CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 59271 RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Magistrado ponente SL3771-2018 Radicación n.° 59271 Acta 33 Bogotá, D. C., cinco (05) de septiembre de dos mil dieciocho (2018). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por el apoderado de la señora MARÍA ELENA BUSTILLO OSORIO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta el 30 de enero de 2012, dentro del proceso ordinario laboral que promovió en contra del INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
I.
ANTECEDENTES La señora María Elena Bustillo Osorio presentó demanda ordinaria laboral en contra del Instituto de Seguros Sociales, con el fin de obtener el reconocimiento de algunos recargos por concepto de horas extras, dominicales y festivos, así como la diferencia dejada de pagar en las prestaciones sociales legales y convencionales y la indemnización moratoria consagrada en el artículo 1 del Decreto 797 de 1949.
Para justificar sus súplicas, señaló que le había prestado sus servicios al Instituto de Seguros Sociales, como trabajadora oficial, en el cargo de médico especialista, entre el 13 de octubre de 1991 y el 25 de junio de 2003, cuando se decretó la escisión de la entidad; que le quedaron adeudando algunos recargos por horas extras, dominicales, festivos y compensatorios, así como la diferencia causada por ese concepto en las demás prestaciones sociales; que reclamó el pago de los referidos rubros y la institución reconoció la deuda, pero no la pagó de manera completa; y que, a pesar de la escisión y la creación de la empresa social del Estado José Prudencio Padilla, la competencia para reconocer y pagar las deudas causadas a su favor recaía en el Instituto de Seguros Sociales.
La demanda se dio por no contestada, de acuerdo con el auto del 16 de enero de 2008 (fol. 129). SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Tramitada la primera instancia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena profirió fallo el 26 de marzo de 2010, por medio del cual condenó a la entidad demandada a pagar a la demandante $1.551.019.oo, por concepto de intereses a la cesantía, prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, suma que debería ser indexada en el momento de su pago efectivo.
Asimismo, absolvió respeto de la demás pretensiones incoadas en la demanda. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en cumplimiento de una medida de descongestión, la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, a través de la sentencia del 30 de enero de 2012, confirmó la decisión emitida por el juzgador de primer grado.
En aras de justificar su decisión, el Tribunal estimó que el problema jurídico que debía abordar estaba centrado en determinar si «…hay lugar o no al pago de la indemnización moratoria consagrada en el Decreto 797 de 1949…» Destacó, en ese sentido, que el juzgador de primer grado había negado la procedencia de la referida sanción por no haberse demostrado una ruptura de la relación laboral, sino que, tras la escisión del Instituto de Seguros Sociales, la demandante había pasado a formar parte de la planta de personal de la ESE José Prudencio Padilla, sin solución de continuidad.
A su vez, subrayó que la apelante insistía en la validez de su reclamo, porque la entidad demandada había actuado de mala fe y había admitido la terminación del vínculo el 25 de junio de 2003. Precisado lo anterior, se remitió al texto del artículo 1 del Decreto 797 de 1949 y explicó que la sanción allí consagrada requería de dos requisitos primordiales, a saber, «…i) que la relación laboral finalice, y ii) que la entidad no cancele lo debido dentro de los 90 días siguientes…» Para este caso concreto, puntualizó que si bien el Instituto de Seguros Sociales había señalado en algunas de sus resoluciones que la relación laboral se había mantenido vigente hasta el 25 de junio de 2003, lo cierto era que: […] el vínculo contractual de la demandante con el Estado no finalizó allí, toda vez que por virtud del Artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, pasó automáticamente a la planta de personal de la ESE JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, dejando de ser trabajadora oficial para tener la calidad de empleado público, conforme se desprende del certificado obrante a folio 22 en el cual consta tal vinculación para Junio 25 de 2003, inclusive.
Y posteriormente continuó laborando hasta el 30 de octubre de 2007, cuando se retiró al haberse reconocido la pensión de jubilación (ver folio 156). En apoyo de sus reflexiones, citó apartes de las decisiones emitidas por esta corporación CSJ SL, 4 abr. 2006, rad. 26895; y CSJ SL, 25 ag. 2009, rad. 34804, y concluyó que «…al no haber finalizado la relación laboral de la demandante con el Estado, mal podría imponerse la sanción moratoria que consagra el Decreto 797 de 1949…» RECURSO DE CASACIÓN Fue interpuesto por el apoderado de la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, que procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case parcialmente la sentencia recurrida y que, en sede de instancia, revoque parcialmente la decisión emitida por el juzgador de primer grado y, en su lugar, condene a la demandada al pago de la indemnización moratoria. Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación laboral, que fueron oportunamente replicados y que pasan a ser analizados por la Sala.
CARGO PRIMERO Se enuncia de la siguiente manera: Acuso la sentencia de infringir, por la vía directa y en la modalidad de aplicación indebida, el artículo 52 del Decreto 2127 de 1945, modificado por el artículo 1 del Decreto 797 de 1949, con relación al artículo 17 del decreto 1750 de 2003. En desarrollo del cargo, el censor recuerda que el Tribunal negó la procedencia de la indemnización moratoria, por no haberse acreditado la terminación de la relación laboral de la actora, sin siquiera analizar la buena fe con la que pudo haber obrado la entidad demandada.
Aclara, igualmente, que su acusación es de naturaleza jurídica y no fáctica, pues se refiere a la calificación que se le dio al fenómeno que provocó la expedición del Decreto 1750 de 2003, en virtud del cual la demandante pasó a ser parte de la ESE José Prudencio Padilla y mutó su régimen laboral, pues dejó de ser trabajadora oficial para convertirse en una empleada pública.
Alega, en el anterior orden, que el Tribunal erró al no comprender la verdadera dimensión y alcances que tuvo la escisión del Instituto de Seguros Sociales sobre el contrato de trabajo, pues, a partir de allí, la demandante perdió su condición de trabajadora oficial y pasó a ser empleada pública, por lo que, «…en estos casos es forzoso concluir que sí terminó o se extinguió el contrato de trabajo, toda vez que ello resulta necesario para poder dar paso al vínculo estatutario, o legal y reglamentario propio de estos últimos…» Precisa también que el supuesto de hecho que contempla el artículo 1 del Decreto 797 de 1949 es la terminación del contrato de trabajo y no la terminación de la relación laboral, que en este caso efectivamente no se vio interrumpida.
Expone, en este punto, que: […] como se sabe, contrato de trabajo y relación de trabajo no son la misma cosa, motivo por el cual es posible considerar que cuando por circunstancias particulares el contrato termina, pero la relación de trabajo persiste, incluso bajo modalidades no sometidas a las normas sustantivas de trabajo, ello no significa que la terminación no conlleve las consecuencias que de ella normalmente se derivan, entre ellas la posibilidad de la causación de la sanción moratoria cuando el empleador no paga los salarios y demás prestaciones sociales.
Agrega que un ejemplo de ello está dado en los cambios de régimen laboral, como el que se produce con los trabajadores que pasan a modelos de «…tercerización laboral…», en los que se debe garantizar el pago de prestaciones sociales a la terminación del contrato de trabajo y la cancelación de las sanciones por mora correspondientes, independientemente de que la relación laboral continúe con otros intermediarios.
Insiste, en ese sentido, en que en este caso sí se produjo la terminación del contrato de trabajo, como consecuencia de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, la pérdida de las garantías propias de los trabajadores oficiales y el inicio de una nueva relación legal y reglamentaria, a pesar de la continuidad de la relación laboral, de manera que procedía la imposición de la indemnización por mora, por la falta de pago completo y oportuno de las acreencias debidas a la demandante.
Reitera que la mera continuidad de la relación laboral no es excusa para dejar de imponer la sanción, porque tal supuesto «…no puede constituirse en una puerta a una total impunidad frente al incumplimiento de las obligaciones laborales por parte del antiguo empleador, que mediante acto administrativo motivado reconoce la deuda de un reajuste prestacional, pero quien sin embargo decide no pagar…» Advierte, por otra parte, que a pesar de que esta Sala de la Corte ha mantenido una línea jurisprudencial tendiente a negar el pago de la cesantía, la indemnización por despido y la sanción moratoria, en los precisos contextos de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, los argumentos del cargo pueden ser acogidos sin contrariar la referida orientación, por cuanto, en estos especiales casos se puede admitir que: i) la indemnización por despido no tiene sentido, si se piensa que el trabajador continúa devengando un salario que le permite cubrir sus necesidades básicas y es poco técnico hablar de despido, ante la continuidad de la relación laboral; ii) el pago de la cesantía tampoco resulta procedente, porque, luego de la escisión, el trabajador no queda cesante y, con su nueva vinculación, también tiene derecho a un régimen de cesantía; iii) pero, en torno a la indemnización moratoria, se debe reconocer una diferencia, pues tal rubro no busca resarcir los perjuicios ocasionados por la finalización del vínculo sino que representa un verdadero castigo contra el empleador, por abstenerse de pagar las acreencias laborales del trabajador, dependiendo de si actúa o no con buena fe, de manera que es irrelevante el hecho de que la relación de trabajo se mantenga, pero bajo un régimen laboral distinto.
Finalmente, sintetiza sus planteamientos insistiendo en que el Decreto 797 de 1949 se refiere a la terminación del contrato de trabajo y no de la relación laboral y que el Tribunal incurrió en la aplicación indebida de las normas incluidas dentro de la proposición jurídica, al entender que, luego de la escisión del Instituto de Seguros Sociales, el contrato de trabajo no culminó, a pesar de que la relación laboral hubiera continuado con una empresa social del Estado, pero bajo el régimen de los empleados públicos, de manera que no era procedente la indemnización moratoria.
CARGO SEGUNDO Se formula de la siguiente manera: Acuso la sentencia de infringir, por la vía directa y en la modalidad de interpretación errónea, el artículo 52 del Decreto 2127 de 1945, modificado por el artículo 1 del Decreto 797 de 1949, con relación al artículo 17 del Decreto 1750 de 2003. En desarrollo de la acusación, el censor arguye que, aunque en principio es correcta la interpretación dada por el Tribunal al artículo 1 del Decreto 797 de 1949, con arreglo a la cual la indemnización moratoria requiere la ruptura del vínculo laboral, la misma resulta equivocada en los casos en los que, como el presente, se da una continuación de la relación laboral pero que implica la terminación del contrato de trabajo.
Por lo mismo, reafirma que la indemnización moratoria sí es procedente, cuando se da la continuidad de la relación de trabajo, pero bajo una modalidad laboral diferente, como la de los empleados públicos, que excluye la existencia del contrato de trabajo. RÉPLICA Sostiene que la demanda de casación no se ajusta a los parámetros legales técnicos propios de su naturaleza extraordinaria, porque no menciona las normas sustanciales de carácter laboral pertinentes.
Añade que, de cualquier manera, la sentencia del Tribunal está en perfecta armonía con la jurisprudencia desarrollada por esta corporación en torno al tema. CONSIDERACIONES Los cargos se analizan de manera conjunta, en la medida en que se encaminan por la misma vía, denuncian la infracción de iguales normas y, en lo fundamental, comparten argumentos.
Al opositor no le asiste razón al cuestionar la estructuración técnica de la acusación, pues la censura denuncia de manera clara la infracción del artículo 1 del Decreto 797 de 1949, que es la que contiene el derecho sustancial disputado, de manera que cumple suficientemente con el presupuesto de señalar al menos una norma sustancial de alcance nacional que constituyendo base esencial del fallo impugnado o habiendo debido serlo, hubiera sido quebrantada.
El planteamiento de la censura plasmado en los dos cargos se concreta en que, a pesar de la escisión del Instituto de Seguros Sociales y el paso de la demandante a la ESE José Prudencio Padilla, sin solución de continuidad, debía reconocerse que el contrato de trabajo terminó y que ese es el supuesto de hecho consagrado en el artículo 1 del Decreto 797 de 1949, diferente de la culminación de la relación de trabajo.
Tales razonamientos han sido analizados por esta corporación en anteriores oportunidades en las que, de manera uniforme y consolidada, ha establecido que el paso de los trabajadores oficiales del Instituto de Seguros Sociales a las empresas sociales del Estado, sin solución de continuidad, tras la escisión de la primera entidad, significó que la vinculación no terminara y que, por lo mismo, no fuera posible imponer la indemnización moratoria establecida en el artículo 1 del Decreto 797 de 1949.
En esa dirección, a su vez, la Corte ha sostenido que la relación laboral debe entenderse única, a pesar de los cambios que puedan darse en la naturaleza del empleo y el régimen laboral aplicable, de manera que no es dable diferenciar, para estos precisos efectos, el contrato de trabajo de la relación de trabajo, como lo propone la censura.
En la sentencia CSJ SL, 4 abr. 2006, rad. 26895, que ha sido reiterada, entre otras, en las CSJ SL662-2013, CSJ SL669-2013, CSJ SL3404-2014, CSJ SL10424-2014, se explicó al respecto: La Corte estudiará en forma conjunta los tres cargos que se elevan contra el fallo del Tribunal, dado que acusan en esencia las mismas disposiciones y buscan idéntico objetivo, cual es, el quebrantamiento de la sentencia en cuanto se abstuvo de fulminar condena por indemnización por despido injusto y moratoria por el no pago oportuno de cesantías definitivas.
Y aunque la última de las acusaciones se orienta por el sendero fáctico, el debate que plantea en la sustentación es fundamentalmente jurídico y gira en torno al aspecto central de la controversia, atinente a si en los términos del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, el paso de los servidores del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado creadas por esa normatividad, significó o no, la terminación de los contratos de trabajo con el ISS del personal incorporado.
No obstante las fallas de técnica que presenta el recurso y que fueron puestas de relieve por la oposición, lo cierto es que del conjunto abigarrado de normas que cita el censor como infringidas por el Tribunal en las proposiciones jurídicas de los distintos cargos, resulta rescatable en los términos del artículo 51 del Decreto 2351 de 1991, convertido en legislación permanente por el artículo 162 de la Ley 446 de 1998, la acusación por interpretación errónea del artículo 17 del Decreto 1750 de 2003, en cuanto el Tribunal finca su fallo en decisión suya anterior contra la misma demandada, donde plasmó lo que era su entendimiento sobre la citada norma y que se constituyó en apoyo básico de la sentencia. El Tribunal negó la pretensión de indemnización por despido injusto y la moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, argumentando que el sub lite no hubo terminación unilateral de los contratos de trabajo de los actores, pues su paso del ISS a la Empresa Social del Estado Policarpa Salavarrieta, se dio en virtud de la escisión de la entidad demandada dispuesta en el Decreto 1750 de 26 de junio de 2003, que en el artículo 17 previó la continuidad de la relación laboral.
En su criterio con arreglo a esa disposición no se dio “una verdadera terminación definitiva del vínculo laboral, sino un mero cambio de empleador”. En concepto de la Corte, el Tribunal en la sentencia objetada hizo una correcta hermenéutica de la norma acusada. Dice textualmente el artículo 17 del Decreto 1750 de 2003: “Artículo 17. Continuidad de la relación. Los servidores públicos que a la entrada en vigencia del presente decreto se encontraban vinculados a la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud, a las Clínicas y a los Centros de Atención Ambulatoria del Instituto de Seguros Sociales, quedarán automáticamente incorporados, sin solución de continuidad, en la planta de personal de las Empresas Sociales del Estado creadas en el presente decreto.
Los servidores que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales conservarán la calidad de trabajadores oficiales, sin solución de continuidad. Parágrafo. El tiempo de servicio de los servidores públicos que pasan del Instituto de Seguros Sociales a las Empresas Sociales del Estado, creadas en el presente decreto, se computará para todos los efectos legales, con el tiempo que sirvan en estas últimas, sin solución de continuidad.
No se discute en el recurso que los actores fueron incorporados a una de las Empresas Sociales del Estado creadas por el Decreto en comento, pues ellos mismos afirman en el libelo inicial que en virtud de la escisión dispuesta por esa normatividad pasaron del ISS a la E.S.E. Policarpa Salavarrieta. Ha de entenderse entonces, que por mandato legal los demandantes quedaron automáticamente incorporados a la planta de personal de las nuevas entidades creadas por el Decreto 1750 de 2003, que a su vez prevé que dicha incorporación se da sin solución de continuidad, como acertadamente se concluyó en la sentencia gravada.
La circunstancia de que se hubiera previsto en el artículo 17 acusado, la continuidad de la relación implica de suyo, que no puede predicarse ruptura de cara a las vinculaciones laborales anteriores aunque se hubiera variado en algunos casos su régimen –al cambiar de trabajadores oficiales a empleados públicos-; esto significa que a los demandantes se les garantizó la continuidad en el servicio y por ende, la estabilidad laboral.
En ese orden de ideas, como bien lo estimó el sentenciador Ad quem, no hay lugar a la indemnización por despido, en cuanto ésta surge como una compensación por la pérdida del empleo que en estos casos no se dio, al haberse garantizado la estabilidad laboral con la incorporación a una de las nuevas plantas de personal. El hecho de que la norma acusada se refiera a que el cambio del Seguro Social a las nuevas Empresas Sociales del Estado, se hace sin solución de continuidad de las relaciones laborales, y que el tiempo de servicios en el ISS se computará para todos los efectos legales con el servido en ellas, reafirma que la relación se entiende como una sola, que no hay ruptura del vínculo de trabajo, y que por lo tanto no es procedente se insiste, la indemnización por despido injusto por haberse garantizado la permanencia en el servicio, ni la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas que sólo se hacen exigibles cuando termina la relación laboral.
La Corte Constitucional en sentencia C-349-04, dijo sobre el tema lo siguiente: “En el caso presente, la decisión de escindir el Instituto de Seguros Sociales no conlleva la pérdida del empleo para aquellos servidores públicos respecto de quienes se determina la incorporación automática y sin solución de continuidad a la planta de personal de las nuevas empresas sociales del Estado creadas a partir de la referida escisión. Esta categoría de trabajadores conserva su trabajo, circunstancia que les permite atender a sus necesidades básicas, así como ejercer su profesión y desarrollar su personalidad en la misma forma en la que venían haciéndolo.
La situación de estabilidad es lograda justamente por lo dispuesto por el legislador extraordinario al ordenar la incorporación ‘automática’ y ‘sin solución de continuidad’ a la nueva planta de trabajo. Precisamente los artículos 17 y 18 del Decreto 1750 de 2003 que se demandan en la presente oportunidad -y exactamente en los apartes impugnados- precaven la vulneración del derecho a la estabilidad laboral al disponer la continuidad de los servidores públicos en sus cargos, no obstante la escisión decretada.
“ “Para la Corte la redacción de esta disposición es claramente indicativa de la voluntad del legislador extraordinario de mantener la estabilidad en el empleo, de manera tal que los servidores públicos afectados por la decisión de escisión no pierdan su puesto de trabajo ni la fuente de los ingresos para atender a sus necesidades; en tal virtud estima que no era procedente ordenar por vía legislativa la indemnización general por despido injustificado, teniéndose en cuenta la continuidad de la relación laboral”.
Así las cosas, no incurrió el Tribunal en los yerros jurídicos que se le endilgan, y por lo tanto, los cargos no prosperan. Como en este caso no existe discusión en torno al hecho de que la demandante pasó a prestar sus servicios a la ESE José Prudencio Padilla, sin solución de continuidad, conforme se subrayó, no era dable darle aplicación a la sanción establecida en el artículo 1 del Decreto 797 de 1949, de manera que el Tribunal no incurrió en error jurídico alguno al así determinarlo.
Los cargos son infundados. Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo de la parte recurrente. Se fijan las agencias en derecho en la suma de TRES MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA MIL PESOS ($3.750.000.oo M/CTE), que se incluirá en la liquidación que el juez de primera instancia haga, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 30 de enero de 2012, por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro del proceso ordinario laboral seguido por MARÍA ELENA BUSTILLO OSORIO contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00