SCLAJPT-10 V.00 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL3189-2021 Radicación n.° 80615 Acta 26 Bogotá, D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintiuno (2021). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por ANDERSON ANTELIZ GELVEZ y PEDRO LUIS ACERO RICO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el 25 de agosto de 2017, en el proceso ordinario laboral que instauraron los recurrentes contra el DEPARTAMENTO DEL NORTE DE SANTANDER.
I.
ANTECEDENTES Anderson Anteliz Gelvez y Pedro Luis Acero Rico llamaron a juicio al Departamento del Norte de Santander con el fin de que se declare que entre ellos existió un contrato de trabajo; que son afiliados al sindicato de trabajadores de las obras públicas departamentales; y que deben aplicarse los artículos 35 a 37 de la convención colectiva de trabajo Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 2 1999, en virtud de los principios de favorabilidad, primacía de la realidad y condición más beneficiosa.
Como consecuencia de lo anterior, piden que se condene al accionado a reconocer y pagar en su favor la pensión de jubilación anticipada, desde el 21 de julio de 2000, junto con las mesadas adicionales y con fundamento en el acta de diálogo y concertación suscrita el 31 de mayo de 1999; los intereses moratorios; lo ultra o extra petita y las costas del proceso.
En apoyo de sus peticiones informaron que, Anderson Anteliz Gelvez prestó sus servicios al Departamento del Norte de Santander -Secretaría de Vías y Transporte- entre el 18 de marzo de 1983 y el 20 de julio de 2000, en el cargo de obrero; y que el último salario devengado fue la suma de $16.144 diarios. Por su parte, Pedro Luis Acero Rico laboró al referido Departamento -Secretaría de Vías y Transporte- desde el 2 de julio de 1982 hasta el 20 de julio de 2000, en el cargo de obrero; y que el último salario devengado fue la suma de $16.585 diarios.
Agregaron que en vigencia de la relación de trabajo estuvieron afiliados al sindicato de obras públicas del ente territorial demandado, por lo que son beneficiarios de las convenciones colectivas suscritas entre esta organización y su empleador: que para la fecha en que fueron desvinculados, cumplían con los requisitos para ser Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 3 beneficiarios de la pensión de jubilación anticipada, en los términos del acta de diálogo y concertación suscrito entre las partes, el 31 de mayo de 1999; y que mediante Decreto 000691 del 13 de junio de 2000 fue suprimido el cargo que desempeñaban.
Explicaron que dicha acta de diálogo tuvo como origen la concesión de facultades extraordinarias al gobierno departamental, con el fin de que éste diseñara un plan de retiro voluntario para los trabajadores oficiales vinculados con dicho ente territorial, motivo por el cual, se suscribió, a su vez, un acuerdo interadministrativo con la ESAP, en el que esta última se comprometió a prestar sus servicios para la reestructuración del sector central y descentralizado.
Advirtieron que producto de dicho acuerdo, se contempló una pensión de jubilación en favor de los trabajadores oficiales, en las siguientes dos hipótesis: la primera, para aquellos que reunieran 20 años continuos o discontinuos al servicio del departamento y otras entidades del Estado; la segunda, de naturaleza anticipada, para quienes contaran con 15 y menos de 20 años de labores, evento éste último en el que dicha prestación se reconocería de manera proporcional al periodo servido.
Añadieron que Anteliz Gelvez laboró 18 años, 2 meses y 20 días en el Departamento y otras entidades del Estado, mientras que Acero Rico prestó sus servicios durante 18 años y 20 días; que agotaron reclamación administrativa y que el accionado les denegó su solicitud pensional. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 4 Al dar contestación a la demanda, el Departamento del Norte de Santander se opuso a las pretensiones en ella contenidas.
Frente a los hechos, admitió las relaciones laborales con los demandantes; las solicitudes pensionales por ellos elevadas; la regulación del régimen en las convenciones colectivas de trabajo; los demás, dijo que no le constaban. En su defensa explicó que, el acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999, del cual se pretende derivar el reconocimiento de los derechos pensionales, nunca nació a la vida jurídica en la medida en que no fue suscrita por el gobernador del Departamento o por algún representante facultado para ello, de modo que no puede concluirse que tal documento hubiera modificado lo previsto en la convención colectiva de trabajo, concretamente, que incluyera la posibilidad de acceder a dicha prestación de forma anticipada, reuniendo un tiempo de servicio de 15 a 20 años.
Aclaró que, la pensión de jubilación consagrada en el artículo 35 de la convención colectiva de trabajo, exige el cumplimiento de 20 años de servicio continuo y discontinuo y 50 años de edad, presupuestos que no reúnen los actores. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación de otorgar pensión anticipada como trabajador oficial, inexistencia del derecho reclamado y la genérica.
Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 5 II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Cúcuta, mediante fallo del 12 de marzo de 2015, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR que los señores ANDERSON ANTELGIZ GELVEZ y PEDRO LUIS ACERO RICO tienen derecho a que el Departamento de Norte de Santander les reconozca la pensión anticipada de jubilación contemplada en el Acta de Diálogo y Concertación celebrada entre el Departamento Norte de Santander y el Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento Norte de Santander con fecha mayo 19 de 1999 en armonía con los artículos 35, 36 y 37 de la Convención Colectiva de Trabajo, por las razones anteriormente expuestas.
SEGUNDO: DECLARAR imprósperas las excepciones INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN DE OTORGAR PENSIÓN ANTICIPADA COMO TRABAJADOR OFICIAL e INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO POR LOS DEMANDANTES propuestas por el Departamento Norte de Santander, por las razones anteriormente expuestas.
TERCERO: CONDENAR al Departamento Norte de Santander a reconocer y pagar a los señores ANDERSON ANTELGIZ GELVEZ y PEDRO LUIS ACERO RICO, dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, la pensión anticipada de jubilación contemplada en el Acta de Diálogo y Concertación celebrada entre el Departamento Norte de Santander y el Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Obras Públicas del Departamento Norte de Santander con fecha mayo 19 de 1999 en armonía con los artículos 35, 36 y 37 de la Convención Colectiva de Trabajo, a partir del 21 de julio de 2000, junto con las mesadas adicionales de junio y diciembre de cada año e indexación que se ha de causar mes a mes conforme al IPC certificado por el DANE hasta la fecha en que se haga efectivo su pago, queden incluidos en nómina de pensionados y se les empiece a pagar la correspondiente mesada de manera oportuna, para cuyo monto deberá tenerse en cuenta lo señalado en el artículo 37 convencional y los incrementos que por ley se hayan tenido año a año, advirtiéndose que la mesada pensional nunca podrá ser inferior al salario mínimo legal, por las razones anteriormente expuestas.
CUARTO: ABSOLVER al Departamento Norte de Santander de las demás pretensiones incoadas por los señores ANDERSON ANTELGIZ GELVEZ y PEDRO LUIS ACERO RICO, por las razones anteriormente expuestas. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 6 QUINTO: CONDENAR en costas al Departamento Norte de Santander. Tásense.
SEXTO: ORDENAR se consulte la presente providencia con el Superior, de conformidad con el artículo 69 del CPL. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de ambas partes y en virtud del grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del Departamento, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante fallo del 25 de agosto de 2017, revocó la decisión apelada y, en su lugar, absolvió al ente territorial demandado de las pretensiones de los demandantes, a quienes impuso costas en primera instancia y se abstuvo de hacerlo en la alzada.
Para resolver el recurso de apelación identificó dos problemas jurídicos concretos, el primero, establecer si los demandantes tenían derecho a que se les reconociera la pensión de jubilación anticipada y, de ser así; el segundo consistiría en determinar si son procedentes los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Respecto del primero de los asuntos debatidos, indicó que Anderson Anteliz Gelvez y Pedro Luis Acero Rizo nacieron el 2 de mayo de 1960 y el 15 de febrero de 1967, por lo que, al momento de presentación de la demanda inaugural, tenían 53 y 46 años de edad, laborando en los cargos de mecánico y obrero chofer, respectivamente, en condición de trabajadores oficiales y al servicio del Departamento del Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 7 Norte de Santander, antes, Secretaría de Obras Públicas.
Agregó que estuvieron afiliados al sindicato de trabajadores de dicho ente territorial. Puso de presente que mediante el Decreto 00691 del 13 de julio de 2000, el gobernador del Departamento accionado dispuso el retiro de los servidores públicos integrantes de la planilla de la Secretaría de Vías y Transporte, a partir del 31 de julio de 2000, como podía advertirse del contenido de los folios 49 y 50 del plenario.
Así mismo, señaló que la respectiva Asamblea, autorizó mediante Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1998, que el gobernador diseñara el plan de retiro voluntario de los trabajadores oficiales, atendiendo las normas legales vigentes y las directrices establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En virtud de lo anterior, anotó que el gobernador del Departamento del Norte de Santander suscribió un convenio interadministrativo de asesoría con la ESAP, a fin de efectuar la reestructuración administrativa de los niveles central y descentralizado; elaborar las plantas globales de personal; los manuales de funciones por series de cargos y el desarrollo del proceso de desvinculación de los funcionarios, por supresión de cargos o planes de retiro.
Añadió que el 14 de mayo de 1999, se firmó un otrosí, obrante a folios 41 y 42 del expediente, mediante el cual se precisó que la ESAP, a través de sus asesores, en nombre y representación del Departamento realizaría los trámites necesarios a fin de dar por terminadas las relaciones laborales con los trabajadores vinculados con la Secretaría de Vías y Transporte, Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 8 precisando, en la cláusula segunda de dicho acuerdo, que una vez estructurada la manera de desvinculación, el ente departamental emitiría los respectivos actos administrativos y dispondría el pago de las liquidaciones individuales.
Por último, manifestó que el 31 de mayo de 1999, la ESAP y el sindicato de obras públicas del Departamento del Norte de Santander suscribieron un acta de diálogo y concertación (f.° 32 a 36 del plenario) en la que se pactó el reconocimiento de una pensión de jubilación anticipada y proporcional para aquellos trabajadores que tuvieran 15 años y menos de 20 años de servicios continuos o discontinuos al ente territorial accionado o a otras entidades del Estado, según lo previsto en los artículos 35 a 37 de la convención colectiva de trabajo para entonces vigente.
Hechas las anteriores precisiones indicó que, si bien era cierto que el Departamento había facultado a los asesores de la ESAP para actuar en su nombre y representación, también lo era que aquellos no contaban con la posibilidad de disponer sobre derechos y obligaciones del ente territorial, dado que tales acuerdos debían ser formalizados mediante la expedición de actos administrativos que consolidaran los derechos de los trabajadores oficiales a quienes se les iba a retirar de la planta de personal, como lo dispone la cláusula segunda del otrosí mencionado, concretamente, al señalar que, una vez estructurada la forma de desvinculación «el departamento producirá los actos administrativos que la desarrollan y procederá a pagar las correspondientes liquidaciones individuales en el tiempo establecido en las Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 9 conciliaciones (…) que respalden la gestión adelantada por la ESAP con cada uno de los trabajadores».
Así las cosas, estimó que la cláusula segunda contenida en el otrosí relacionado en precedencia, prescribió que los acuerdos relativos al retiro del personal, quedaban sometidos a la creación o expedición del respectivo acto administrativo concreto y particular, frente a cada trabajador, a fin de que el mismo produjera los efectos jurídicos, resaltando que en dichos contratos no se facultó a la ESAP para consolidar derechos como el que se pretende en este proceso «dado que su actuar en la reunión de diálogo y concertación fue la de asesorar al departamento en el desarrollo del proceso de retiro, por supresión de cargos o por plan de retiro, sin la capacidad legal para su disposición».
Consideró que, tal como lo prevé el artículo 1 del Decreto 2083 de 1994, la Escuela de Administración Pública -ESAP es un establecimiento público del orden nacional que tiene dentro de sus funciones, la de servir de órgano consultivo para estudiar y proponer soluciones de racionalización y modernización de la administración pública, de modo que sus facultades se limitan a brindar asesorías respecto a situaciones que se presentan en la administración pública, pero sin la capacidad para obligarse a nombre de terceros o de las entidades territoriales a las que está asesorando.
En consecuencia, acotó: Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 10 De ello se concluye que la ESAP en virtud del convenio suscrito con el Departamento Norte de Santander no podría consolidar algún derecho pensional en favor de los trabajadores oficiales de la secretaria de vías y transporte y menos a cargo de dicho ente territorial, dado que solamente fue contratada para realizar funciones de asesoría y concertación quedando la consolidación de esos acuerdos exclusivamente bajo la potestad del departamento demandado, a efectos de expedir el respectivo acto administrativo, mediante el cual adquiriera dichas obligaciones pensionales.
Añadió que, otro aspecto que le restaba validez al acuerdo suscrito entre la ESAP y el sindicato de trabajadores, tenía que ver con la potestad con la que contaban la Asamblea Departamental y la Gobernación del Departamento, para crear o conceder derechos pensionales distintos a aquellos previstos por la ley. Al efecto, recordó que la Ordenanza dictada el 14 de diciembre de 1998 le otorgó facultad al gobernador para diseñar un plan de retiro, esto es, sin incluir alguna estipulación sobre prebendas que podrían reconocerse en virtud de ese programa, menos aún, que pudieran insertarse derechos pensionales, máxime si dichas entidades no están legitimadas para crear un régimen prestacional.
Para el efecto, adujo que es el Congreso de la República el habilitado para expedir las leyes sobre el régimen pensional de los servidores públicos, la cual no pueden «abrogarse» (sic) los entes territoriales, tal como se deriva de los artículos 41 de la Ley 11 de 1986 y 10 a 12 de la Ley 4 de 1992. Para soportar esa apreciación, citó apartes del fallo CSJ SL, 2004, rad. 22557, sin referir día y mes de expedición. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 11 Adicionalmente, indicó que según el artículo 6 constitucional, los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones, por lo que sus actuaciones deben restringirse a lo permitido por la ley, aclarando que ninguna de las disposiciones que rigen las facultades de los concejos municipales permiten regular materias como la que se pretendió en este asunto.
En relación con las potestades constitucionales y legales del gobernador, puntualizó: En este mismo sentido, el Código de Régimen Departamental establece que un gobernador es un agente de gobierno y Jefe de la administración seccional y dentro de sus atribuciones se encuentra hacer cumplir los Decretos y órdenes del gobierno y las ordenanzas de la asamblea, dirigir la acción administrativa en el departamento, presentar proyectos de ordenanzas sobre planes de desarrollo, representar al departamento administrativo judicialmente, coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales del orden departamental, objetar, sancionar y promulgar las ordenanzas, revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes, crear suprimir y fusionar empleos departamentales, así mismo se les prohíbe “crear con cargo al tesoro departamental obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo en el servicio en el presupuesto que adopte la asamblea” fl. 89 y 95.
De acuerdo a lo expuesto, el gobernador del Departamento Norte de Santander únicamente tenía facultades para decidir sobre la creación, supresión y fusión de empleos de los trabajadores vinculados al ente territorial, pero legalmente no le correspondía efectuar reconocimiento de pensiones en favor de éstos con ocasión de dichos retiros, lo cual no hizo (sic) (Min. 52:30 y ss.) máxime cuando tenía prohibido contraer obligaciones al tesoro departamental que no hayan sido autorizadas por la respectiva asamblea y dado que al referido órgano le está vedado regular normativas de carácter pensional no es admisible el llegar a la determinación de que con dicha acta se haya reconocido una pensión de jubilación anticipada en favor de los actores.
Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 12 Corolario de lo expuesto, el acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999 suscrita por el sindicato de obras públicas del departamento y los asesores de la ESAP no produce ningún efecto jurídico sobre el derecho pensional pretendido. Quedando de esta manera resuelto el primer problema jurídico planteado en forma desfavorable para los intereses de los demandantes como también lo es por sustracción de materia el segundo problema jurídico que había planteado la Sala dada la inexistencia del derecho pretendido, destacando que los testimonios no permiten modificar o variar el convencimiento al que idóneamente ha llegado la sala sobre el presente asunto, en tanto sólo les constó la realización de la referida reunión de dialogo y concertación entre el sindicato que lo representaba y la ESAP sin que lo ahí acordado objeto de negociación hubiese alcanzado a producir los efectos deseados.
Frente a la afirmación de la parte demandante respecto de que el acta de diálogo y concertación fue convalidada por el gobernador del Departamento del Norte de Santander, mediante acuerdos conciliatorios celebrados individualmente, indicó que tales actuaciones no resultan obligatorias para los funcionarios judiciales ante quien se discute su validez y eficacia. Con todo, anotó que en tales pactos el demandado no había convalidado el reconocimiento de pensiones anticipadas de jubilación «quedando en el limbo tal situación ante la falta de manifestación de voluntad de la administración departamental al respecto».
Por todo lo anterior, anunció que revocaría la decisión apelada y, en su lugar, absolvería al Departamento accionado. IV. RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por los demandantes, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 13 V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Los recurrentes pretenden que la Corte case totalmente la decisión impugnada, para que, en sede de instancia, modifique la sentencia proferida por el juez de primer grado, en el sentido de condenar al Departamento accionado al pago de los intereses moratorios consagrados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, confirmándola en lo demás. Con tal propósito formulan tres cargos por la causal primera de casación, contra los cuales no se presenta oposición. Por razones metodológicas, la Sala resolverá las acusaciones de manera conjunta pues, aunque una de ellas fue planteada por vía distinta, lo cierto es que debaten las mismas temáticas y su análisis, para que resulte más claro, exige una revisión integral de los medios de prueba y las normas denunciadas.
VI. PRIMER CARGO Denuncian el fallo de ser violatorio de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 1 y numeral tercero del 3 del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986, lo que condujo a la infracción directa de los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999, en relación con los artículos 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de 1945; 141 y 146 de la Ley 100 de 1993; 17 de Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 14 la Ley 19 de 1958; 60, 61, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP;
Acto Legislativo 01 de 2005 y 6, 39, 48, 53, 55, 83 y 230 de la Constitución Política. Indican que los artículos 1 y 3 del Decreto 2083 de 1994 otorgan a la ESAP la facultad de desarrollar el proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, lo que, en su criterio, abarcaba todos los aspectos relacionados con esa situación, entre ellos, el reconocimiento de una pensión anticipada de jubilación; reajuste de primas; pago de seguridad social, entre otros actos derivados de un mandato de representación, no de disposición y que contaron con el visto bueno del Gobernador del Departamento del Norte de Santander.
Añade que, al suscribir el otrosí al contrato inicial, la accionada reafirmó dicho beneficio prestacional. Luego de citar los artículos 41 de la Ley 11 de 1986, 10 y 12 de la Ley 4 de 1992, señalan que el gobernador cuenta con autonomía administrativa para reconocer y pagar prestaciones sociales, siempre que con ello no se desconozcan los parámetros mínimos fijados por la ley para tales efectos, aparte de que, acotan, dichas atribuciones no están vedadas en el Código de Régimen Departamental.
Además, anotan que las ordenanzas y acuerdos son obligatorios mientras no sean anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, motivo por el cual la Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1998, mediante la Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 15 cual se ordenó el diseño de un plan voluntario de retiro, conserva su validez y eficacia jurídica.
Añaden que, conforme al pronunciamiento CC C1187- 2000, los entes territoriales pueden establecer condiciones pensionales, siempre y cuando se hubiera consolidado con anterioridad a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, como ocurre en este asunto. Citan apartes de los fallos CSJ SL, 29 jun. 2011, rad. 39154 y CSJ SL15072-2017. Por último, mencionan que lo acordado en el acta de diálogo y concertación es válido, según lo dispuesto en los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001, en las que se precisa ante cuáles autoridades se puede llevar a cabo una conciliación extrajudicial en materia laboral, entre ellas, los inspectores de trabajo, quienes en este evento, aceptaron lo pactado entre las partes y consideraron que lo conciliado no recaía sobre derechos ciertos e indiscutibles, por lo que hacía tránsito a cosa juzgada.
VII. SEGUNDO CARGO Acusan la decisión de ser violatoria de la ley sustancial, por la senda indirecta, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos 1° y numeral tercero del 3 del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986, lo que condujo a la infracción directa de los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999, en relación con los artículos 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 16 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de 1945; 141 y 146 de la Ley 100 de 1993; 17 de la Ley 19 de 1958; 60, 61, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP;
Acto Legislativo 01 de 2005 y 6, 39, 48, 53, 55, 83 y 230 de la Constitución Política. Denuncian que el Tribunal cometió los siguientes errores fácticos: Dar por demostrado, sin estarlo, que los asesores de la ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP- en representación del Departamento Norte de Santander no tenían la facultad de disponer sobre derechos u obligaciones del ente territorial debido a que los acuerdos a que llegaran a través de la concertación con el Sindicato de Trabajadores de Obras Públicas Departamentales, debían ser formalizados mediante la expedición de los correspondientes Actos Administrativos que consolidaran los derechos de los trabajadores oficiales a los cuales se iba a retirar de la planta de personal.
No dar por demostrado, siendo ello evidente, que la ESAP de conformidad con el Convenio Interadministrativo No. 13 suscrito con el DEPARTAMENTO NORTE DE SANTANDER y su otrosí, estaba facultado para ejercer el desarrollo del proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, dentro del cual se encontraba el reconocimiento de la pensión de jubilación convencional anticipada conforme se dispuso en el acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999, y es por ello que asumió la existencia en el Departamento del recurso económico en los términos del convenio suscrito entre el Departamento y la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de que se acreditara el pago de dicha prestación. Dar por demostrado, sin estarlo, que la Asamblea Departamental no estaba facultada para establecer un régimen pensional para los trabajadores del ente territorial ni para concederle facultades al Gobernador, a quien legalmente no le correspondía efectuar reconocimientos pensionales a favor de éstos con ocasión al retiro.
No dar por demostrado, estándolo, que desde la expedición de la ordenanza No. 046 de 1998 la Gobernación Departamental Norte de Santander se encontraba facultada para diseñar un plan de retiro voluntario para los trabajadores oficiales al servicio del Departamento, dentro del cual se dispuso el reconocimiento de una pensión de jubilación anticipada y proporcional de Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 17 conformidad con los artículos 36, 36 y 37 de la convención colectiva de trabajo vigente, lo cual se perfeccionó mediante acta de diálogo y concertación del 31 de mayo de 1999 y se ratificó en las actas de conciliación No. 1034 y 947 llevadas a cabo ante el Ministerio de Trabajo el 24 de junio de 1999.
Precisan que los anteriores yerros se originaron por la apreciación indebida de los siguientes elementos de prueba: i) Ordenanza 046 del 14 de diciembre de 1988 (f.° 38 y 90); ii) convenio interadministrativo (f.° 39 a 40 y 91 a 92); iii) otrosí al convenio interadministrativo (f.° 41 a 42); iv) acta de diálogo y concertación (f.° 32 a 36 y 85 a 89); v) actas de conciliación (f.° 43 a 45 y 95 a 97); vi) la convención colectiva de trabajo (f.° 103 a 127) y; vii) los testimonios de Rafael Arcangel Pabón y Francisco Rincón Puentes.
En la sustentación, ponen de presente que, si el Tribunal hubiera observado con detenimiento el convenio interadministrativo denunciado, como el respectivo otrosí, habría advertido que la ESAP tenía competencia de representar con plena autoridad al Departamento accionado dentro de la negociación que se plasmó en el acta de diálogo y concertación. Así, consideran que en dicho contrato se refiere que la ESAP desarrollaría el proceso de retiro de los funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, en donde se incluyen todas aquellas acciones inmersas en esa actividad, lo que comprende el pago de indemnizaciones, incentivos, reajustes e incluso, como ocurrió en este caso, el reconocimiento de la una pensión de jubilación convencional anticipada, quedando además, previsto en el otrosí, que una Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 18 vez estructurada la forma de desvinculación, el Departamento emitiría los respectivos actos administrativos que la desarrollarían y pagaría las correspondientes liquidaciones, asumiendo la ESAP la existencia de recursos económicos en los términos del literal cuarto -sin mencionar la fuente-.
Además, anuncian que el ad quem erró al concluir que la asamblea departamental no estaba facultada para establecer un régimen pensional para los trabajadores del ente territorial o concederle facultades al gobernador para tales efectos, toda vez que desde la expedición de la Ordenanza 046 de 1998, se facultó a la Gobernación del Norte de Santander a diseñar un plan de retiro voluntario, luego de lo cual, mediante el acta de diálogo y concertación, se dispuso el reconocimiento de una pensión proporcional y anticipada para trabajadores que llevaran más de 15 años de servicio y menos de 20.
Manifiestan que el Tribunal le dio una intelección equivocada a la cláusula segunda del otrosí, ya que cuando la misma dice que el Departamento producirá los actos administrativos respectivos, no se hace alusión a que se deban expedir, previa la ejecución de los acuerdos llevados a cabo para el desarrollo del programa de retiro, como ocurrió en este caso al suscribirse las respectivas actas de conciliación que, en últimas, subsanarían cualquier falta de competencia de la ESAP para pactar derechos pensionales, Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 19 Consideran que, en las conciliaciones celebradas por ellos y el Departamento accionado, no sólo se aceptó la facultad de la ESAP para representar a aquél válidamente, sino que le otorgó validez jurídica al acta de diálogo y concertación, respecto de todos los aspectos acordados y no, sólo uno de ellos, al ser una sola declaración de voluntad indivisible.
Finalmente, se refieren a la prueba testimonial y citan un extracto del proveído CSJ SL1502-2017. VIII. TERCER CARGO Cuestionan la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial, por la vía directa, en la modalidad de infracción directa de los artículos 53 y 83 de la Constitución Política, en relación con los artículos 1 y numeral tercero del 3 del Decreto 2083 de 1994; 41 de la Ley 11 de 1986; 10 y 12 de la Ley 4 de 1992; 72, 85 y 89 a 95 del Decreto 1222 de 1986, lo que condujo a la infracción directa de los artículos 1, 3 y 28 de la Ley 640 de 2001; 13 y 14 de la Ley 549 de 1999, 467 a 470 del CST; 15, 21, 47, 48 y 260 ibidem; 1 de la Ley 6 de 1945; 141 y 146 ibidem; 17 de la Ley 19 de 1958; 60, 61, 66A, 69 y 145 del CPTSS; 176 y 303 del CGP;
Acto Legislativo 01 de 2005; 6, 39, 48, 53, 55 y 230 de la Constitución Política y 87 y 88 de la Ley 1437 de 2011. Citan los artículos 53 y 83 constitucionales, para referir que el Tribunal, a fin de garantizar los principios de favorabilidad y buena fe, debió advertir que al Departamento Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 20 demandado le quedaba prohibido desconocer las prerrogativas contenidas en el acta de diálogo y concertación, de modo que, al negar la pensión de jubilación convencional, vulneró una situación concretada previamente.
En esa medida, estiman que el colegiado no podía concluir que el acta de diálogo no había nacido a la vida jurídica, al no contar la ESAP con facultad para crear derechos pensionales, ya que con ello se desconocen las normas constitucionales atrás citadas y se infringen los actos propios. De manera que, suscrito dicho pacto por el abogado consultor del ente territorial accionado, el sindicato de trabajadores y tener el visto bueno del gobernador, cobraba firmeza administrativa y hacía tránsito a cosa juzgada.
Citan apartes del fallo CC T-079-2016. Añaden que el ente territorial no podía adoptar decisiones menos favorables a las contempladas en el acta de diálogo y concertación, en tanto se creó un ambiente de confianza y seguridad de que habían obtenido un derecho pensional. Por ello consideran, que se desconoció la obligación del acto propio, con lo que, concluyen, debe casarse el fallo impugnado.
IX. CONSIDERACIONES El asunto que es objeto de discusión en esta oportunidad y que será materia de análisis, tiene que ver con la negativa del Tribunal de otorgarles a los demandantes la pensión de jubilación proporcional y anticipada contenida en Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 21 el acta de diálogo y concertación suscrita por la Escuela de Administración Pública -ESAP- y el sindicato de trabajadores del Departamento accionado, supuestamente, porque la misma fue acordada por dicha entidad, sin contar con la facultad legal para ello, en los términos de la contratación celebrada con el gobernador del Norte de Santander; aparte de que los entes territoriales tampoco tenían competencia para modificar el régimen pensional de los trabajadores oficiales.
Así, tales problemáticas serán abordadas por la Sala en ese orden y se determinará si en su definición, el Tribunal incurrió en los yerros jurídicos y fácticos que se le adjudican. Al respecto, la Sala recuerda que el juez de segundo grado consideró que el acta de diálogo y concertación no podía generar efectos jurídicos que obligara a las autoridades judiciales a reconocerlos, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: i) la falta de competencia de la ESAP para obligar al ente territorial demandado y disponer sobre derechos y obligaciones, dada su calidad de órgano meramente consultivo y asesor; ii) la necesidad de que los acuerdos celebrados con los trabajadores y la ESAP contaran con su posterior formalización, mediante la expedición de actos administrativos concretos, tal como lo exigía el otrosí de la referida acta; iii) la imposibilidad de las asambleas y gobernación departamental de crear derechos pensionales que excederían las funciones legales asignadas al gobernador -máxime si se tiene en cuenta el principio constitucional de legalidad-; iv) la Ordenanza del 14 de diciembre de 1998 no Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 22 otorgó facultades para conceder ese tipo de prestaciones; y v) la conciliación tampoco convalidó la prestación reclamada.
Ahora bien, la censura trata de debatir las anteriores conclusiones mediante el ataque tanto fáctico como jurídico de los asuntos principales que sustentaron el fallo impugnado, cuestionamientos que la Corte abordará de forma conjunta, a partir de tres temáticas principales: i) las facultades asignadas a la Escuela de Administración Pública en el marco del contrato interinstitucional celebrado con el Departamento accionado; ii) las competencias de la asamblea y gobernación departamental para crear regímenes pensionales y; iii) los efectos producidos por el acta de conciliación suscrito entre la ESAP y los demandantes.
En cada punto, se resolverán las formulaciones jurídicas y probatorias que resulten oportunas. i) Las facultades asignadas a la Escuela de Administración Pública en el marco del contrato interinstitucional celebrado con el Departamento accionado De acuerdo con la censura, el Tribunal erró al analizar los artículos 1 y 3 del Decreto 2083 de 1994, de cuya lectura se infieren las competencias de la ESAP como órgano consultivo para proponer soluciones de racionalización y modernización de la administración pública, con autonomía administrativa «que fue precisamente lo que se llevó a cabo mediante el convenio interadministrativo celebrado, al tener como objeto, entre otros, el desarrollo del proceso de retiro de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro» (f.° 11) y Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 23 que tuvo visto bueno de parte del Gobernador del Departamento del Norte de Santander, mediante el otrosí suscrito posteriormente.
En lo que se refiere al reproche de orden jurídico, la Sala advierte que los artículos 1 y 3 del decreto mencionado, definen que la Escuela Superior de Administración Pública es un establecimiento público del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y académica, patrimonio independiente que se encarga, entre otras funciones, de actuar como órgano consultivo para estudiar y proponer soluciones a problemas de racionalización y modernización de la administración pública, para lo cual puede adelantar planes, proyectos y programas en cooperación con entidades de cualquier orden.
Tal como lo puso de presente el Tribunal, de dicha normativa no se infiere una facultad legal, concreta y específica de la ESAP para crear o reconocer pensiones o al menos intervenir en ese proceso en el marco de sus facultades de asesoría y cooperación con otras entidades, de modo que no se advierte una intelección equivocada de dicha norma, máxime si las manifestaciones que hace la censura no son otra cosa que una inferencia personal de los demandantes que no se derivan de su contenido.
En efecto, decir que las facultades de asesoría y de formulación de soluciones a problemas de la administración pública, abarcan todos los aspectos relativos a la situación de los trabajadores oficiales inmersos en ese proceso, es una Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 24 conclusión que no se infiere del decreto que regula el estatuto básico de la ESAP, sino que es un alcance personal dado por los censores que no tiene la entidad de acreditar el yerro jurídico relacionado con esta temática.
En relación con los aspectos de orden probatorio, resulta pertinente traer al debate, el contrato interinstitucional celebrado entre el Departamento del Norte de Santander y la Escuela de Administración Pública -ESAP- y su respectivo otrosí, elementos en los que es posible advertir, según refieren los recurrentes, que ésta última contaba con la facultad de obligar al ente territorial demandado, incluso, en aspectos relacionados con derechos pensionales de los trabajadores.
En lo que tiene que ver con el contrato inicial, debe resaltarse que entre la ESAP y el Gobernador del Norte de Santander se suscribió un convenio interadministrativo con el objetivo de reestructurar técnicamente la administración descentralizada de dicho ente territorial, para lo cual se acudió a la experiencia de la Escuela para la ejecución de programas de asesoría y asistencia técnica.
La Sala resalta que la cláusula primera es la única que relaciona la censura para soportar su reproche, cuyo contenido es el siguiente: PRIMERA: OBJETO Prestar el servicio de asesoría para efectuar la reestructuración administrativa de los niveles central y descentralizado del Departamento de Norte de Santander y elaborar las plantas globales de personal, los manuales de funciones por series de cargos y el desarrollo del proceso de retiro Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 25 de funcionarios por supresión de cargos o plan de retiro, igualmente los procedimientos administrativos que soportarán el diseño y tamaño de la planta en las dependencias de la administración central, de acuerdo con lo que se determina y detalla en la propuesta enviada por la ESAP a solicitud del DEPARTAMENTO, la cual hace parte del presente convenio.
De la lectura de dicha cláusula no se infiere la existencia de facultades a cargo de la ESAP para negociar, reconocer o regular aspectos relacionados con el régimen prestacional o pensional de los trabajadores que se vieran afectados con ese proceso de modernización y reestructuración administrativa, atribuciones que, valga la pena aclarar, tampoco se derivan de los artículos 3 a 6, en los que se trata lo relativo a las obligaciones del departamento; la duración; ejecución e imputación presupuestal, lo que, de nuevo, permite concluir que las conclusiones de los demandantes sobre el alcance de tal acuerdo contractual, son simples consideraciones subjetivas que no surgen de los elementos de prueba denunciados.
De otro lado, nótese que, al relacionar los objetivos del contrato interadministrativo, se mencionan asuntos concretos, como la elaboración de las plantas de personal y manual de funciones por cargo; adelantar el proceso de retiro de funcionarios y los distintos procedimientos administrativos que soportarían la respectiva reestructuración, sin que se diga en ese acuerdo ni se otorgue facultades a la ESAP para crear un régimen pensional o reconocer pensiones a trabajadores oficiales.
Por ende, la Sala descarta un yerro en la valoración de este medio de prueba. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 26 Similar situación acontece con el otrosí de dicho contrato interadministrativo. Allí se precisa que la ESAP, a través de sus asesores y en nombre y representación del departamento, realizaría los trámites para la terminación de las relaciones laborales existentes con los trabajadores oficiales de la Secretaría de Vías y Transporte afiliados al sindicato de trabajadores de obras públicas, mediante el principio de concertación y los mecanismos que prevé la ley y la convención colectiva.
En la cláusula segunda, por su parte, se indica que una vez estructurada la forma de desvinculación de los trabajadores oficiales «el departamento producirá los actos administrativos que la desarrollarán y procederá a pagar las correspondientes liquidaciones individuales» (f.° 41). En el artículo 4 se señala que la ESAP asumiría que el Departamento cuenta con el recurso económico, en los términos del convenio suscrito entre éste y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En el texto del otrosí, las atribuciones entregadas a la ESAP implicaban que se encontraba a cargo de adelantar la gestión para la terminación de las relaciones laborales existentes con los trabajadores de la Secretaría de Vías y Transporte, pero, una vez «estructurada la forma de desvinculación» sería el Departamento accionado el encargado de producir los actos administrativos que la desarrollarían, de donde, al menos, no se infiere esa presunta facultad de la Escuela de conciliar, crear o reconocer Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 27 derechos pensionales, como erradamente pretende derivarlo la censura de ese contenido.
Por ende, la Sala descarta un error en la valoración de este elemento de juicio. Por lo demás, tampoco se aprecia una intelección equivocada del otrosí cuando el Tribunal condicionó las actuaciones de la ESAP a su materialización efectiva por parte del ente territorial, a través de los respectivos actos de ejecución, pues eso es precisamente lo que allí se incluyó como mecanismo para desarrollar y pagar las respectivas liquidaciones, lo que, no permite evidenciar la supuesta facultad de la Escuela contratista de conciliar o reconocer pensiones a los trabajadores del ente territorial.
En consecuencia, se descarta un error en la valoración de este medio de convicción y en lo que a esta temática se refiere. ii) Las competencias de la Asamblea y Gobernación departamentales para crear regímenes pensionales De acuerdo con la censura, contrario a lo sostenido por el juez de segundo grado, las asambleas departamentales cuentan con la facultad de crear derechos pensionales, pues tal potestad no está prohibida por la ley, de modo que el contenido de la ordenanza en la que se otorgó a la ESAP la posibilidad de reconocer o conciliar derechos pensionales en favor de los trabajadores de la Secretaría de Vías y Transporte, es ajustada a derecho.
En relación con los cuestionamientos de tipo jurídico, la Corte no evidencia un error en la interpretación de las Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 28 normas denunciadas pues, por el contrario, lo que tales disposiciones prescriben, confirman la tesis del Tribunal, sobre la necesidad de que las autoridades públicas se rijan por el principio de legalidad.
En primer lugar, debe aclarase que lo que el juez de segundo grado afirmó fue que, las asambleas departamentales y el gobernador no podían crear derechos pensionales distintos a los otorgados por la ley. Esta afirmación resulta compatible con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 11 de 1986, de acuerdo con el cual, para el caso de los municipios el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos municipales «será el que establezca la ley», permitiendo que los municipios provean lo relativo al reconocimiento y pago de dichos conceptos, de donde no se deriva, como lo propone la censura, una atribución legal para crear regímenes pensionales pues, de hecho, se restringe únicamente a los previstos por la ley.
Tampoco existió una lectura equivocada de los artículos 10 y 12 de la Ley 4 de 1992, pues en el primero de ellos, se insiste en que, cualquier régimen salarial o prestacional que contravenga las disposiciones de esa ley, carecerá de efecto; y en el segundo, se les proscribe a las corporaciones públicas territoriales arrogarse la facultad de fijar el régimen prestacional de los servidores públicos.
En esa medida, es claro que el Tribunal dedujo lo que en estricto rigor se expresaba en esas normas. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 29 Para soportar lo anterior, resulta oportuno traer a colación lo señalado por esta Sala, en decisión CSJ SL, 11 may. 2010, rad. 41793, pertinente para resolver lo alegado por los demandantes: En relación con la norma citada, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 10 y 12 de la Ley 4ª de 1992, debe decirse que estas disposiciones efectivamente establecen que corresponde a la ley fijar el régimen prestacional de los empleados públicos del orden municipal, y de igual manera el artículo 12 de la Ley 4ª señala con absoluta perentoriedad que “…no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.” Y en lo atinente a la interpretación que debe darse al parágrafo del artículo 43 de la mencionada Ley 11 de 1986, esta Sala en sentencia del 3 de junio de 2004 radicado 22557, manifestó: “La citada Ley 11 de 1986 y concretamente el artículo 41, al igual que el de los Departamentos, rescató la facultad del Congreso de la República para establecer el régimen prestacional de los funcionarios públicos.
Si la Constitución Nacional de 1886 dispuso que el Congreso Nacional fuera el órgano del Estado con poder exclusivo y excluyente para establecer el régimen prestacional de todos los servidores públicos, es claro que esa ley no fue expedida para mantener la vigencia de los acuerdos municipales que se abrogaron ilegalmente esa facultad. Y no podía hacerlo porque la propia ley 11 sería abiertamente inconstitucional y, en cambio, se expidió con un indiscutible sentido social de favorabilidad para los empleados oficiales.
Como según la Constitución Nacional de 1886 el derecho merece la tutela del Estado cuando es adquirido con justo título y con arreglo a la ley, de no haberse expedido el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 citada, la inconstitucionalidad de los acuerdos municipales en materia prestacional habría podido conducir a la ilegalidad de las prestaciones reconocidas con base en ellos.
De acuerdo con lo anterior, el espíritu que informó la expedición de la Ley 11 de 1986 no fue mantener la vigencia de los acuerdos municipales que crearon un régimen prestacional, sino, únicamente, darle un viso de legalidad a las situaciones definidas por ellos. Por eso la parte recurrente acierta al encontrar el significado del término “definidas” que utiliza el parágrafo del artículo 43 de la Ley 11 de 1986, pero se equivoca al referirlo a los acuerdos municipales, porque el sentido y alcance de la fórmula legislativa es otro, ya que fueron las situaciones jurídicas laborales definidas, o consolidadas que es lo mismo, por Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 30 disposiciones municipales, las que quedaron tuteladas por la citada Ley 11, mas no los acuerdos, porque ellos, como lo dijera acertadamente el Tribunal, se tomaron sin base jurídica una facultad del Congreso.
En este mismo sentido se ha expresado la Corte en las sentencias de casación del 8 de mayo de 2002 y 18 de marzo de 2003, radicadas bajo los números 18100 y 19720, entre muchas otras.” A todo lo anterior debe agregarse, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, perdieron vigencia todas las prerrogativas que en materia de pensiones de jubilación extralegales consagraban las disposiciones municipales o departamentales, cuyas situaciones jurídicas de carácter individual no estuviesen definidas a la entrada en vigor de dicha normatividad -23 de diciembre de 1993, -como es el caso del demandante, quien para ese momento llevaba trabajado para la accionada 15 años y 2 meses.
Dicha disposición es del siguiente tenor: “ARTICULO 146. Situaciones jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la presente Ley, con base en disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos descentralizados, continuarán vigentes.
También tendrán derecho a pensionarse con arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este artículo, hayan cumplido (o cumplan dentro de los dos años siguientes) los requisitos exigidos en dichas normas. Lo dispuesto en la presente Ley no afecta ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.
Las disposiciones de este artículo regirán desde la fecha de la sanción de la presente Ley.” -El texto entre paréntesis fue declarado inexequible mediante sentencia C-410 del 28 de agosto de 1997-. Ahora bien, las pensiones de todo orden de los servidores oficiales son prestaciones sociales, no solo porque así aparecen calificadas en el capítulo II del Decreto 3135 de 1968 y antes en la Sección III de la Ley 6ª de 1945, sino porque tienen las características y peculiaridades de éstas, como se desprende de las reflexiones hechas por esta Corporación. Así, en fallo de 18 de julio de 1985 Rad. 10515, expresó: Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 31 “Prestación social es lo que debe el patrono al trabajador en dinero, especie, servicios u otros beneficios, por ministerio de la ley, o por haberse pactado en convenciones colectivas o en pactos colectivos, o en el contrato de trabajo, o establecida en el reglamento interno de trabajo, en fallos arbitrales o en cualquier acto unilateral del patrono, para cubrir los riesgos o necesidades del trabajador que se originan durante la relación de trabajo o con motivo de la misma.
Se diferencia del salario en que no es retributiva de los servicios prestados y de las indemnizaciones laborales en que no repara perjuicios causados por el patrono…” Posteriormente explicó: “Entendiéndose las “prestaciones sociales” como el mecanismo de seguridad social ideado por el legislador nacional para cubrir los riesgos que afectan el desempleo, la salud y la vida del trabajador, resulta apenas lógico que cualquier otro régimen, legal o convencional, orientado a amparar estas contingencias, constituirá igualmente una prestación social, en la misma forma que lo son las sumas de dinero o los beneficios que se reconocen por razón del accidente de trabajo, la enfermedad profesional o común, la maternidad, los gastos de entierro, el auxilio de cesantía, las pensiones de jubilación o vejez, las pensiones de viudez, orfandad e invalidez, garantías todas que no obstante su distinta finalidad específica se agrupan dentro del género de las “prestaciones sociales”, porque están dirigidas a cubrir riesgos laborales.” (Sentencia de 12 de febrero de 1993rad. 5481).
En ese orden de ideas, no le es permitido a las corporaciones municipales o departamentales expedir normas generales sobre pensiones, ya que esa es una atribución por regla general atribuida al Congreso, como ya se vio, la cual es integral y omnicomprensiva y tiene origen constitucional como quiera que estaba incorporada en la Constitución de 1886, y lo está en la actualmente vigente, tal como se desprende del contenido de su artículo 150 literales e y f, y lo acoge el artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.
Por lo demás, debe recordarse que el juez de segundo grado trajo a colación el artículo 6 constitucional, en el que se regula lo atinente al principio de legalidad de los funcionarios públicos, quienes son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones, de manera que sus actuaciones deben desenvolverse en el estricto marco dispuesto por la ley, contrario a lo que ocurre Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 32 con los particulares, a quienes les está permitido todo aquello que no les esté proscrito puntualmente.
En consonancia con lo anterior, se tiene que ninguna de las disposiciones que fijan las funciones de los gobernadores departamentales, como ocurre con el Código del Régimen Departamental, los autorizan a regular materias o expedir normativas en materia pensional o prestacional, de modo que no es cierto, como lo sugieren los recurrentes, que esa falta de prohibición se constituya en una atribución amplia e ilimitada de las autoridades públicas municipales y departamentales para crear regímenes pensionales.
Lo anterior no desconoce el mandato de que los actos administrativos, dentro de los que se encuentra la ordenanza departamental denunciada, son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción competente, pero ello no significa que la posibilidad de mejorar las condiciones salariales y prestacionales previstas en la ley, pueda producirse a través de actos jurídicos expedidos por los Concejos municipales y las Asambleas departamentales, pues ello les está perentoriamente vedado por la Constitución y la ley (CSJ SL, 11 may. 2010, rad. 41793).
Por lo tanto, el Tribunal no incurrió en los errores jurídicos que le enrostra la censura en lo que a este puntual aspecto se refiere, resaltando que similar situación ocurre frente a los yerros fácticos denunciados que en este caso se dirigían a reprochar la valoración de la Ordenanza 046 de 1998 pues, como se vio, en ella no era posible crear un Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 33 determinado régimen pensional, aparte de que, en todo caso, lo único que le autorizó la Asamblea departamental del Norte de Santander al Gobierno fue el diseño de un plan de retiro para los trabajadores oficiales «dentro de las normas legales vigentes sobre la materia y de acuerdo al plan de desempeño diseñado para tal fin y a las directrices establecidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el efecto» (f.° 38), de donde no se derivan las atribuciones que encuentra de allí la censura.
Lo anterior descarta una vulneración del principio de buena fe, ya que al margen de los eventuales acuerdos a que hubiera llegado el sindicato y la ESAP, ello presuponía su sujeción a los estrictos términos de la ley, al estar involucrada una entidad territorial, de modo que tal regulación no era posible desconocerla a través de pactos, máxime si se está ante facultades y obligaciones conocidas por todos los ciudadanos que, al parecer, fueron desatendidas en este asunto.
Por ese mismo motivo, no es posible hablar de cosa juzgada o de firmeza administrativa respecto de actos que fueron calificados por el ad quem, como contrarios a legalidad. Tampoco es válido alegar la violación del principio de favorabilidad, pues éste, en materia laboral, implica una duda en la aplicación de normas del ordenamiento vigentes para un mismo caso, pero no, respecto de acuerdos que, además, supongan un desconocimiento de las facultades legales para la creación de prestaciones en favor de los trabajadores oficiales, tal como lo concluyó el Tribunal.
Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 34 iii) Los efectos producidos por el acta de conciliación suscrito entre la ESAP y los demandantes En lo que concierne a esta última temática, resulta oportuno referir, el acta de diálogo y concertación suscrita por el Departamento del Norte de Santander y el sindicato de obras públicas departamentales, al igual que las actas de conciliación celebradas entre la ESAP y los trabajadores demandantes, denunciados ambos por la censura, en tanto la discusión se centra frente a dichos elementos de prueba.
Respecto del primero de tales medios de acreditación, se tiene que el 31 de mayo de 1999, el sindicato de obras públicas y el Departamento del Norte de Santander, por intermedio del asesor de la ESAP, celebraron un acuerdo. Dentro de lo pactado, se admitió el reconocimiento de una pensión de jubilación en favor de los trabajadores que llevaran 20 años de servicios continuos o discontinuos en favor del ente territorial, en los términos de los artículos 36 y 37 de la convención colectiva de trabajo vigente, al igual que en favor de quienes tuvieran 15 años y menos de 20 de labores, evento en el cual, dicha prestación sería proporcional.
En estricto sentido, este es el acta que, para el Tribunal, no resultó válida, en tanto supuso la adquisición de obligaciones pensionales, por parte de la ESAP, a cargo del Departamento accionado, pese a que ello suponía una extralimitación de las funciones legales propias del gobierno Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 35 y asamblea departamentales y, además, porque la actuación de la Escuela era simplemente de asesoría y consultoría, quedando condicionadas sus actuaciones a la expedición de actos administrativos por parte del ente territorial demandado.
En ese orden de ideas, no es posible inferir un error del Tribunal al haber valorado ese documento, en tanto se trata del acuerdo que, en su criterio, no podía producir efecto alguno, al desconocer las disposiciones legales y los términos del convenio interadministrativo, por lo que se requería de un medio adicional que demostrara su validez y, con ello, se desvirtuaran las conclusiones del fallo impugnado, lo que no ocurrió. Frente al segundo elemento de juicio, esto es, las actas de conciliación, debe recordarse que el Tribunal estimó que las mismas no lo obligaban pues, como autoridad judicial, no tenía el deber de hacerle producir efectos jurídicos a un acto que calificó de ilegal.
Agregó que, en todo caso, no era cierto que en dichas conciliaciones se hubiera convalidado lo relativo al derecho pensional, pues tal temática quedó «en el limbo». Sobre el particular, baste decir que, analizadas las actas de conciliación suscritas entre los demandantes y el Gobernador del Departamento del Norte de Santander, ante la inspección de trabajo, es posible admitir la tesis que sostuvo el ad quem, ya que lo que allí se acordó fue el pago de una suma de dinero a título de reajuste de primas, entre Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 36 el 31 de mayo de 1996 y el 31 de mayo de 1999, sin que se hiciera mención alguna al derecho pensional pretendido en este proceso, quedando ese aspecto, como se dijo en el fallo impugnado, en total indefinición. Al respecto, se transcriben apartes de uno de tales pactos, redactados en idéntica forma con todos los demandantes: Acepto la conciliación presentada por el apoderado del Departamento Norte de Santander.
Acto seguido, las partes acuerdan como fórmula para dar por terminada por vía de conciliación la reclamación del trabajador, las siguientes: 1. El Departamento Norte de Santander, representado legalmente por el Gobernador del Departamento Norte de Santander, en desarrollo de la mencionada conciliación se compromete a pagarle al señor ANTELIZ GELVEZ ANDERSON la suma de UN MILLÓN NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MIL NOVECIENTOS VEINTIOCHO PESOS ($1.951.928) por concepto de reajustes de primas, correspondientes a los periodos comprendidos entre mayo 31 de 1996 y el 31 de mayo de 1999 (f.° 44 y 45).
Por lo demás, nada sustentan los censores frente a la eventual equivocación que se habría derivado de la apreciación de la convención colectiva de trabajo, errores que en este caso se descartan, precisamente porque la fuente del derecho pensional que se reclama no proviene de dicho acuerdo convencional, sino del acta celebrada entre el sindicato y la Escuela de Administración Pública, el que, como se vio, el Tribunal le restó efectos jurídicos.
Además, debe indicarse que los testimonios que la censura denuncia como mal apreciados, no son prueba calificada en casación conforme lo previsto en el artículo 7 de la Ley 16 de 1969, dado que no se probó un error de hecho sobre un medio de convicción que sí tenga tal carácter, lo que no sucede en esta oportunidad. Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 37 Para finalizar, y en lo que tiene que ver con el alegato de los recurrentes, sobre el presunto desconocimiento de los actos propios, debe ponerse de presente que, como lo precisó el Tribunal, el acta de diálogo y concertación fue suscrita, no por el Departamento accionado, sino por la Escuela de Administración Pública, la cual, en los términos definidos, no contaba, al menos, no según los elementos de prueba obrantes en el plenario, con la facultad de obligar al ente territorial; que sus actos estaban condicionados al aval posterior de este último y, en todo caso, no podía crear regímenes pensionales por fuera de los términos legales, aspectos que evidencian que, en realidad, no se estaría desconociendo un acto emanado directamente de quien funge en este proceso como demandado.
Por todo lo anterior, al no demostrarse algún error fáctico o jurídico que desvirtúe la presunción de acierto y legalidad del fallo impugnado, las acusaciones no salen avante. En consecuencia, los cargos no prosperan. Sin costas porque no se presentó réplica. X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la Radicación n.° 80615 SCLAJPT-10 V.00 38 sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, el 25 de agosto de 2017, en el proceso ordinario laboral que instauraron ANDERSON ANTELIZ GELVEZ y PEDRO LUIS ACERO RICO, contra el DEPARTAMENTO DEL NORTE DE SANTANDER.
Costas como se indicó en precedencia. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.