Radicado n.º 74513 LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS Magistrado Ponente SL4085-2018 Radicación n.° 74513 Acta 27 Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil dieciocho (2018). Resuelve la Corte el recurso extraordinario de casación interpuesto por el apoderado de HERMES MELO LUGO contra la sentencia proferida el 2 de diciembre de 2015 por el Tribunal Superior de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral que promovieron, además del recurrente, DAGOBERTO CUPITRA, JESÚS ALFONSO LINARES BELTRÁN, JOSÉ ANTONIO SANDOVAL VARGAS, HERIBERTO TRIANA GARCÍA y HERNÁN BELTRÁN contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA. 1.
ANTECEDENTES Ante el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de esta ciudad, los demandantes persiguieron que el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA les reajustara la pensión de jubilación que les reconoció de conformidad con lo ordenado en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, por los años 1999, 2000 y 2001, y el pago de las diferencias debidamente indexadas.
Fundaron las anteriores pretensiones en que la empresa le reconoció la pensión de jubilación, la que les viene pagando el Fondo demandado y que agotaron la reclamación administrativa. Al dar respuesta a la demanda, la parte accionada se opuso a las pretensiones. Adujo que lo pretendido por los demandantes era improcedente, por cuanto el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 111 de 1996 excluyó a los establecimientos públicos del reconocimiento de los citados reajustes.
Agregó que el reajuste de la Ley 445 de 1998 es para pensiones del orden nacional que su pago se realice con recursos del Presupuesto Nacional, el cual no incluye el presupuesto de los establecimientos públicos como es el caso del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Propuso las excepciones de prescripción, prescripción de las mesadas, buena fe, inexistencia de las obligaciones reclamadas y falta de título y de causa para demandar.
1. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante sentencia del 1 de julio de 2015, absolvió de todas las pretensiones de la demanda y condenó en costas a los demandantes.
1. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandante, el proceso subió al Tribunal Superior de Bogotá, Corporación que mediante la sentencia recurrida en casación, confirmó la de primer grado. En lo que interesa al recurso interpuesto, consideró el Tribunal que el problema jurídico planteado consistía en determinar, si los demandantes reunían los condicionamientos previstos en la Ley 445 de 1998, para acceder a los reajustes pensionales que dicho ordenamiento prevé. En ese orden, hizo referencia al correspondiente artículo de la ley en cita, y luego se remitió al artículo 3º, inciso segundo, del Decreto 111 de 1996, para precisar que la entidad pagadora de la referida pensión es un establecimiento público, que no está financiada con recursos del presupuesto nacional.
Para el efecto se apoyó en la providencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 11 de septiembre de 2011, radicación 25000-23-25000-2007-01334-01 (1555-09), en la que se explicó que el aludido incremento no era aplicable a las pensiones de jubilación del Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, porque su presupuesto hace parte del Presupuesto General de la Nación, más no del Presupuesto Nacional.
En adición trajo a colación las sentencias SL1081-2014, rad. 40333 del 5 de febrero de 2014, reiterada en la del 12 de marzo siguiente radicación 57525.
1. RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por los demandantes, concedido por el Tribunal únicamente respecto de Hermes Melo Lugo y admitido por la Corte, se procede a resolver.
1. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia impugnada, y que en sede de instancia, revoque la de primer grado, y en su lugar, efectué el pronunciamiento favorable al impugnante. Con tal propósito invocó la causal primera de casación, y formuló un cargo que fue oportunamente replicado.
1. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia de “violar por la vía directa en el concepto de aplicación indebida de los artículos 1, 9, 10, 13, 16 y 19 del Código Sustantivo del Trabajo; 7 Ley 21 de 1988; 1, 2, 3, 4, 10 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 3 Decreto 111 de 1996; 1º Ley 445 de 1998; 1, 2, 3 y 4 del Decreto 236 de 1999; y 230 de la Constitución Política”.
En el desarrollo del cargo expone que el fundamento basilar de la sentencia del Tribunal para negar los reajustes deprecados fue haber prohijado la doctrina establecida por esta Sala de Casación en la sentencias con radicados 40333 y 57525 teniendo como soporte que “la demandada como Establecimiento Público del orden nacional tiene presupuestalmente su enmarcación en el PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN y no en el PRESUPUESTO NACIONAL.
Y es precisamente las pensiones de jubilación que se pagan con apropiaciones del PRESUPUESTO NACIONAL, las que son merecedoras del reajuste pensional del artículo 1º de la Ley 445 de 1998 y por tanto los jubilados ferroviarios quedaron excluidos de dicho reajuste a no estar las jubilaciones asumidas por el PRESUPUESTO NACIONAL”, aserto que condujo al Tribunal a confirmar la decisión del a quo, siendo su tarea la de derruir el mentado basamento axial.
Aduce que no comparte la sentencia gravada por cuanto el ad quem acogió la tesis de la demandada acerca de que los jubilados ferroviarios no son beneficiarios de los reajustes pensionales previstos en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 por no ser cancelados con partidas del Presupuesto Nacional, sino del Presupuesto General. Manifiesta que el artículo 7º de la Ley 21 de 1988 preceptúa que es la Nación, con su Presupuesto Nacional, la que asumirá el pago de las pensiones actuales y las que se causen en el futuro por los pensionados ferroviarios y/o trabajadores ferroviarios.
Agrega que al compás de esto el Gobierno Nacional creó por medio del Decreto 1591 de 1989 la entidad aquí demandada, cuyas funciones, entre otras, serían las de la asunción del pasivo pensional causado o que se cause en los Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación y además se determinó que el patrimonio de la entidad sería integrado por las sumas que se apropien del Presupuesto Nacional, por tanto se evidencia la aplicación indebida del ad quem al asunto en examen de lo previsto en el artículo 3º del Decreto 111 de 1996, al colegir que los jubilados ferroviarios al pagárseles sus pensiones con recursos del Presupuesto General de la Nación no son beneficiarios de los reajustes previstos en el artículo 1º de la Ley 445 de 1998. 1.
RÉPLICA Afirma que el reajuste pensional previsto en la Ley 445 de 1998 no es aplicable a las pensiones del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tal como se estableció en la sentencia CSJ SL1081-2014, rad. 40333. Además señala que la definición de Presupuesto Nacional establecida en el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 111 de 1996, excluye a los establecimientos públicos del orden nacional, calidad que ostenta el Fondo, por lo que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y a cargo del Fondo tienen derecho al reajuste pensional en estudio.
Señala que la violación de la ley sustancial por vía directa, en el concepto de aplicación indebida, del artículo 230 de la Constitución Política, no procede y que las normas denunciadas del CST son principios generales que no son susceptible de estudiar en el recurso extraordinario de casación. 1. CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta la orientación del cargo, están por fuera de discusión los siguientes hechos demostrados en el litigio: (i) que el recurrente fue pensionado por Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y (ii) que su pensión está a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, conforme al Decreto 2591 de 1989.
El examen de la sentencia permite aseverar que el ad quem concluyó que no era posible aplicar el incremento previsto en la Ley 445 de 1998 a las pensiones de jubilación del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en razón a que su presupuesto hace parte del Presupuesto General de la Nación, más no del Presupuesto Nacional.
Sobre el particular, es menester observar que la Corte, en forma reiterada, ha precisado que las pensiones a cargo de la entidad demandada, en su condición de establecimiento público del orden nacional, se financian con recursos del Presupuesto General de la Nación, de donde se infiere la improcedencia de los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998.
Así lo ha reiterado en sentencias como las siguientes: CSJ SL1081-2014, CSJ SL3140-2014, CSJ SL15781-2016, CSJ SL9221-2017, CSJ SL4573-2017, CSJ SL3694-2017, CSJ SL1976 y CSJ SL1974, entre otras. En la sentencia CSJ SL9221-2017, la Corte expresó: Sobre el tema particular debatido en el desarrollo procesal, esto es, el incremento pensional bajo la égida de la Ley 445 de 1998 a favor de los pensionados de la extinta Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y cuyo pago fue asignado al Fondo hoy demandado, la Sala en sentencia de 13 de mayo de 2008 Radicación 32.303, había accedido a las súplicas encaminadas a su otorgamiento; sin embargo, tal criterio fue rectificado en sentencia de 5 de febrero de 2014 Radicación 40.333, al concluirse por esta Sala de Casación que dichos reajustes pensionales fueron limitados en beneficio de los pensionados del sector público del orden nacional, ya que su financiación proviene del denominado Presupuesto Nacional, sin que hubiera lugar a predicar su aplicación o extensión a los de los establecimientos públicos del orden nacional, como lo fue el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyos recursos no surgen de dicho presupuesto, no obstante estar previstos en el Presupuesto General de la Nación. Dicha diferenciación se advirtió en los siguientes términos: (…) si bien es cierto que esta Corporación en la sentencia que rememora el impugnante del 13 de mayo de 2008, radicación 32303, había precisado que los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 se aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, también lo es, que tal criterio fue rectificado en virtud de la nueva composición de la Sala, para en su lugar concluir, que los dineros de dicho Fondo con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del «Presupuesto Nacional» y, por ende, no hay lugar a ordenar ningún reajuste con fundamento en la citada normatividad.
En efecto, no puede confundirse lo que es el «Presupuesto General de la Nación» con el «Presupuesto Nacional», en tanto que en aquel está incluido éste, así como el de los establecimientos públicos del orden nacional para una vigencia fiscal, mientras que el «Presupuesto Nacional» comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998 en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional».
“Al efecto, la Corte acoge el criterio que ya ha expuesto la Sección Segunda del Consejo de Estado – en sentencias del 10 de febrero y 15 de septiembre de 2011, rads. 25000-23-25-000-2003-09129-02(0988-09) - 25000-23-25000-2007-01334-01(1555-09), respectivamente, cuando al examinar el tema de los reajustes de la Ley 445 de 1998 frente a los pensionados del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles de Colombia, precisó: En relación con el porcentaje de la mesada pensional a cargo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia no hay lugar al reajuste de que trata la Ley 445 de 1998 por lo siguiente: A través de la Ley 21 de 1988, se adoptó el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario nacional que implicó la reorganización institucional, administrativa, financiera y de explotación de dicho servicio.
Dicha ley autorizó a la Nación para asumir la deuda de la Empresa Ferrocarriles Nacionales incluyendo la carga prestacional. Atendiendo la anterior normativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1591 de 1989 por medio del cual creó el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
En relación con el tema la Sala de Consulta y Servicio Civil, en concepto emitido el 23 de mayo de 2000, concluyó que las pensiones que el Fondo de Ferrocarriles Nacionales asumió no son susceptibles del reajuste pensional dispuesto en la Ley 445 de 1998 porque "el presupuesto de dicho fondo no hace parte del presupuesto nacional" los recursos de "los establecimientos públicos, hacen parte del presupuesto general de la Nación pero no del presupuesto nacional.
Lo anterior permite concluir que al ser el Fondo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, no es posible acceder a la aplicación del reajuste pensional establecido en la Ley 445 de 1998 porque su presupuestos pertenecen al General de la Nación, conforme a lo dicho en el artículo 3º del Decreto 111 de 1996.
Así las cosas, al encontrarse que el asunto que se examina resulta similar al estudiado por la Corte en la sentencia cuyos apartes se transcribieron en precedencia, la conclusión lógica es la improcedencia de los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998 en los términos solicitados por el recurrente. En consecuencia no prospera el cargo.
Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente. Se fijan las agencias en derecho en la suma de tres millones setecientos cincuenta mil pesos ($3.750.000.OO) mcte. 1. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá el 2 de diciembre de 2015, dentro del proceso ordinario laboral que promovieron HERMES MELO LUGO, DAGOBERTO CUPITRA, JESÚS ALFONSO LINARES BELTRÁN, JOSÉ ANTONIO SANDOVAL VARGAS, HERIBERTO TRIANA GARCÍA y HERNÁN BELTRÁN contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
Costas como se dijo en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 10 SCLAJPT-10 V.00