Radicación n.° 64103 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente SL3950-2018 Radicación n.° 64103 Acta 28 Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil dieciocho (2018). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 12 de diciembre de 2012, en el proceso que adelantaron en su contra CARLOS ROBERTO TORRES GALVÁN, BLANCA BEATRIZ VÁSQUEZ DE CANTILLO y NORMA GRANADOS DE EREBRIE.

I.

ANTECEDENTES Los accionantes demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que se declarara que dicha entidad no liquidó, ni canceló los reajustes pensionales ordenados en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 del 8 de febrero de 1999 y, consecuentemente, se le condenara a su reconocimiento, desde el momento en que adquirieron el estatus pensional y hasta que se verifique el pago total de los mismos; a la indexación; a la actualización de la mesada pensional; y a las costas y gastos procesales.

Para fundamentar sus pretensiones, indicaron que la entidad demandada les reconoció el derecho a disfrutar de la pensión mensual vitalicia de jubilación por sus servicios prestados, mediante resoluciones 939 del 24 de julio de 1980, 3746 del 15 de octubre de 2004, y 606 del 30 de julio de 1985; que les está adeudando las diferencias que han dejado de percibir por los reajustes pensionales, «haciendo la interpretación correcta de la ley»; que la entidad accionada les adeuda a los extrabajadores pensionados los incrementos de los años 1999 a 2001, dispuestos por la ley, toda vez que dichas prestaciones económicas se financian con los recursos del Presupuesto Nacional y existe una diferencia positiva al hacer el cálculo entre el ingreso inicial de la pensión y el correspondiente al año 1998; que les debe la diferencia entre lo que percibieron y lo que debieron recibir desde que adquirieron el derecho a disfrutar su pensión de jubilación; y que no le ha dado aplicación al mencionado reajuste, el cual debe ser indexado.

El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, al contestar la demanda, se opuso a la totalidad de las pretensiones; negó los hechos que le sirvieron de soporte, y propuso como excepciones las que llamó: cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación, y prescripción. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado de Descongestión Laboral del Circuito de Santa Marta, profirió fallo el 24 de mayo de 2012, en el que dispuso: PRIMERO.- CONDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar el reajuste pensional consagrado en la Ley 445 de 1998 así: a. CARLOS TORRES GALVAN por la suma de QUINCE MILLONES SEISCIENTOS SESENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS M/C ($15.662.862.66 pesos). b. BLANCA BEATRIZ VASQUEZ DE CANTILLO sustituta del señor SANTANDER BOLIVAR CANTILLO LINDAO por la suma de OCHENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS VEINTINUEVE PESOS CON 48/100 M/C ($86.885.429,48 pesos). c. NORMA GRANADOS DE EREBRIE sustituta del señor JOSE DOLORES EREBRIE LUXEN por la suma de NOVENTA Y CINCO MILLONES QUINIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL SESENTA Y OCHO PESOS M/C ($95.587.068 pesos).

De conformidad con lo explicado en la par1e motiva de esta sentencia. SEGUNDO.- ABSOLVER al FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA de las demás pretensiones.

TERCERO. Declárese parcialmente probada la excepción de prescripción y no probadas las demás excepciones propuestas. CUARTA. Costas a cargo de la demandada por haber sido vencida en juicio. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandada, la Sala de Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, modificó la decisión de primer grado en fallo del 12 de diciembre de 2012, en cuanto al reajuste de Blanca Beatriz Vásquez de Cantillo y Norma Granados de Erebrie.

Confirmó en lo demás, y no impuso costas. Posteriormente, mediante providencia del 22 de mayo de 2013 corrigió los valores a pagar respecto de la señora Granados de Erebrie. Para arribar a tal determinación, el colegiado tuvo en cuenta que Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconoció la pensión de jubilación a Carlos Torres Galván a través de Resolución n.° 00939 del 24 de julio de 1980, y la sustitución pensional a las actoras Blanca Vásquez de Cantillo y Norma Granados de Erebrie, mediante resoluciones 3746 del 15 de octubre de 2004 y 606 del 30 de julio de 1985, respectivamente.

Expuso como marco normativo sobre el reajuste de las pensiones, la Ley 4ª de 1976, la 71 de 1988, el decreto 2108 de 1992, el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, 41 del Decreto Reglamentario 692 de 1994, y 1.° de la Ley 445 de 1998. También, citó la sentencia del 13 de mayo de 2008, radicación 32303, y concluyó según ésta, que si bien la empresa Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales era un establecimiento público del orden nacional, el pago de las pensiones a su cargo las asumía la Nación, y por consiguiente, los reajustes de la Ley 445 de 1998 se aplicaban a sus pensionados.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la pasiva, concedido por el tribunal, admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Se pretende que la Corte case totalmente la sentencia recurrida y en sede de instancia revoque la de primer grado, en su lugar absuelva de las pretensiones de la demanda. Con tal propósito formula dos cargos que no fueron replicados, los cuales se estudiarán de manera conjunta, por cuanto denuncian similar elenco normativo y persiguen el mismo objetivo.

VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia, «de ser violatoria de la ley sustantiva, directamente en la modalidad de Interpretación Errónea de los artículos 1 de la ley (sic) 445 de 1998; 1 a 4 del decreto (sic) 236 de 1999; 7 de la ley (sic) 21 de 1988, 3 del decreto (sic) 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del decreto (sic) 1591 de 1989; 1 de la ley (sic) 179 de 1994 (compilado en el decreto (sic) 111 de 1996); 1 del decreto (sic) 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del decreto (sic) 1591 de 1989 y 8 de la ley (sic) 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la ley (sic) 225 de 1995, 2 de la ley (sic) 38 de 1989, decreto (sic) 1129 de 1999, 1 y 5 de la ley (sic) 4 de 1976, 2512 del C.C.; 1 de la ley (sic) 71 de 1988; 116 de la ley (sic) 6 de 1992; 1 del decreto (sic) 2108 de 1992; 1 a 3 del decreto (sic) 01 de enero de 1985; artículos 1 a 3 del decreto (sic) 3754 de diciembre de 1985; 2 del decreto (sic) 2538 de 2001 y ley (sic) 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilarlas normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido, 1 de la ley (sic) 6 de 1945, 58 de la ley (sic) 53 de 1945, decreto (sic) 2340 de 1946».

Afirma que no discute los supuestos fácticos en que basó su decisión el tribunal, tales como, las fechas y las cuantías con las cuales las beneficiadas con la decisión recurrida fueron pensionadas, y la calidad de establecimiento público de orden nacional que ostenta el Fondo. Expone que la controversia jurídica se fundamenta en que el tribunal, sin ningún soporte legal y a pesar de tener claridad sobre la naturaleza de establecimiento público de la accionada, interpretó erradamente las leyes expuestas en el marco normativo, olvidando además acudir a las propias de creación de la entidad, en la que se determina la autonomía financiera y por ello su presupuesto al ser propio cubre el pago de las pensiones de sus ex trabajadores, sin que tenga que acudir a otro tipo de presupuesto de la nación. Dice que el artículo 1.° de la Ley 445 de 1998 habla de que el reajuste previsto en dicha norma es procedente cuando las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional sean financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, pero para su efectivización no se puede soslayar las previsiones establecidas en los artículos 1.° y 2.° del Decreto 236 de 1999, reglamentario del artículo 1.° de la Ley 445 de 1998; que se debe acudir a la definición de Presupuesto Nacional, que trae el inciso segundo del artículo 3.° del Decreto 111 de 1996, porque el parágrafo del artículo 2.° del Decreto 236 de 1999 señala que el Presupuesto Nacional es el definido en dicho inciso.

Aduce que la norma es contundente al señalar que el Presupuesto General de la Nación, es diferente al Presupuesto Nacional, el cual tiene dos componentes: a) los presupuestos de los establecimientos públicos y, b) el presupuesto nacional, que es al que hace referencia el artículo 1.° de la Ley 445 de 1998. También, considera que dicha preceptiva es absolutamente clara en señalar qué comprende el Presupuesto Nacional, y además deja por fuera de manera expresa a los establecimientos públicos.

Respalda su argumentación en la sentencia de Constitucionalidad C-067 del 10 de febrero de 1999 y en el Concepto n.° 1270 del 23 de mayo de 2000. Menciona que la Ley 445 de 1998 condicionó el reconocimiento de los reajustes establecidos en dicha norma, entre otras para pensiones financiadas con recursos del Presupuesto Nacional, lo cual conlleva a acudir al artículo 1.° de la Ley 179 de 1994 compilado por el artículo 3.° del Decreto 111 de 1996, que señaló que este tipo de presupuesto es solo una parte del Presupuesto General de la Nación; asimismo, que la Ley 21 de 1988 en su artículo 7.° al señalar que la nación asumiría el pago de las pensiones, limitó esa obligación a las normas que se expidieran para adoptar los procesos de estructuración o reorganización, ante lo cual el ad quem debió analizar detenidamente el artículo 13 del Decreto 1591 de 1989 que limitó la participación de los recursos de la nación a favor de las prestaciones de los exempleados de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en Liquidación, únicamente hasta tanto el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumiera totalmente las funciones previstas en el Decreto de liquidación de la primera entidad.

Refiere que para establecer la fecha en que la pasiva asumió la obligación de las acreencias laborales de trabajadores y extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, era necesario que el tribunal verificara el artículo 1.° del Decreto 1586 de 1989 en el cual se indica que la fecha de finalización de la liquidación de la segunda de las empresas ocurrió tres años después de la promulgación de esa norma (18 de julio de 1992), lo cual implica que desde dicha fecha la nación no efectuó ninguna apropiación para el pago de esas obligaciones y que al momento de la expedición de la Ley 445 de 1998 no se cumplía con lo establecido en el artículo 2.° literal b) del Decreto 236 de 1999, es decir que el pago de las pensiones se realizara actualmente con recursos del Presupuesto Nacional, apropiados para su pago.

Complementa precisando que es indispensable recalcar la primacía normativa del Decreto 111 de 1996, establecido como una ley orgánica que prevalece sobre cualquier otro precepto, específicamente sobre el contenido de los artículos 2.° a 8.° de la Ley 21 de 1988, relacionado con la composición del Presupuesto General de la Nación y la financiación de las pensiones de los ex trabajadores de establecimientos públicos.

Finalmente, cita la sentencia del 5 de febrero de 2014, radicación 40333, en la que esta Sala rectifica su criterio, precisando que dichos reajustes fueron limitados en beneficio de los pensionados del sector público del orden nacional, por provenir su financiación del denominado Presupuesto Nacional, sin que hubiera lugar a predicar su aplicación o extensión a los de los establecimientos públicos del orden nacional, como lo fue Ferrocarriles Nacionales de Colombia, cuyos recursos no provienen de dicho presupuesto, aun cuando sí del Presupuesto General de la Nación. VII.

CARGO SEGUNDO Denuncia la sentencia impugnada, «en la modalidad de Aplicación Indebida de los artículos 1 de la ley (sic) 445 de 1998; 1 a 4 del decreto reglamentario (sic) 236 de 1999, como consecuencia de la Infracción Directa de los artículos 24 de la ley (sic) 225 de 1995, 3 y 110 del decreto (sic) 111 de 1996, 2 y 22 de la ley (sic) 38 de 1989, 1 de la ley (sic) 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 de la Constitución Política; decretos reglamentarios 2591 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1, 3 y 11 del decreto (sic) 1591 de 1989, ley (sic) 21 de 1992; 5 de la ley (sic) 4 de 1976; 1 y 26 del decreto (sic) 1128 de 1999; 1 del decreto (sic) 1221 de 1975; 1 de la ley (sic) 71 de 1988; 116 de la ley (sic) 6 de 1992; 1 de la ley (sic) 4 de 1976; 14 y 143 de la ley (sic) 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T., 1 de la ley (sic) 6 de 1945, 58 de la ley (sic) 53 de 1945, decreto (sic) 2340 de 1946».

Para respaldar su acusación, además de los mismos argumentos expuestos en el cargo anterior, aduce que el colegiado olvidó tener presente que los Decretos 1591 de 1989 y 1129 de 1999, erigieron la entidad como establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, razón por la que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho al reajuste contemplado en la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario.

Dice que al momento de analizar las normas relacionadas con el origen de la financiación de las pensiones de los extrabajadores Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el ad quem no tuvo en cuenta que el estatuto orgánico del Presupuesto Nacional, contenido en el Decreto 111 de 1996, desarrollado como Ley Orgánica tiene prelación sobre cualquier otra norma, en lo referente a la composición del Presupuesto General de la Nación y a establecer la fuente de financiación del mismo.

Expresa que las leyes orgánicas no pueden ser derogadas ni modificadas por leyes de diferente naturaleza y por ello se tiene que esa jerarquía no debe ser desconocida, como ocurrió en este asunto por el ad quem; que la Corte Constitucional en múltiples oportunidades ha señalado que las leyes orgánicas, por su especial naturaleza y la relevancia normativa que le otorgó el Constituyente, establecen parámetros de control de constitucionalidad en sentido extenso, por mandato del artículo 151 Superior, en cuanto condicionan el ejercicio de la actividad legislativa y, por consiguiente, la validez de las leyes posteriores; que, en consecuencia, estas normas de naturaleza supra legal, por disposición de la propia Constitución, no solamente forman un límite a la actuación de las autoridades, sino también restringen la libertad de configuración legislativa, pues el legislador ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en ellas, hecho que olvidó el sentenciador de segunda instancia y por ello emitió la providencia dándole prelación a la disposición que ordenó la creación del Fondo de Pasivo Social sobre las normas que constituyen el estatuto orgánico del presupuesto.

Señala que el Decreto 111 del 15 de enero de 1996 fue expedido en atención al mandato constitucional del artículo 252 y con base en el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, para efectos de compilar las leyes 179 de 1994, 225 de 1995 y 38 de 1989; que el presupuesto al que hace referencia dichas normas, es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal; y que el Congreso debe autorizar la forma cómo se invierten los dineros del erario público, función que le está vedada a las demás ramas del poder público.

Alega que, para conceder los reajustes deprecados, deben tenerse en cuenta los recursos económicos para satisfacer el pago de las pensiones, dado que son limitados, circunstancia que, señala, no consideró el tribunal al imponerlos. Reitera que los establecimientos públicos, como el Fondo accionado, no están comprendidos dentro del Presupuesto Nacional, y las pensiones no han sido pagadas con recursos del tesoro público, razón por la que no podía el ad quem aplicar los reajustes previstos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998.

VIII. CONSIDERACIONES Dada la vía de ataque por la que se orientan los cargos, no se discuten en sede de casación los hechos que fundamentaron la decisión del tribunal, esto es: i) que los demandantes fueron pensionados por Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y ii) que sus pensiones están a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Sostiene la entidad recurrente que el tribunal se equivocó al ordenar el reajuste de las pensiones de los actores, con sustento en lo dispuesto en el artículo 1.° de la Ley 445 de 1998. De entrada advierte la Corte que le asiste razón al recurrente, por cuanto si bien en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303, que sirvió de apoyo al tribunal para adoptar la decisión atacada, esta Corte avaló el reconocimiento de los reajustes pensionales previstos en la mencionada ley para las personas jubiladas por el Fondo demandado, dicho criterio varió posteriormente en la providencia CSJ SL1081-2014, en la que se insistió que los recursos del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del Presupuesto Nacional, y por lo tanto, no existe fundamento alguno para ordenar los reajustes con sustento en esa normativa.

Ese es el criterio adoctrinado por esta Corporación en casos en los que se ha debatido la misma situación que ahora se somete a consideración. Verbigracia, en sentencia CSJ SL15781-2016, reiterada en la CSJ SL1751-2018, en la que se dijo: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1 la liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Por lo expuesto, los cargos prosperan. Sin costas en el recurso extraordinario. IX. SENTENCIA DE INSTANCIA Son suficientes los argumentos expuestos en sede de casación, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en lo que tiene que ver con la improcedencia de los reajustes previstos en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Así las cosas, se revocará la decisión de primer grado, para en su lugar absolver a la entidad demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra. Las costas de primera instancia estarán a cargo de la parte actora. Sin costas en la apelación. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 12 de diciembre de 2012, en el proceso ordinario laboral adelantado por CARLOS ROBERTO TORRES GALVÁN, BLANCA BEATRIZ VÁSQUEZ DE CANTILLO y NORMA GRANADOS DE EREBRIE en contra del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En sede de instancia, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR íntegramente la sentencia proferida el 24 de mayo de 2012, por el Juzgado de Descongestión Laboral del Circuito de Santa Marta, y en su lugar, ABSOLVER al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de todas las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Costas, como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 16