Radicación n.° 69990 RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente SL4100-2017 Radicación n.° 69990 Acta 10 Bogotá, D. C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecisiete (2017). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 27 de mayo de 2014, en el proceso que le promovieron JUAN BAUTISTA PELÁEZ HERNÁNDEZ y OTROS.
I.
ANTECEDENTES JUAN BAUTISTA PELÁEZ HERNÁNDEZ, JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ, JESÚS MARÍA QUIROZ, ARTURO MORENO BARRETO y FELIX MARÍA MAYORGA CIFUENTES llamaron a juicio al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA para que, previos los trámites del proceso ordinario, fuera condenado a reconocerles y pagarles los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, a partir del 1 de enero de 1999; la indexación de las sumas adeudadas; lo ultra y extra petita; y las costas del proceso.
Fundamentaron sus peticiones, básicamente, en que la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, hoy FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, les reconoció pensión de jubilación, así: JUAN BAUTISTA PELÁEZ HERNÁNDEZ Por Resolución n.º 1143 del 8 de julio de 1977 JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ Por Resolución n.º 1283 del 17 de octubre de 1972 JESÚS MARÍA QUIROZ Por Resolución n.º 1530 del 13 de noviembre de 1974 ARTURO MORENO BARRETO Por Resolución n.º 0707 del 21 de mayo de 1982 FELIX MARÍA MAYORGA CIFUENTES Por Resolución n.º 2504 del 16 de abril de «176» (sic) Agregaron que la demandada les adeudaba los reajustes pensionales de los años 1999, 2000 y 2001, previstos en la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999; que por disposición legal la Nación asumió el pago de las pensiones de jubilación que estaban a cargo de los FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA -FFNN-; que las pensiones reconocidas por los FFNN eran financiadas con recursos del presupuesto nacional; que agotaron la vía gubernativa.
Al contestar la demanda, la entidad llamada a juicio se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos, aceptó los relacionados con el reconocimiento de las pensiones de jubilación a los demandantes y el agotamiento de la vía gubernativa. Lo demás dijo que no era cierto. En su defensa propuso las excepciones de mérito de inexistencia de la obligación, buena fe, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de interés jurídico en la activa en obtener sentencia favorable a sus pretensiones, pago, compensación, falta de causa y título para pedir, prescripción y la genérica.
II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante fallo del 10 de septiembre de 2013, absolvió a la demandada de todas y cada una de las pretensiones de la demanda (Folios 317 a 329). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Apelaron los demandantes.
La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante fallo del 30 de septiembre de 2009, revocó el de primera instancia y, en su lugar, dispuso: PRIMERO.- CONDENAR a la entidad demandada a reajustar la pensión del demandante JUAN BAUTISTA PELÁEZ HERNÁNDEZ teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $520.707,03; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 21 de agosto del año 2012, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
SEGUNDO. - CONDENAR a la entidad demandada a reajustar la pensión del demandante JESÚS IVÁN ARIAS teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $1.196.856,46; y como consecuencia de ello cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 21 de agosto del año 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
TERCERO. - CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante JESÚS MARÍA QUIROZ teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $997.232,24; y como consecuencia de ello, a cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 21 de agosto del año 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
CUARTO. - CONDENAR a la demandada a reajustar la pensión del demandante FELIX MARÍA MAYORGA teniendo en cuenta que el valor de su mesada pensional para el año 2001 ascendía a la suma de $664.615,43; y como consecuencia de ello a cancelar las diferencias en las mesadas pensionales causadas a partir del 19 de mayo del año 2009, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva del presente proveído.
QUINTO. - ABSOLVER a la demandada de todas y cada una de las pretensiones de la demanda incoadas en su contra por el señor ARTURO MORENO BARRETO, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia. Sin COSTAS en la alzadas (sic) las de primera instancia a cargo de la parte demandada. Tásense. (C.D. Folio 339). En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal consideró, como fundamento de su decisión, que el problema jurídico se circunscribía a determinar si a los demandantes les asistía derecho a los reajustes pensionales previstos por la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999; que no era materia de controversia la calidad de pensionados de los accionantes; que el artículo 1 de la citada Ley 445 había creado un incremento especial para las pensiones del sector público del orden nacional, que fueran financiadas con recursos del presupuesto nacional; que de acuerdo con el artículo 2 del Decreto 236 de 1999, para la aplicación de los incrementos, las respectivas prestaciones debían cumplir con los siguientes requisitos: i) que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales, y ii) que su pago se realice con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones; que esta Sala de Casación Laboral, en sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, había considerado que los reajustes previstos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, se aplicaban a las pensiones del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, apropiados para el pago de dichos emolumentos y que aunque el fondo demandado había sido creado como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, dicha naturaleza jurídica no había afectado la fuente de financiación de las pensiones para cuyo pago había sido encargado, ya que por disposición del artículo 7 de la Ley 21 de 1988, la Nación asumiría el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, a cargo de la empresa FFNN y, en tal medida, la razón estaba de lado del recurrente; que, en consecuencia, la Corte había dejado definido que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario, se aplicaban a las pensiones que habían sido asignadas al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
Seguidamente, procedió el ad quem a liquidar el valor de los incrementos a que tenía derecho cada demandante y señaló que estaban prescritas las diferencias causadas con anterioridad al 21 de agosto de 2009, para Juan B. Peláez, Jesús I. Arias y Jesús Quiroz, y las causadas con anterioridad al 19 de mayo de 2009, en relación con Felix Mayorga.
Por último, estimó que no había lugar a reajustar la pensión de Arturo Moreno Barreto, por cuanto no existía una diferencia negativa entre el ingreso inicial y el ingreso actual, en términos de salarios mínimos. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el apoderado de la demandada, concedido por el Tribunal únicamente respecto de JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ y JESÚS MARÍA QUIROZ, y admitido por la Corte, se procede a resolver.
V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, confirme la proferida por el a quo. Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, que fueron replicados y se estudiarán conjuntamente, por cuanto se encuentran dirigidos por la misma vía, denuncian la violación de similar cuerpo normativo, se sirven de argumentos complementarios y persiguen idéntico fin.
VI. PRIMER CARGO Acusa la sentencia impugnada de violar directamente, en la modalidad de interpretación errónea, los artículos 1 de Ley 445 de 1998; 1, 2, 3 y 4 del Decreto 236 de 1999; 7 de la Ley 21 de 1988; y 3 del Decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3, 11 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994; 1 del Decreto 1586 de 1989; 8 de la Ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la Ley 225 de 1995; 2 de la Ley 38 de 1989;
Decreto 1129 de 1999; artículos 1 y 5 de la Ley 4 de 1976; 2512 del Código Civil; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 1 del Decreto 2108 de 1992; 1, 2 y 3 del Decreto 01 de 1985; 1, 2 y 3 del Decreto 3754 de 1985; 2 del Decreto 2538 de 2001; 24 de la Ley 179 de 1994; 1 de la Ley 6 de 1945; 58 de la Ley 53 de 1945; y Decreto 2340 de 1946.
En la demostración, aduce el censor que las pensiones de los demandantes han sido reajustadas como lo ordenan las leyes 4 de 1976, 71 de 1988, 6 de 1992 y 100 de 1993; que los reajustes de que trata la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, no son aplicables a los trabajadores de los extintos FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, ya que no se cumplen los requisitos para ello, a saber: que las pensiones hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores nacionales y que su pago se realice actualmente con los recursos del presupuesto nacional, definido en el inciso 2 del artículo 3 del Decreto 111 de 1996; que el cargo se dirige en la modalidad de interpretación errónea, por cuanto el Tribunal basó su decisión en el criterio jurisprudencial expuesto en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, el cual no se encuentra acorde con el alcance del artículo 1 de la Ley 445 de 1998; que, dada la vía escogida para el ataque, no controvierte los supuestos fácticos que dio por sentados el ad quem, especialmente las fechas y cuantías con que los demandantes fueron pensionados, ni la calidad de establecimiento público de la entidad demandada.
Seguidamente, transcribe la censura el artículo 1 del Decreto 1591 de 1989, por el cual se crea el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, para afirmar que el juez colegiado, a pesar de dar por demostrada la naturaleza jurídica de la entidad demandada, no tuvo en cuenta que ésta no tenía que acudir «a otro tipo de presupuesto de la nación» para cubrir el pago de las pensiones de sus ex trabajadores.
Enseguida, reproduce apartes de la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, para afirmar que si bien es cierto que el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 señala que el reajuste es procedente cuando las pensiones del sector público sean financiadas con recursos del presupuesto nacional, para su aplicación se debe tener en cuenta lo dispuesto por los artículos 1 y 2 del Decreto 236 de 1999, que disponen: ARTÍCULO 1o.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley 445 de 1998, el reajuste previsto en dicha norma se aplicará a: a) Las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del Presupuesto Nacional; b) Las pensiones del Instituto de Seguros Sociales, y c) Las pensiones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
ARTÍCULO 2 o. Para efectos de lo dispuesto en el ordinal a) del artículo anterior, son pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional, aquellas que reúnan conjuntamente las dos condiciones siguientes: a) Que hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores públicos nacionales, y b) Que su pago se realice actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones.
PARÁGRAFO. Para efectos de este artículo se entiende por presupuesto nacional el definido por el segundo inciso del artículo 3º. del Decreto 111 de 1996. Seguidamente, afirma que como el parágrafo transcrito remite al artículo 3 del Decreto 111 de 1996, se debe tener en cuenta que ésta disposición prevé que el presupuesto nacional «comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta», de manera que es evidente que el Presupuesto General de la Nación es diferente del Presupuesto Nacional; que el artículo 1 de la Ley 445 de 1999, hace referencia es al Presupuesto Nacional, del que están excluidos los establecimientos públicos; que, así las cosas, los incrementos previstos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1999, no fueron establecidos para los pensionados de la entidad demandada.
A continuación, explica que si bien el artículo 7 de la Ley 21 de 1988 dispone que la Nación asumirá el pago de las pensiones, la interpretación que de la norma hizo el ad quem es incorrecta, pues ha debido ligar esa obligación a lo dispuesto en las normas que adoptan los procesos de reestructuración o reorganización; que una lectura armónica de los artículos 1 de la Ley 179 de 1994, compilado en el 3 del Decreto 111 de 1996, y 13 del Decreto 1591 de 1989, permite colegir que la Nación continuaría apropiando en el Presupuesto Nacional a favor de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en Liquidación, los recursos correspondientes para la atención de las prestaciones económicas de sus empleados y ex empleados, hasta tanto, el Fondo constituido asumiera totalmente las funciones previstas en el decreto de liquidación de la primera entidad; que, de acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1586 de 1989, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió en su totalidad las obligaciones de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en la fecha de liquidación de ésta, es decir, desde el 18 de julio de 1992, de manera que a partir de esta data ninguna obligación frente a ex trabajadores se financia con recursos del presupuesto nacional; que por ello erró el Tribunal al condenar a la demandada a pagar a los demandantes los reajustes previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998.
Bajo las anteriores premisas, concluye la censura: Corolario de lo anterior: la ley 445 de 1998 condicionó el reconocimiento de los reajustes establecidos en dicha norma, entre otras, para pensiones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, lo cual conlleva a acudir al artículo 1 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 3 del decreto 111 de 1996 que este tipo de presupuesto es sólo una parte del Presupuesto General de la Nación; del mismo modo que el artículo 7 de la ley 21 de 1988, al señalar que la nación asumiría el pago de las pensiones, limitó esa obligación a las normas que se expidieran para adoptar los procesos de estructuración (sic) o reorganización, ante lo cual el Tribunal debió analizar detenidamente el artículo 13 del decreto 1591 de 1989 que limitó la participación de los recursos de la nación a favor de las prestaciones de los ex trabajadores de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en Liquidación, únicamente hasta tanto el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles (sic) Nacionales de Colombia, asumiera totalmente las funciones previstas en el decreto de liquidación de la primera entidad.
Para establecer la fecha en que el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles (sic) Nacionales de Colombia asumió la obligación de las acreencias laborales de trabajadores y extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, era necesario que el Tribunal verificara el artículo 1 del decreto 1586 de 1989, en el cual se indica que la fecha de finalización de la liquidación de la segunda de las empresas, ocurrió tres años después de la promulgación de esa norma, es decir, hasta el 18 de julio de 1992, como se indicó, lo cual demuestra que desde dicha fecha la nación no efectuó ninguna apropiación para el pago de esas obligaciones –el (sic) establecimiento público fue creado con autonomía patrimonial, y que al momento de la expedición de la ley 445 de 1998, no se cumplía con lo establecido en el artículo 2 literal b del decreto 236 de 1999, es decir, que el pago de las pensiones se realizara actualmente con recursos del presupuesto nacional apropiados para el pago de pensiones.
Finalmente, aduce el recurrente que el criterio jurisprudencial contenido en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, que le sirvió al Tribunal para fundamentar su decisión, fue rectificado por esta Sala de la Corte, en sentencia CSJ SL, 5 feb. 2014, rad. 40333, en la que consideró que a las pensiones a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no se les aplicaban los incrementos previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, por cuanto tales prestaciones no se financiaban con recursos del Presupuesto Nacional.
VII. RÉPLICA Aduce que se debe tener en cuenta que el recurso extraordinario únicamente fue concedido respecto de dos demandantes, de manera que no es procedente que el censor pida la casación total de la sentencia impugnada, pues ésta cobró ejecutoria en relación con los accionantes frente a quienes se negó el recurso de casación, por lo que, aduce, el alcance de la impugnación se encuentra indebidamente formulado.
Agrega, en cuanto al fondo de la acusación, que los demandantes no fueron empleados de la entidad demandada, por lo que no se puede afirmar que los recursos de ésta cubran el pago de las pensiones de aquellos; que de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, la Nación asumió el pago de las pensiones de los demandantes desde mucho antes de entrar en vigencia la Ley 445 de 1998; que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue creado para el manejo de las cuentas respectivas, sin que la naturaleza jurídica de la entidad afecte la fuente de financiación de las pensiones cuyo pago le fue encargado.
VIII. SEGUNDO CARGO Acusa la sentencia impugnada de violar directamente, en la modalidad de aplicación indebida, los artículos 1 de la Ley 445 de 1998; 1, 2, 3 y 4 del Decreto 236 de 1999, como consecuencia de la infracción directa de los artículos 24 de la Ley 225 de 1995; 3 y 110 del Decreto 111 de 1996; 2 y 22 de la Ley 38 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994; 86, 151, 152 y 153 de la Constitución Política;
Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992; 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1 y 3 del Decreto 1591 de 1989; Ley 21 de 1992; 5 de la Ley 4 de 1976; 1 y 26 del Decreto 1128 de 1999; 1 del Decreto 1221 de 1975; 1 de la Ley 71 de 1988; 116 de la Ley 6 de 1992; 1 de la Ley 4 de 1976; 14 y 143 de la Ley 100 de 1993; 356 de la Constitución Política; 16 del Código Sustantivo del Trabajo; 1 de la Ley 6 de 1945; 58 de la Ley 53 de 1945; y Decreto 2340 de 1946.
En la demostración, reitera la censura los argumentos expuestos en el primer cargo, en cuanto a que el Tribunal no tuvo en cuenta que según el artículo 1 del Decreto 1591 de 1989, el Fondo de Pasivo de Pasivo Social de los Ferrocarriles de Colombia es un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, por lo que ninguno de sus pensionados tiene derecho a los reajustes previstos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, ya que las prestaciones no se financian con recursos del presupuesto nacional.
Agrega que el Decreto 111 de 1996, compilatorio y desarrollado como ley orgánica, tiene prelación sobre cualquier otra norma en lo referente a la composición del Presupuesto General de la Nación y a establecer la fuente de financiación del mismo, razón por la cual el ad quem lo debió tener en cuenta al momento de analizar las reglas relacionadas con el origen de la financiación de las pensiones de los ex trabajadores de los FFNN y darle prevalencia a estas normas de carácter orgánico sobre las disposiciones relativas a la creación y funcionamiento del Fondo de Pasivo Social llamado a juicio; que la Corte Constitucional ha señalado que las leyes orgánicas gozan de una prerrogativa especial.
Añade la censura que, en sentencia C – 067 de 1999, la Corte Constitucional consideró que los incrementos establecidos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, solo se aplican a las pensiones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional. Finaliza reproduciendo algunos de los argumentos que expuso en el primer ataque. IX. RÉPLICA Afirma que las manifestaciones de la censura, relacionadas con la prevalencia de la ley orgánica sobre la ley ordinaria constituyen un hecho nuevo en casación; que el recurrente desconoce el objeto para el cual fue creado el fondo demandado y las funciones que éste cumple; que los artículos 2, 126 y 127 del Decreto 111 de 1996, no derogaron el artículo 7 de la Ley 21 de 1988 ni el verbo rector «asumir» incorporado en dicha norma.
Agrega que el censor no explica en qué consistió la aplicación indebida del artículo 1 de la ley 445 de 1998 y además se contradice al acusar su errónea interpretación en el desarrollo del cargo, pues en la proposición jurídica denunció su aplicación indebida. X. CONSIDERACIONES En primer término, se debe precisar que en atención a que el recurso extraordinario de casación fue concedido por el Tribunal únicamente respecto de JESÚS IVÁN ARIAS y JESÚS MARÍA QUIROZ, la sentencia impugnada permanecerá inalterada en lo que a los demás demandantes respecta.
Dada la vía escogida para los ataques, debe ponerse de presente que no se controvierten los supuestos fácticos que dio por demostrados el Tribunal, tales como que los demandantes son pensionados de los extintos FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA y que en la actualidad sus pensiones se encuentran a cargo del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
En el caso de JESÚS IVÁN ARIAS, la pensión fue reconocida el 17 de octubre de 1972 y a JESÚS MARÍA QUIROZ el 13 de noviembre de 1974. Ahora bien, los cargos están encaminados a que se determine jurídicamente que los reajustes pensionales previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, no son aplicables a las pensiones a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por cuanto tales prestaciones no se financian con recursos del Presupuesto Nacional, como lo exige la norma.
El Tribunal consideró, con apoyo en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, que las pensiones del sector público, asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, eran financiadas con recursos del presupuesto nacional, como lo exigía el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, para beneficiarse de los reajustes pensionales deprecados, por lo que los demandantes tenían derecho a que a sus pensiones se les hicieran los reajustes establecidos por la disposición citada.
Esta Corporación, en la sentencia que le sirvió de apoyo al ad quem, había considerado que las pensiones a cuyo pago había sido encargado el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia se financiaban con recursos del presupuesto nacional, de manera que les resultaban aplicables los incrementos previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, al estimar: Es cierto, como lo señala el impugnante que el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA fue creado como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, de acuerdo con el Decreto 1591 de 1989.
Pero esa naturaleza jurídica no afectó la fuente de financiación de las pensiones para cuyo pago fue encargado, por disposición de la Ley 21 de 1988, que ordenó la creación del prenombrado Fondo, conforme al tenor literal del articulo 7º: “La Nación, dentro del proceso de estructuración o reorganización, de acuerdo con las normas que adopten, asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias laborales, ejecutioriadas (sic) o que se ejecutoríen a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Para tal efecto el Gobierno creará un Fondo para el manejo de las cuentas respectivas y definirá la naturaleza jurídica, la organización y el funcionamiento del mismo. Así mismo, dentro del mencionado proceso, la Nación asumirá el pago de la deuda con la Caja de Compensación Familiar Contraferros, con el Fondo Social Ferroviario y con el Fondo de Previsión Social del Ferrocarril de Antioquia”.
Síguese de lo anterior que la Nación asumió el pago de las pensiones reconocidas por Ferrocarriles Nacionales, de donde emerge claro que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplican a dichas pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales. (Subrayas del texto) Sin embargo, en sentencia CSJ SL1081-2014, esta Corporación rectificó su criterio jurisprudencial, al considerar que no podía confundirse el Presupuesto Nacional con el Presupuesto General de la Nación, del cual hacen parte los recursos de la entidad demandada, dada su naturaleza de establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonial.
Consideró la Sala, en ese orden, que las pensiones de jubilación a cargo del Fondo demandado no se financian con recursos del Presupuesto Nacional, como lo exigía el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, razón por la cual no les eran aplicables los incrementos allí previstos. En la citada providencia, reiterada recientemente en las CSJ SL15781-2016 y CSJ SL1976-2017, se dijo: Habrá de decirse también, que no se configura la violación que denuncia el recurrente a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998 y del Decreto 236 de 1999, porque en este caso no se cumplen los supuestos fácticos previstos en tales normativas para acceder a los reajustes impetrados, en tanto que: «la pensión de los demandantes no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional, ni mucho menos su pago se realiza con recursos del presupuesto nacional», pues tales aseveraciones no le merecen ningún reparo a la Sala.
Y así se afirma, por cuanto si bien es cierto que esta Corporación en la sentencia que rememora el impugnante del 13 de mayo de 2008, radicación 32303, había precisado que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, también lo es, que tal criterio fue rectificado en virtud de la nueva composición de la Sala, para en su lugar concluir, que los dineros de dicho Fondo con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del «Presupuesto Nacional» y, por ende, no hay lugar a ordenar ningún reajuste con fundamento en la citada normatividad.
En efecto, no puede confundirse lo que es el «Presupuesto General de la Nación» con el «Presupuesto Nacional», en tanto que en aquel está incluido éste, así como el de los establecimientos públicos del orden nacional para una vigencia fiscal, mientras que el «Presupuesto Nacional» comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional».
Al efecto, la Corte acoge el criterio que ya ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado – en sentencias del 10 de febrero y 15 de septiembre de 2011, rads. 25000-23-25-000-2003-09129-02(0988-09) - 25000-23-25000-2007-01334-01(1555-09), respectivamente, cuando al examinar el tema de los reajustes de la Ley 445 de 1998 frente a los pensionados del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles de Colombia, precisó: «En relación con el porcentaje de la mesada pensional a cargo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no hay lugar al reajuste de que trata la Ley 445 de 1998 por lo siguiente: A través de la Ley 21 de 1988, se adoptó el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario nacional que implicó la reorganización institucional, administrativa, financiera y de explotación de dicho servicio.
Dicha ley autorizó a la Nación para asumir la deuda de la Empresa Ferrocarriles Nacionales incluyendo la carga prestacional. Atendiendo la anterior normativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1591 de 1989 por medio del cual creó el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
En relación con el tema la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto emitido el 23 de mayo de 2000, concluyó que las pensiones que el Fondo de Ferrocarriles Nacionales asumió no son susceptibles del reajuste pensional dispuesto en la Ley 445 de 1998 porque "el presupuesto de dicho fondo no hace parte del presupuesto nacional" los recursos de "los establecimientos públicos, hacen parte del presupuesto general de la Nación pero no del presupuesto nacional.
Lo anterior permite concluir que al ser el Fondo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, no es posible acceder a la aplicación del reajuste pensional establecido en la Ley 445 de 1998 porque su presupuestos pertenecen al General de la Nación, conforme a lo dicho en el artículo 3º del Decreto 111 de 1996».
En consecuencia, no incurrió el Tribunal en las violaciones legales denunciadas. Los cargos no prosperan. (Negrillas del texto) Con arreglo al anterior criterio jurisprudencial, estima la Sala que se equivocó el Tribunal al considerar que a las pensiones de los demandantes se les aplicaban los reajustes previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, por lo que se casará la sentencia impugnada únicamente en relación con los demandantes frente a quienes se concedió el recurso de casación. XI.
FALLO DE INSTANCIA Para la decisión de instancia, además de las consideraciones expuestas en sede de casación y para dar respuesta a los planteamientos del recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la sentencia de primer grado, cumple destacar que si bien es cierto que el artículo 7 de la Ley 21 de 1988 previó que la Nación asumiría las pensiones a cargo de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, no debe perderse de vista que el artículo 3 del Decreto 1591 de 1989, «Por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y se dictan normas para su organización y funcionamiento», dispuso que dicho fondo, creado como establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, asumiría el pago de las pensiones legales y convencionales de los ex empleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Comoquiera que los recursos del Fondo de Pasivo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, entidad a cuyo cargo está el pago de las pensiones de los demandantes, no forman parte del Presupuesto Nacional, en los términos del artículo 3 del Decreto 111 de 1996, ningún reparo puede hacerla Sala a la decisión adoptada por el a quo en cuanto absolvió a la demandada de los incrementos establecidos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998.
Los razonamientos que anteceden resultan suficientes para confirmar el fallo proferido por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, el 10 de septiembre de 2013, dentro del presente asunto, solamente en cuanto absolvió a la demandada de las pretensiones incoadas en su contra por JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ y JESÚS MARÍA QUIROZ. En lo demás la sentencia de primer grado permanecerá incólume.
No se causaron costas en casación dada la prosperidad del recurso. Costas en las instancias a cargo de los demandantes JESÚS IVÁN ARIAS y JESÚS MARÍA QUIROZ. XII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA PARCIALMENTE la sentencia dictada el veintisiete (27) de mayo de dos mil catorce (2014) por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral seguido por JUAN BAUTISTA PELÁEZ HERNÁNDEZ y OTROS contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, en cuanto condenó a la demandada a pagar a JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ y a JESÚS MARÍA QUIROZ los reajustes previstos por el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 y NO LA CASA EN LO DEMÁS. En sede de instancia confirma la sentencia proferida por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, el 10 de septiembre de 2013, dentro del presente asunto, únicamente en cuanto absolvió al fondo demandado de las pretensiones incoadas en su contra por JESÚS IVÁN ARIAS y JESÚS MARÍA QUIROZ.
No se causaron costas en casación dada la prosperidad del recurso. Costas en las instancias a cargo de los demandantes JESÚS IVÁN ARIAS HERNÁNDEZ y JESÚS MARÍA QUIROZ. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. GERARDO BOTERO ZULUAGA Presidente de Sala JORGE MAURICIO BURGOS RUÍZ FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 PAGE 20