CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 74853 MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO Magistrado ponente SL4526-2019 Radicación n.° 74853 Acta 37 Bogotá, D. C., veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por el FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 12 de febrero de 2014, en el proceso ordinario laboral que instauraron MARÍA ESPERANZA BARBOSA ACEVEDO, MARÍA HERMINDA RÍOS DE MORENO, MARINA SAAVEDRA DE SAAVEDRA y MARÍA DEL ROSARIO PICHIMATA DE RAMOS contra la entidad recurrente.

Téngase en cuenta la renuncia al poder presentada por el apoderado de la entidad demandada, doctor Elías Enrique Cabello Álvarez, conforme al memorial que obra a folios 44 y 45 del cuaderno de la Corte. Lo anterior, en tanto se dio cumplimiento a lo consagrado en el inciso 4º del artículo 76 del CGP, en el sentido de aportar «copia de la comunicación enviada a su poderdante […]».

I.

ANTECEDENTES Las demandantes promovieron demanda ordinaria laboral contra el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con el fin de que fuera condenado al reconocimiento y pago de los reajustes pensionales establecidos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, desde el 1 de enero de 1999 «y hasta que se verifique el pago total de dicha acreencia», junto con las diferencias dejadas de reconocer y sus respectivos reajustes anuales.

Solicitaron que, en consecuencia, se ordenara «efectuar la inclusión del nuevo monto pensional […] en las nóminas de los pagos venideros»; lo probado ultra o extra petita; y las costas del proceso. En respaldo de sus pretensiones, señalaron que la accionada les reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación legal a Luis María Garzón Acosta, Carlos Julio Moreno, Euclides Mahecha y Pablo Emilio Ramos García, a partir del día siguiente en que se produjo el respectivo retiro de la empresa; que, ante el fallecimiento de los aludidos pensionados, la prestación concedida les fue sustituida como sus correspondientes beneficiarias; que la entidad demandada no les canceló a ellas ni a los pensionados los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999; que los mismos se estaban adeudando respecto de los años 1999, 2000 y 2001; que las prestaciones económicas de las que eran titulares se financiaban con los recursos del presupuesto nacional; y que agotaron la vía gubernativa.

El convocado a juicio, al dar respuesta a la demanda, se opuso a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó la concesión de las pensiones a los trabajadores, el fallecimiento de cada uno de ellos, la sustitución del derecho a las beneficiarias demandantes y el agotamiento de la vía gubernativa. Frente a los demás supuestos fácticos, dijo que no eran ciertos.

Como excepciones de mérito, planteó las de inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido, prescripción, la genérica, presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de interés jurídico por la activa en obtener sentencia favorable, pago y falta de causa y título para pedir. En su defensa, sostuvo que las actoras no tenían derecho a los reajustes reclamados, por lo siguiente: […] que así las cosas, el reajuste previsto en la Ley 445 de 1998 era para las pensiones del orden Nacional que su pago se realice con recursos del Presupuesto Nacional apropiado para el pago de las mismas y como quedó plasmado el presupuesto nacional no incluye el presupuesto de los Establecimientos Públicos, como en el caso del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en consecuencia a los pensionados de los ferrocarriles Nacionales de Colombia, no les era aplicable el precepto legal, por no ser beneficiarios de los reajustes establecidos en ella.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Adjunto Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo proferido el 26 de junio de 2013, decidió absolver a la demandada de todas las pretensiones y condenar en costas a la parte actora. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al desatar el recurso de apelación interpuesto por las accionantes, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante la sentencia dictada el 12 de febrero de 2014, resolvió:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bogotá el día 26 de junio de 2013, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: CONDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar a las demandantes el reajuste establecido en la Ley 445 de 1998, diferencia que al 31 de enero de 2014, asciende a los siguientes valores: A) MARÍA ESPERANZA BARBOSA ACEVEDO, la suma de: $13.914.000.oo B) MARÍA HERMINDA RÍOS DE MORENO, la suma de: $4.377.473.85 C) MARINA SAAVEDRA DE SAAVEDRA, la suma de: $4.420.396.29 D) MARÍA DEL SOCORRO PICHIMATA DE RAMOS, la suma de: $12.913.079.17 TERCERO: DECLARAR PROBADA PARCIALMENTE la excepción de prescripción y no probados los demás medios exceptivos propuestos por la demandada, conforme se indicó en la sentencia.

CUARTO: CONDENAR en costas de ambas instancias a la demandada, en cuanto se hayan causado y en la medida de su comprobación. Para arribar a la decisión, en lo que interesa al recurso extraordinario de casación, el Tribunal trajo a colación lo dispuesto por los artículos 1º de la Ley 445 de 1998, 1 y 2º del Decreto 236 de 1999 y 7º de la Ley 21 de 1988.

Memoró que, conforme al precepto 1º del Decreto 1591 de 1989, normativa que creó el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dicha entidad ostentaba la condición de establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, el cual tenía por objeto el manejo de las cuentas relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el mencionado artículo 7 de la Ley 21 de 1988, esto es, con las pensiones «relacionadas» con la empresa accionada.

En lo atinente a los reajustes solicitados, citó fragmentos de la sentencia CSJ SL,13 may. 2008, rad 32303, referentes a que el incremento temporal establecido por el legislador se aplicaba a las pensiones que se pagaban total o parcialmente con recursos del presupuesto nacional. Con fundamento en lo anterior, el fallador concluyó: […] La nación asumió el pago de las pensiones reconocidas por Ferrocarriles Nacionales, de donde emerge claro que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplican a dichas pensiones que fueron «sancionadas» al Fondo Pasivo de los Ferrocarriles Nacionales.

Conforme a ello, resulta claro que la demandada actúa como administradora de las cuentas para manejar los recursos del presupuesto nacional, a través de las cuales se pagan las pensiones de los empleados de la extinta ferrocarril y de ahí que tengan derecho [las demandantes] a los reajustes solicitados […] » RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la entidad accionada, concedido por el Tribunal únicamente frente a las demandantes Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa, y admitido por la Corte, se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, se confirme el fallo del Juzgado. Con tal propósito, formula dos cargos que fueron objeto de réplica y que serán estudiados de manera conjunta, dado que están dirigidos por la misma vía, acusan similar elenco normativo, persiguen idéntico fin y su argumentación se complementa.

CARGO PRIMERO Por la vía directa, en la modalidad de interpretación errónea, acusa la sentencia impugnada de transgredir: […] los artículos 1 de la Ley 445 de 1998; 1 a 4 del Decreto 236 de 1999; 7 de la Ley 21 de 1988; 3 del Decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el Decreto 111 de 1996); 1 del Decreto 1586 de 1989; 1 del Decreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del Decreto 1591 de 1989 y 8 de la Ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la ley 225 de 1995, 2 de la ley 38 de 1989, decreto 1129 de 1999, 1 y 5 de la ley 4 de 1976; 2512 del CC; 1 de la ley 71 de 1988; artículo 116 de la ley 6 de 1992; 1 del decreto 2108 de 1992; 1 a 3 del Decreto 01 de 1985; artículo 1 a 3 del Decreto 3754 de 1985; 2 del Decreto 2538 de 2001 y Ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 1 de la Ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

Para demostrar la acusación, indica que no discute ninguno de los supuestos fácticos que dio por establecidos el Tribunal ni la condición de establecimiento público del Fondo, conforme lo dispone el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 y el artículo 1 del Decreto 1591 de 1989. Refiere que el primero de los preceptos aludidos estableció que el reajuste es procedente cuando las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional son financiadas con recursos del presupuesto nacional, por lo que dicha norma debía ser aplicada en armonía con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 236 de 1999, teniendo en cuenta que en el parágrafo 2 de este último se estableció que por presupuesto nacional se entendía lo definido en el artículo 3 del Decreto 111 de 1996.

Todo lo cual, en su decir, permite inferir que «el presupuesto nacional, deja por fuera de manera clara y precisa a los establecimientos públicos». En ese sentido, insiste en que los reajustes previstos por el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 no resultan aplicables a los pensionados del Fondo Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Señala que la Corte Constitucional avaló la anterior interpretación en la sentencia CC C-067 de 1999 y que, si bien el artículo 7 de la Ley 21 de 1988 estableció que la Nación asumiría el pago de las prestaciones económicas a favor de los exempleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, también es cierto que el artículo 13 del Decreto 1591 de 1989 indica que: […] la nación continuaría apropiando en el Presupuesto Nacional a favor de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en Liquidación los recursos correspondientes para la atención de las prestaciones económicas de sus empleados y ex empleados, hasta tanto, el Fondo constituido asumiera totalmente las funciones previstas en dicho decreto de liquidación. También sostiene que, del artículo 1 del Decreto 1586 de 1989, se deduce que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia « asumió en su totalidad las obligaciones de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en la fecha de finalización de su liquidación de esta última (tres años contados desde el 18 de julio de 1989)», lo que, en su decir, a partir de esa data « por disposición del artículo 13 del decreto 1591 de 1989 y 7 de la ley 21 de 1988, ninguna obligación de ex trabajadores se financia con recursos del presupuesto nacional ».

Por ello, afirma que, al momento de entrar en vigencia la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario, « ninguna pensión a cargo de la accionada se encontraba financiada con los reiterados recursos del presupuesto nacional ». Finalmente, anota que el artículo 1 del Decreto 1586 de 1989, estableció un plazo de tres años para culminar el proceso liquidatario, contados a partir del 18 de julio de 1989, y que, por tanto, para el mismo día y mes del año 1992, la Nación no realizó ninguna apropiación para el pago de las pensiones de la entidad.

CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de violar la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de aplicación indebida de: […] los artículos 1 de la Ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto reglamentario 236 de 1999; como consecuencia de la Infracción Directa de los artículos 24 de la ley 225 de 1995, 3 y 110 del decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la ley 38 de 1989, 1 de la ley 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 de la constitución Política; 1 del Decreto 1485 de 2001 y artículo 1 del decreto 1420 de 2010, en relación con los artículos 2 a 8 de la ley 21 de 1988, 1, 3 y 11 del decreto 1591 de 1989, ley 21 de 1992; 5 de la ley 4 de 1976; 1 y 26 del decreto 1128 de 1999; 1 del decreto 1221 de 1975; 1 de la ley 71 de 1988;116 de la ley 6 de 1992; 1 de la ley 4 de 1976; 14 y 143 de la ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T. La censura manifiesta que el Tribunal, a pesar de haber hecho referencia al Decreto que creó el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y a la normativa que lo reestructuró, no tuvo presente que dichas disposiciones lo catalogaron como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera y que, en tal virtud, ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho al reajuste previsto en la Ley 445 de 1998.

Expresa que el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, contenido en el Decreto 111 de 1996, tiene la condición de «Ley Orgánica», es decir, que prevalece sobre cualquier otra norma relativa a la composición del Presupuesto General de la Nación, por lo que, a su juicio, ha debido darle prelación a « esas normas de carácter orgánico sobre las normas de creación y funcionamiento de Fondo de Pasivo Social […] ».

Esto lo soporta en las sentencias CC C-337 de 1993, C-029 de 1996, C-220 de 1997, C-275 de 1998, C-540 de 2001, C-579 de 2001, C-1175 de 2001, C-892 de 2002, C-935 de 2004, C-072, C-856, C-985 de 2006, C-1042 de 2007, C-315, C-482 y C-380 de 2008, referentes a la estabilidad y prevalencia de las leyes orgánicas y a la imposibilidad de que sean derogadas o modificadas por leyes de diferente naturaleza.

Al igual que en el cargo anterior, acepta que el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 fija un reajuste a pensiones del sector público de orden nacional, que sean financiadas con el presupuesto nacional, pero, insiste, ese no es el caso de las que perciben los pensionados del fondo. LA RÉPLICA En relación a la acusación, las opositoras demandantes señalan que los causantes del beneficio de la sustitución pensional no fueron empleados del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y, en consecuencia, no resulta acertado afirmar que «el presupuesto del Fondo por ser propio cubre el pago de las pensiones de las demandantes por cuanto se repite, ni los causantes ni las beneficiarias ostentaron ni ostentan la condición de extrabajadores del citado Fondo».

Agregan que, para la entrada en vigor de los Decretos 111 de 1996 y 236 de 1999, la Nación, conforme al artículo 80 de la Ley 153 de 1887, en armonía con el artículo 7º de la Ley 21 de 1968, ya había asumido la carga pensional de la extinta Ferrocarriles Nacionales de Colombia, lo cual soporta en la providencia CSJ SL, 3 may. 2008, rad.32303.

Acotan que, a pesar de que la censura le endilga al Tribunal la interpretación errónea del artículo 1º de la Ley 445 de 1998, se abstiene de señalar cuál fue el alcance equivocado que le imprimió a dicha normativa. Finalmente, sostienen que el problema jurídico a dilucidar en el presente asunto no gira en torno a la primacía de una ley orgánica sobre una ordinaria.

En todo caso, considera pertinente precisar que el Decreto 111 de 1966- Estatuto Orgánico de Presupuesto- no derogó el artículo 7º de la Ley 21 de 1988, por lo que las pensiones de las demandantes se encuentran en cabeza de la Nación y no de la entidad convocada al proceso, pues a este solo le corresponde «el mero manejo de las cuentas respectivas a las voces del inciso 1º del artículo 7 de la ley 21 de 1988».

CONSIDERACIONES Dada la vía directa aquí escogida para orientar los cargos formulados, no se discute en sede de casación que Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconoció y ordenó pagar a favor de las demandantes pensión de sobrevivientes, con ocasión de la muerte de sus respectivos cónyuges, prestaciones que están a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Ahora, encuentra la Sala que la inconformidad del Fondo recurrente radica en que, a su juicio, los reajustes pensionales establecidos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 no son aplicables a las pensiones que tiene a cargo el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por ser dicha entidad un establecimiento público, cuya fuente de financiación es diferente a la del presupuesto nacional.

Para dar respuesta al referido planteamiento, es suficiente memorar lo señalado en sentencia CSJ SL4040-2018, rad. 67748, en la que se recordó lo dicho en providencia CSJ SL1081-2014, rad. 40333, que a su vez resaltó el cambio de criterio que tuvo esta Sala de la Corte, en cuanto a que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 no aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, toda vez que dichas prerrogativas se financian con el Presupuesto General de la Nación y no con recursos del Presupuesto Nacional.

Dicha sentencia puntualizó: […] habrá de decirse también, que no se configura la violación que denuncia el recurrente a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998 y del Decreto 236 de 1999, porque en este caso no se cumplen los supuestos fácticos previstos en tales normativas para acceder a los reajustes impetrados, en tanto que: «la pensión de los demandantes no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional, ni mucho menos su pago se realiza con recursos del presupuesto nacional», pues tales aseveraciones no le merecen ningún reparo a la Sala.

Y así se afirma, por cuanto si bien es cierto que esta Corporación en la sentencia que rememora el impugnante del 13 de mayo de 2008, radicación 32303, había precisado que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, también lo es, que tal criterio fue rectificado en virtud de la nueva composición de la Sala, para en su lugar concluir, que los dineros de dicho Fondo con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del «Presupuesto Nacional» y, por ende, no hay lugar a ordenar ningún reajuste con fundamento en la citada normatividad.

En efecto, no puede confundirse lo que es el «Presupuesto General de la Nación» con el «Presupuesto Nacional», en tanto que en aquel está incluido éste, así como el de los establecimientos públicos del orden nacional para una vigencia fiscal, mientras que el «Presupuesto Nacional» comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional.

Así las cosas, conforme al criterio antes citado, y que ha sido reiterado en múltiples oportunidades por esta Corporación, encuentra la Sala que el Tribunal se equivocó al considerar que a la pensión de las demandantes se les aplicaba el reajuste establecido en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998. En consecuencia, habrá de casarse el fallo impugnado, en cuanto a las condenas impuestas a la entidad a favor de las demandantes Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa Acevedo, respecto de las cuales se concedió el recurso de casación. No la casará en lo demás. Como el recurso extraordinario sale avante, no se impondrán costas.

SENTENCIA DE INSTANCIA Bastan las consideraciones vertidas en sede de casación para confirmar parcialmente el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Adjunto Laboral del Circuito de Bogotá el 26 de junio de 2013, en cuanto absolvió al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de las pretensiones de la demanda inaugural frente a las actoras Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa Acevedo.

Se mantienen incólumes las condenas frente a las otras demandantes María Herminda Ríos de Moreno y María del Rosario Pichimata de Ramos, por cuanto, como se advirtió, en relación a ellas no se concedió a la parte demandada el recurso de casación. Sin costas en la alzada. Las de primer grado serán a cargo de la parte vencida, esto es, de la demandada y a favor de las demandantes María Herminda Ríos de Moreno y María del Rosario Pichimata de Ramos.

Asimismo, correrán en cabeza de las accionantes Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa Acevedo, a favor del Fondo convocado a juicio. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 12 de febrero de 2014, en el proceso ordinario laboral que instauraron MARÍA ESPERANZA BARBOSA ACEVEDO, MARÍA HERMINDA RÍOS DE MORENO, MARINA SAAVEDRA DE SAAVEDRA y MARÍA DEL ROSARIO PICHIMATA DE RAMOS contra el FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, solo en cuanto a las condenas impuestas a la entidad a favor de las señoras Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa.

NO LA CASA en lo demás. En sede de instancia, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente el numeral primero del fallo proferido por el Juzgado Cuarto Adjunto Laboral del Circuito de Bogotá el 26 de junio de 2013, en cuanto absolvió al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a pagar el reajuste pensional consagrado en la Ley 445 de 1998, a las señoras Marina Saavedra de Saavedra y María Esperanza Barbosa.

SEGUNDO: COSTAS como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00