CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 51214 JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL3206-2018 Radicación n.° 51214 Acta 26 Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil dieciocho (2018). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por ALEXANDRA MARÍA GUZMÁN RESTREPO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el 21 de enero de 2011, en el proceso que instauró en contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN. I.
ANTECEDENTES Alexandra María Guzmán Restrepo, actuando en nombre propio y en representación de su menor hija Daniela Pareja Guzmán, llamó a juicio al Municipio de Medellín con el objeto de que se declarara, que les asiste derecho a percibir la pensión de sobrevivientes por muerte del señor Henry de Jesús Pareja Berrío, en los términos establecidos en la Ley 100 de 1993, y como consecuencia de ello, se le condenara al reconocimiento y pago de la prestación de conformidad con lo establecido en el art. 48 de la Ley 100 de 1993 a partir del 10 de septiembre de 1994, al pago de las mesadas pensionales causadas, los intereses moratorios establecidos en el art. 141 de la misma Ley, al igual que las costas y agencias en derecho.
Fundamentó sus peticiones en que el señor Henry de Jesús Pareja Berrío, prestó servicios al municipio de Medellín como Agente Municipal de Tránsito el 8 de septiembre de 1987, que hizo vida en común con la demandante y en dicha unión se procreó la menor Daniela, la convivencia se mantuvo hasta el deceso, ocurrido el 10 de septiembre de 1994.
Indicó que, como compañera permanente, elevó solicitud al municipio para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la que le fue negada en Resolución n°. 105 de 27 de marzo de 2001, con el argumento de no haber acreditado en vida el trabajador, el tiempo de servicios requerido para acceder a la pensión de jubilación de conformidad con las disposiciones legales vigentes al momento del fallecimiento.
Precisó que en aplicación al principio de favorabilidad, las disposiciones aplicables para el reconocimiento de la prestación eran las contenidas en la Ley 100 de 1993, máxime cuando estaban en juego derechos fundamentales de una menor de edad. El Municipio de Medellín, al dar respuesta a la demanda se opuso a las pretensiones. De los hechos, aceptó: la vinculación del servidor, sus extremos temporales, el cargo, y el fallecimiento.
Aclaró que a las demandantes no les asistía derecho a la pensión de sobrevivientes por las razones que se explican en la Resolución n.° 105 de 2001, que negó su reconocimiento. Propuso las excepciones de cosa juzgada, prescripción, compensación, falta de jurisdicción y de competencia, y las que denominó indebida reclamación administrativa, buena fe, inexistencia de la obligación y genérica (f.° 36 a 45 cuaderno de instancias).
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Laboral de Descongestión del Circuito de Medellín, concluido el trámite emitió fallo el 16 de octubre de 2009, en el cual declaró probada la excepción de inexistencia de la obligación, absolvió íntegramente al demandado e impuso costas a cargo de la demandante (f.° 106 a 112 cuaderno de instancias).
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, resolvió el recurso de apelación de la demandante, en providencia de 21 de enero de 2011, en la que confirmó la decisión de primer grado, sin imposición de costas en la alzada (f.° 123 a 132 cuaderno de instancias). En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal, expuso que la controversia se circunscribía a establecer, si a la fecha del fallecimiento del señor Pareja Berrío, era aplicable la Ley 100 de 1993 para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes reclamada, pues según el recurrente, el art. 1 del Decreto 691 de 1994, permiten inferir que el causante para la fecha de su deceso se encontraba incorporado al nuevo sistema general seguridad social en pensiones.
Indicó que el parágrafo del art. 151 de la Ley 100 de 1993, es claro en señalar que para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital el Sistema General de Pensiones entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo tanto, antes de esa fecha para esos servidores el régimen pensional aplicable era aquel al cual se encontraban afiliados.
En cuanto al planteamiento que hace la recurrente en apelación sobre la aplicación del principio de favorabilidad, indicó que no tenía sustento legal alguno toda vez, que para ello se requiere que las fuentes formales en discusión estuvieren vigentes, supuesto que no concurrió en el caso como quiera que « el señor Henry de Jesús Pareja Berrío falleció con antelación a la vigencia de la Ley 100 de 1993 » y para los servidores públicos « en ese momento, los requisitos para acceder a la pensión de sobrevivientes eran los establecidos en las Leyes 90 de 1946, 171 de 1961, 33 de 1973, 12 de 1975, 4ª de 1976 y 44 de 1980 y cuyas condiciones eran totalmente diferentes».
Para fundar su decisión, citó la sentencia CSJ SL, 27 sep. 2000, rad. 14581 y a continuación concluyó que no se acreditaron los requisitos para el reconocimiento de la prestación solicitada. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal, admitido por la Corte y sustentado en tiempo, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente se case la sentencia del Tribunal, en sede de instancia, se revoque la de primer grado y se acojan a las pretensiones de la demanda.
Con tal propósito formula un cargo por la causal primera de casación, que no fue objeto de réplica. CARGO ÚNICO Lo presenta así. ACUSO la sentencia de segunda instancia (…) de ser violatoria de las siguientes normas de tipo sustancial, por infracción directa: Artículo 46 de la ley 100 de 1993, modificado por el artículo 12 de la ley 797 de 2003, del artículo 47 de la ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 y el artículo 48 de la ley 100 de 1993; y por interpretación errónea de los artículos 11, 151, 288 y 289 de la ley 100 de 1993 y de los artículos 1 y 2 del decreto 691 de 1994.
En la demostración señala, que al negar la aplicación de la Ley 100 de 1993, el fallador de segunda instancia infringió directamente su artículo 46, e interpretó erróneamente el artículo 151 y el 2 del Decreto 691 de 1994, al manifestar que tales disposiciones indican claramente que, para los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital, el Sistema General de Pensiones entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995.
Precisa que el error de interpretación, se da al considerar que esas disposiciones se refieren a todos los servidores públicos de ese orden, sin diferenciar si pertenecen a la rama ejecutiva, legislativa o judicial, diferencia que sí marca el Decreto 691 de 1994 en el literal a) del art. 1 al determinar de manera inmediata la incorporación al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos de la rama ejecutiva de orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas.
Afirma que el art. 11 de la Ley 100 de 1993, señala que esta se aplica a todos los habitantes del territorio nacional, por lo tanto, la interpretación frente a quienes no se aplica debía ser restrictiva y no de manera amplia como lo hace el ad quem en el fallo censurado. Agrega que: Tan cierta es la interpretación dada, sobre la diferencia que marcaba el decreto 691 de 1994 en su artículo 1° literal a) referente a la vigencia de la ley 100/93 frente a los servidores públicos de la rama ejecutiva incluidos los del orden Municipal, que el decreto 1068 de junio 23 de 1995, dictado posterior al fallecimiento del Señor HENRY DE JESÚS PAREJA BERRIO, reglamentó el literal de dicho artículo para indicar que la vigencia para dichos funcionarios públicos, ya solo seria (sic) a partir del 30 de junio de 1995, afirmando el decreto -1068 de 1995- en si artículo 27 que solo regia (sic) para el futuro, lo que significa, que para los servidores públicos de la rama ejecutiva de orden Municipal la ley 100/93 tuvo aplicación inmediata a partir del 1 de abril de 1994 y hasta luego del 23 de junio de 1995, que estipuló una nueva vigencia a partir del 30 de junio de 1995.
(…) Ahora, es evidente la interpretación de favorabilidad que deben tener los diferentes artículos de la ley 100 de 1993 –incluidos sus decretos posteriores- de conformidad con el artículo 288 de la misma, al igual que contempla dicho principio de favorabilidad el artículo 53 de la Constitución Política y el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo, frente a lo cual el H. Tribunal afirmó que en varios apartes de la sentencia –págs. 7 y 9- que para que pueda permitirse la aplicación del principio de favorabilidad se requiere que las normas en discusión estén vigentes, afirmado textualmente: “Viene delo expuesto, que para que pueda predicarse el principio de la norma más favorable, es requisito sine qua non que la disposición que se pretende aplicar se encuentre vigente al momento en que den los presupuestos legales, (…)”, existiendo un grave error en la interpretación de vigencia de las normas invocadas, puesto que las diferentes normas invocadas de la ley 100 de 1993 y el decreto 691 de 1994 se encontraban vigentes, solicitando la interpretación más favorable contenidas en las mismas.
Si el fallador hubiera observado la vigencia de la ley 100 y la aplicación de la misma además de la vigencia del decreto 691 de 1994 y su aplicación diferencial a los servidores públicos de las diferentes ramas no hubiera incurrido en tan enorme error. CONSIDERACIONES La censura se duele de que el fallador de segunda instancia le negara la aplicación de la Ley 100 de 1993, pero a la vez, aduce que en las normas que incorpora en la formulación jurídica del cargo, se indica claramente que para los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital, el Sistema General de Pensiones entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995.
El artículo 151 de Ley 100 de 1993, consagró como fecha de vigencia del Sistema General de Pensiones en ella creado, para los servidores públicos del orden Nacional y para los trabajadores del sector privado, a partir del 1 de abril de 1994, no obstante, en su parágrafo señaló un período de vigencia diferido, para los servidores públicos de orden territorial, así:
ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.
PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental. El texto trascrito, en lo que atañe al caso, presenta dos posibilidades para determinar la fecha de vigencia del nuevo Régimen General de Pensiones para los servidores públicos territoriales a saber, (i). en la fecha que así lo determinara la respectiva autoridad gubernamental, o (ii). a más tardar el 30 de junio de 1995.
El Decreto 691 de 1994, prescribe: ARTICULO. 1ºIncorporación de servidores públicos. Incorporase al sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos: a) Los servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.
PARÁGRAFO. La incorporación de los servidores públicos de que trata el presente decreto se efectuará sin perjuicio de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, Decreto 314 de 1994 y Decreto 1359 de 1993 y las normas que los modifiquen y adicionen. ARTICULO. 2º Vigencia del sistema general de pensiones para los servidores públicos.
El sistema general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, comenzará a regir para los servidores públicos del orden nacional incorporados mediante el artículo 1º de este decreto, el 1º de abril de 1994. El sistema general de pensiones para los servidores públicos departamentales, municipales y distritales, y de sus entidades descentralizadas, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determine el respectivo gobernador o alcalde.
La entrada en vigencia podrá hacerse de manera gradual para determinados servidores públicos teniendo en cuenta, entre otros factores, la capacidad económica del organismo o entidad territorial y las proyecciones actuariales. De lo trascrito se colige, sin duda, que si la respectiva autoridad gubernamental, no determinó una fecha de vigencia para el Régimen General de Pensiones anterior al 30 de junio de 1995, fue ésta en la que comenzó a regir el nuevo sistema pensional, para los servidores públicos de dicho municipio.
No aparece acreditado en el plenario, que el Alcalde de Medellín hubiera fijado una fecha anterior para la vigencia del citado régimen pensional, por ende, se concluye que en tal territorio entró a regir el 30 de junio de 1995. Lo expuesto resulta suficiente para concluir que no erró el Tribunal cuando concluyó que las disposiciones consagradas en la Ley 100 de 1993, no eran aplicables para resolver las pretensiones de la demandante, como quiera que las mismas no estaban vigentes el 10 de septiembre de 1994, fecha del deceso de Henry de Jesús Pareja Berrio, quien ostentó la condición de servidor público del municipio demandado.
La anterior decisión, encuentra soporte en precedente de la Sala de Casación Laboral contenido en sentencia CSJ SL 19 dic. 2007, rad. 31203, en la que dispuso: Para la Sala el ad quem no incurrió en el yerro denunciado, porque precisamente la voluntad explícita del legislador fue que el régimen de seguridad social integral y especialmente el sistema general de pensiones que forma parte del mismo no entrara en vigencia de manera simultánea para todos los sectores, sino que señaló un plan gradual, escalonado y progresivo, de modo que para un tipo especial de servidores debía empezar a regir con posterioridad a la fecha general, atendiendo seguramente las dificultades fiscales que iba a representar la implementación del novedoso esquema, con sus nuevas cargas en materia de aportes para las entidades a las que se dirigía el plazo de gracia, así como el hecho de que tales entes habían sido tradicionalmente reticentes a la afiliación a los entes de seguridad o previsión social y tenían un precario nivel de aseguramiento, por lo que el paso a un cubrimiento universal implicaba mayores dificultades de todo orden, y por ende se consideró prudente darles un tiempo más largo para su articulación al sistema.
Es así como el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 señaló con total claridad que el sistema general de pensiones para los servidores públicos de los niveles departamental, municipal y distrital entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara la respectiva autoridad gubernamental, lo que quiere decir que para este específico sector de servidores oficiales la ley facultó a las autoridades locales para que fijaran el momento a partir del cual empezaría a regir para sus trabajadores esta parte del régimen de seguridad social, con la salvedad que si no hacían tal señalamiento se entendería que su vigencia sería en la fecha atrás reseñada, sin que este segmento de la norma pueda entenderse, conforme lo insinúa la censura, como si la fijación de una fecha para la vigencia del sistema en general dejase sin ningún efecto el señalamiento que hace el parágrafo, pues la literalidad del texto en mención es de tal nitidez que permite deducir sin dificultad que se trata de situaciones que son reguladas de manera diferente y que una es la entrada en vigencia del sistema de pensiones para la generalidad de los trabajadores y otra, bien distinta, para los servidores de las entidades territoriales ya referidas.
Cabe puntualizar que en el presente caso no se adujo ni acreditó que las autoridades competentes del municipio demandado hubiesen anticipado la entrada en vigencia del sistema general de pensiones para sus trabajadores para una fecha anterior al 30 de junio de 1995, de donde se sigue que dicha vigencia empezó en esta fecha. Conviene también precisar que regulaciones como la que se viene analizando no son inéditas en la tradición jurídica colombiana, porque hay que recordar que el establecimiento de los seguros sociales no se implementó de manera simultánea en todo el territorio patrio, sino que igualmente se ordenó una ampliación paulatina de cobertura de suerte que poco a poco se fueran abarcando distintas regiones del país, lo que aparejó que en algunas porciones de la Nación se aplicaran las prestaciones de los seguros, mientras que en las otras no, sin que para esas calendas tal situación llevara a la jurisprudencia a una aplicación indiscriminada de prestaciones sociales según más conviniera a los reclamantes sin atender si el sitio donde se generó la prestación estaba o no cubierto por los seguros sociales.
Conviene tener en cuenta que a pesar de los buenos propósitos de las autoridades, nunca se alcanzó, en definitiva, un cubrimiento general, objetivo que sólo vino a lograrse con la puesta en vigencia de la Ley 100 de 1993, aunque con algunas deficiencias, pero obviamente con mayor grado de realización que el esquema precedente. La lógica consecuencia de la vigencia posterior del sistema general de pensiones, para los empleados de las entidades territoriales, es que las prestaciones previstas en la Ley 100 de 1993 y sus disposiciones en general sobre esta temática, entre ellas las relativas a cotizaciones, no se aplican para casos o siniestros ocurridos antes de que la autoridad respectiva hubiese ordenado dicha entrada en vigor o, de no haberse dado esta hipótesis, con anterioridad al 30 de junio de 1995, fecha máxima señalada por el legislador para dicho evento.
Suponer lo contrario implica desconocer los efectos de la ley en el tiempo y pasar por alto que solamente a partir de su entrada en vigencia la ley obliga al Estado y a los particulares y que el legislador en su condición de “hacedor de leyes” es el llamado a fijar el momento en el que empieza a regir, naturalmente que en desarrollo de esta potestad puede definir con respecto a puntuales aspectos, atendiendo a particularidades regionales o por la complejidad del asunto regulado, fechas de vigencia diferentes, como aconteció con la Ley 100 de 1993, que con respecto de algunos temas empezó a regir desde el momento mismo de su publicación (artículo 289), frente a otros desde el 1 de abril de 1994, y en cuanto a otros, en fecha posterior.
Lo anterior no pugna con el artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo, porque lo que dispone es precisamente que las normas sobre trabajo, en la que se entienden incluidas las de seguridad social, producen efecto general inmediato, es decir, desde “el momento en que dichas normas empiecen a regir”, lo que significa que la sola promulgación o publicación de la norma o la entrada en vigencia de algunos de sus artículos no implica su aplicación general inmediata, pues si con respecto de algunas materias el legislador fijó una fecha de vigencia diferente y posterior, la aplicación de estas solamente es posible a partir de dicho momento.
Resulta igualmente de interés destacar que no existe contrariedad entre los artículos 289 y 151 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a fechas de vigencia diferentes y que debe privilegiarse uno sobre el otro, porque es claro que se debe entender que la vigencia señalada en la primera norma citada está referida a asuntos con respecto de los cuales el legislador no fijó una fecha distinta, pues cuando así lo hizo, como aconteció con el segundo, es apenas elemental que interpretada la ley de modo integral, es dable deducir que corresponde aplicar éste y no aquel, lo cual denota que los momentos de vigencia son diferentes y por tal razón las normas son coexistentes y no excluyentes.
(Resalta la Sala) De lo que viene de decirse, el cargo no prospera. Sin costas en el recurso extraordinario, dado que no hubo réplica. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 21 de enero de 2011 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por ALEXANDRA MARÍA GUZMÁN RESTREPO contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN Costas como quedó dicho.
Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 2 SCLAJPT-10 V.00