Radicación n.° 54409 OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA Magistrado ponente SL4149-2018 Radicación n.° 54409 Acta 033 Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por PABLO ANTONIO ERAZO PRADO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, el 3 de octubre de 2011, en el proceso que instauró contra LA NACIÓN- MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA.
I.
ANTECEDENTES Pablo Antonio Erazo Prado, demandó a La Nación- Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, pretendiendo que se le condenara al reconocimiento y pago de todos los dineros descontados de su pensión de vejez, desde el 2 de mayo de 2003 «hasta la fecha», en una cuantía de $51.639.011,60; y en consecuencia, se le ordenara abstenerse de seguir realizando descuentos de su pensión mensual en las futuras nóminas.
Como fundamento de sus pretensiones, indicó que la extinta empresa «Puertos de Colombia Terminal Marítimo de Tumaco» le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $122.792,77, a partir del 12 de noviembre de 1991, la cual fue incrementando de acuerdo con los aumentos de ley; que mediante la Resolución n.° 000303 del 2 de mayo de 2003, expedida por Coordinación General del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, le fue reajustada la prestación. Sostuvo que mediante el acta de conciliación del 24 de octubre de 1995, celebrada entre la Empresa de Puertos de Colombia y los trabajadores, se ordenó «[…] el pago de 17 días de prima de vacaciones por cada año por servicios prestados […]» durante los periodos de vacaciones causados en los años 1987-1988, «[…] lo que llevó a reliquidar las prestaciones sociales, y a reajustar la mesada pensional y a pagar la diferencia de mesadas atrasadas a diciembre de 1995 del Señor PABLO ANTONIO ERAZO PRADO».
Precisó que mediante un informe, la Contraloría General de la República determinó que el pago contenido en dicha acta de conciliación obedeció a una errada interpretación de la norma convencional, por lo que recomendó a la demandada que reliquidara las pensiones que se reajustaron como consecuencia de la reiterada acta; que atendiendo a dicha recomendación, el área de «sistemas nacional de pagos» de la entidad, reliquidó su pensión mediante un memorando del 12 de noviembre de 2002, y estableció que como resultado del desmonte de dichos reajustes la cuantía real de su pensión era de $784.194,71, y a su vez determinó que se le había cancelado de más un total de $49.074.235,39, que él debía devolver.
Adujo que la nueva resolución no le fue notificada personalmente, sino mediante un edicto fijado en la Inspección del Trabajo de Túquerres (Nariño), con lo que se le vulneró su derecho al debido proceso; así mismo, que la demandada fundamentó su actuación en el art. 19 de la Ley 797 de 2003, el cual hace referencia a la revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente, lo que no sucedió con la suya que no fue reconocida con base en documentos falsos, sino mediante el lleno de todos los requisitos formales.
Afirmó que los reajustes que le fueron concedidos con posterioridad, no fueron pedidos por él sino que fueron otorgados por las mismas autoridades de Foncolpuertos, quienes conciliaron frente a las autoridades competentes en presencia de las partes, por lo que no era posible revocar el acto administrativo por «[…] capricho de unos funcionarios quienes pretendían ser “jueces y partes”», y seguidamente expresó: « De esta forma el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, REAJUSTO (sic) irregularmente la pensión de vejez del Señor PABLO ANTONIO ERAZO PRADO […]» y ordenó el descuento de la suma de $509.516,09 del valor total que venía devengando que era de $1.293.710,80.
Concluyó que, debido a los descuentos realizados a su pensión desde el año 2003, es decir, durante 81 meses, se le adeudaba la suma total de $51.639.011,60. La Nación- Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, al dar respuesta a la demanda, se opuso a las pretensiones; en cuanto a los hechos, aceptó el reconocimiento de la pensión del actor a partir del 12 de noviembre de 1991; el informe de auditoría presentado por la Controlaría, con la recomendación de reliquidar las pensiones que fueron ajustadas mediante el acta de conciliación; y la reliquidación de la pensión del demandante a la suma de $784.194,71; indicó que los actos administrativos que pretendía hacer valer el demandante habían sido declarados ilegales el 30 de mayo de 2008, mediante sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión. Sostuvo que la Resolución del 2 de mayo de 2003, fue expedida por la entidad en defensa de la legalidad, del patrimonio público y de la moralidad administrativa, con el fin de contrarrestar la descomposición de la que fue víctima la Nación; y que la Contraloría General de la República había efectuado varias auditorias, en las cuales consideró improcedente el reajuste pensional efectuado a través del Acta de Conciliación n.° 084.
En su defensa propuso las excepciones que denominó, inexistencia del derecho reconocido en el Acta de Conciliación de 1995, pago de lo no debido, cobro de lo no debido y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de Tumaco, mediante sentencia del 20 de septiembre de 2010, condenó a la demandada a pagar a favor del actor, la suma de $62.687.678,41, correspondiente al reajuste pensional dejado de cancelar desde mayo de 2003, y a continuar pagándole la mesada pensional «con los respectivos incrementos legales».
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, mediante sentencia del 3 de octubre de 2011, conociendo en grado jurisdiccional de consulta, revocó la decisión, y en su lugar, absolvió a la demandada de todas las pretensiones. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal comenzó por precisar que el problema planteado giraba en torno a la procedencia de la aplicación del art. 19 de la Ley 797 de 2003, que consagra la revocatoria de las pensiones reconocidas irregularmente, por ello, citó la mencionada disposición y apartes de un fallo proferido por la misma Sala en el año 2009, en relación con el tema objeto de estudio.
Así mismo, hizo alusión a la facultad de las administradoras de pensiones para revocar directamente la resolución que ordenaba el incremento de una pensión, sin necesidad de contar con autorización del pensionado, en los casos en que se lograra demostrar que los valores que conllevaron al reajuste no correspondían a lo realmente percibido por el trabajador; lo cual cobraba aún más relevancia en los casos en que el reconocimiento pensional se encontrara respaldado en la comisión de un delito.
Afirmó que en el caso sub lite, reposaba la copia de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión Foncolpuertos- Cajanal de Bogotá, mediante la cual se condenó a Luis Hernando Rodríguez en calidad de gerente general del Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, por el delito de peculado por apropiación, y dispuso « […] DECLARAR sin efectos los actos administrativos de los cuales se derivaron los pagos objeto de peculado, mismos que se precisa se encuentran en la lista del cuadro adjunto al acápite de los hechos», dentro del cual se encuentra la Resolución n.° 2387 de 1995, que dio cumplimiento a los incrementos establecidos en la mencionada acta de conciliación. Así las cosas, consideró que era procedente la revocatoria directa del acto administrativo en virtud del art. 19 de la Ley 797 de 2003, por encontrarse comprobado «[…] el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa», y a renglón seguido expresó: […] A juicio de la Sala un acto administrativo obtenido por medios ilícitos no puede ser generador de derechos como lo propone el demandante, esto porque la ilicitud en la causa de la resolución quebró el principio de confianza legítima que sustentaba la presunción de su legalidad, por lo cual no nacieron a la vida jurídica las prerrogativas que reclama el pensionado.
Consonante con lo expuesto no es posible respaldar la decisión de primera instancia cuando dispuso el reintegro de los incrementos descontados al señor ERAZO PRADO toda vez que el reconocimiento inicial de dichas sumas de dinero se materializó a su favor con la expedición de la Resolución No. 2387 de 23 de noviembre de 1995, la cual perdió su vigencia y efectos mediante el fallo judicial anteriormente referido porque además opera en estos precisos casos el principio de la buena fe a favor de la administración […].
Luego de citar los artículos 2312, 2315 y 2343 del CC, afirmó que el actor se encontraba en la obligación de reintegrar a favor de la demandada, los dineros que le fueron pagados con fundamento en el acto administrativo declarado sin vigencia por la jurisdicción penal, toda vez que fue uno de los beneficiados con la conducta dolosa de Luis Hernando Rodríguez, y en el derecho colombiano no es admisible el enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones.
RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente, «[…] el Quebrantamiento o rompimiento del fallo de Segunda Instancia, el cual desaparece e impone un Revisión del Fallo de Primera Instancia para corroborarlo Totalmente», y en consecuencia, solicitó «CASAR POR COMPLETO la sentencia de primera instancia, por considerarla atemperada a la norma, ORDENANDO AL GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA, el pago actualizado de las mesadas las cuales alcanzan la Suma de $67.256.517.99 y lo que se llegare a causar, más el 20% de costas de Primara (sic) instancia».
Con tal propósito formuló tres cargos, los cuales no fueron replicados y serán resueltos conjuntamente los dos primeros toda vez que están dirigidos por la vía directa y persiguen similar finalidad. PRIMER CARGO Acusó la sentencia de ser violatoria, por la vía directa, en la modalidad de interpretación errónea. Para la demostración del cargo, indicó que el Tribunal «[…] concuerda en la aplicación de la Norma que regula el caso con el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 […]», la cual les otorga a las entidades encargadas del reconocimiento de pensiones, la facultad de revocar los actos administrativos cuando dicho reconocimiento haya sido realizado sin el cumplimiento de los requisitos formales o con fundamento en documentación falsa.
Sostuvo que el reajuste pensional al que tuvo derecho, fue acordado mediante el acta de conciliación n.° 084 del 24 de octubre de 1995 y reconocida por medio de las Resoluciones n.° 2387 y 2670 de 1995, en las que se estableció que dicha acta se encontraba vigente y surtía plenos efectos mientras no fuera declarada nula por la autoridad competente, y que «[…] Las pensiones incrementadas con fundamento en este precepto no podrían ser revocadas».
Sin embargo, cinco años después de la celebración de la mencionada conciliación, la demandada impetró una acción de revisión de conformidad con el art. 20 de la Ley 797 de 2003, la cual hasta el momento no había sido resuelta «[…] LO CUAL CONFIRMA LA TESIS DEL JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA QUE AUN EL ACTA SE ENCUENTRA VIGENTE POR QUE NO HA SIDO DEROGADA POR AUTORIDAD ALGUNA […]»; que a pesar de ello, la accionada redujo unilateral y arbitrariamente la pensión de todos los pensionados de la extinta empresa Puertos de Colombia, descuento que les fue informado posteriormente mediante un acto administrativo.
Consideró que dicha actuación era contraria a lo expuesto por la Corte Constitucional en sentencia CC C-835-2003, la cual determinó que en el caso de la revocatoria de una pensión reconocida irregularmente «[…] estos litigios deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con el art. 20 de la ley 797 de 2003 y en consecuencia no procede la Revocatoria Directa del acto administrativo sin el consentimiento del particular».
Adujo que la demandada hizo uso de la copia de la sentencia del 30 de mayo de 2005, por medio de la cual se condenó a Luis Hernando Rodríguez por el delito de peculado por apropiación, y como éste firmó el acta de conciliación avalándola, la misma fue considerada nula de conformidad con la sentencia del juez penal; a renglón seguido expresó: RESULTA QUE AHORA SE APLICA A PABLO ANTONIO ERAZO PRADO, Y A OTROS PENSIONADOS EL ACTA QUE DECLARO (sic) SIN EFECTO LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LOS CUALES SE DERIVARON LOS PAGOS OBJETO DE PECULADO.
INCLUYENDO EL ACTA DE CONCILIACION (sic). ACTO FUERA DE TODO CONTESTO (sic) POR QUE (sic) EL DELITO DE PECULADO LO COMENTIO (sic) LUIS HERNANDO RODRIGUEZ (sic) RODRIGUEZ (sic) Y PAGO SUS PENAS, PERO NO LO COMETIO VELEZ (sic) MENESES, QUIEN SE LE AJUSTO SU PENSION (sic) CON UN ACTO LLENO DE TODAS LAS FACULTADES DE LEY Y SI EL OBSERVO (sic) QUE ESTAVA (sic) LLENO DE IRREGULARIDADES DEBIO ACUDIR A UN JUEZ O IMPLANTAR LA ACCION (sic) DE REVISION (sic) DEL ACTA DE CONCILIACION (sic), MAS NO UNILATERALMENTE QUITAR DE TAJO LAS PENSIONES, REDUCIRLAS E INCLUSO LLEGAR A BAJAR LAS DE LAS SUSTITUTAS PENSIONALES E HIJOS INVALIDOS (sic), ACTO DE SUMA MALA FE.
Finalmente indicó, que de acuerdo con el art. 66 del CCA, si pasados cinco años desde la firmeza de un acto administrativo, la administración no ha realizado actos tendientes a ejecutarlo, estos quedarían en firme por la prescripción de la acción; por ello, teniendo en cuenta que la demandada presentó la acción de revisión seis años después, la cual hasta la fecha no había sido resuelta, el acta de conciliación mencionada tenía plena vigencia. SEGUNDO CARGO Acusó la sentencia de violar la ley por la vía directa, en la modalidad de infracción directa.
Para la demostración del cargo, comenzó haciendo referencia al art. 29 de la CN, que consagra el derecho al debido proceso, el cual debe ser aplicado a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, así como a la sentencia CC C-835-2003. Con base en lo anterior, afirmó que el reajuste de su pensión se produjo en virtud del Acta de Conciliación del 24 de octubre de 1995, tal como se colegía de la Resolución n.° 2156 emitida por la demandada, por lo que el procedimiento que debió seguir la misma «[…] ERA INSTAURAR UNA ACCIÓN DE REVISIÓN de dicho acuerdo conciliatorio […] O ACUDIR A LA JUSTICIA ORDINARIA PARA QUE SEA ESTA, QUE MEDIANTE SENTENCIA DEBIDAMENTE EJECUTORIADA Y SIN VIOALACION (sic) DEL DEBIDO PROCESO, DICTE SENTENCIA ORDENANDO LA REBAJA DE LA PENSIÓN», lo cual no aconteció en el caso sub lite.
Sostuvo que, en virtud de lo anterior, la mencionada acta se encontraba vigente y surtía plenos efectos hasta tanto no fuera declarada nula por una autoridad competente, por lo que la actuación de la demandada constituía una violación al debido proceso y a la defensa técnica, pues arbitrariamente redujo la pensión. Afirmó que el Tribunal se equivocó al fundamentar su decisión en el art. 19 de la Ley 797 de 2003, la cual consagra la revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente, toda vez que en su caso no se configuraban los requisitos de procedencia contemplados en la norma, «[…] pues en lo que discrepa la entidad demandada en la interpretación de la fuente normativa como lo es la Convención Colectiva de trabajo suscrita entre la Empresa Puertos de Colombia y el sindicato de sus trabajadores».
Concluyó que, la Sala condenó a la entidad demandada a pagarle a partir del mes de octubre de 2003, las mesadas en cuantía de $1.737.439, pero que la misma se negaba a pagar lo ordenado por la sentencia. CONSIDERACIONES Sea lo primero recordar, como en numerosas ocasiones lo ha dicho esta Corporación, que este medio de impugnación no le otorga competencia a la Corte para juzgar el pleito a fin de resolver a cuál de los litigantes le asiste la razón, puesto que su labor se contrae a enjuiciar la sentencia con el objeto de establecer si el juez de apelaciones al dictarla, observó las normas jurídicas que estaba obligado a aplicar para dirimir el conflicto.
Frente a la vía directa, es preciso indicar que la interpretación errónea de una disposición, más que un desatino sobre los hechos en que se fundamente el fallo impugnado, implica que el juez de segunda instancia aplicó de manera correcta la norma que correspondía al caso concreto, pero le negó su verdadero sentido o le dio otro que no correspondía. El ad quem llegó a la conclusión de que la Resolución mediante la que se había reajustado la pensión al jubilado, era ilegal y producto del fraude a la ley y el delito.
La Sala estima pertinente citar el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en el cual, afirma el recurrente erradamente, se basó el Tribunal en su decisión. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. Colige la Corporación que la medida que se adoptó de reducir las pensiones de Foncolpuertos, se ajustaba a la hipótesis contenida en el precepto legal mencionado, porque se soportó en « decisión de una autoridad judicial que ordenó la suspensión de los efectos jurídicos de dicho acto. » Además, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, actuó en cumplimiento de la orden impartida por la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración de Justicia, en desarrollo de la investigación por una defraudación contra el Estado, que concluyó, en condena en firme contra Luis Hernando Rodríguez Rodríguez, Director General de Foncolpuertos, con ocasión de la expedición, de los actos administrativos que redujeron las pensiones.
Acerca de la problemática expuesta, ya la Corporación ha tenido la oportunidad de sentar su criterio, en sentencia CSJ SL1975-2017, donde se concluyó: […] de acuerdo con lo previsto en la sentencia de la Corte Constitucional C 835 de 2003, la administración estaba plenamente facultada para revocar directamente los actos administrativos producidos con fundamento en esas conductas punibles, así no estuviera demostrada la responsabilidad penal del actor.
Frente a este tópico, la Corte Constitucional señaló: […] cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc… Resalta la Sala.
A su turno, en sentencia CSJ SL1886-2018, que tiene mayor similitud fáctica con la presente litis, expuso la Sala: […] Básicamente, el ad quem consideró que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, constituye una excepción a la prohibición contenida en el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, en tanto prohíbe la revocatoria de actos administrativos creadores de una situación jurídica, particular y concreta, sin consentimiento expreso y escrito del titular, dado que aquel exige la concurrencia de unos presupuestos específicos para la procedencia de la medida sobre actos administrativos de reconocimiento de pensiones; excepcionalmente, dijo, cuando no se cumplen los requisitos para acceder a la prestación, o se ha utilizado documentación falsa, se abre paso la revocatoria directa.
Con fundamento en lo anterior, coligió que la medida que se adoptó sobre la Resolución 179 de 1996, se ajustaba a la hipótesis contenida en el precepto legal inicialmente mencionado, porque se soportó en «decisión de una autoridad judicial que ordenó la suspensión de los efectos jurídicos de dicho acto.» A juicio de la Sala, la fundamentación del fallo gravado es coherente y acorde con el espíritu y la teleología del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, dado que la Resolución 001397 de 2008, señaló en algunos de sus considerandos lo siguiente: 2.- La Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, Despacho Primero dentro del sumario No. 2044, al resolver la situación jurídica de HERNANDO RODRIGUEZ RODRÍGUEZ, dictó la resolución de 6 de julio de 2007, por el delito de Peculado por Apropiación, en la modalidad de delito continuado, disponiendo en su numeral quinto: 5º ORDENAR la SUSPENSION (sic) de los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones firmadas por LUIS HERNANDO RODRIGUEZ (sic) y aquí investigadas; así como las actas de conciliación autorizadas; como los mandamientos de pagos librados en las sentencias no ejecutoriadas; conforme al cuadro inserto en los hechos y de aquellos actos delictivos cometidos durante el lapso precisado en esta resolución; como consecuencia del análisis precedente. […] Lo señalado en la Resolución 001397 de 2008, pone en evidencia que la revocatoria directa, no tuvo como causa simplemente una deficiencia jurídica en la reliquidación de la pensión o un error en la información suministrada, sino la utilización de certificaciones que no correspondían con la realidad laboral, pues no se encontraron los soportes en las resoluciones, en la historia laboral, ni en los registros de la empresa.
Bastaba que el acto administrativo que reliquidó la pensión de jubilación, se sustentara en certificaciones sobre hechos inexistentes, para que se hiciera viable la aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y con mayor razón, si lo que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia hizo fue cumplir con la orden impartida en la Resolución proferida el 6 de julio de 2007 por la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración de Justicia, Estructura de Apoyo para el Tema de Foncolpuertos, con apoyo en el artículo 21 de la Ley 600 de 2000, que impone al funcionario judicial la adopción de medidas necesarias para que cesen los efectos negativos del delito, vuelvan las cosas a su estado anterior y se cubran las indemnizaciones.
(subrayas adicionales). Si bien, no aparece demostrada responsabilidad penal del demandante, en relación con las certificaciones utilizadas para obtener la reliquidación de la pensión de jubilación, ello no afecta la obligación de cumplir la orden impartida por la Fiscalía General de la Nación, ni es óbice para dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003. […] Consecuente con lo anterior, es factible afirmar que la sentencia confutada no incurrió en la interpretación errónea del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, por lo señalado en la sentencia CC C-835 de 2003, en la que dijo la Corte Constitucional: […] Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc.
Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, “( ) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias”.
Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto contencioso.
Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso. Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes- de la pensión o prestación económica las mesadas o sumas que se causen, esto es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convicción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona.
Es decir, la carga de la prueba corre a cargo de la Administración. Los cargos no prosperan. TERCER CARGO Acusó la sentencia de violación de la ley por la vía indirecta, por violación del principio de la no reformatio in pejus. Para la demostración del cargo, comenzó por precisar que el juez no puede hacer más gravosa la situación del apelante único o de la parte en cuyo acto se surte la consulta, lo cual aconteció en el caso bajo estudio, toda vez que el Tribunal revocó en su totalidad la sentencia de primera instancia para absolver a la parte demandada, cuando debió aplicar la «REFORMATIO IN MELIUS» que es la reforma en sentido favorable.
Adujo que el a quo condenó a la accionada, a pagar la suma de «$44,911.063,99» por concepto de las mesadas atrasadas y adeudadas al actor, así como las costas del proceso, sin embargo, el Tribunal revocó la sentencia en su totalidad, «[…] dejando de cancelar lo irregularmente descontado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia», con lo que hizo más gravosa su situación. CONSIDERACIONES A pesar de las fallas técnicas presentadas en la demanda de casación, lo Corte entiende que la causal planteada por el recurrente, es la consagrada en el numeral 2º del artículo 87 CPTSS, que busca proteger a la parte que utilizando el recurso de apelación o favoreciéndose del grado jurisdiccional de consulta, resulta afectada con la decisión del ad quem, por hacerle aquella más gravosa su situación. Tratándose de esta causal, la tarea del recurrente en casación, se limita a demostrar, de qué manera el juzgador de segunda instancia empeoró su situación sustancial, a pesar de fungir como apelante único del fallo de primer grado o ser favorecido por el grado jurisdiccional de consulta.
En el caso que aborda la Sala el recurrente no apeló y tampoco fue beneficiado con el grado jurisdiccional de consulta. Ésta se concedió en favor de la Nación. Sobre el tema se pronunció esta Corporación en la sentencia SL 36895, 23 nov. 2010, citada en la sentencia SL6032-2017: Contener la sentencia decisiones que hagan más gravosa la situación de la parte que apeló de la primera instancia, o de aquélla en cuyo favor se surtió la consulta”, es la segunda causal de casación laboral, a voces del artículo 87 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el 60 del Decreto Extraordinario 528 de 1964.
De acuerdo con la anterior disposición, un vicio in procedendo o un error de procedimiento se erige en motivo autónomo para (…) obtener la casación de una sentencia de segunda instancia pronunciada en una causa procesal del trabajo y de la seguridad social. Tal autonomía de esa deficiencia en el procedimiento comporta que en casación no se va a averiguar y definir si hubo o no violación de la ley sustancial de carácter nacional, ya por la vía directa o jurídica, ora por la indirecta o fáctica.
La tarea a la que ha de aplicarse el tribunal de casación se circunscribe a examinar las sentencias dictadas en la primera y en la segunda instancias. Concretamente, su estudio va dirigido a observar qué se resolvió en cada una de ellas. Justamente, el cotejo de las partes resolutivas de ambas sentencias es lo que servirá de base al juez de la casación para concluir si la de segunda agrava la situación del apelante único o de la parte en cuyo favor se tramitó la consulta, definida en la de primera.
El papel del recurrente se limita a mostrarle a la Corte cómo el fallo del Tribunal contiene decisiones que empeoran su situación, ya resuelta por el juzgado de conocimiento, en cuanto traducen un gravamen mayor o una disminución de los logros deducidos por el fallo de primer grado. Lo anterior deviene del postulado de la non reformatio in pejus, que encuentra fundamento constitucional en el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución Política, que se traduce, en que el juez que conoce en segunda instancia de un recurso de apelación de una sentencia condenatoria, frente al apelante único, no puede resolver haciendo más grave su situación jurídica, limitándolo entonces para resolver, por lo que solo podrá analizar y revisar mediante el recurso, los aspectos expuestos por el apelante único, quedando así limitada su competencia. Dicho postulado también se establece como una garantía judicial de carácter constitucional, y adquiere carácter de derecho fundamental aplicable al proceso judicial particular, haciendo parte, además, del derecho al debido proceso, con sustento en el artículo 29 de la Carta Política.
No obstante, no hay lugar a la referida limitación para el juez de segundo grado, cuando respecto de la sentencia de primera instancia procede el grado jurisdiccional de consulta, ya que como se ha sentado desde antaño por la jurisprudencia de esta Corporación, en sentencia CSJ SL 12904, 16 mar. 2000, «[…] cuando la consulta se surte a favor de la Nación, el Departamento o el Municipio, […] sí es “forzosa, obligada e incondicionada”, tal como lo precisó esta Sala, en providencia del 24 de julio de 1980, pues aún en el evento de que la respectiva entidad impugne únicamente una o varias de las condenas impuestas, de todas formas el ad quem tiene el deber de revisar, sin límites, la totalidad de ellas».
Así también lo entendió la Corte Constitucional en la sentencia C-968 de 2003, al señalar: […] Así mismo, la consulta persigue la defensa de los bienes públicos ya que procede frente a esas mismas providencias cuando fueren adversas, total o parcialmente, a la Nación, al departamento y al municipio, evento en el cual no está condicionada a que se haya interpuesto el recurso de apelación. Así regulada la consulta en materia laboral, se erige como un instituto procesal independiente de los recursos propiamente dichos, tanto que puede llegar a afirmarse que representa algo más que un factor de competencia, ya que propende por la realización de objetivos superiores como son la consecución de un orden justo y la prevalencia del derecho sustancial.
Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional al afirmar que “si la consulta la ubica el legislador dentro de la jurisdicción y no dentro de la competencia, quiere decir eso que la integra como elemento esencial de la administración de justicia, de la potestad de juzgar, con los elementos propios de la jurisdicción uno de los cuales es la NOTIO, es decir la flexibilidad necesaria para ordenar y dirigir la actuación, "ordenatio judicii".
Dentro de la actual Constitución Política, ello significa la búsqueda de un orden justo y la prevalencia de lo sustancial sobre lo simplemente procesal. Se puede afirmar también que al quedar ubicada la consulta en materia laboral dentro de la jurisdicción, eso implica un verdadero amparo para determinadas entidades de derecho público y para el trabajador a quien la decisión de un juez de primera instancia le desconoce la totalidad de la "causa petendi" ”.
En el mismo sentido, la citada providencia, a la letra enseñó: La consulta es un mecanismo ope legis, esto es, opera por ministerio de la ley y, por tanto, suple la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades públicas.
Además, la consulta está consagrada en los estatutos procesales generalmente con base en motivos de interés público con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trata. Lo anterior implica, que la revisión y modificación de la sentencia de primera instancia sobre la que se produce la consulta, por parte del superior de instancia, no tiene limitación alguna, caso en el cual, el superior podrá disminuir o revocar, si es del caso, la condena impuesta por el inferior.
En el caso de marras, si bien es cierto el Tribunal en la sentencia de segunda instancia agravó la situación, en principio, frente a la decisión de primera instancia, toda vez que la revocó y la de primer grado había condenado al reconocimiento y pago de las mesadas irregularmente descontadas, estaba habilitado legalmente para hacerlo, en razón del conocimiento que avocó respecto del grado jurisdiccional de consulta que operaba tratándose de la sentencia de primer grado, por haber sido aquella parcialmente desfavorable a La Nación, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 69 del CPTSS, que busca proteger el interés público, que está implícito en las eventuales condenas por las que el Estado debe responder.
En la sentencia CSJ SL 26614, 8 sep. 2005, relacionada en la CSJ SL15202-2015, que a su vez fue transcrita en la CSJ SL4041-2017, sobre dicho aspecto reflexionó esta Corporación: El artículo 69 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social establece un grado de jurisdicción de consulta en dos eventos así: El primero, cuando la sentencia de primer grado fuere totalmente adversa a las pretensiones del trabajador y contra ella no se haya interpuesto recurso de apelación por la parte interesada.
El segundo, cuando la sentencia de primera instancia fuere adversa a la nación, el departamento o el municipio. En este último caso, que es el que aquí interesa, para que proceda dicho grado de jurisdicción sólo es necesario que la sentencia sea desfavorable a una de las mencionadas entidades de derecho público, aun cuando contra la misma el apoderado que las represente interponga el recurso de apelación o que en igual forma proceda su contraparte.
Es decir, que apelada o no, la decisión de primer grado, en cuanto fuere adversa, debe consultarse necesariamente con el Tribunal, por lo cual, si no se agota la consulta, la sentencia no puede adquirir su debida ejecutoria. Ahora, la consulta, supone la revisión del fallo por parte del superior. En la hipótesis que se examina, cuando la decisión es totalmente adversa a la correspondiente entidad de derecho público, el ad quem resuelve sin limitación alguna.
Cuando es parcialmente desfavorable, sólo se ocupará de ello a menos que la parte contraria haya interpuesto apelación. Pero, se repite, en ningún caso, la consulta puede pretermitirse. En el asunto bajo examen, es claro que la sentencia de primer grado fue adversa al Departamento del Atlántico, por lo cual necesariamente debía consultarse con el Tribunal, quien podía decidir lo pertinente sin limitación alguna, como efectivamente lo hizo, aun cuando la demandante hubiese sido la única apelante.
Y aun si ésta no hubiere apelado, la consulta igualmente tendría que haberse surtido a favor del ente público. De todas maneras, la apelación de la actora no implica que desaparezca la consulta a favor del Departamento, pues es la ley la que imperativamente la establece por la calidad de la parte y la primacía del interés público.» En consecuencia, el cargo no prospera.
Sin costas en el recurso extraordinario, por no haberse formulado réplica. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, el tres (3) de octubre de dos mil once (2011) en el proceso que promovió PABLO ANTONIO ERAZO PRADO contra LA NACIÓN- MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE PUERTOS DE COLOMBIA.
Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ SCLAJPT-10 V.00 24 SCLAJPT-10 V.00