CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 77162 JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN Magistrado ponente SL3789-2019 Radicación n.° 77162 Acta 24 Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil diecinueve (2019). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el apoderado de ATANASIO SUÁREZ MESA, LUIS ALFREDO CARMONA DAVID y AGUSTÍN CORTÉS AYALA contra la sentencia del 28 de septiembre de 2016 proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, dentro del proceso promovido contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
I.
ANTECEDENTES Atanasio Suárez Mesa, Luis Alfredo Carmona David, Agustín Cortés Ayala, Jorge Juan Londoño Lema y Amadeo Hernández Marroquín demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para que se le condene al reconocimiento y pago de los reajustes de pensión previstos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999 para los años de 1999, 2000 y 2001, con las correspondientes diferencias pensionales indexadas, y las costas del proceso.
Fundaron sus pretensiones, básicamente, en que durante la relación laboral que tuvieron con la extinta Ferrocarriles Nacionales de Colombia siempre ostentaron la calidad de trabajadores oficiales; que la citada empresa les reconoció y pagó sus pensiones de jubilación hasta cuando dejó de existir, y desde el 18 de julio de 1992, es la demandada la que se las cancela, como sustituta legal de aquella; que renunciaron para disfrutar sus pensiones y empezaron a gozar de las mismas a partir de su retiro; que Atanasio Suarez Meza, se retiró de Ferrocarriles el 30 de diciembre de 1980;
Luis Alfredo Carmona David el 24 de enero de 1973 y Agustín Cortés Ayala el 1.° de agosto de 1975; que la primera mesada pensional, así como la siguiente de Suárez Meza fueron del mismo valor -$21.031.38-, y para el 1.° de enero de 1998 de $620.441.79; las de Carmona David de $2,554.45, y para la citada data de $370.013.21; y las de Cortés Ayala de $5.607.82 y de $452.542.29 para el año de 1998, por lo que al efectuar una equivalencia en salarios mínimos para el segundo año de goce del estatus de pensionados y el monto de sus mesadas pensionales para el 1.° de enero de 1998, arroja una diferencia positiva a su favor; que presentaron reclamos administrativos incoando los derechos laborales demandados (fls. 6 a 12).
La entidad accionada, al dar respuesta a la demanda, se opuso a todas y cada una de las pretensiones incoadas en su contra. De los hechos, aceptó la relación laboral de todos los demandantes, el reconocimiento y pago de sus pensiones, el motivo y la fecha de retiro de Cortés Ayala, y que todos empezaron a disfrutar sus pensiones a partir del retiro.
En cuanto a los demás, dijo no constarle. En su defensa propuso las excepciones de prescripción; prescripción de las mesadas; buena fe; inexistencia de las obligaciones reclamadas; y falta de título y de causa para demandar (fls. 43 a 52). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Once Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 5 de agosto de 2015, absolvió a la demandada de las pretensiones incoadas en su contra, y condenó en costas a la parte demandante (fls. 115 a 119).
III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, mediante el fallo recurrido en casación, confirmó la sentencia del a quo y condenó en costas de esta instancia a los demandantes. En sustento de su decisión, el ad quem indicó, en primer lugar, que no era objeto de controversia que los demandantes ostentaban la calidad de trabajadores oficiales durante la relación laboral con la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Tampoco, que esta les reconoció la pensión de jubilación, y que el fondo demandado es quien la ha venido cancelando desde el 18 de julio de 1992. Citó los artículos 1.° de la Ley 445 de 1998, 1.° y 2.° del Decreto 236 de 1999, y la sentencia CSJ SL3140 de 2014 de esta Corporación, para precisar que no podía confundirse el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional, «en tanto que en aquel está incluido este, así como el de los establecimientos públicos del orden nacional, para una vigencia fiscal, mientras que el Presupuesto Nacional comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la Organización Electoral y la Rama Ejecutiva del Nivel Nacional, con excepción de los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta».
Dijo que la naturaleza jurídica de la demandada, de conformidad con el Decreto 1591 de 1989, era de Establecimiento Público del Orden Nacional, con autonomía administrativa y financiera, y que tenía por objeto «el manejo de las cuentas relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones señaladas en el artículo 7.° de la Ley 21 del 88, esto es, las pensiones reconocidas por la empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y demás obligaciones derivadas de esta».
Concluyó que se debía absolver a la accionada de los reajustes solicitados por los demandantes, de acuerdo con el criterio jurisprudencial emitido por esta Corte, pues estos «se deben reconocer solamente a las prestaciones que sean financiadas con recursos del Presupuesto Nacional y no pueden aplicarse a las mesadas canceladas con dinero de los establecimientos públicos del orden nacional como el caso de la entidad demandada que … si bien hacía parte del Presupuesto General de La Nación no hacen parte del Presupuesto Nacional».
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte actora, concedido por el tribunal respecto de quienes tuvieron interés jurídico suficiente, y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte « case totalmente » la providencia impugnada para que, en sede de instancia, se revoque el fallo del a quo y se dicte sentencia a su favor.
Con tal propósito formula un cargo, oportunamente replicado. VI. ÚNICO CARGO Le atribuye al fallo recurrido la violación por la vía directa, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos «1, 9, 10, 13, 16 y 19 del Código Sustantivo del Trabajo; 7 Ley 21 de 1988; 1, 2, 3, 4,10 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 3 Decreto 111 de 1996; 1°.
Ley 445 de 1998; 1, 2, 3 y 4 del Decreto 236 de 1999; y 230 de la Constitución Política». En la demostración del cargo, en resumen indica que la Nación con su Presupuesto Nacional fue la que asumió desde el 18 de julio de 1989 -cuando entró a regir el Decreto 1591 de 1989- el pasivo pensional de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y por tanto la aplicación indebida del ad quem de lo previsto en el artículo 3.° del Decreto 111 de 1996, es el resultado de «haberle dado a las normas denunciadas en el CARGO, un efecto no querido por el legislador, pues el legislador itero desde la misma entrada en vigencia da la Ley 21 de 1988 y del Decreto 1591 de 1989 determinó que el PRESUPUESTO NACIONAL sería el que asumiría el PASIVO PENSIONAL de la hoy extinta empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA».
Añade que la misma ley fue la que definió el asunto acerca de quién es el ente que debe asumir el pasivo pensional dejado o causado por los extrabajadores ferroviarios, e instituyó con esta función o carga a la Nación. Considera que en observancia del bloque de legalidad para el sector ferroviario en materia pensional y en acatamiento del principio del imperio de la ley, la obligación pensional y de pagar los reajustes pensionales para los pensionados ferroviarios pesa sobre la Nación «de allí la plena adecuación de la situación fáctica …en lo normado en el artículo 19 de la Ley 445 de 1998 y en los artículos 1 al 4 del Decreto 236 de 1999 de conformidad a lo pretendido a favor mis mandantes desde el libelo genitor».
Finalmente, solicita se dé un cambio a la actual doctrina jurisprudencial para que en asuntos sobre los que aquí se discute se regrese nuevamente a la sentada en la sentencia de casación 32303 (sin fecha). VII. RÉPLICA La parte opositora dice que la recurrente olvida la ampliamente conocida sentencia del 05 de febrero de 2014, radicación n.° 40333, así como la del 12 de marzo de 2014, radicación n.° 57525.
Sostiene que el a quo tiene «claridad sobre la naturaleza de establecimiento público de la accionada, interpretó y aplicó adecuadamente las normas expuestas en el marco normativo, recurre además a la normatividad propia de creación de la entidad en la que determina la autonomía financiera y por ello su presupuesto al ser propio, cubre el pago de las pensiones de sus extrabajadores, sin que tenga que acudir a otro tipo de presupuesto de la nación»; que la norma (arts. 1.° y 2.° del Decreto 236 de 1999, reglamentario del artículo 1.° de la Ley 445 de 1998), es contundente al señalar que el Presupuesto General de la Nación, es diferente al presupuesto nacional, «el cual tiene dos componentes: a) los presupuestos de los establecimientos públicos, calidad que ostenta mi representada y no se discute, y, b) el presupuesto nacional, que es, al que hace referencia el artículo 1 de la Ley 445 de 1998».
Refiere que es el mismo artículo 3.° del Decreto 111 de 1996, en su inciso segundo, el que claramente expresa qué se entiende por Presupuesto Nacional, dejando por fuera, de manera expresa, a los establecimientos públicos, por lo que «resulta fácil concluir que el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, no fue establecido para los pensionados del establecimiento público denominado “Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia”»; y que el tribunal interpretó y aplicó adecuadamente las normas formuladas en el cargo, pues es evidente que los establecimientos públicos, calidad que ostenta la entidad demandada, no están comprendidos dentro del Presupuesto Nacional, por lo que no podía el ad quem aplicar los reajustes de la Ley 445 de 1998.
Indica que para establecer la data en que el Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió la obligación de las acreencias laborales de trabajadores y extrabajadores de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, es necesario verificar el artículo 1.° del Decreto 1586 de 1989, en el cual se establece que la fecha de finalización de la liquidación de la segunda de las empresas, ocurrió tres años después de la promulgación de esa norma, es decir, hasta el 18 de julio de 1992, «lo cual demuestra que desde dicha fecha la nación no efectuó ninguna apropiación para el pago de esas obligaciones -el establecimiento público fue creado con autonomía patrimonial, y que al momento de la expedición de la Ley 445 de 1998, no se cumplía con lo establecido en el artículo 2 literal b del Decreto 236 de 1999».
Para complementar, recalca la primacía normativa del Decreto 111 de 1996, establecido como una Ley Orgánica que prevalece sobre cualquier otro precepto, específicamente sobre el contenido de los artículos 2.° al 8.° de la Ley 21 de 1988, relacionado con la composición del Presupuesto General de la Nación y la financiación de las pensiones de los extrabajadores de establecimientos públicos.
Enseguida, cita varias sentencias de la Corte Constitucional referentes a las leyes orgánicas. Por último, afirma que el Decreto 111 de 1996 fue expedido en atención al mandato constitucional del artículo 252 y con base en el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, para efectos de compilar las Leyes 179 de 1994, 225 de 1995 y 38 de 1989, y que el presupuesto al que hacen referencia dichas normas «es un mecanismo de racionalización de la actividad estatal cumpliendo actividades redistributivas, de política económica, planificación y desarrollo, el congreso debe autorizar la forma cómo se invierten los dineros del erario, función que le está vedada a las demás ramas del poder público».
VIII. CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta la orientación del cargo, están por fuera de discusión los siguientes hechos: i) que los recurrentes fueron pensionados por Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y ii) que su pensión está a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, conforme al Decreto 2591 de 1989.
El ad quem concluyó que no era posible aplicar el incremento previsto en la Ley 445 de 1998 a las pensiones de jubilación del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en razón a que su presupuesto hace parte del Presupuesto General de la Nación, más no del Presupuesto Nacional. Sobre el particular, es menester observar que la Corte, en forma reiterada, ha precisado que las pensiones a cargo de la entidad demandada, en su condición de establecimiento público del orden nacional, se financian con recursos del Presupuesto General de la Nación, de lo que se infiere la improcedencia de los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998.
Así lo ha expresado entre otras, en sentencias CSJ SL5231-2018, SL1751-2018, SL3950-2018, SL1751-2018 y SL5319-2018, última que indicó: Para resolver el asunto, resulta pertinente recordar que el texto del artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, es del siguiente tenor: “[…]” Dado el sendero de ataque en los dos cargos, resulta conveniente precisar que no hay discusión acerca de la calidad de pensionados que tienen los demandantes ni tampoco que aquellas prestaciones se les reconoció antes de la expedición de la norma arriba transcrita, las cuales pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales debido a la extinción de la entidad empleadora y pagadora de las pensiones.
Ahora, el punto en controversia ya ha sido definido por la Sala en repetidas decisiones, como las siguientes: CSJ SL1081-2014, CSJ SL3140-2014, CSJ SL9221-2017, CSJ SL4573-2017, CSJ SL3694-2017, reiterando lo dicho en las sentencias CSJ SL1976 y CSJ SL1974, y en la CSJ SL15781-2016, en la que se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.
Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.
De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.
Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.
En consecuencia, al encontrarse que el asunto que se examina resulta similar al estudiado por la Corte en la sentencia cuyos apartes se transcribieron en precedencia, la conclusión lógica es la improcedencia de los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998 en los términos solicitados por los recurrentes. Por lo anterior, no prospera el cargo.
Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente. Se fijan las agencias en derecho en la suma de $4.000.000.oo mcte. IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 28 de septiembre de 2016 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, dentro del proceso ordinario laboral seguido por ATANASIO SUÁREZ MESA, LUIS ALFREDO CARMONA DAVID, AGUSTÍN CORTÉS AYALA contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
Costas como se dijo en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 13 SCLAJPT-10 V.00