CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 83333 GERARDO BOTERO ZULUAGA Magistrado ponente SL3507-2019 Radicación n.° 83333 Acta n°30 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil diecinueve (2019). Decide la Corte la revisión que formuló la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES –UGPP- contra el reconocimiento prestacional contenido en la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 7 de octubre de 2015, dentro del proceso ordinario laboral que promovió CARMEN CECILIA PLATA MAESTRE, contra la recurrente.
I.
ANTECEDENTES La señora Carmen Cecilia Plata Maestre, acudió a la jurisdicción ordinaria laboral, para que se declarara el derecho al reconocimiento de la pensión restringida de jubilación de que trata el artículo 8º de la Ley 171 de 1961, a partir del 21 de noviembre de 2010, fecha de cumplimiento de los 60 años de edad, y haber laborado interrumpidamente a favor del empleador Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, entre el 14 de abril de 1975 y el 15 de octubre de 1991, un total de 16 años y 182 días, calenda esta última en que terminó el vínculo a través de una conciliación, esto es, por retiro voluntario.
El trámite le correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, quien con fallo del 27 de julio de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda, esto es, declaró que la demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión restringida de jubilación, a partir del 23 de noviembre de 2010, equivalente a $1.063.842, pero por efectos de la excepción de prescripción propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP-, impuso el pago, a partir del 29 de agosto de 2011, generando un retroactivo provisional a 30 de junio de 2015, equivalente a $66.929.034; además precisó, que dicha prestación no era compatible con ninguna pensión que a futuro se llegare a conceder, teniendo como fundamento dicho tiempo laborado, para lo cual, la Ugpp, sólo cancelaría el mayor valor si lo hubiere.
Por apelación de la demandada, y oficiosamente en el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, el 7 de octubre de 2015, modificó los numerales tercero y cuarto de la sentencia de primera instancia, en el sentido de señalar, que la primera mesada pensional correspondía a la suma de $552.239,61, por catorce mesadas, la cual debía ser compartida con la de vejez que le reconoció la entidad de seguridad social en pensiones, a partir de mayo de 2013.
Añadió, que el retroactivo pensional causado entre el 29 de agosto de 2011 y junio de 2015, ascendía a $13.744.617,60, suma que debía ser indexada al momento de su pago. Así mismo, adicionó la decisión de primer grado, en el sentido de ordenar a la Ugpp, que adelantara las gestiones administrativas ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el propósito de que aprobara el cálculo actuarial por las sumas reconocidas en el proceso.
Frente a la sentencia del Tribunal, las partes interpusieron el recurso de casación, el cual fue concedido únicamente a la demandante, sin embargo, ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, desistió del mecanismo extraordinario. A la hora de dar cumplimiento a la decisión judicial que declaró el derecho, la UGPP encontró que aquél no podía ser reconocido, debido a una clara incompatibilidad entre dicha prestación y la que le fue concedida en el régimen de ahorro individual con solidaridad, relacionada con la pensión de vejez, pese a haber sido advertida en el proceso ordinario laboral, con la prueba de oficio que solicitó el Tribunal al resolver la segunda instancia, lo cual ponía en evidencia una afectación del patrimonio público.
Que la Subdirección de Asesoría y Conceptualización Pensional de la Ugpp, en el 2018, a efectos de dar cumplimiento a la decisión judicial, efectuó un nuevo estudio del expediente administrativo de la pensionada, en el que encontró, que «…si bien es cierto que el sistema único de afiliación RUAF, la señora Plata Maestre no figura como pensionada del Fondo de Pensiones PROTECCIÓN PENSIONES Y CESANTÍAS S.A., en la página de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda, se observa que se emitió un Bono Tipo A en favor de la peticionaria.
Dicho Bono Pensional tipo A según la sabana de cotizaciones, fue expedido teniendo en cuenta los tiempos cotizados por la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero entre el 30/04/1975 y el 17/03/1980; es decir, que fueron tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión por parte del fondo privado.» Insistió, de esta manera, que la pensión restringida de jubilación concedida mediante la Resolución RDP 018117 de 22 de mayo de 2018, y la reconocida por el fondo privado, son incompatibles, en razón a que para el otorgamiento de las dos, se tuvo en cuenta el tiempo que como servidora prestó a favor de una entidad pública, pues para la financiación de la prestación del RAIS, se generó un bono pensional tipo A, por dicho lapso, y para la pensión de la Ley 171 de 1961, es necesario disponer de un dinero, que debe asumir la Nación, para su reconocimiento, incurriendo en la prohibición del artículo 128 de la C.N, sobre la imposibilidad de recibir dos erogaciones provenientes del tesoro.
Añadió, que «…la orden judicial recurrida genera un pago periódico de una mesada pensional que excede lo debido legalmente, que calculado por mi representada conforme compartibilidad decretada en la decisión objeto de revisión, se tendría como pago total injustificado de la diferencia de la mesada la suma de $33.865.762 pesos, con pago en los últimos tres años de $30.644.012 pesos, valores a incrementar con los pagos futuros a que haya lugar (sic) cargo de la UGPP.» La revisión fue admitida por esta Sala de la Corte, mediante providencia del 3 de julio de 2019 (fol. 6 y 7 del cuaderno de la Corporación), y notificada a la señora Carmen Cecilia Plata Maestre, quien contestó la demanda.
II. CONTESTACIÓN Se opuso a las pretensiones de la demanda, señalando que no tiene la razón la entidad en solicitar la revocatoria de la sentencia del Tribunal, pues no es cierto que el reconocimiento de la pensión de vejez del régimen de ahorro individual, afecte el derecho a la pensión restringida de jubilación. Para apoyar su tesis, trajo a mención la sentencia CSJ SL 2652-2019, relacionada con un asunto de similares características.
Con respecto a los hechos, aceptó los concernientes a la historia laboral y pensional, aunque hizo precisión sobre algunos datos traídos a colación en la demanda por la Ugpp, que no tienen relación con su situación de extrabajadora. Frente a los hechos relativos a la investigación interna que efectuó la entidad, adujo que no le constaban.
Surtido el trámite de rigor, procede la Sala a emitir la respectiva sentencia que en derecho corresponda, previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES Para resolver la controversia propuesta debe empezar la Corte por recordar, que dentro de los fines perseguidos por el legislador al expedir la Ley 797 de 2003, y más concretamente en su artículo 20, estuvo el de contemplar un mecanismo procesal que permitiera revisar las decisiones judiciales, conciliaciones o transacciones que hubieren reconocido pensiones «irregularmente o por montos que no corresponden a la ley», para de esa manera revocarlas y con ello afrontar los graves casos de corrupción en esta materia, evitando los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. Se persigue de esa forma, como lo tiene precisado la jurisprudencia de esta Corporación, la defensa de los recursos públicos y el afianzamiento de los principios de moralidad pública e interés general, a partir de una excepción a los efectos de cosa juzgada que ampara a las decisiones judiciales, transacciones o conciliaciones, que imponen el pago de sumas periódicas o pensiones a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública (CSJ SL17741 – 2015 – SL 351 - 2018).
Así fue como la normativa reseñada con precedencia, consignó: “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. “La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
“ La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Descendiendo al asunto particular y concreto que constituye el tema de nuestro estudio, se observa que la revisión que promueve la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales –UGPP-, se orienta a que se deje sin efecto alguno lo dispuesto por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 7 de octubre de 2015, que pese a haber modificado unos numerales en materia de liquidación de la mesada pensional y el retroactivo generado, confirmó la declaración que efectuó el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de esta ciudad, el 27 de julio de la misma anualidad, consistente en que la demandada debía reconocer a la señora Carmen Cecilia Plata Maestre, la pensión restringida de jubilación, causada el 16 de octubre de 1991, momento en el que la trabajadora se retiró en forma voluntaria con más de 15 años de servicio, pero exigible, a partir del 21 de noviembre de 2010, fecha de cumplimiento de la edad.
Como quedó reseñado en los antecedentes, para la recurrente, se incurrió en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que establece que procede la revisión «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», en razón a que la prestación reconocida por Protección S.A., tomó el tiempo servido a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, generándose un bono pensional tipo A, para su financiación, incurriendo de esta manera, en la prohibición constitucional, relacionada con percibir dos prestaciones que proviene del tesoro; de ahí que la pensión proporcional concedida por el Tribunal, sea totalmente incompatible.
Para resolver el cuestionamiento, efectivamente, tal como lo puso de presente la apoderada de Carmen Cecilia Plata Maestre, la Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse en un asunto de similares contornos fácticos y jurídicos, en donde la Ugpp, también puso de presente el argumento que ahora trae en el recurso de revisión, según el cual, la pensión proporcional de jubilación prevista en la Ley 171 de 1961, no era procedente su reconocimiento, en razón a una abierta incompatibilidad con la pensión de vejez del régimen de ahorro individual con solidaridad, en la medida que esa última prestación, para su financiación, se valió de los recursos con los cuales se sustenta la pensión restringida.
En la sentencia CSJ, SL-2652-2019, se dejó claro, que la pensión de jubilación por retiro voluntario era un derecho adquirido, dado que su titular satisfizo el requisito fundamental de causación, relacionado con el tiempo de servicios, sin que el tema del traslado al régimen de ahorro individual con solidaridad, y posterior reconocimiento de la pensión de vejez, fuera un asunto que habilitara el desconocimiento de la prestación restringida, por tratarse de un tema ajeno a los elementos de configuración de la pensión de la Ley 171 de 1961; de suerte que si por el cambio de régimen pensional, estando presente una pensión restringida con carácter de compartida, se infringió el postulado legal que limita ese traslado (art. 5º D. 3995 de 2008, compilado en el D. 1833 de 2016), era una cuestión que debía resolverse separadamente a la prestación, que sí fue concedida legítimamente con amparo en la Ley.
En la aludida sentencia, se indicó: «(…) Acorde con lo anterior, es evidente que en el proceso ordinario laboral, los operadores judiciales, en especial la decisión del Tribunal, no podía llegar a una conclusión distinta, que la de conceder el derecho reclamado por el señor León Munar Chaux, pues todos sus elementos se encontraban configurados; pero adicional a ello, no obró mal el sentenciador colegiado, al declarar la compartibilidad de la pensión restringida, pues como lo sostiene la jurisprudencia de la Sala (CSJ SL15025-2017), cuando se acredita, como en el proceso ocurrió, que el exempleador público, durante el tiempo de vinculación afilió y efectuó aportes al extinto Instituto de Seguros Sociales, tal hecho adquiere relevancia para la subrogación total o parcial de la prestación, según lo dispuesto en el artículo 17 del Acuerdo 049 de 1990, que resulta aplicable respecto de trabajadores oficiales afiliados a ese Instituto, norma que además era de estricta observancia en el asunto, en la medida que se encontraba vigente para la fecha del retiro del trabajador.
Ahora, la recurrente aduce que ese reconocimiento no era viable, en razón a que el actor se encontraba disfrutando de la pensión de vejez en el régimen de ahorro individual con solidaridad, a cargo de Colfondos S.A., a partir del 2009, según Resolución No. 410251158 del 1º de agosto de dicha anualidad, situación que en criterio de la Ugpp, genera una clara incompatibilidad «…como quiera que para el reconocimiento se tuvieron en cuenta los mismos tiempos de servicio públicos ordinarios con recurso de la nación y dichas cotizaciones cubren el mismo riesgo para pensión. Lo anterior, teniendo en cuenta que los tiempos prestados a la CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN, financiaron la pensión de COLFONDOS a través del BONO PENSIONAL TIPO A…».
Frente a ese argumento, encuentra la Corte, que efectivamente, en las instancias, especialmente el Tribunal, no hizo ninguna mención sobre dicho aspecto, pese a estar acreditado en el proceso, particularmente en la Resolución RDP 022315 del 2 de junio de 2015, con la cual la Ugpp negó el derecho a la pensión restringida reclamada, lo mismo que en el acta del comité de conciliación y defensa judicial de julio de 2016 (fls. 237/241) de la entidad, el énfasis que se hizo sobre el traslado de régimen pensional del señor Chaux y el reconocimiento pensional que hizo la administradora de fondos de pensiones Colfondos.
En todo caso, esa omisión en la sentencia de segunda instancia, sumado al hecho de que el señor León Munar tiene reconocido el derecho a la pensión de vejez en el RAIS, no afecta la declaración que efectuó la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, en la sentencia del 2 de agosto de 2016, por cuanto como se explicó en párrafos anteriores, para la fecha del retiro, en la que se encontraba vigente la Ley 171 de 1961, estaban dados todos los elementos de configuración de la pensión restringida de jubilación, como son el tiempo de servicios y la forma de terminación del vínculo, siendo la edad un requisito de exigibilidad más no de causación, acorde con reiterada y pacifica jurisprudencia de esta Corporación. No debe olvidarse, que esta pensión ha sido considerada como una prestación que tiene carácter subjetivo, es decir, no fue instituida precisamente para cubrir el riesgo de vejez sino para garantizar la estabilidad del trabajador o para reprimir al empleador que despedía a sus trabajadores después de muchos años de servicio, con cuyo proceder se enervaba el nacimiento pleno de sus derechos pensionales; de ahí que al ostentar esa naturaleza especial, su deudor exclusivo es el empleador.
De manera que todas aquellas disposiciones, cambios o restricciones en materia de la pensión de vejez, sobre todo aquella que se causa con los requisitos de la Ley 100 de 1993, y sus posteriores modificaciones, no tiene por qué afectar una prestación causada con una norma anterior, como en este caso ocurre con la pensión restringida de jubilación, que desde el momento mismo en que el trabajador se retiró del empleó con el número de años de servicio exigido por la norma, entró a su patrimonio, y por ello, no puede ser desconocida por regulaciones posteriores.
Lo anterior no significa, que por cuenta de la creación de los dos regímenes pensionales excluyentes previstos por la Ley 100 de 1993, esto es, el régimen de prima media con prestación definida y el de ahorro individual con solidaridad, no se lleguen a presentar problemas en materia de selección de alguno de ellos, en virtud del principio de libre escogencia, sobre todo, en materia de conservación de los beneficios que traía el anterior sistema; pero precisamente, fue ahí donde el gobierno nacional, autorizado por el legislador, entró a regular esas situaciones anómalas o que traían ciertas repercusiones a la hora de mantener esas prerrogativas dando lugar a casos de multiafiliación pensional vulnerando la incompatibilidad entre regímenes.
Así, surgió el Decreto 3995 de 2008, que en su artículo 5º, por ejemplo, en materia de compartibilidad pensional expresamente estableció: ARTÍCULO 5o. COTIZACIONES ERRÓNEAS, APORTES SIN VINCULACIÓN, AFILIACIONES SIMULTÁNEAS, COMPARTIBILIDAD PENSIONAL. En aquellos casos en que el traslado de Régimen Pensional se haya efectuado atendiendo el término de permanencia mínima pero no se hayan hecho cotizaciones a la entidad seleccionada, por una única vez, para aquellas situaciones presentadas hasta 31 de diciembre de 2007, la persona se entenderá vinculada a la administradora a la cual ha realizado las cotizaciones.
Por otra parte, salvo las situaciones planteadas en el inciso anterior, cuando se realicen cotizaciones a cualquier administradora distinta de la seleccionada válidamente por el afiliado, se debe proceder a regularizar la situación, trasladando las cotizaciones y la información a la administradora seleccionada válidamente y a la cual se encuentra vinculado el afiliado, atendiendo el artículo 10 del Decreto 1161 de 1994.
En aquellos casos en que por una persona se hayan realizado cotizaciones sin que medie una afiliación al sistema, se entenderá vinculado el trabajador a la administradora donde realizó el mayor número de cotizaciones entre el 1o de julio y el 31 de diciembre de 2007. En caso de no haber realizado cotizaciones en dicho término, se entenderá vinculado a la administradora que haya recibido la última cotización efectiva.
Esta situación deberá ser informada al afiliado y al empleador para que se proceda a afiliar estos trabajadores al Sistema, mediante la suscripción del formulario respectivo. En este evento se tendrán en cuenta las cotizaciones realizadas antes de la fecha de afiliación. Cuando el afiliado presente simultaneidad en la fecha de vinculación a los dos regímenes pensionales, se entenderá vinculado a la administradora en donde haya efectuado el mayor número de cotizaciones efectivas.
En virtud de la incompatibilidad de regímenes prevista en el artículo 16 de la Ley 100 de 1993, cuando un trabajador tenga derecho a una pensión compartida no podrá vincularse al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). En consecuencia, el trabajador se entenderá vinculado al ISS y los aportes efectuados en el RAIS se consideran como cotizaciones erróneas, las cuales deberán ser trasladadas al ISS en los términos del artículo 10 del Decreto 1161 de 1994.
(Resaltado fuera del original). Acorde con lo anterior, es evidente que aquellas personas con compartibilidad pensional tienen una limitación a la hora de trasladarse del régimen de prima media con prestación definida al de ahorro individual con solidaridad, que en el evento de ocurrir tal situación, se establece una solución para que las cosas vuelvan a su estado anterior; pero tal situación es un aspecto que afecta eventualmente el reconocimiento de la pensión de vejez, pero en modo alguno, la pensión restringida de jubilación como la que le fue declarada en este caso por el Tribunal, pues ni siquiera, bajo el amparo de la anterior disposición normativa, es posible modificar una prestación previamente reconocida, la cual cumple con sus lineamientos legales de configuración. (…)» A vista de lo anterior, concluye la Sala, que mutatis mutandi, lo expresado en la citada providencia, resulta pertinente en este caso por tratarse de un asunto de similares circunstancias de orden jurídico y fáctico, en cuanto no se discutió que la trabajadora laboró ininterrumpidamente por el período comprendido entre el 14 de abril de 1975 y el 15 de octubre de 1991, para la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero, es decir, que la señora Plata Maestre trabajó 16.51 años; el retiro provino por acuerdo entre las partes, esto es, de manera voluntaria, causándose de esta forma el derecho a obtener la pensión restringida, quedando suspendida su exigibilidad al cumplimiento de la edad, hecho que se configuró, el 21 de noviembre de 2010, tal como lo infirieron los jueces de instancia; como tampoco se puede poner en duda la declaratoria de compartibilidad de la pensión restringida, pues como lo sostiene la jurisprudencia de la Sala (CSJ SL15025-2017), cuando se acredita, como en el proceso ocurrió, que el exempleador público, durante el tiempo de vinculación afilió y efectuó aportes al extinto Instituto de Seguros Sociales, tal hecho adquiere relevancia para la subrogación total o parcial de la prestación, según lo dispuesto en el artículo 17 del Acuerdo 049 de 1990, que resulta aplicable respecto de trabajadores oficiales afiliados a ese Instituto, norma que además era de estricta observancia en el asunto, en la medida que se encontraba vigente para la fecha del retiro de la trabajadora.
De otra parte, es cierto que Tribunal, no obstante estar plenamente acreditado en el expediente ordinario, que la ex servidora se trasladó al RAIS en el año 1997 (fol. 176/177), no lo cuestionó, pese a la limitación que se tiene frente a las pensiones compartidas, por el contrario, aceptó ese cambio sin más, pero como quedó explicado con anterioridad, tal situación no afecta la consolidación del derecho a la pensión restringida, que es la que aquí objetó la entidad accionante.
En consecuencia, para la Sala no se encuentran acreditados los errores en la sentencia cuestionada, que supongan la imposición de un gravamen periódico a una entidad pública, transgrediendo los fundamentos legales, y por ello, no encuentra acomodo en una de las causales en las que se apoya el recurso de revisión, específicamente, la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, alegada por la entidad recurrente, por lo que se negará la invalidación de la sentencia emitida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 7 de octubre de 2015.
Dada la improsperidad del recurso, las costas quedan a cargo de la entidad recurrente y a favor de la demandada. Se imponen como agencias en derecho la suma de $8.000.000,oo M/cte. IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, alegada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –Ugpp-contra la sentencia de 7 de octubre de 2015, proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, dentro del proceso ordinario promovido por Carmen Cecilia Plata Maestre contra la recurrente.
SEGUNDO: En firme este proveído, archívense las presentes diligencias.
TERCERO: Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 1 PAGE 10