se demostró: (i) que a la accionante se le diagnosticó « lumbalgia crónica secundaria, cifoesclerosis congénita y síndrome doloroso de columna »; (ii) que su pérdida de capacidad laboral se calificó en primera oportunidad por la AFP accionada en un 30,28%; (iii) que en sede del recurso de inconformidad, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia le asignó por tal concepto un 51,72%;
(iv) que mediante dictamen 1128344 del 24 de junio de 2014, la Junta Nacional de Calificación de Invalidez modificó dicho porcentaje, reduciéndolo al 39,1%, y (v) que en el dictamen pericial de 13 de marzo de 2015, decretado de oficio en el proceso, la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia estableció que la paciente tenía una pérdida de la capacidad laboral del 51,11%, estructurada en la mencionada fecha y de origen común. En tal dirección, indicó que la inconformidad de la AFP Protección S.A., planteada en el recurso de apelación, consistió en que el dictamen emitido por la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia carecía de rigor técnico al sobrevalorar conceptos como el del dolor, y que dicha entidad carecía de competencia legal para calificar la pérdida de la capacidad laboral.
Abordó tales cuestiones de la siguiente manera: 1.- De la competencia de la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia para emitir dictámenes de calificación de pérdida de la capacidad laboral Sostuvo que el dictamen cuestionado no es de aquellos proferidos en el marco del proceso de que trata el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 962 de 2005, caso en el cual la competencia se encuentra reglada, sino que se generó en virtud de lo estipulado en el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001, por tanto, se decretó de oficio como dictamen pericial a la luz de los artículos 51 y 54 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, y que, en consecuencia, era inane establecer la competencia legal para calificar la invalidez, pues al generarse un nuevo dictamen, lo importante es que fuese idóneo y eficaz, el cual se valora según los principios que regulan la crítica de la prueba.
Para soportar tales afirmaciones, citó la sentencia CSJ SL 16374, 19 oct. 2016, en la que esta Sala adoctrinó que los dictámenes de calificación de pérdida de la capacidad laboral emitidos por las juntas regionales y nacional, no son pruebas solemnes, y si bien en principio son la forma en la que se determina la invalidez, pueden desvirtuarse a través de los medios de convicción regulados en las normas adjetivas.
En tal dirección, subrayó que los mencionados dictámenes ingresan al proceso como medios de prueba, razón por la cual su eficacia es controvertible a través de otros elementos de convicción. 2.- De la eficacia probatoria del dictamen emitido por la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia Luego de comparar los dictámenes proferidos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia, coligió que esta calificó dos limitaciones: ángulos de movimiento articular columna y ángulos de movimiento articular columna lumbar anquilosis, que no se advirtieron en el primero pese a que se encontraban soportadas en la historia clínica de la paciente y en los exámenes realizados por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia.
Por tal motivo, la calificación de la Junta Nacional perdió eficacia probatoria. Sostuvo que las mencionadas limitaciones incidieron en las discapacidades y minusvalías, cuyas calificaciones porcentuales fueron incrementadas válidamente por la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia la cual emitió el dictamen con soporte científico, apoyado en el examen médico practicado a la paciente y con apego al Manual Único de Calificación de Invalidez, motivo por el cual no se desvirtuó su eficacia probatoria.
RECURSO DE CASACIÓN El recurso extraordinario de casación lo interpuso la demandada Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A., lo concedió el Tribunal y lo admitió la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque la del a quo y la absuelva de todas las pretensiones de la demanda.
Subsidiariamente, solicita que esta Corporación case parcialmente el fallo del Tribunal, para que, en sede de instancia, revoque parcialmente el proferido en primera instancia y la autorice a descontar, del valor de la pensión, los aportes con destino al sistema de seguridad social en salud. Con tales propósitos, formula dos cargos por la causal primera de casación, que no fueron objeto de réplica.
CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de aplicación indebida del numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 860 de 2003 y del artículo 51 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; también por la infracción directa de los artículos 4.º, 6.º y 7.º del Decreto 917 de 1999, 142 del Decreto 19 de 2012, 5.º, 9.º, 11, 12, 13, 14, 31, 32, 34 y 35 del Decreto 2463 de 2001, 60 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 164 y 226 del Código General del Proceso, 29, 228 y 230 de la Constitución Política, y 1.º del Acto Legislativo 01 de 2005.
En la demostración refiere que el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 indica que el estado de invalidez de una persona se establece de manera definitiva por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, cuya decisión, según lo prevé el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001 « es de carácter obligatorio », lo cual impide la generación de dictámenes arbitrarios « carentes de profesionalismo ».
En tal dirección sostiene que el juez es « un especialista en derecho, pero no así en otras áreas », de ahí que si bien puede formar libremente su convencimiento, no está facultado para « desconocer el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral o la fecha de estructuración de la minusvalía por ser asuntos que exigen conocimientos de naturaleza distinta a la jurídica y los que, por tanto, no son susceptibles de una modificación arbitraria », con lo cual se transgreden las disposiciones acusadas.
En tal sentido, aduce que la Corte Constitucional en la sentencia C-1002-2004 enseñó que las juntas regionales y nacional de calificación de invalidez, son las únicas facultadas por la ley para emitir el dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una persona, y sus decisiones son de obligatorio acatamiento. Bajo tal panorama refiere que como quiera que en el proceso obra una determinación adoptada por la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez sobre la salud de la actora, el Tribunal estaba obligado a aceptarlo, pues esa era la prueba idónea para establecer la causación de la pensión debatida y, como no lo hizo, « violó los principios de raigambre constitucional que amparaban a la administradora en los relativo al derecho al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la sostenibilidad financiera del sistema pensional ».
Asimismo, asevera que esta Sala en sentencia CSJ SL9184-2016, señaló que los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez son medios de convicción autónomos semejantes a la prueba pericial, y que, además, el artículo 266 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social estatuye que « sobre un mismo hecho o materia cada sujeto procesal solo podrá presentar un dictamen pericial ».
Al finalizar, sostiene que de haber acatado el Tribunal la decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, como era su obligación, la conclusión era que la demandante no causó la pensión de invalidez. CONSIDERACIONES Le corresponde a la Sala establecer si los dictámenes de pérdida de la capacidad laboral emitidos por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez son definitivos y si, por tanto, los criterios científicos allí plasmados son vinculantes para el juez que conoce una controversia relativa a la causación de una pensión por invalidez.
Según los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 16 y 19 de la Ley 1562 de 2012 respectivamente, las juntas de calificación de invalidez « son organismos del Sistema de la Seguridad Social del orden nacional, de creación legal, adscritas al Ministerio de Trabajo con personería jurídica », cuyo objetivo es el de calificar la invalidez en las oportunidades que se requiera para el reconocimiento de una prestación. Por su parte, tal como lo sostiene la recurrente, en la sentencia C-1002-2004, la Corte Constitucional señaló que « el dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho ».
Sin embargo, en la misma providencia la Corte Constitucional aclaró que si bien a través de los mencionados dictámenes se certifica la incapacidad laboral, estos « no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada », dado que ello solo ocurre con el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado que « implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal ».
De modo que « la negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (artículo 2° del CPL). La jurisdicción, como facultad del Estado para dirimir los conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a los particulares, como son las Juntas en cuestión, dado que ellos no administran justicia ».
Ahora bien, esta Sala tiene establecido que los dictámenes proferidos por las juntas de calificación de invalidez regionales o nacional, no son pruebas solemnes, de modo que pueden controvertirse ante los jueces del trabajo, quienes tienen competencia para examinar los hechos que contextualizan la condición incapacitante establecida por aquellas (CSJ SL 29622, 19 oct. 2006;
CSJ SL 27528, 27 mar. 2007; CSJ SL 35450, 18 sep. 2012, CSJ SL 44653, 30 abr. 2013, CSJ SL16374-2015 y CSJ SL5280-2018). En la primera de las sentencias referidas, adoctrinó: (….) Ciertamente, la Corte ha estimado que en la actualidad el estado de invalidez de un trabajador corresponde establecerse mediante la valoración científica de las juntas de Calificación, a través del procedimiento señalado en los reglamentos dictados por el Gobierno Nacional.
Pero la Sala de Casación Laboral no ha sostenido que los parámetros señalados en el dictamen de la Junta sean intocables (…) De ninguna manera ha considerado la Corte que los hechos relativos a las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre el hecho genitor de la minusvalía, tenidos en cuenta por uno de tales entes, o por ambos si se agotan las dos instancias, sean materia incontrovertible ante la jurisdicción del trabajo (…) Reitera la Corte, entonces, su criterio ya decantado de que los jueces del trabajo y de la seguridad social sí tienen plena competencia y aptitud para examinar los hechos realmente demostrados que contextualizan la invalidez establecida por las juntas, a fin de resolver las controversias que los interesados formulen al respecto.
Ello, por supuesto, no llega hasta reconocerle potestad al juez de dictaminar en forma definitiva, sin el apoyo de los conocedores de la materia, si el trabajador está realmente incapacitado o no y cuál es la etiología de su mal, como tampoco cuál es el grado de la invalidez, ni la distribución porcentual de las discapacidades y minusvalías”.
Lo precedente, concuerda con lo establecido en el entonces vigente artículo 40 del Decreto 2463 de 2001, toda vez que en dicho precepto se contemplaba que «las controversias que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente ».
Así las cosas, las partes pueden discutir el contenido de los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez ante la jurisdicción ordinaria laboral; incluso, dentro del proceso, el juez puede como en este caso, ordenar una nueva valoración para decidir conforme a la sana crítica, sobre la pretensión solicitada. De igual modo, esta Sala adoctrinó que las decisiones que adopten las juntas no son vinculantes para el funcionario judicial.
Al definir un asunto en el que se contrapongan diferentes conceptos científicos sobre el estado de salud de una persona, puede soportar su decisión en el que le otorgue mayor credibilidad y poder de convicción. Así, el Tribunal soportó su decisión en una prueba a la que le otorgó mayor valor probatorio (dictamen de la Facultad Nacional de Salud Pública de la Universidad de Antioquia), en perjuicio de otra que también figura en el proceso (Dictamen de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez), determinación que se acompasa con la posibilidad legal de apreciar libremente las pruebas y, por lo mismo, no comporta ningún desatino jurídico.
El cargo no prospera. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial por la vía directa, en la modalidad de infracción directa de los artículos 143, 152, 157, 160, 161, 178 y 182 de la Ley 100 de 1993, 10.º de la Ley 1122 de 2007, 42 del decreto 692 de 1994 y 25 y 26 del Decreto 806 de 1998. En la demostración refiere, en síntesis, que el juez de segundo grado no autorizó a la AFP para realizar los descuentos de la mesada pensional para los aportes al sistema de seguridad social en salud, los cuales debieron incluirse en sentencia confutada.
CONSIDERACIONES En diversas oportunidades, esta Sala ha sostenido que los pensionados, en su condición de afiliados obligatorios al régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud, deben asumir en su totalidad la cotización, pues solo así se garantiza la sostenibilidad financiera del sistema y, al mismo tiempo, el otorgamiento de las diferentes prestaciones asistenciales y económicas de que trata la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios (CSJ SL 55905, 20 feb. 2013, CSJ SL4989-2018 y CSJ SL2170-2019 entre otras).
En esa dirección, recuérdese que, por ministerio de la ley, las entidades pagadoras de pensiones se encuentran en la obligación de descontar la cotización para salud y transferirla a la EPS o entidad a la cual este afiliado el pensionado. Así deriva expresamente del mandato contenido en el inciso 3.° del artículo 42 del Decreto 692 de 1994, que señala: Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud y transferirlo a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud.
Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud. De ahí que no se advierta que el ad quem cometiera el yerro jurídico que se le endilga al no autorizar a la administradora demandada a descontar del valor de las mesadas pensionales las cotizaciones a salud, pues como se indicó en precedencia, dicha obligación opera por ministerio de la ley, sin que sea necesario que medie una autorización judicial para el efecto.
En consecuencia, el cargo no prospera. Sin costas, dado que no hubo oposición. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el 6 de julio de 2017 por la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en el proceso ordinario laboral que CAROLINA GONZÁLEZ CIRO adelanta contra la ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. y la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.
Sin costas. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO FERNANDO CASTILLO CADENA JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 20