CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 63982 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL4105-2019 Radicación n.° 63982 Acta 32 Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y ABRAHAM OLEA POLO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el 29 de mayo de 2013, en el proceso ordinario laboral que los recurrentes instauraron contra VRL LTDA;
ANDRÉS BENEDETTY, GUSTAVO LORA, CÉSAR AGUSTO RÍOS GONZÁLEZ, el MUNICIPIO DE PLANETA RICA, la COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE ANTIOQUIA LTDA. COOMUNICIPIOS y la aseguradora COLSEGUROS S.A., hoy ALLIANZ S.A., ésta última en calidad de llamada en garantía. I.
ANTECEDENTES Hernán González Zabala y Abraham Olea Polo llamaron a juicio a las entidades demandadas, con el fin de que se declare que entre aquellos y la empresa « de facto » VRL Ltda. existió un contrato de trabajo; que el vínculo terminó por culpa del empleador al entregar inconclusa la obra « terminal veredal »; que Andrés Benedetty, Gustavo Lora y César Augusto Ríos –en calidad de socios-, el Municipio de Planeta Rica -como beneficiario de la obra- y la cooperativa de municipalidades –al ser el receptor del beneficio de la labor- son solidariamente responsables de las condenas que aquí se pretenden.
Así mismo, piden que se declare que entre Hernán González Zabala y el municipio accionado existió una relación laboral, que inició desde el momento de la entrega de la obra inconclusa -1 de enero de 2011- y que se fue prorrogando cada seis meses de conformidad con el término presuntivo previsto en la ley, estando vigente al momento de presentación de la demanda, sin que se hubiera consignado el auxilio de cesantías.
Por lo anterior, solicitan que se condene a las accionadas al pago de los salarios; cesantías y sus intereses, éstos últimos doblados; las indemnizaciones en razón de vacaciones y no pago de calzado y vestido de labores; las primas de servicio, navidad, vacaciones y alimentación; el subsidio familiar y de transporte; el recargo por trabajo suplementario en festivos, dominicales y nocturno; las cotizaciones al fondo de pensiones de elección de los convocantes en el porcentaje correspondiente durante todo el tiempo dejado de aportar; la indemnización por despido injusto y la prevista en el artículo 65 del CST y la sanción consagrada en el numeral 3° del artículo 99 de la Ley 50 de 1990; condenas todas éstas, reajustadas de conformidad con la variación del IPC y las costas procesales.
En escrito de reforma a la demanda, solicitan que se declare que el siniestro laboral denominado falta de pago de las acreencias laborales asegurado por la póliza n° 16-24-004933-5 de Colseguros y sus modificaciones, adiciones y prórrogas, se verificó al dejar de pagarles de forma oportuna los salarios, prestaciones sanciones e indemnizaciones laborales a que tienen derecho.
En consecuencia, piden que se condene, aparte de los demandados, a la aseguradora Colseguros S.A. hasta por un monto de $36.925.867, de conformidad con la póliza suscrita para tales fines. Dicha reforma fue admitida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Planeta Rica en providencia del 4 de abril de 2005 (f.° 152, 153 y 165). Para fundamentar sus peticiones, informaron que se vincularon al servicio de VRL Ltda. así: Hernán González Zabala, a partir del 1° de abril de 2000, en el cargo de celador diurno, en el horario de 6 a.m. a 6 p.m; y Abraham Olea Polo, desde el 26 de junio de 2000, como celador nocturno, cumpliendo un horario de trabajo de 6 p.m. a 6 a.m., por contratación que les hicieran Andrés Benedetty y Gustavo Lora, en calidad de socios de la referida empresa.
Refirieron que VRL Ltda. no se encuentra inscrita en el registro que llevan las cámaras de comercio del país ni en la DIAN y que su identificación corresponde al número de cédula de ciudadanía de su representante legal, César Augusto Ríos González. Explicaron que ejercían la labor de vigilancia en la obra pública denominada « terminal veredal » de propiedad del Municipio de Planeta Rica –Córdoba, quien era el beneficiario de la labor por ellos realizada.
Al respecto, manifestaron que el referido ente territorial celebró convenio interadministrativo con la cooperativa Coomunicipios, con el fin de que se construyera dicha terminal, cooperativa que, para tales efectos suscribió, a su vez, contrato con la empresa VRL Ltda. lo que, a su juicio, justifica la solidaridad en el pago de sus derechos laborales.
Precisaron que, mediante pólizas de cumplimiento expedidas por la aseguradora Colseguros, la empresa aseguró a Coomunicipios por el riesgo denominado « prestaciones sociales durante la construcción de la obra del contrato 4553 » (f.° 4). Pusieron de presente que el 26 de diciembre de 2000, la empresa VRL Ltda. abandonó la obra sin terminar el objeto contratado, adeudándoles salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones y agregaron que, a partir de ese momento, continuaron prestando sus servicios en favor del municipio de Planeta Rica –a través de contratación que hiciera el representante legal- en el mismo cargo, ejerciendo las mismas funciones y de manera ininterrumpida, ente territorial que, a partir de ese momento, fungió como su nuevo empleador y fijó como contraprestación la suma de un salario mínimo legal mensual vigente.
Añadieron que mediante Resolución 1175 del 17 de septiembre de 2001, Coomunicipios liquidó de forma unilateral el contrato que había suscrito con VRL Ltda, por incumplimiento. Explicaron que en vigencia de la relación laboral ni la empresa constructora ni el municipio les suministraron calzado y vestido de labor, tampoco les fue pagado el subsidio de transporte ni fueron afiliados a una caja de compensación familiar, a un fondo de pensiones, a una EPS y a una administradora de riesgos profesionales.
Por último, manifestaron que agotaron la vía gubernativa. El Municipio de Planeta Rica, al dar respuesta a la demanda se opuso a las pretensiones invocadas en su contra. En cuanto a los hechos, aceptó la existencia del convenio interadministrativo con la cooperativa Coomunicipios para construir la terminal veredal; los demás, dijo no constarle o no ser ciertos.
Explicó que, en virtud de dicho convenio, la cooperativa se obligó a pagar salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones al personal contratado; descartó que se hubiera comportado como un nuevo empleador y puso de presente que sus actuaciones se limitaron a vigilar la obra, pero que nunca ejerció actos de dependencia, subordinación o coordinación con los demandantes, lo que descarta la relación laboral cuya declaratoria se persigue en este proceso.
Indica que el hecho de que los actores tuvieran que invocar las pólizas de cumplimiento, es prueba de que el ente territorial no fungió como empleador. Propuso como excepción la de error de persona del demandado (f.° 84 y 85). La Cooperativa de Municipalidades de Antioquia Ltda. al dar respuesta, se opuso a las pretensiones 7 y 8 contenidas en el escrito de la demanda inicial que se refieren a una condena en su contra.
Frente a los hechos, admitió que la empresa constructora no se encuentra registrada en la DIAN; que se liquidó el contrato con ésta al no cumplirse con las especificaciones de medidas del gabinete para la subestación eléctrica y que se otorgaron pólizas para el cubrimiento de las eventualidades laborales que se derivaran con ocasión del cumplimiento del contrato, pero aclaró que las mismas fueron trasladadas al municipio accionado; los demás dijo que no eran ciertos o que no le constaban.
Manifestó que la empresa VRL Ltda. fue quien fungió como empleador de los demandantes, pues fue a través de sus representantes que se desarrolló el objeto del proyecto y se contrató la mano de obra. Además, expuso que la ley laboral es clara al señalar como responsable solidario de la obra, al beneficiario del proyecto o dueño de la obra, y no a su receptor, por lo que a la cooperativa no le asiste el deber de asumir el pago de las condenas que aquí se persiguen.
En su defensa, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de causa para demandar, inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido. Así mismo, llamó en garantía a la aseguradora Colseguros S.A., solicitud que fue aceptada por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Planeta Rica, mediante auto del 25 de enero del 2006.
Por su parte, los actores desistieron de la demanda que habían interpuesto contra la aseguradora Colseguros S.A y en su lugar, pidieron que se diera trámite a la solicitud de llamamiento en garantía efectuada por Coomunicipios (f.° 172). La aseguradora Colseguros S.A. al dar respuesta a la demanda, se opuso a las pretensiones invocadas en virtud del llamamiento en garantía. En cuanto a los hechos, aceptó la existencia del contrato de póliza, pero descartó que el mismo cubriera los riesgos derivados de prestaciones sociales, resaltando que su objeto se circunscribe a amparar la responsabilidad civil extracontractual por perjuicios causados a terceras personas y no a los empleados de la cooperativa; los demás, dijo no constarle o ser falsos.
Propuso las excepciones de prescripción ordinaria de la acción derivada del contrato de seguros; las que se den por probadas y que surjan en virtud del contrato de seguro y del trámite procesal (f.° 42 a 47 cuaderno 2). Los demandados César Augusto Ríos, Andrés Benedettiy y Gustavo Lora, representados en este proceso a través de curador ad litem no contestaron la demanda (f.° 23 cuaderno del Tribunal).
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Promiscuo Laboral del Circuito de Planeta Rica, mediante fallo del 28 de septiembre del 2012, resolvió: 1. Declarar que existió entre el señor HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA Y ABRAHAM OLEA POLO, como trabajadores, y la EMPRESA VRL LTDA, una relación laboral, gobernada por un contrato de trabajo verbal. 2.
Declarar que GUSTAVO ADOLFO LORA PEDRAZA, en su condición de socio de la empresa, responsables solidaria e ilimitadamente de sus obligaciones laborales contraídas por esta (sic). 3. Declarar que la relación laboral de los demandantes terminó por culpa del empleador EMPRESA VRL LTDA al entregar la obra INCONCLUSA TERMINAL VEREDAL, y despedir injustificadamente a los señores HERNÁN GONZÁLEZ Y ABRAHAM OLEA POLO, en septiembre 17 de 2001, sin que se señalaran una de las justas causas que trae el CST. 4.
Declarar que LA EMPRESA VRL LTDA, la COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE ANTIOQUIA COOMUNICIPIO LTDA, y el municipio de Planeta Rica Córdoba, son responsables solidariamente de las obligaciones laborales, causadas desde el inicio de la relación laboral de los demandantes a la fecha de la entrega de la obra por el empleador EMPRESA VRL LTDA, como quiera que los dos últimos son receptores del beneficio de LA OBRA TERMINAL VEREDAL, de conformidad al artículo 34 del CST. 5.
Declarar que es obligada a indemnizar la aseguradora COLSEGUROS S.A., por falta de pago de los salarios y prestaciones sociales durante la ejecución de la obra TERMINAL VEREDAL DE TRANSPORTE a los aquí demandantes. 6. Condenar solidariamente a la empresa denominada VRL LTDA, GUSTAVO ADOLFO LORA PEDRAZA, LA COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE ANTIOQUIA LTDA, al ENTE TERRITORIAL MUNICIPIO DE PLANETA RICA la aseguradora COLSEGUROS S.A., hasta la concurrencia del valor asegurado de $20.151.381 al pago de: · SALARIOS, · HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA, mesadas salariales a salario de 2001; la suma de cuatro millones setecientos diecinueve mil pesos $4.719.000. · ABRAHAM OLEA POLO, mesadas salariales a salario de 2001, la suma de cuatro millones ciento cuarenta y siete mil pesos $4.147.00. · CESANTÍAS, la suma de $381.333.33 para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y $345.583, para ABRAHAM OLEA POLO. · PRIMA DE NAVIDAD: la suma equivalente de $190.666.665 para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y $172.791 para ABRAHAM OLEA POLO la suma por la cual se condena. · INTERESES A LAS CESANTIAS DOBLADOS (24%), durante todo el tiempo laborado.
La suma de $91.520, para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y $172.791,6 para ABRAHAM OLEA POLO. · PRIMAS DE SERVICIOS, por todo el tiempo laborado, equivalente a $190.666.665 para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y $172.791,6 para ABRHAM OLEA POLO. · SUBSIDIO DE TRANSPORTE, por todo el tiempo laborado a razón de $30.000.00 mensuales, vigente al momento del despido 17-09-2001, para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA, la suma de $495.000 y para ABRHAM OLEA POLO, la suma de $435.000. · INDEMNIZACIÓN POR NO PAGO DE CALZADO Y VESTIDO de labor durante todo el tiempo laborado, para HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA, la suma de un millón ciento sesenta mil pesos ($1.160.000) y para el señor ABRAHAM OLEA POLO, la suma de ochocientos setenta mil pesos ($870.000). · Cotizaciones al fondo de pensiones, durante todo el tiempo laborado en el porcentaje de ley. · Al pago de la indemnización por despido injusto, es decir que el demandante tiene derecho a recibir de la demandada la suma por ruptura ilegal del contrato de trabajo.
Para el demandante HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA la suma de $352.733,21 y al señor ABRAHAM OLEA POLO la suma de $319.366,55. · Al pago de la indemnización por falta de pago artículo 65 del CST es decir se debe pagar a cada demandante el valor de un día de salario desde el 17 de septiembre de 2001, a razón de $9.533,33 diarios, desde cuando se produjo el retiro hasta cuando sean o hayan sido efectivas y materialmente pagados todas y cada una de las obligaciones laborales adeudadas al momento del despedido (salarios, prestaciones e indemnizaciones). · Al pago de la sanción consagrada en el artículo 99 numeral 3, de la ley 50 de 1990, consistente en un día de salario por cada día de retardo en la consignación diarios, hasta que estas sean efectivamente pagadas, para cada demandante. 7.
Absolver a los demandados, de las demás pretensiones de la demanda. 8. Absolver igualmente a los demandados los señores ANDRÉS BENEDETTI, GUSTAVO LORA y CESAR AGUSTO RÍOS GONZALEZ de las pretensiones incoadas en la demanda. 9. Condenar en costas y agencias en derecho en un 25% sobre las condenas. 10. Remitir al superior, a efectos de surtir el grado de consulta, por venir condenado un ente estatal.
III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación del demandante y de la aseguradora Colseguros S.A. y en virtud del grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del municipio de Planeta Rica, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, mediante fallo del 29 de mayo del 2013, resolvió.
PRIMERO: MODIFICAR los numerales CUARTO y SEXTO de la parte resolutiva del fallo adiado 28 de septiembre de 2012 proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Planeta Rica, en el sentido de absolver al Municipio de Planeta Rica de la responsabilidad solidaria a él endilgada con ocasión a las obligaciones laborales insolutas de los demandantes Hernán González Zabala y Abraham Olea Polo dentro del contrato celebrado con VRL LTDA., de conformidad a lo explicado en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el numeral QUINTO y SEXTO de la sentencia apelada en cuanto a la condena impuesta a la llamada en garantía COLSEGUROS S.A. hoy ALLIANZ S.A.
TERCERO: Sin costas en esta instancia, por no aparecer causadas. En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal explicó que le correspondía determinar si entre los demandantes y el municipio de Planeta Rica se ejecutó un contrato de trabajo verbal, a partir del momento en que el contratista VRL Ltda. entregó sin concluir la obra de la terminal veredal, relación que, según los recurrentes, se encuentra vigente.
Así mismo, precisó que debía establecer si el a quo erró al condenar solidariamente a la aseguradora Colseguros S.A., junto con los otros demandados, hasta la concurrencia del valor asegurado, al pago de la suma de $20.151.381, con ocasión al contrato N° 1624004933-5, pese a que había operado el término prescriptivo para hacerla efectiva.
Puso de presente que, como la pretensión referida a la declaratoria de un contrato de trabajo con el municipio sólo se hizo en relación con Hernán González Zabala, únicamente se estudiaría respecto de esta persona la existencia de una relación laboral « ya que, aunque las pretensiones posteriores se dirijan a obtener condenas a favor de ambos demandantes, las mismas surgirán eventualmente como consecuencia de la declaración de existencia del contrato de trabajo » (f.° 13), lo que la inhibía de pronunciarse respecto de Abraham Olea Polo.
Explicó que a efectos de determinar si entre uno de los demandantes y el municipio accionado existió una relación laboral, era necesario establecer su calidad de trabajador oficial pues, por regla general, quienes prestan sus servicios en favor de las entidades territoriales, se consideran empleados públicos. Precisó que la jurisprudencia de esta Sala de Casación ha explicado que son dos criterios los que deben tenerse en cuenta a fin de clasificar a un servidor público como empleado o trabajador oficial, estos son, el factor orgánico, relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad en favor de la cual se labora y el factor funcional, relativo a la actividad desempeñada, a fin de determinar si guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas.
Luego de citar la sentencia CSJ SL, 27 feb. 2002, rad. 17729 explicó que, de conformidad con la conclusión inferida por el juez de primera instancia, entre Hernán González Zabala y la empresa constructora VRL Ltda. existió una relación laboral, en la cual el primero fungió como celador de la obra civil «terminal veredal », que se terminó con ocasión del incumplimiento de su empleador en la ejecución del contrato celebrado con la cooperativa Coomunicipios.
Indicó que, aunque el actor afirma que, luego de esa eventualidad, siguió prestando sus servicios como celador en favor del municipio accionado, con la anuencia de la administración territorial, lo cierto es que, según la Resolución 1175 del 17 de septiembre de 2001, a través de la cual la mencionada cooperativa liquidó unilateralmente el contrato con VRL Ltda, era posible inferir que el contrato se reinició nuevamente el 22 de marzo de 2001, luego de lo cual, el 24 de julio siguiente, el secretario de la secretaría de obras públicas advirtió que la construcción se encontraba abandonada.
Ante ese panorama, concluyó que, en el periodo en que el actor afirma que tuvo un vínculo de trabajo con el municipio de Planeta Rica, la obra de la terminal aún no estaba a cargo de esa entidad territorial, sino en manos del contratista, quien la abandonó el 24 de julio de 2001, por lo que sólo desde ese momento podría declararse la existencia de la relación laboral con dicho ente territorial.
Siguiendo con su argumentación, advirtió que el testigo Adel Ramos, admitió que los demandantes se habían desempeñado como celadores de la terminal, actividad que se relaciona con funciones de custodia, vigilancia, guardia, centinela, protección y defensa del bien encomendado a su cuidado, que nada tienen que ver con las ejercidas por un trabajador oficial ya que, pese a que dicho cargo se ejerció al interior de una obra de propiedad del municipio «no le otorga ello la connotación de sostenimiento o construcción; las labores del actor no fueron las de obrero ni se dedicaba éste a la reparación o mantenimiento en general de la obra puesta bajo su cuidado » (f.° 34).
Agregó que, en todo caso, no existe prueba de los elementos que configuran una relación de tipo laboral, como la subordinación y la dependencia; que si bien un testigo afirmó que lo había visto trabajar en la obra, en la fecha que refirió como ocurrencia de ello, la construcción aún estaba a cargo del primer contratista y que, la pretensión fue modificada en el recurso de apelación, solicitando la declaratoria de un contrato como trabajador atípico o funcionario de hecho y no, como lo pidió inicialmente, en calidad de trabajador oficial.
De modo que, al no encajar sus funciones en aquellas propias de un trabajador oficial, estimó que no había lugar a estudiar las demás pretensiones, las que dependían directamente de la declaratoria de un contrato de trabajo. Frente al segundo de los asuntos pendientes de resolver, explicó que VRL Ltda. constituyó dos pólizas de seguro en favor de Coomunicipios, mediante las cuales se amparaba, de una parte, la responsabilidad civil extracontractual y, de la otra, los riesgos de cumplimiento, anticipo, estabilidad de la obra y pago de prestaciones sociales.
Consideró que la acción que deriva del contrato de seguros con ocasión del segundo de los riesgos se encontraba vigente, ya que no había transcurrido los cinco años estipulados en la norma para que operara la prescripción extraordinaria pues, si bien la cooperativa no reclamó dentro de los dos años siguientes al momento en que conoció de la ocurrencia del siniestro, la resolución que lo declaró no había perdido fuerza ejecutoria, según lo previsto en el artículo 66 del CCA, por lo que era oportuna su solicitud.
Por último, en razón del grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del municipio de Planeta Rica, procedió a revisar las condenas que le fueron impuestas por el juez de primer grado. Estimó que dicho ente territorial no era solidariamente responsable de las obligaciones prestacionales que se les adeudan a los trabajadores demandantes, pues ello sólo sería procedente si la entidad territorial hubiera contratado directamente con VRL Ltda. para la construcción de la terminal y no, como sucedió en este caso, que para el efecto intervino la cooperativa Coomunicipios.
Precisó que «si bien el municipio convocado es el propietario de la obra, entre éste y VRL no hubo vinculación contractual, lo que hace que esa relación de garantía que deviene del fenómeno de la solidaridad no exista, porque dado el caso (…) lograría configurarse respecto a Coomunicipios (…) » (f.° 43). Para apoyar esta conclusión, citó la sentencia CSJ SL, 23 sept. 1960, sin radicado, de acuerdo con la cual, la fuente de la solidaridad, no es el contrato de trabajo ni el de obra, aisladamente considerados, o ambos en conjunto, sino la ley: esta es su causa eficiente y las dos convenciones su causa mediata.
Ellos y la relación de causalidad entre las dos figuras jurídicas son los presupuestos de la solidaridad instituida en la previsión legal mencionada. Descartó, igualmente, que la solidaridad pudiera predicarse de lo consagrado en el inciso segundo del artículo 34 del CST, en la medida en que la modalidad en que se pactó la construcción de la obra, entre la cooperativa y el municipio accionado no permitiría considerar a la primera como contratista del segundo, en tanto lo que se ejecutó fue un convenio interadministrativo que « de acuerdo a lo contemplado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 son celebrados entre entidades de derecho público con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo» mientras que en un contrato se busca satisfacer intereses disímiles, motivo por el cual, indicó « no resulta probable endilgar como garante de las obligaciones insolutas de los actores al municipio demandado, sino a la Cooperativa de Municipios de Antioquia » (f.° 45, cuaderno del Tribunal).
IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Los recurrentes pretenden que la Corte case la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, confirme el fallo de primer grado. Con tal propósito, formulan seis cargos, por la causal primera de casación, los cuales no fueron objeto de réplica.
Por razones de metodología y en aras de que los argumentos queden expuestos de manera ordenada y resulten más comprensibles, la Sala analizará los tres primeros cargos de forma conjunta; luego de lo cual estudiará el quinto, luego el cuarto –por separado- y, en último lugar, se ocupará del sexto. VI. PRIMER CARGO Acusan la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial « por errada selección de la norma sustancial aplicable » (f.° 17).
Consideran que el error del Tribunal consistió en haber resuelto el asunto puesto a su consideración a la luz de las previsiones del inciso primero del artículo 34 del CST, subrogado por el Decreto 2351 de 1965, pese a que existe una norma específica que regula la responsabilidad solidaria de la obra cuando el trabajador no está vinculado laboralmente con el contratista sino con el subcontratista.
En esa medida, señalan, como fue desafortunada la selección del primer inciso de la referida disposición, el Tribunal incurrió en error al no aplicar su inciso segundo, que regula la solidaridad en los eventos en que la relación se verifique por subcontratación. VII. SEGUNDO CARGO Denuncian el fallo de ser violatorio de la ley sustancial « por exclusión evidente de la norma concreta aplicable al caso » (f.° 17).
Para demostrar el cargo, señalan que la exclusión de la norma aplicable a este asunto se verifica al analizar que los argumentos del Tribunal se centraron en el estudio que hizo del inciso primero del artículo 34 del CST, limitándose a explicar que el beneficiario de la obra responde solidariamente frente al contratista y no, frente al subcontratista.
Con ello, indica, se desconoció que la norma a tener en cuenta en este asunto era el inciso segundo de esa normativa, de acuerdo con la cual, el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable de las obligaciones de los subcontratistas, aún en el caso en el que los contratistas no estén autorizados para contratar ese tipo de servicios.
VIII. TERCER CARGO Acusan el fallo de ser violatorio de la ley sustancial « por error en cuanto al alcance de la ley sustancial » (f.° 18). En la demostración del cargo manifiestan que el error del ad quem fue considerar que el artículo 34 del CST no permite deducir la responsabilidad solidaria del beneficiario de la obra si quien actúa como empleador directo del trabajador no es quien ha contratado directamente con aquél, lo que califica de constituir una limitación indebida de la norma.
De ser así, indica, dicha disposición sería empleada para burlar los derechos de los trabajadores, pues la figura de la subcontratación eximiría al beneficiario de asumir cualquier tipo de responsabilidad laboral, lo que no sólo resulta inconcebible sino ilógico, en la medida en que « desde el beneficiario fluyen recursos que pasan por el contratista al subcontratista, pero no fluyen responsabilidades desde el subcontratista, pasando por el contratista hasta llegar al beneficiario de la obra » (f.° 18).
IX. CONSIDERACIONES Previo a resolver los cargos planteados, la Corte debe hacer dos precisiones: La primera tiene que ver con las imprecisiones técnicas en las que incurrió la censura al formular los cargos, consistentes en no indicar la senda a través de la cual los planteaban ni la modalidad de violación de las normas que conforman la proposición jurídica.
Si bien es cierto que el texto del artículo 87 del CPTSS no señala expresamente como senderos de ataque, la vía directa y la indirecta, también lo es que en casación se ha venido aceptando su existencia como géneros de violación, donde el primero de ellos comprende los tres conceptos de transgresión de la ley sustantiva, denominados infracción directa, aplicación indebida e interpretación errónea, mientras que en el indirecto -en el cual no tiene cabida la interpretación equivocada de la ley- el reproche se orienta a la cuestión meramente probatoria derivada de la apreciación errónea o de la inestimación de determinada prueba.
Pese a ello, en ninguno de los tres cargos, los demandantes señalan la vía ni la modalidad en la que fueron infringidas las normas que denuncian, lo que dificulta el entendimiento de sus recursos. No obstante, como de la lectura de los reproches es posible inferir que la discusión se centra en el entendimiento que le dio el Tribunal al artículo 34 del CST, la Corte estima que la senda adecuada para su estudio es la directa, por lo que en esa dirección analizará las cuestiones debatidas.
La segunda aclaración consiste en que al inicio de este proceso se discutió la existencia de dos relaciones laborales distintas: la primera, entre los demandantes y VRL Ltda., con la consecuente responsabilidad solidaria de los demás entes aquí demandados; la segunda, entre Hernán González Zabala y el Municipio de Planeta Rica, la cual, según el actor, tuvo inicio a partir del momento en que la empresa contratista abandonó los trabajos en la obra pública denominada « terminal veredal » y en razón de lo cual siguió prestando sus servicios en favor de ese ente territorial, por lo que también pretendía que se reconocieran los derechos derivados de ese último vínculo.
Debe recordarse que, en lo que tiene que ver con esta última relación, el Tribunal concluyó que no se había acreditado que, luego de que VRL Ltda. abandonara sus obligaciones como contratista, Hernán González Zabala hubiera prestado sus servicios en favor del municipio demandado, por lo que no había lugar a declarar la existencia de un contrato de trabajo.
Como esta conclusión no fue cuestionada en el recurso de casación, permanece incólume. En ese orden de ideas, lo que se debate en esta ocasión –como se verá, en los seis cargos planteados- consiste en la eventual responsabilidad solidaria que le asistiría al Municipio de Planeta Rica en el pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones dispuestas en el fallo de segundo grado, en favor de los demandantes, con ocasión del contrato de trabajo que éstos tuvieron con VRL Ltda. y cuya existencia tampoco se discute en este asunto.
Lo anterior, dada la supuesta calidad de beneficiario de la obra, en los términos del artículo 34 del CST, de dicha entidad territorial. Por ende, en este aspecto puntual la Sala centrará su análisis. Hechas estas aclaraciones se tiene que, según los recurrentes, el yerro del Tribunal consistió en haberle dado una interpretación restrictiva al artículo 34 del CST, concretamente, al no verificar la procedencia de la solidaridad del citado municipio a la luz del inciso segundo de esta normativa, de acuerdo con la cual dicha solidaridad se extiende al beneficiario de la obra incluso en los casos de subcontratación. Para tener claridad sobre esto, la Corte considera oportuno poner de presente, tal como lo tuvo por demostrado el Tribunal, que el Municipio de Planeta Rica, a través de su representante legal, suscribió convenio administrativo 037 DA-99 con la Cooperativa de Municipalidades de Antioquia, mediante el cual ésta última se obligó a realizar las obras necesarias para la construcción a precios unitarios no reajustables de la terminal veredal contiguo al mercado público en el municipio de Planeta Rica, por un valor de $289.999.000 (f.° 26 a 29).
Por su parte, la Cooperativa de Municipalidades de Antioquia celebró contrato No 4543 con la firma Construcciones VRL Ltda, a través del cual ésta última se obligó con la parte contratante a construir la terminal veredal contigua al mercado público en el municipio de Planeta Rica, por un valor de $281.299.030 (f.° 34 a 38). A su vez, VRL Ltda. celebró contrato de trabajo con los demandantes, con el fin de que prestaran el servicio de vigilancia diurna y nocturna, cuya declaratoria y condena por el pago de los salarios y prestaciones sociales adeudadas, se persiguió en este proceso.
Ahora bien, entendida esta triangulación contractual, lo que reprocha la censura es que el Tribunal hubiera advertido que, como VRL Ltda. no ostentó la condición de contratista directo del municipio de Planeta Rica, no podía llamarse a esta entidad territorial como responsable solidaria de la obra pues, indica, el artículo 34 del CST también prevé esa consecuencia jurídica en los eventos en que el contratista –en este caso, la Cooperativa de Municipalidades- subcontrate los servicios, aún sin autorización previa para ello.
Sin embargo, analizados los argumentos contenidos en el fallo de segundo grado, la Corte descarta la supuesta intelección restrictiva que le habría dado el Tribunal a la norma en mención pues, en su análisis, sí contempló el supuesto de hecho consagrado en el inciso segundo del artículo 34 del CST, sólo que entendió que, en consideración a la modalidad contractual existente entre el municipio y la cooperativa mencionada, los hechos no encuadraban en esa específica hipótesis.
Al respecto, el ad quem manifestó: Y de otra parte, tampoco podía predicarse esa solidaridad frente a lo consagrado en el inciso segundo del artículo 34 del C.S. del T., por el cual “el beneficiario del trabajo o dueño de la obra también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas”; toda vez que la modalidad bajo la cual se acordó con la Cooperativa de Municipios la construcción de la obra no permite catalogarla como contratista del Municipio de Planeta Rica, ya que de acuerdo a lo contemplado en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, los convenios interadministrativos son celebrados entre entidades de derecho público con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo.
Mientras en un contrato se buscan satisfacer intereses disímiles –de una parte, económicos (contratista) y de otra satisfacción de una necesidad (contratante administración), en el convenio interadministrativo el convenio supone el cumplimiento de un propósito o fin común. Es por ello que para la Sala no resulta probable endilgar como garante de las obligaciones insolutas de los actores al municipio demandado, sino a la Cooperativa de Municipios de Antioquia, que fue el que contrató la ejecución de la obra con VRL LTDA (f.° 27 y 28, cuaderno del Tribunal).
Pues bien, la anterior reseña no sólo permite excluir la comisión del yerro denunciado por la censura -pues es evidente que el Tribunal sí estudió el caso a la luz del segundo supuesto que contempla la norma con el fin de tener como responsable solidario al beneficiario y dueño de una obra- sino que también pone en evidencia la comisión de una irregularidad sustancial al momento de formular los cargos, concretamente, no atacar todos los fundamentos que le sirvieron de soporte al fallo de segundo grado, en la medida en que se dejó libre de ataque la conclusión que condujo a que se descartara la responsabilidad solidaria del municipio, esto es, que la modalidad mediante la cual esta entidad territorial había contratado los servicios con la cooperativa municipal, no permitía considerar a ésta como contratista –dada la específica finalidad de cooperación que se persigue en los convenios de tipo interadministrativo- y, por ende, no le era aplicable el artículo 34 del CST.
Como sobre este punto nada dijeron los accionantes, es claro que la decisión permanece incólume. Recuérdese que, como lo ha explicado esta Sala de la Corte, es carga del recurrente en casación controvertir todos los soportes del fallo que impugna, porque aquellos que deje libres de críticas seguirán sirviendo de soporte de la decisión, en la medida en que las acusaciones exiguas, precarias o parciales carecen de la virtualidad suficiente para derruir la presunción de legalidad de una sentencia. Sobre el particular, en decisión CSJ SL, 1 jun, 2011, rad. 43671 la Corte indicó: No se olvide que el recurso extraordinario de casación no otorga a la Corte competencia para juzgar el juicio, en la perspectiva de resolver a cuál de los contendientes judiciales le acompaña la razón, desde luego que su misión, a condición de que el recurrente sepa plantear bien la acusación, se circunscribe a enjuiciar la sentencia gravada a los efectos de establecer si el juez, al pronunciarla, observó las normas jurídicas que debía aplicar para definir rectamente la controversia jurídica llevada a su examen.
En verdad, el recurso de casación revela el ejercicio de la más pura dialéctica, en tanto que comporta el enfrentamiento de la sentencia y de la ley. Exige de parte del recurrente una labor de persuasión, en el propósito de hacerle ver a la Corte que la presunción de legalidad y acierto que ampara a la decisión judicial gravada no deja de ser una simple apariencia o enunciación formal.
Por lo anterior, los cargos no prosperan. X. QUINTO CARGO Acusan el fallo de ser violatorio de la ley sustancial « por error en cuanto al alcance de la ley sustancial » (f.° 18). En la demostración del cargo aducen que si el Tribunal tuviera razón en que el convenio interadministrativo 037-DA-99 celebrado el 22 de diciembre de 1999, entre la cooperativa y el municipio de Planeta Rica no es un contrato, la única consecuencia de ello sería que, quien ha sido considerado subcontratista, esto es, la empresa constructora, no ha sido tal y, en su lugar, ha actuado como contratista directo de dicho ente territorial en virtud del convenio interadministrativo celebrado, lo que supone que la pretendida solidaridad se deriva directamente de lo regulado en el inciso primero del artículo 34 del CST.
Por último, señalan que: Si hubiera un contrato entre el ente territorial y la entidad municipio, esta situación supondría que la EMPRESA DE FACTO es subcontratista del municipio y, por lo mismo este ente territorial responde solidariamente por las obligaciones solidarias conforme al inciso 2 del artículo 34 citado; pero si no hubiera dicho contrato sino un convenio entonces el municipio de Planeta Rica, junto con COMUNICIPIO serían contratantes de empresa de facto y responderían solidariamente por las obligaciones laborales de esta, a la luz del inciso primero de la misma norma citada: artículo 34 del C.S. L. (sic) (f.° 23).
XI. CONSIDERACIONES Al igual que en los tres primeros cargos, los recurrentes omiten indicar la senda y la modalidad de violación de las normas que consideran vulneradas, pese a lo cual, la Sala lo analizará desde un punto de vista jurídico, en tanto los reproches son de esta naturaleza. Ahora bien, contrario a lo analizado en los tres primeros cargos, el planteamiento que los censores formulan en esta oportunidad, sugiere que el caso debió resolverse a la luz del inciso primero del artículo 34 del CST, entendiendo que si bien, el Tribunal descartó que Coomunicipios hubiera actuado en calidad de contratista; al menos debió entender que el municipio accionado sí actuó en esa calidad, en virtud del convenio interadministrativo de cooperación que celebraron ambas partes.
Sin embargo, la sugerencia interpretativa que hacen los demandantes no tiene ninguna relevancia a efectos de desvirtuar las conclusiones que sobre la responsabilidad solidaria del municipio de Planeta Rica infirió el Tribunal, pues lo cierto es que lo que le sirvió de soporte para excluir de la condena a dicha entidad territorial, fue el tipo de contrato ante el que se estaba -en el entendido de que el convenio interadministrativo busca la cooperación de dos entidades públicas para la consecución de un fin común- de modo que no era posible asignarle a ninguna entidad la condición de contratista y, por esa vía, tampoco podía encuadrarse este negocio jurídico, dadas sus particulares, en los supuestos consagrados en el artículo 34 del CST, trátese del primero o del segundo de ellos.
Esta conclusión, al no haber sido objeto de cuestionamiento en este cargo, deja incólume la sentencia impugnada. Es decir, el hecho de que se entienda que quien contrató directamente con la empresa VRL Ltda. fue únicamente la cooperativa de municipios o, por el contrario, tanto ésta como el Municipio de Planeta Rica, en nada desvirtúa la conclusión del Tribunal acerca de que el artículo 34 del CST no es aplicable en este asunto dado el tipo de negocio que vinculó a estas partes con el fin de construir la terminal en el municipio de Planeta Rica pues, sus calidades no encuadran dentro del concepto de contratista contenido en el artículo 34 del CST.
Así las cosas, el cargo no tiene vocación de prosperidad. XII. CUARTO CARGO Acusan la sentencia por violación de la ley sustancial, por interpretación errónea, concretamente, del artículo 34 del CST, subrogado por el artículo 3 del Decreto Ley 2351 de 1965 y el artículo 53 de la Constitución Política, que regulan la solidaridad entre contratistas independientes y el beneficiario de la labor.
Luego de citar algunos apartes del fallo de segundo grado, indican que en las relaciones de trabajo debe primar la realidad sobre las formas, de manera que si contratistas y subcontratistas pretenden eludir las obligaciones que les asisten con sus trabajadores, debe imperar la justicia « esto es, la primacía de la realidad contractual a favor de quienes se encuentran en situación de inferioridad y de necesidad frente a las grandes empresas contratistas » (f.° 20).
En ese contexto, consideran que el Tribunal se equivocó al concluir que la solidaridad laboral se deriva de la clase de contrato que exista entre los contratistas y el dueño de la obra o el contrato de trabajo en sí mismo considerado, resaltando que la fuente de aquella es derivada directamente de la ley y, por ende, trátese de un contrato laboral, de obra, civil o interadministrativo, la solidaridad opera en favor de los trabajadores.
Aducen que en virtud del artículo 34 del CST, los contratistas independientes, sean personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, son verdaderos patrones cuando contratan la ejecución de una o varias obras o la prestación del servicio en beneficio de terceros y son solidariamente responsables. En ninguna parte de la norma se precisa que la solidaridad deba provenir de un contrato de obra y que los convenios interadministrativos estén excluidos de esa regulación legal.
Así mismo, precisan que se desconoció el inciso segundo del artículo 34 del CST, el cual permite la solidaridad del beneficiario de la obra incluso en el caso de subcontratistas, sin que para ello se haga alusión a la modalidad contractual. Por ello, señala, al ser el municipio de Planeta Rica beneficiario de la obra, funge como verdadero sujeto patronal y, por tanto, deudor solidario de sus deudas como trabajadores, sin importar el tipo de vínculo que lo unió con Coomunicipio ni si éste último subcontrató con el fin de cumplir el objeto contractual.
Refieren que, de conformidad con el mencionado artículo 34, son tres tipos de relaciones jurídicas que se generan en virtud de la solidaridad laboral, estas son, entre el dueño o beneficiario de la obra y el contratista; entre el contratista o subcontratista y quien ejecuta la labor y entre éste y el beneficiario del dueño de la obra. La norma es clara al prescribir que el dueño de la obra también será solidariamente responsable de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso en que no estén autorizados para contratar tales servicios.
Agregan que cuando la Ley 489 de 1998, hace referencia a la celebración de convenios interadministrativos de cooperación entre entidades públicas no consagra un régimen especial y exceptivo de contratación pública, el cual fue fijado con las Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007, por lo que « el régimen jurídico aplicable a la celebración y ejecución de esos acuerdos de voluntades es el mismo » (f.° 23).
XIII. CONSIDERACIONES Según los recurrentes, el Tribunal incurrió en un yerro interpretativo del artículo 34 del CST, lo que le impidió advertir que la solidaridad prevista en esa norma, deriva directamente de la ley y no del tipo de contrato del que se trate, lo que significa que la responsabilidad del beneficiario de la obra no aplica únicamente para los contratos de obra y, en su lugar, es extensible a los convenios interadministrativos, pues en esa disposición no se hace distinción alguna del tipo de negocio jurídico.
Al respecto, la Sala considera pertinente citar el texto de la norma en cuestión, esto es, el artículo 34 del CST, el cual prevé: 1o) Son contratistas independientes y, por tanto, verdaderos {empleadores} y no representantes ni intermediarios, las personas naturales o jurídicas que contraten la ejecución de una o varias obras o la prestación de servicios en beneficios de terceros, por un precio determinado, asumiendo todos los riesgos, para realizarlos con sus propios medios y con libertad y autonomía técnica y directiva.
Pero el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, a menos que se trate de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, será solidariamente responsable con el contratista por el valor de los salarios y de las prestaciones e indemnizaciones a que tengan derecho los trabajadores, solidaridad que no obsta para que el beneficiario estipule con el contratista las garantías del caso o para que repita contra él lo pagado a esos trabajadores. 2o) El beneficiario del trabajo o dueño de la obra, también será solidariamente responsable, en las condiciones fijadas en el inciso anterior, de las obligaciones de los subcontratistas frente a sus trabajadores, aún en el caso de que los contratistas no estén autorizados para contratar los servicios de subcontratistas –se resalta- Esta Sala de Casación ha entendido que la solidaridad prevista en el artículo 34 del CST no sólo se predica de los contratos de obra, sino que también se extiende a los de prestación de servicios, por así disponerlo el texto literal de esa normativa (CSJ SL4430 -2018).
Así mismo, ha precisado que el hecho de que los beneficiarios de la obra o la prestación de servicios sea de naturaleza pública, no es una razón para negar ese tipo de responsabilidad, postura que refirió en sentencia CSJ SL, 26 sep. 2000, rad. 14038, en los siguientes términos: Según lo dicho puede aseverarse sin dubitaciones que la controversia se circunscribió al específico punto de la solidaridad del Municipio respecto de las obligaciones laborales de su contratista, y que, además, es evidente que aplicó la disposición normativa aludida y de su examen concluyó que la solidaridad consagrada en ella no era extensible a la Entidad Territorial codemandada. […] Ahora, en lo que tiene que ver con el fondo de la acusación, debe precisarse que, como con acierto lo destaca la censura, e inclusive lo reitera la oposición, la solidaridad no es más que una manera de proteger los derechos de los trabajadores, para cuyo efecto se le hacen extensivas, al obligado solidario, las deudas insolutas (prestacionales o indemnizatorias) en su calidad de dueño o beneficiario de la obra contratada, ante la usual insolvencia del deudor principal que no es otro que el empleador.
Así lo sostuvo esta Sala en sentencia del 25 de mayo de 1968, en uno de sus apartes: […] De esta manera lo ha dicho esta Corporación: La fuente de la solidaridad, en el caso de la norma, no es el contrato de trabajo ni el de obra, aisladamente considerados, o ambos en conjunto, sino la ley: esta es su causa eficiente y las dos convenciones su causa mediata, o en otros términos: los dos contratos integran el supuesto de hecho o hipótesis legal.
Ellos y la relación de causalidad entre las dos figuras jurídicas, son los presupuestos de la solidaridad instituida en la previsión legal mencionada (Sent., 23 de septiembre 1960, “G.J.”, XCIII, 915). Destaca esta Sala. […] El cargo prospera y como consideraciones de instancia, además de las expuestas en sede de casación, debe precisarse que nada obsta, para imponer la condena solidaria, que el vínculo entre contratista y entidad estatal sea de carácter administrativo porque la imposición de la obligación solidaria emana de la ley, como ya fue dicho.
No debe perderse de vista que la razón histórica que inspiró la consagración normativa de la solidaridad que hoy ocupa la atención de la Sala, fue evitar que los derechos de los trabajadores fueran burlados cuando los grandes empresarios contrataran la ejecución de una o más obras y los contratistas o subcontratistas no tuvieren la solvencia económica para responder por las acreencias laborales causadas, de tal manera que pudiera acudirse a obligar al beneficiario de ella a satisfacerlas, facultándole a su vez la acción de repetición por lo pagado.
Por último, no sobra agregar que la misma norma que sirve de soporte para impartir condena solidaria contra al Municipio de Rionegro (Art. 3º Decreto 2351 de 1965) lo faculta para que tome las garantías que fueren necesarias. Y ello fue lo que precisamente hizo el municipio cuando procuró que CONSA LIMITADA tomara la póliza de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales que obra a folios 35 a 41 del cuaderno 1 –resaltado del texto original- Ante este panorama, podría pensarse, en principio, que les asiste razón a los demandantes, pues al ser la solidaridad prevista en el artículo 34 del CST, extensible a sujetos de derecho público, podría afirmarse que el municipio de Planeta Rica sí es destinatario de la norma en cuestión y, por ende, debe responder conjuntamente con las demás accionadas, al pago de las condenas impuestas en el fallo de segundo grado.
Sin embargo, contrario a lo expuesto por la censura, no es cierto que la solidaridad prevista en esa norma opere siempre y en todos los casos, sin consideración al tipo de contrato del que se trate, pues esta Sala de Casación ha admitido, por ejemplo que, en contratos administrativos atípicos, cuyo objeto es determinado y preciso, no tiene cabida el artículo 34 del CST, por lo que la consecuencia de responsabilidad consagrada en ese norma no cabe en todos los tipos de negocios jurídicos, como lo sugieren los actores.
Al respecto resulta oportuno traer al debate, apartes de la sentencia CSJ SL4430 -2018. Se trataba de un caso en el que la Corte estudiaba la eventual responsabilidad solidaria que le asistía al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar respecto de las condenas impuestas a la fundación para la participación, capacitación y la investigación social –Fuparcis en favor de sus trabajadores, en virtud del contrato de aportes suscrito entre ellos.
La Corte entendió que dada « la naturaleza especial de ese contrato que ligó a los codemandados y el objeto del contrato, no tiene cabida el artículo 34 del CST » de acuerdo con las siguientes razones: No fue objeto de controversia que la entidad contratante es un establecimiento público del orden nacional y que los entes codemandados estuvieron ligados mediante un contrato de aporte celebrado dentro del marco previsto en el artículo 127 del D. 2388 de 1979 que expresa: Artículo 127.
Por la naturaleza especial del servicio de bienestar familiar, el ICBF podrá celebrar contratos de aporte, entendiéndose por tal cuando el instituto se obliga a proveer a una institución de utilidad pública o social de los bienes (edificios, dineros, etc) indispensables para la prestación total o parcial del servicio, actividad que se cumple bajo la exclusiva responsabilidad de la institución, con personal de su dependencia, pero de acuerdo con las normas y el control del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, su vigencia será anual, pero podrá prorrogarse de año en año. Negrillas de esta Sala.
Por otra parte, el artículo 128 ibídem dispone:
ARTÍCULO 128. Los contratos de aporte que el ICBF celebre para la prestación de los servicios de bienestar familiar solo están sujetos a las cláusulas obligatorias de todo contrato administrativo. El Instituto también podrá celebrar contratos innominados y de carácter mixto. De igual manera, se ha de recordar que, desde la Ley 7 de 1979, se estableció el Sistema de Bienestar Familiar entendido como un servicio público a cargo del Estado, dirigido a promover la integración y realización armónica de la familia, la protección de los niños y niñas del país, y la vinculación de las entidades públicas con el fin de elevar el nivel de vida de la familia y de sus integrantes (artículo 12 ibídem).
En ese ordenamiento, se determinó que una de las entidades principales a cargo del mencionado servicio público sería el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con competencia a nivel nacional (arts. 14 y 19 ibídem). Y el objeto legal de esta institución está contenido en el artículo 19 de la ley a la que nos hemos venido refiriendo, a saber: El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio adscrito al Ministerio de Salud.
Su domicilio legal será la ciudad de Bogotá y tendrá facultad para organizar dependencias en todo el territorio Nacional. En este orden de ideas, se tiene que la entidad contratante del sublite es un establecimiento público descentralizado dedicado a la prestación del servicio público del bienestar familiar. Sobre los servicios públicos, el capítulo 5 de la Constitución, titulado “De la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”, en su artículo primero dispone:
ARTÍCULO 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.
De la norma superior pre trascrita se desprende que la modalidad de servicio público asumida por el Estado colombiano, implica que su prestación ha de hacerse conforme al régimen jurídico que fije la ley y que, si bien puede ser prestado directa o indirectamente por aquel o por particulares, en todo caso el Estado conserva la regulación, el control y vigilancia de dichos servicios.
En ese orden, la posibilidad constitucional de que los particulares sean encargados de la prestación de un servicio público y las condiciones en que lo pueden hacer son las que señale la ley. Así las cosas, bien puede el legislador para efectos de la prestación de un servicio público -con base en el nl. 23 en concordancia con el inciso final del artículo 150 de la Constitución - autorizar a las entidades estatales designadas como responsables de la prestación del servicio público para celebrar los contratos pertinentes, como lo hizo de tiempo atrás el nl. 9º del artículo 21 de la Ley 7 de 1979, por la cual se dictan las normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.
Siendo a su vez reglamentado por el D. 2388 de 1979, en cuyo artículo 127 consagró los contratos de aportes, como el que ligó a los aquí codemandados, cuya celebración debe estar acorde con el 128 ibídem. La Sección Tercera del Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de analizar la naturaleza, contenido y alcance del contrato estatal de aportes que celebra el ICBF, definiéndole las siguientes características esenciales: i) es un contrato estatal regido por la Ley 80 de 1993; ii) se trata de un negocio jurídico atípico, principal y autónomo; iii) oneroso, solemne y formal al igual que todos los contratos estatales, por cuanto se requiere que medie una contraprestación a favor del contratista; consta por escrito y debe estar suscrito por las partes, en los términos consagrados en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993; iv) es bilateral y sinalagmático, en la medida que se desprenden obligaciones y cargas para las dos partes del negocio, esto es, el aportante y el contratista; y v) es conmutativo, toda vez que las prestaciones contenidas en el negocio jurídico son equivalentes, puesto que el contratista asume la prestación de un servicio propio del sistema de bienestar familiar y social a cambio de una contraprestación, al margen de que el contratista pueda ser una institución sin ánimo de lucro.
A los que esta Corte agrega que vi) el contratista asume la prestación del servicio público directamente a la comunidad mediante recursos del Estado. Es decir, el objeto del contrato se trata de una actividad sui generis regulada por normas especiales de derecho público y «solo están sujetas a las cláusulas obligatorias de todo contrato administrativo», art. 128 del D.2388 de 1979, «actividad que se cumple bajo la exclusiva responsabilidad de la institución», art. 127 ibídem, lo que excluye la aplicación del artículo 34 del CST. –se resalta- En ese orden de ideas, la Corte advierte que los reparos que hizo el censor al fallo de segundo grado carecen de fundamento.
Y se afirma esto porque no es cierto que el artículo 34 del CST opere de forma automática sin consideración al tipo de contrato que suscriba el beneficiario de la obra o, en palabras de la censura, que este tipo de responsabilidad sea procedente «trátese de un contrato laboral, de obra, civil interadministrativo, opera la solidaridad legal en favor de los trabajadores » ya que, en ciertos casos, la modalidad de contratación sí resulta relevante a efectos de establecer la aplicación o no de esa norma contenida en el CST, como quedo visto en la jurisprudencia transcrita.
Bajo ese entendido, lo que resultaba indispensable a efectos de derruir la presunción de acierto y de legalidad del fallo cuestionado, era desvirtuar la conclusión del Tribunal sobre la particularidad del negocio jurídico celebrado entre el Municipio de Planeta Rica y Coomunicipios, la cual, dada su finalidad, naturaleza y los intereses que persiguen no permitía considerarlo entre aquellos contratos regulados por el artículo 34 del CST.
Como el reproche de la censura no controvirtió ese argumento, la Sala concluye que la decisión se mantiene incólume. Por lo anterior, el cargo se desestima. XIV. SEXTO CARGO Acusan la sentencia de violar, por la senda indirecta, en « el concepto de apreciación errónea » el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo. Consideran que el Tribunal incurrió en el siguiente error de hecho: Tener por no probado, pese a estarlo, que el convenio interadministrativo suscrito entre el Municipio de Planeta Rica y Coomunicipios, es un contrato.
Aseveran que el anterior yerro fáctico tuvo origen en la apreciación errónea de las pruebas documentales: copia del convenio interadministrativo del 037-DA-99 (f.° 26 y ss.) Reprochan que el juez de segundo grado hubiera concluido que la modalidad en virtud de la cual se acordó la construcción de la obra de la terminal entre el municipio y la cooperativa, no permitía considerar a ésta última como contratista pues, de conformidad con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, los convenios interadministrativos son celebrados entre entidades de derecho público con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo.
Estiman que el Tribunal erró al dar por probado, sin estarlo, que dicho convenio era de esa naturaleza, cuando de su lectura se infiere que se trató de un típico contrato estatal de los regulados por la Ley 80 de 1993. Es decir, consideran que aquello que fue llamado convenio interadministrativo no lo es, ya que del análisis de su clausulado se evidencia que es un típico contrato interadministrativo de obra, a precios unitarios.
Así mismo, señalan que como contraprestación del servicio, en dicho convenio se fijó el pago de un precio, razón por la cual, añaden, el ad quem erró al concluir que se estaba ante un acuerdo de voluntades de aquellos regulados por el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, esto es, de un convenio interadministrativo celebrado entre entidades de derecho público, cuando de lo que en realidad se trataba era de un contrato de obra.
XV. CONSIDERACIONES Lo que cuestionan los recurrentes en este cargo tiene que ver con el tipo de negocio jurídico que celebró el Municipio de Planeta Rica y con la Cooperativa de Municipios de Antioquia –Coomunicipios pues, señalan, aunque formalmente suscribieron un convenio interadministrativo, en realidad, se trata de un contrato de obra del que se deriva la pretendida solidaridad.
Para demostrarlo, denuncian el convenio interadministrativo 037-DA-99 obrante a folios 26 y siguientes del expediente. Sin embargo, la Corte advierte que este tema constituye un hecho nuevo que no fue objeto de debate en el trámite de las instancias, lo que impide a la Corte pronunciarse al respecto, al menos no, sin desconocer los derechos de defensa y contradicción de las partes accionadas.
En efecto, en el escrito de la demanda inaugural, los actores informaron que la Cooperativa Coomunicipios había celebrado convenio interadministrativo con el Municipio de Planeta Rica con el fin de construir la terminal veredal, sin que desconocieran la validez de esa modalidad contractual o sin que invocaran que, pese a esa formalidad, en realidad se estaba ante un contrato de obra, por lo que resulta improcedente alegar esa circunstancia en esta instancia extraordinaria.
Así mismo, debe resaltarse que el Tribunal no contó con la oportunidad de analizar, siquiera, la voluntad real de los contratantes al momento de suscribir dicho convenio interadministrativo, al no ser un tema objeto de debate o sobre el que las partes hubieran suscitado algún tipo de inconformidad, por lo que también resulta impreciso endilgarle un yerro derivado de una circunstancia sobre la que no pudo pronunciarse.
De hecho, el fundamento que le sirvió al ad quem para descartar la responsabilidad de la entidad territorial en el pago de las acreencias laborales de los trabajadores, fue precisamente la modalidad bajo la cual se acordó la construcción de la terminal entre la cooperativa y el municipio de Planeta Rica, partiendo del supuesto incontrovertido de que se trataba de un convenio interadministrativo de los regulados en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.
En consecuencia, se trata de un hecho que no es posible debatir en casación. De ese modo, el argumento presentado corresponde a un hecho o medio nuevo que no es admisible en esta sede pues configura una variación de los fundamentos invocados en la demanda inicial, así como un desconocimiento de los derechos de defensa y contradicción de la contraparte, quien se vería sorprendida en casación con unos supuestos sobre los que no tuvo la oportunidad de defenderse.
Sobre el particular, la Corte ha señalado que la inclusión de medios nuevos en la demanda de casación resulta inadmisible y, por ende, llevan al fracaso del recurso. En efecto, en sentencia CSJ SL602 -2013, sostuvo: En el recurso extraordinario de casación, las anteriores apreciaciones cobran mayor fuerza, dado su carácter dispositivo en tanto se juzga la legalidad de la sentencia. Por tanto, si en las instancias, una vez agotadas las etapas de ley, no es posible variar el marco del proceso, mucho menos podrá hacerse en sede extraordinaria, que es lo que jurisprudencialmente se ha denominado como medios nuevos que por sí mismos conllevan al fracaso del recurso de casación por resultar inadmisibles.
Por lo demás, la Corte debe precisar que el juez laboral no tiene competencia para modificar la modalidad de un contrato administrativo celebrado entre entidades públicas o para definir si se trata de un negocio jurídico distinto al formalmente celebrado, de modo que si lo que se pretende es cuestionar la veracidad de los pactos celebrados entre las partes, lo procedente sería demandar la nulidad o la ineficacia de dicho convenio interadministrativo ante las autoridades competentes para ello, pero se insiste, este tema ni siquiera no fue planteado por los actores en este proceso.
Por todo lo anterior, el cargo se desestima. Sin costas porque no hubo réplica. XVI. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Montería, el 29 de mayo de 2013, en el proceso ordinario laboral que instauraron HERNÁN GONZÁLEZ ZABALA y ABRAHAM OLEA POLO, contra l contra VRL LTDA;
ANDRÉS BENEDETTY, GUSTAVO LORA, CÉSAR AGUSTO RÍOS GONZÁLEZ, el MUNICIPIO DE PLANETA RICA, la COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE ANTIOQUIA LTDA. COOMUNICIPIOS y la aseguradora COLSEGUROS S.A., hoy ALLIANZ S.A., ésta última en calidad de llamada en garantía. Costas como se indicó en precedencia. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 36 SCLAJPT-10 V.00