Radicación n.° 60095 ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL4196-2019 Radicación n.° 60095 Acta 33 Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por ALEYDA ESTRELLA MARIÑO DÍAZ, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., el 19 de julio de 2012, en el proceso que instauró contra la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS EN LIQUIDACIÓN, la NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL, el DEPARTAMENTO y la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, al que se integró como litisconsorte a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL.
AUTO Conforme al memorial visible a folios 107 y 108 del cuaderno de la Corte, se reconoce personería a la abogada Luz Mary Acosta Arango, para actuar en representación de La Nación, Ministerio de Salud y Protección Social.
ANTECEDENTES Aleyda Estrella Mariño Díaz demandó a la Fundación San Juan de Dios en liquidación, a la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Protección Social, al Departamento y a la Beneficencia de Cundinamarca, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido con la Fundación San Juan de Dios, entre el 3 de febrero de 1997 y el 11 de agosto de 2006.
También solicitó que se declarara que tenía derecho a las prestaciones sociales convencionales pactadas entre la Fundación demandada y el Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.C., Sintrahosclisas, así como que existió sustitución de empleadores con la Beneficencia de Cundinamarca, a partir del 14 de junio de 2005, fecha de la sentencia del Consejo de Estado que decretó la nulidad de los decretos contentivos de los estatutos de creación de la Fundación. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se condenara a las demandadas, en forma solidaria, al pago de los salarios «[…] causados y no cubiertos en su totalidad de septiembre de 2005 al 11 de agosto de 2006», por no haberse tenido en cuenta para su liquidación los factores salariales convencionales, junto con las primas de navidad y de vacaciones, el auxilio de cesantías y sus intereses.
Del mismo modo, pretendió que se condenara a las demandadas a reconocer la indemnización moratoria, la sanción por retardo en el pago de los intereses a las cesantías, la prima de antigüedad, el reajuste salarial por los años 2000 a 2006 y los aportes al Régimen General de Pensiones. En sustento de sus peticiones y en lo que interesa al recurso extraordinario, señaló que se desempeñó como «Enfermera Jefe Nocturna» en el Instituto Materno Infantil, entre el 3 de febrero de 1997 y el 11 de agosto de 2006; que el contrato no tuvo ninguna suspensión o interrupción a lo largo de su existencia y que su remuneración básica mensual para el año 2006 ascendió a $968.969, más $48.448 por prima de antigüedad, para un total de $1.017.417.
Agregó que la Fundación San Juan de Dios era una entidad privada cuyos estatutos y reglamentos estaban consagrados en los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, que tenía como actividad principal la prestación de los servicios de salud; y como empleada de la Fundación, estuvo cobijada por las convenciones colectivas de trabajo de los años 1982 a 1998, suscritas con el sindicato Sintrahosclisas, de donde se derivan los derechos convencionales reclamados.
Agregó que continuó asistiendo a cumplir su horario de trabajo, a pesar de que la Fundación se abstuvo de reconocerle los salarios de manera oportuna y dicha entidad no efectuó aportes al Sistema de Seguridad Social, por lo anterior, radicó varios derechos de petición ante las entidades accionadas. Finalmente, destacó que a raíz de la acción de nulidad adelantada contra los decretos que contenían los estatutos de la Fundación, y la consiguiente sentencia del Consejo de Estado de fecha 14 de junio de 2005, que los declaró nulos, esa entidad dejó de tener sustento jurídico y por ende se impuso su liquidación, la cual se ordenó a través de los decretos departamentales de fechas 21 y 30 de junio de 2006, suscritos por el gobernador de Cundinamarca.
Al dar respuesta, la Fundación San Juan de Dios se opuso a todas las pretensiones. Sobre los hechos, aceptó como ciertos, aquellos relacionados con la declaratoria de nulidad de sus estatutos. Afirmó que la demandante se vinculó con el Hospital Materno Infantil mediante acto administrativo, por lo cual tenía la calidad de empleada pública de libre nombramiento y remoción. Aclaró que, en todo caso, ya había realizado el pago de todas las acreencias laborales a las cuales tenía derecho la demandante, a través de las Resoluciones n.º 1165 de 2006 y 204, 2342 y 2397 de 2007.
En su defensa, propuso las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia, inexistencia del demandado y falta de conformación de litisconsorcio. De igual forma, propuso como excepciones de mérito las que denominó buena fe, pago, cobro de lo no debido, prescripción y compensación. El Ministerio de la Protección Social se opuso a las pretensiones.
Sobre los hechos, aceptó como ciertos aquellos relacionados con la declaratoria de nulidad de los estatutos de la Fundación San Juan de Dios y su posterior liquidación, afirmando que nunca tuvo conocimiento de la vinculación laboral de la demandante y que dicha entidad no dependía administrativamente de ese Ministerio, por lo cual, no estaba obligado a reconocer las acreencias laborales reclamadas.
En su defensa, propuso como excepciones previas las que denominó falta de jurisdicción y competencia, falta de legitimación por pasiva e inexistencia de la obligación. Por su parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a todas las pretensiones. Sobre los hechos indicó que no le constaban por no haber tenido con la demandante relación laboral alguna.
En su defensa, propuso como excepciones las que llamó inexistencia de relación laboral; «inexistencia de solidaridad o de vínculo entre la demandante y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público»; falta de legitimación en la causa por pasiva; y «La responsabilidad laboral y prestacional a que pueda tener derecho la demandante no está a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público».
De otro lado, el Departamento de Cundinamarca se opuso a las pretensiones y sobre los hechos afirmó que no le constaban, salvo por aquellos relativos con la vinculación de la actora a la Fundación San Juan de Dios, la naturaleza y el objeto social de dicha entidad, la acción de nulidad impetrada contra los decretos que contenían sus estatutos, su liquidación y el nombramiento de la liquidadora.
Esgrimió que la Fundación San Juan de Dios nunca perteneció al Departamento de Cundinamarca y que la actora jamás había sido funcionaria de esta entidad. En su defensa, propuso como excepciones las que denominó prescripción, falta de legitimación en la causa para ser demandada, cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y de la relación causal entre el Departamento de Cundinamarca y la demandante, e «[…] inexistencia de sustitución patronal, de subrogación de obligaciones contraídas por la Fundación San Juan de Dios y de la solidaridad del Departamento de Cundinamarca en el pago de dichas obligaciones».
Finalmente, la Beneficencia de Cundinamarca se opuso a todas las pretensiones, esencialmente porque nunca tuvo vínculo laboral con la demandante. Aceptó como ciertos aquellos hechos relacionados con la declaratoria de nulidad de los estatutos de la Fundación San Juan de Dios y su posterior liquidación. Destacó que nunca operó el fenómeno de la sustitución patronal entre la Fundación y la Beneficencia, situación que resultó tan evidente que sólo fue a instancias de la Corte Constitucional en sentencia CC SU-484 de 2008, que se le impusieron obligaciones a ella, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de Cundinamarca, pero únicamente con el fin de lograr la liquidación de la Fundación y el pago de las acreencias laborales de sus extrabajadores.
En su defensa, propuso las excepciones previas de prescripción, falta de integración del litisconsorcio y falta de jurisdicción. Además, propuso como excepciones de mérito las que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva y cobro de lo no debido. Mediante auto del 18 de marzo de 2009, fue integrado al proceso como litisconsorte necesario Bogotá Distrito Capital, quien, una vez notificado, dio contestación a la demanda, oponiéndose a todas las pretensiones.
Sobre los hechos, negó la mayoría, enfatizando en que la Fundación San Juan de Dios no pertenecía a la estructura administrativa del Distrito Capital. De igual forma, precisó que la Fundación nunca había tenido el carácter de ente privado, sino de un «[…] establecimiento público del orden departamental perteneciente al sistema de salud», según lo dispuesto por el Consejo de Estado en el fallo del 8 de marzo de 2005, así como por la Corte Constitucional en la sentencia CC SU-484 de 2008.
En su defensa, propuso las excepciones previas de cosa juzgada y falta de jurisdicción, y las de mérito que denominó falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, inexistencia de las obligaciones demandadas, prescripción y buena fe. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Luego de ser dirimido por el Consejo Superior de la Judicatura el conflicto de competencia con el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Bogotá, el Juzgado Dieciséis Adjunto Laboral del mismo circuito, mediante sentencia del 31 de marzo de 2011, leída y notificada el 15 de abril de 2011 por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, absolvió a las demandadas de todas las pretensiones de la demanda.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la demandante, la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., mediante fallo del 19 de julio de 2012, confirmó la decisión de primera instancia. Para llegar a tal determinación, el Tribunal empezó por señalar que el problema a resolver se circunscribía a determinar «[…] la naturaleza jurídica de la relación que unió a la demandante con la Fundación San Juan de Dios».
Para ello, citó la sentencia de la Corte Constitucional CC SU-484 de 2008 y adujo que, si bien se había decretado la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979, así como la del 371 de 1998, lo cual implicó que la Fundación San Juan de Dios y las entidades que la conformaban retornaron a la naturaleza jurídica que tenían antes de la expedición de esos decretos, vale decir, la de establecimientos públicos, no se podían desconocer los derechos laborales consolidados antes de tal decisión, como en el caso de la actora.
Así lo expuso: […] si bien es cierto la declaratoria de nulidad de los Decretos 290 de 15 de febrero de 1979, 1374 del 8 de junio de 1979 y 371 de 23 de febrero de 1998 expedidos por el Gobierno Nacional, produjo el cambio sustancial en la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios y todas las entidades que la conformaban, regresando las mismas a la naturaleza que ostentaban antes de la expedición del Decreto 290 del 15 de febrero de 1979, como establecimientos de beneficencia del Estado, pertenecientes a la Beneficencia de Cundinamarca y adscritos al Sistema Nacional de Salud, lo que conlleva a la aplicación de las normas propias de los establecimientos Públicos, la verdad es que dicha situación en nada afecta los derechos laborales que se consolidaron durante la relación laboral que ató a la demandante con su empleador Fundación San Juan de Dios — Instituto Materno Infantil, claro está, al menos hasta la fecha que cobró ejecutoria la providencia del H. Consejo de Estado, proferida el 9 de marzo de 2005.
Manifestó que se encontraba acreditado que la relación que existió entre la Fundación San Juan de Dios y la actora estuvo regida por un contrato de trabajo a término indefinido, que tuvo vigencia entre el 3 de febrero de 1997 y el 11 de agosto de 2006. Por ello, a pesar de que la sentencia proferida por el Consejo de Estado tenía efectos ex tunc, lo cierto era que durante dicha relación se habían consolidado derechos laborales en cabeza de la demandante que no podían ser desconocidos.
En efecto, expresó que: Ahora bien, pese a que la sentencia del Consejo de Estado -8 de marzo de 2005- tiene efectos ex tunc, es decir que los mismos se retrotraen a su expedición, ello no implica desconocer que durante la relación laboral se consolidaron derechos particulares, y, en este caso derechos laborales que entraron al patrimonio de la accionante, los cuales emanan de su prestación efectiva del servicio y que por tanto generan obligaciones correlativas, por ser la relación laboral de tracto sucesivo, que no es viable afectarlas posteriormente so pretexto de los efectos ex tunc, pues debe entenderse que dichos Decretos durante su vigencia, estaban revestidos de una presunción de legalidad, y como tal, generaron una seguridad jurídica a los coasociados y en este particular caso, a los trabajadores que entendieron que la relación laboral se ejecutaba de buena fe.
Aclaró que, en todo caso, la actora únicamente había ostentado la calidad de trabajadora particular hasta el 14 de junio de 2005, fecha a partir de la cual quedó ejecutoriada la sentencia proferida por el Consejo de Estado, pues luego de ello había pasado a ser empleada pública «[…] siguiendo el criterio orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad».
Refirió, entonces, que la jurisdicción laboral no era competente para conocer sobre las controversias que surgieran frente al reconocimiento de acreencias laborales de carácter convencional, causadas con posterioridad al 14 de junio de 2005, toda vez que, «[…] al tratarse de un empleado público que pretende la aplicación de la convención colectiva, excede el ámbito de competencia atribuido por el artículo 2° del C.P. T. y S.S.».
Finalmente, señaló que no procedía la condena por las acreencias laborales solicitadas, comoquiera que las mismas ya habían sido reconocidas en su totalidad por la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios, a través de las resoluciones que reposaban en el expediente. Así las cosas, concluyó: En este orden de ideas, al no acogerse la tesis basada en que la demandante durante toda su relación ostentó la calidad de trabajador particular y que las acreencias laborales pretendidas durante la vigencia del contrato de trabajo fueron canceladas dentro del trámite liquidatorio de la Fundación San Juan de Dios, hace palmaria la necesidad de confirmar la decisión de primer grado, máxime si consideramos que no es esta jurisdicción la encargada de resolver si un empleado público puede ser beneficiario de una convención colectiva, que en esencia es el mismo conflicto jurídico que se suscitó con los trabajadores del Instituto de Seguros Sociales, que por virtud de la escisión de la entidad, pasaron sin solución de continuidad a las Empresas Sociales del Estado que se conformaron. […] De otro lado, como esta Sala ya ha tenido la oportunidad de resolver otros asuntos relativos a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, en los que incluso se han revocado las decisiones de primer grado y resuelto con condena, se hace importante distinguir que una es la situación de los trabajadores que prestaban sus servicios al Hospital San Juan de Dios, para quienes por regla general y efecto de la Sentencia de Unificación 484-08 la relación terminó el 29 de octubre de 2001 esto es, antes de cobrar ejecutoria la sentencia de 8 de marzo de 2005 proferida por el H. Consejo de Estado, sustancialmente distinta a la de quienes prestaron sus servicios en el Instituto Materno Infantil, como ocurre en este caso, frente a los que su vínculo finalizó entre agosto y diciembre de 2006, época posterior y en la que ya había cobrado ejecutoria la decisión de ese alto tribunal administrativo.
En el primero de los eventos ha dicho esta Corporación que el tratamiento que se le dio a un trabajador como si fuera perteneciente a una entidad particular por parte del empleador, durante la vigencia de la relación laboral, se mantiene para efectos de la defensa de sus derechos prestacionales; sin que cobre importancia alguna el estudio sobre la expedición de los actos anulados por parte del Consejo de Estado, ya que este fallo, no puede generar afectación de situaciones jurídicas ya consolidadas antes de la fecha de la sentencia de nulidad, esto es, durante la vigencia de las normas anuladas, bajo la premisa de la presunción de legalidad que emanaba de esos Decretos, pues de lo contrario siempre se llegará a un fin indeseable como es el desconocimiento de los derechos adquiridos por los trabajadores que acudan a esta jurisdicción. Cosa que no ocurre en el caso objeto de estudio, es decir, para el caso de los vinculados al Instituto Materno Infantil, frente a quienes la decisión de declaratoria de nulidad de los actos de creación de la Fundación y la consecuente adscripción a la Beneficencia de Cundinamarca sí alcanzó a producir efectos desde junio de 2005, en lo que toca a las prerrogativas laborales, pues los derechos causados con anterioridad ingresaron al patrimonio del trabajador y no podían ser desconocidos.
De ahí que las reclamaciones de esta demanda se concentran, básicamente, en lo ocurrido a partir de la ejecutoria de la sentencia del H. Consejo de Estado y hasta agosto de 2006, y que si bien otras pretensiones se concentran en tiempos anteriores a junio de 2005 del análisis probatorio se concluyó que dichas acreencias laborales fueron plenamente reconocidas por la entidad.
RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte « […] se sirva casar totalmente la sentencia proferida en segunda instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral de Descongestión, el día 19 de julio de 2012».
Cumplido lo anterior, persigue que «[…] se disponga por la Honorable Corte, actuando como tribunal de instancia, revocar el fallo proferido por el juzgador de primer grado », y acceder a las pretensiones de la demanda inicial, que fueron transcritas, pero «[…] deduciendo aquellas cantidades de dinero que con posterioridad a la presentación de la demanda hubiese percibido ».
Con tal propósito formuló dos cargos, por la causal primera de casación, los cuales fueron replicados por el Departamento de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios y la Beneficencia de Cundinamarca. CARGO PRIMERO Acusó la sentencia de ser violatoria de la ley por la vía directa, […] en la modalidad de interpretación errónea del Art. 66, el Art. 84 […], y en concordancia con el Art. 175 del C.C.A., a la aplicación indebida del Art. 26 de la Ley 10 de 1990, y del Art. 5º del Decreto 3135 de 1968, […] violaciones medios (sic) que condujeron a la […] infracción directa de […] Art. 5º del Decreto 3130 de 1968 y de los Arts. 3º, 4º, 5º, 9º, 13, 14, 16, 22, 23, 51, 53, 55, 61, 140, 353, 354, 356, 374 numeral 2º, 416, 467, 468, 470, del C.S.T., también existió violación fin (por infracción directa) de las siguientes disposiciones constitucionales: Arts. 29, 53, 58 y 228.
De igual forma se violó por infracción directa la ley 524 de 1999 que aprobó el Convenio 154 de la O.I.T., El Art. 5º del Decreto 3130 de 1968. En la demostración del cargo, manifestó que la sentencia impugnada interpretó erróneamente los efectos del fallo proferido por el Consejo de Estado que declaró la nulidad de los decretos que crearon y reglamentaron la Fundación San Juan de Dios, pues extendió de manera absoluta sus efectos ex tunc y consideró que los mismos se produjeron desde el momento en que se expidieron los actos anulados.
Este raciocinio, dijo, llevó al Tribunal a declarar una variación de la naturaleza jurídica del vínculo contractual que unió a la demandante con la Fundación, pues predicó la existencia de una relación laboral de carácter privado entre el 3 de febrero de 1997 y la fecha de ejecutoria del fallo del Consejo de Estado, esto es, el 14 de junio de 2005, y la existencia de una relación de carácter público a partir de esa fecha y hasta el 11 de agosto de 2006.
Adujo que, el Tribunal al pretender darle efectos absolutos y retroactivos al fallo, incurrió en una interpretación errónea de los artículos 66, 84 y 175 del Código Contencioso Administrativo, pues el primero establece que los actos administrativos son obligatorios mientras no hubieran sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De manera que, a su juicio, hubo una interpretación errónea de los artículos 5° del Decreto 3135 de 1968 y 26 de la Ley 10 de 1990, al encasillar a la actora dentro de la figura de una « empleada pública », cuando la realidad es que su vinculación fue la propia de una trabajadora particular; además de haber una infracción directa del artículo 5º del Decreto 3130 de 1968, el cual consagra la existencia de instituciones de utilidad común como lo fue la Fundación demandada, estableciendo que son personas jurídicas privadas que se crean por iniciativa particular y están sujetas a las reglas del derecho privado.
Después de hacer una reseña histórica sobre la génesis de la Fundación San Juan de Dios, y de explicar cómo siempre fue una institución de utilidad común de carácter privado, reforzó su argumento señalando que el Tribunal no tuvo en cuenta que la situación jurídica derivada de la relación laboral existente entre la demandante y la Fundación ya estaba consolidada, por lo cual, no podía ser modificada sino hasta que dicha entidad fuera liquidada.
Advirtió que el raciocinio del Tribunal, sobre los efectos retroactivos del fallo del Consejo de Estado, era errado, por cuanto la doctrina y la jurisprudencia de manera unificada han expresado que los efectos ex tunc de un fallo que anula un acto administrativo no son absolutos, como quiera que, si existen situaciones particulares definidas y que se refieren a derechos adquiridos y consolidados durante su vigencia, estos deben ser objeto de amparo y protección. Después de citar jurisprudencia constitucional sobre los derechos adquiridos, así como los salvamentos de voto del fallo del Consejo de Estado, destacó que los efectos ex tunc de la decisión contradicen el artículo 228 de la Constitución Política, en cuanto que dentro de las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial, el respeto por los derechos adquiridos, que no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores (artículo 58 de la Constitución Nacional).
Finalmente, indicó que el Tribunal interpretó de manera errónea del artículo 26 de la Ley 10 de 1990, pues «[…] la norma le es aplicable a aquellas entidades públicas de cualquier orden, cuya planta de personal está conformada por empleados públicos y trabajadores oficiales, hipótesis que no se cumple en el caso de la Fundación San Juan de Dios, cuyo personal de empleados tenía carácter particular».
RÉPLICAS El Departamento de Cundinamarca, después de elaborar una síntesis de la demostración del cargo, destacó que el proceder del Tribunal era ajustado a derecho, comoquiera que estableció de manera correcta que la sentencia del Consejo de Estado tenía efectos ex tunc. Al respecto, consideró: Todo lo anterior, para concluir que el Tribunal en la Sentencia atacada, interpreto (sic) correctamente la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad de los actos que le dieron vida a la Fundación San Juan de Dios, salvo que debió decir que desde siempre los servidores públicos del Hospital San Juan de dios y del Instituto Materno infantil eran empleados públicos, en razón a que eran establecimientos públicos del orden departamental y que por lo mismo, eran objeto de la aplicación del artículo 5 del Decreto 3135 de 1968.
La sentencia en mención, del consejo de Estado en su parte considerativa que hace parte de la decisión incluyó el estudio de la naturaleza jurídica del Hospital San Juan de Dios, y sin lugar a equívocos, expresó que desde siempre, desde el mismo momento de su existencia era una entidad de derecho público en razón a la finalidad que cumplía. El Tribunal de cierre de lo Contencioso Administrativo, fue claro en señalar que acto gubernamental como los decretos objeto de nulidad de la sentencia del Consejo de Estado, son expedidos contrariando la Constitución, aún sin la decisión de éste, debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad, razón por la cual, si tales decretos del Gobierno siempre fueron contrarios a la Constitución jamás produjeron derechos en favor de persona alguna, por ello es un exabrupto decir, que la sentencia del Consejo de Estado produce efectos futuro.
Tampoco se puede desconocer el efecto de cosa juzgada que acompaña a la decisión del Consejo de Estado, ni los efectos erga omnes que produce este tipo de sentencias de nulidad. […] También hay que aclarar que la naturaleza jurídica del servidor público deriva de la ley y por ello, no vale las formas o las apariencias, para nada importa que se hayan celebrado contratos de trabajo, pues la naturaleza jurídica de un empleado público no se varia o se cambia por voluntad de las partes, la misma es de la esencia de la ley y laborales, concesión de permisos y licencias no tienen la capacidad de mutar la naturaleza jurídica de los servidores públicos. nada importa que se nunca los actos de contratos laborales, certificaciones.
La Fundación San Juan de Dios adujo que el cargo no estaba ajustado a la técnica de casación, toda vez que las normas acusadas no constituyeron el soporte jurídico del fallo del Tribunal, por lo cual, «[…] no puede existir la interpretación errónea de dichas disposiciones cuando el juzgador no las utilizo (sic) y menos aún expreso (sic) en el cuerpo de la sentencia su pensamiento en torno a ellas».
Señaló, además, que la censora planteó dos modalidades de infracción sobre un mismo conjunto de normas, al indicar que la violación directa de la ley se había dado como consecuencia de una aplicación indebida y, posteriormente, denunciar una infracción directa de la misma, sin tener en cuenta que dichas modalidades son excluyentes entre sí. La Beneficencia de Cundinamarca alegó que el cargo no tenía vocación de prosperidad, por cuanto la recurrente desconoció el fallo proferido el 8 de marzo de 2005 por el Consejo de Estado, mediante el cual se declaró la nulidad de los decretos que le dieron vida jurídica a la Fundación San Juan de Dios y se calificó a tal entidad como establecimiento público.
Manifestó que, en todo caso, no se le podía endilgar a la Beneficencia de Cundinamarca responsabilidad alguna respecto de las relaciones laborales que tenía la mencionada Fundación, pues se estarían subrogando los deberes de una persona jurídica que desapareció. CONSIDERACIONES En múltiples ocasiones ha precisado esta Corporación que, como recurso extraordinario que es, la casación debe sujetarse a los requerimientos técnicos que se exigen para su planteamiento y demostración, tanto en los artículos 87, 90 y 91 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como en el extenso desarrollo jurisprudencial que ha tenido, ya que el incumplimiento de ellos acarrea que el recurso deba desestimarse por imposibilidad de su estudio de fondo.
En este sentido, el recurso de casación no es una tercera instancia en la cual la Corte pueda juzgar el pleito a fin de resolver a cuál de los litigantes le asiste la razón. Por el contrario, la función de la casación se circunscribe al estudio de la sentencia impugnada, con el fin de establecer si el juzgador de segunda instancia aplicó correctamente las normas jurídicas que le servían para solucionar el asunto, claro está, siempre y cuando que la censura plantee de manera adecuada el recurso.
A juicio de la Sala, si bien el cargo tiene errores de técnica como lo evidenciados por la oposición tales como que denuncia simultáneamente la interpretación errónea y la aplicación indebida de normas de carácter sustancial, lo cierto es que ello no impide el estudio de fondo, porque se desprende del escrito con el cual se sustenta el recurso que las modalidades de violación se refieren a normas sustanciales diferentes.
Entonces, aunque resulta evidente que la interpretación errónea implica la realización de una hermenéutica desacertada y la aplicación indebida parte del supuesto de haberse realizado un ejercicio interpretativo adecuado pero aplicado a un hecho no regulado por la norma (CSJ SL, 22 noviembre 2006, radicado 27237), en el presente asunto no se evidencia que frente a una misma norma, la censura haya efectuado acusaciones por modalidades diferentes.
Pasando al fondo de la acusación, debe señalarse que no le asiste razón a la censura, pues la decisión del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, tiene efectos ex tunc, esto es, desde la fecha de expedición de los mencionados decretos, y por ello se entiende como si no hubieran existido dentro del ordenamiento jurídico.
Así, comoquiera que la trabajadora prestó sus servicios desde el 3 de febrero de 1997, siempre tuvo la calidad de empleada pública, y no se encuentra dentro de las excepciones legales para ser considerada como trabajadora oficial. Esta ha sido la posición de esta Corporación en asuntos similares, tal y como se comprueba con la sentencia CSJ SL5170-2017, reiterada en sentencia CSJ SL20013-2017, en la que se dijo: Finalmente, cumple dejar sentado que, como lo expone la acusación desde la normativa contenciosa administrativa que denuncia como violada, también tiene claramente establecido la Corte que fallos del Consejo de Estado como el que desconoció el Tribunal, tiene efectos ex tunc, esto es, con impacto desde la fecha de expedición de los actos administrativos anulados.
Así lo advirtió, precisamente para el caso de la fundación demandada, en la sentencia SL 17428-2016, cuando aseveró: “Tampoco es de recibo el argumento que los servidores de la Fundación San Juan de Dios solo serían empleados públicos a partir de la declaratoria de nulidad de los decretos de creación del Centro Hospitalario, es decir, desde el año de 2005, en tanto por sabido se tiene, que las sentencias de nulidad del Consejo Estado producen efectos ex tunc, esto es, desde la expedición de los actos administrativos anulados, luego ello significa que la naturaleza jurídica del v��nculo laboral de la actora siempre ha sido la de empleada pública.” Al examinar un cargo idéntico al que ahora ocupa la atención de la Sala, se afirmó en la sentencia CSJ SL1727-2018, que: Desde 1966 el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil existieron bajo una misma identidad identificada como Fundación San Juan de Dios.
A partir de 1974, con la constitución de la Beneficencia de Cundinamarca como establecimiento público del orden departamental, los centros hospitalarios pasaron a la administración de este nivel territorial, ya no como una delegación que la Nación había venido haciendo desde mitad del siglo XX, sino como patrimonio del Departamento de Cundinamarca y su Beneficencia. Cinco años después, en 1979, el Presidente de la República emitió los Decretos 290 y 1374 por medio de los cuales suplió la voluntad del fundador de la Fundación San Juan de Dios y se adoptaron disposiciones generales, así como sus estatutos que, entre otros aspectos, le imprimieron la naturaleza de institución de utilidad común con el carácter de Fundación, lo que significó la transformación en una entidad de derecho privado.
Posteriormente se emitió el Decreto 371 de 1998 por medio del cual se reformaron sus estatutos. Por lo anterior, a partir de 1979, tenían la categoría de trabajadores particulares quienes laboraban tanto para el Hospital San Juan de Dios como para el Instituto Materno Infantil, lo que conllevó a la celebración de contratos de trabajo, a la creación del “Sindicato de Trabajadores de Hospitales, Clínicas, Consultorios y Sanatorios de Bogotá D.C. y el Departamento de Cundinamarca SINTRAHOSCLISAS”, y la correlativa suscripción de Convenciones Colectivas de Trabajo en el período comprendido entre 1980 a 1998.
Fallo 145 de la Sala Plena del Consejo de Estado del 8 de marzo de 2005. C.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo En virtud de una acción de nulidad interpuesta contra los decretos presidenciales mencionados, el Consejo de Estado emitió sentencia de nulidad el 8 de marzo de 2005, la cual quedó ejecutoriada el 14 de junio del mismo año, recobrando así el Centro Hospitalario San Juan de Dios la administración por parte de la Beneficencia de Cundinamarca desde el momento en que se emitieron los decretos, es decir, con efectos ex tunc.
Estos efectos generados por el mencionado fallo implicaron que la naturaleza de los trabajadores del Centro Hospitalario fuera siempre la de servidores públicos, con el consecuente cambio de legislación aplicable. La consecuencia inmediata de la sentencia fue la declaratoria de la liquidación de la Fundación, a través del Acuerdo marco del 16 de junio de 2006 suscrito por el Ministerio de la Protección Social, el Departamento de Cundinamarca, y Bogotá D.C., con mediación de la Procuraduría General de la Nación. Fue así como el Departamento de Cundinamarca, a través de los Decretos departamentales del 21 y 30 de junio del mismo año, ordenó la iniciación del proceso liquidatorio y el correspondiente nombramiento de la liquidadora.
Sentencia SU 484 del 15 de mayo de 2008 de la Corte Constitucional. M.P.: Jaime Araujo Rentería La Corte Constitucional, a través de su sentencia de unificación CC SU-484-2008 del 15 de mayo del mismo año, concretó las medidas judiciales frente a los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, así: i) declaró terminadas las relaciones de trabajo de los servidores del Hospital San Juan de Dios el día 29 de octubre de 2001, y las del Instituto Materno Infantil entre agosto y diciembre de 2006, según la fecha determinada en cada una de las resoluciones de insubsistencia; ii) para aquellas personas que obtuvieron a través de procesos laborales o de tutela el reconocimiento de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social, así como el pago de salarios, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones, no produciría efectos el fallo constitucional; iii) el pago de las pensiones causadas, salarios, prestaciones sociales, descansos e indemnizaciones a los trabajadores de la Fundación, causados hasta el 14 de junio de 2005, se haría en un plazo de 1 año a partir de la notificación de la sentencia, y concurrirían en el pago el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un 34% de participación, Bogotá D.C. en un 33% y la Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un 33%; y, iv) el pago de aportes y cotizaciones al Sistema Integral de Seguridad Social y otras obligaciones atinentes a la financiación del pago de las pensiones, causados entre el 1º de enero de 1994 y el 14 de junio de 2005, se haría en un plazo máximo de 5 años a partir de la notificación de la sentencia, y concurrirían en el pago el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en un 50% de participación, Bogotá D.C. en un 25% y la Beneficencia de Cundinamarca solidariamente con el Departamento de Cundinamarca en un 25 %.
Posteriormente, en Auto 268 del 23 de junio de 2016, la Corte Constitucional, entre otras decisiones, señaló: i) la procedencia de la indexación en el reconocimiento de todos los derechos laborales y de seguridad social de los trabajadores de la Fundación; ii) la procedencia de la indemnización moratoria según la decisión judicial en cada caso; y iii) la procedencia del reconocimiento a los beneficios convencionales sólo cuando dichas prestaciones hubieran sido reconocidas por una sentencia judicial en firme, y esta hubiera sido proferida con anterioridad al 8 de marzo de 2005, fecha del fallo de nulidad del Consejo de Estado.
Como lo que persigue la censura es acreditar el error jurídico del Tribunal y conseguir que se declare la existencia del contrato de trabajo y con ella, el reconocimiento de las obligaciones salariales y prestacionales de la Fundación San Juan de Dios, basta decir que ello no ocurrió porque el alcance que le dio a las normas con las que se integró la proposición jurídica, fue el mismo que sentó esta Corporación en la sentencia trascrita y en otros muchos fallos que siguieron a la declaratoria de nulidad de los decretos de 1979 y 1998, a los que antes se hizo referencia. Además, el Tribunal verificó que la demandada Fundación San Juan de Dios, de la cual hacía parte la Clínica Materno Infantil, donde laboró la demandante, efectuó todos los pagos legales y convencionales a que esta tuvo derecho durante su vinculación, así como aquellos originados en la terminación de la relación legal y reglamentaria y la liquidación de la entidad, actos que se derivaron de la declaratoria de nulidad de los decretos contentivos de los estatutos de la Fundación. Entonces, dado que no existe ninguna razón jurídica que demuestre la presunta equivocación del Tribunal, el cargo no prospera.
CARGO SEGUNDO Acusó la sentencia de ser violatoria de la ley por la vía indirecta, por « falta de aplicación » de los artículos 14 numeral 3, 25 numeral 9, 40, 51 y 61 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; 174, 175, 177, 187, 251, 252, 253, 254, 258, 262 y 264 del Código de Procedimiento Civil, aplicables al cargo en razón de lo dispuesto en el artículo 145 del mencionado estatuto procesal laboral; los artículos 353, 354, 373 numeral 3, 374 numeral 3, 467, 468, 469, 470 y 478 del Código Sustantivo del Trabajo; y Ley 524 de 1999 que aprobó el Convenio n.° 154 de la OIT.
Adujo que tal violación de la ley en la que incurrió el Tribunal se dio como consecuencia del error de derecho consistente en «[…] no tener como demostrada, estándolo, la existencia de las Convenciones Colectivas de Trabajo celebradas entre la fundación san juan de dios y […] “sintrahosclisas”, de los años 1980, 1982, 1984, 1986, 1988, 1990, 1992, 1994, 1996 y 1998, con las debidas constancias de depósito ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social dentro del término de ley ».
Consideró que los yerros ocurrieron por la falta de apreciación de los siguientes documentos: a) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en el año 1980, obrante a folios 953 a 958 del cuaderno principal. b) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 9 de junio de 1982, obrante a folios 1005 a 1016 del cuaderno principal. c) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 13 de noviembre de 1984, obrante a folios 997 a 1004 del cuaderno principal. d) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en abril de 1986, obrante a folios 985 a 991 del cuaderno principal. e) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 7 de marzo de 1988, obrante a folios 992 a 996 del cuaderno principal. f) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 27 de febrero de 1990, obrante a folios 980 a 984 del cuaderno principal. g) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada en el año 1992, obrante a folios 971 a 975 del cuaderno principal. h) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 12 de mayo de 1994, obrante a folios 976 a 979 del cuaderno principal. i) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 21 de febrero de 1996, obrante a folios 964 a 970 del cuaderno principal. j) La Convención Colectiva de Trabajo celebrada el 26 de marzo de 1998, obrante a folios 959 a 963 del cuaderno principal. j) La certificación obrante a folio 946 del cuaderno principal, expedida por el Presidente del Sindicato de Trabajadores SINTRAHOSCLISAS en la que se indica que mi mandante es beneficiaria de las Convenciones Colectivas de Trabajo.
En la demostración del cargo, aseveró que el error en el que incurrió el Tribunal es de derecho, por cuanto dejó de apreciar la prueba documental solemne, consistente en las convenciones colectivas de trabajo, depositadas dentro del término de ley, lo cual conllevó a la conclusión necesaria de que la trabajadora conservó su calidad de empleada particular, aún después del 14 de junio de 2005, pues no de otra forma puede entenderse su calidad de beneficiaria de las convenciones.
Argumentó, además, que tanto la Convención Colectiva de Trabajo de 1982 como la de 1986 estipulaban que, a partir de la sustitución patronal de la Beneficencia de Cundinamarca a la Fundación San Juan de Dios, los trabajadores tendrían el carácter jurídico que correspondía a esta última institución. De manera que la recurrente era acreedora de todas las pretensiones convencionales que se solicitaron en la demanda, y hubo error del Tribunal al confirmar la decisión de primera instancia que las negó. RÉPLICAS El Departamento de Cundinamarca, señaló que no podía la recurrente solicitar el reconocimiento de los beneficios extralegales consagrados en las convenciones colectivas de trabajo, debido a que los servidores de la Fundación y el Instituto Materno Infantil ostentaban la condición de empleados público.
La Fundación San Juan de Dios adujo que el cargo no tenía vocación de prosperidad, por cuanto no se señaló «[…] cuál fue el sentido equivocado que el Juzgador imprimió a las normas acusadas, si es que las utilizo (sic) en su providencia y cuál es el verdadero sentido que debió darles». Añadió que, en todo caso, la censora no había manifestado su inconformidad con relación a la no aplicación de las convenciones colectivas de trabajo en el recurso de apelación, por lo que no podía alegar su falta de apreciación por parte del Tribunal.
La Beneficencia De Cundinamarca indicó que el razonamiento del juez plural fue acertado, en la medida en que la demandante no tenía derecho a las pretensiones incoadas, comoquiera que la misma no ostentaba la calidad de trabajadora oficial, sino de empleada pública. CONSIDERACIONES También la formulación y el desarrollo de este cargo presentan errores de técnica, no sólo porque ninguna de las normas señaladas de haber sido dejadas de aplicar, fue considerada por el ad quem como sustento para un estudio fáctico en su fallo, sino porque denunciar la infracción indirecta de la ley a través de la «falta de aplicación» de normas es, en principio, desacertado, pues la modalidad de ataque en la vía indirecta es la aplicación indebida de la ley, siendo la infracción directa una modalidad que se utiliza preferentemente en la vía jurídica y no fáctica.
Además, el error de derecho que denunció la censura se presenta en el recurso extraordinario cuando se da por acreditado un hecho con un elemento probatorio cualquiera, cuando la ley exige para su comprobación una prueba solemne, o cuando no se ha apreciado una prueba de esa naturaleza, siendo condición para la validez sustancial del acto que contiene (CSJ SL4350-2018).
Sin embargo esta situación no se evidencia dentro del fallo del juez de apelaciones, por cuanto el eje argumentativo sobre el cual recayó su sentencia, está marcado por el reconocimiento de que la Fundación demandada si bien operó durante un largo período como institución de utilidad común regida por el derecho privado, al momento de declararse la nulidad de los decretos que contenían sus estatutos, mediante la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 8 de marzo de 2005, volvió a tener la naturaleza de una entidad del régimen público.
Por lo anterior, todos sus servidores ostentaban la condición de empleados públicos, o excepcionalmente de trabajadores oficiales siempre y cuando ejercieran funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales; pero como la actora se desempeñó como enfermera jefe nocturna, no podía considerarse como trabajadora oficial, sino como empleada pública y por ello no había lugar a acceder a las pretensiones de reconocimiento de derechos convencionales, pues solo los trabajadores sometidos al régimen privado o los trabajadores oficiales, pueden ser beneficiarios de tales acuerdos colectivos.
Así, como a lo largo del proceso no fue materia de controversia la naturaleza del cargo que la actora ostentaba dentro de la Fundación San Juan de Dios y más concretamente en la Clínica Materno Infantil, en ningún error pudo incurrir el Tribunal al concluir que fue una empleada pública y al negarse a reconocerle los derechos convencionales deprecados.
Las alegaciones de la censura, entonces, no lograron derruir los soportes esenciales de la sentencia del Tribunal, puesto que la naturaleza jurídica del vínculo que ató a los servidores con la Fundación San Juan de Dios es un aspecto determinado por el ordenamiento jurídico. Por tanto, ninguna relevancia tiene probar que la recurrente se vinculó a través de un contrato laboral o se benefició de alguna convención colectiva, ya que no se puede cambiar por voluntad de las partes la categoría laboral que ha sido determinada por la Constitución y la ley, y que para el caso en estudio consiste en la de ser empleada pública, y estar regida bajo la modalidad de una situación legal y reglamentaria.
En resumen, la decisión del fallador de segunda instancia no puede ser quebrantada con los instrumentos colectivos aportados, ni con certificaciones expedidas por el sindicato, en razón a que es la ley la que determina la condición del servidor de la Fundación demandada. Esta Sala ha mantenido la anterior postura, por ejemplo, en la sentencia CSJ SL, 25 agosto 2000, radicado 14146, reiterada en sentencias CSJ SL, 19 julio 2011, radicado 46457 y CSJ SL20013-2017, en las que se señaló: Esta Sala de la Corte ha explicado que las normas que gobiernan el régimen laboral de los trabajadores al servicio del Estado son de orden público y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento, de tal suerte que el régimen laboral a ellos aplicable es el que surja de la ley, atendiendo los criterios de clasificación en ella contenidos.
Por esa razón, ha explicado que no es dable pactar que a un trabajador se le aplique todo un régimen laboral previsto en la ley, para otro grupo de trabajadores, que no sea el que legalmente le corresponde. También ha explicado que el vínculo de un servidor con la administración puede ser materia de modificaciones, pues la calidad de empleado público o de trabajador oficial no constituye un derecho adquirido. […] De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, no le asiste razón al censor al pretender, en últimas, que su calidad de trabajador oficial sea establecida con base en lo dispuesto por las partes en la cláusula sexta del contrato de trabajo, pues, como se vio, se trata de un asunto cuya fuente está contenida en el ordenamiento jurídico colombiano de orden público y que no puede ser variada con base en el desarrollo de la autonomía contractual de las partes.
Como no existen razones para modificar el anterior criterio, tampoco prospera este cargo. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte demandante, toda vez que la demanda de casación no salió avante y tuvo réplica del Departamento de Cundinamarca, la Fundación San Juan de Dios y la Beneficencia de Cundinamarca. Se fija como agencias en derecho la suma de cuatro millones de pesos moneda corriente ($4.000.000), que se incluirá en la liquidación que se practique conforme al artículo 366 del Código General del Proceso, a favor de las entidades opositoras mencionadas.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012) por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., dentro del proceso ordinario laboral seguido por ALEYDA ESTRELLA MARIÑO DÍAZ contra la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS EN LIQUIDACIÓN, la NACIÓN, MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO y el MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL, el DEPARTAMENTO y la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA, al que se integró como litisconsorte a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL.
Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ SCLAJPT-10 V.00 21 SCLAJPT-10 V.00