Radicación n.° 79130 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL3059-2019 Radicación n.° 79130 Acta 25 Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil diecinueve (2019). Decide la Corte el recurso de casación que interpuso JORGE ELIÉCER ORTIZ MARTÍNEZ contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso ordinario que LUIS SÁNCHEZ, DAVID TRIANA RODRÍGUEZ, DAVID ANGARITA, FRANCISCO RAFAEL BOHÓRQUEZ, JORGE LUIS AGUDELO MONTOYA y el recurrente adelantan contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
I.
ANTECEDENTES Los citados accionantes promovieron demanda laboral contra el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a fin de que se declare que es el ente obligado a pagar la pensión causada por el tiempo que laboraron para la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia; igualmente, se declare que esta no liquidó ni canceló de manera correcta los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999.
En consecuencia, se condene a la convocada a juicio al reconocimiento y pago de los mismos para los años 1999 a 2001, las diferencias pensionales causadas debidamente indexadas y las costas del proceso. En respaldo de sus aspiraciones, narraron que estuvieron vinculados laboralmente a la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en calidad de trabajadores oficiales; que se retiraron de manera voluntaria de dicha entidad, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación, la cual les fue reconocida por el extinto empleador hasta su desaparición y asumidas por la hoy demandada desde el 18 de julio de 1992.
Sostuvieron que dichas prestaciones se otorgaron así: Demandante Fecha de reconocimiento Cuantía Luis Sánchez 1.° de julio de 1980 $20.269,64 David Triana Rodríguez 16 de marzo de 1984 $18.943,83 David Angarita 16 de noviembre de 1989 $86.500,33 Francisco Rafael Bohórquez 29 de noviembre de 1985 $ 36.204,74 Jorge Eliécer Ortiz Martínez 16 de diciembre de 1989 $ 180.254,58 Jorge Luís Agudelo Montoya 24 de marzo de 1992 $252.012,08 Adujeron que a partir del segundo año de percibir la pensión, esta permaneció intacta para Luis Sánchez y Francisco Rafael Bohórquez y la de David Triana, David Angarita, Jorge Eliécer Ortiz y Jorge Luis Agudelo se incrementó en las sumas que relacionan; que al realizar una equivalencia en salarios mínimos legales mensuales vigentes para dicho año y el monto de sus pensiones al 1.° de enero de 1998, existe una diferencia positiva a su favor; y que elevaron las respectivas reclamaciones (f.° 19 a 22).
Al dar respuesta a la demanda, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia se opuso a todas las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó la vinculación laboral de los actores, la asunción del pago pensional a partir del 18 de julio de 1992 y el motivo de renuncia de los accionantes excepto el de Luis Sánchez, Francisco Bohórquez y David Triana.
Negó que la entidad adeudara el reajuste deprecado porque la norma en comento no es aplicable a las pensiones a cargo del fondo, toda vez que no se financian con recursos del presupuesto nacional. En su defensa, propuso las excepciones de mérito que denominó prescripción, buena fe, inexistencia de las obligaciones reclamadas y falta de título y causa para demandar (f.º 32 a 42).
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA A través de fallo de 6 de octubre de 2016 el Juzgado Veintidós Laboral del Circuito de Bogotá, absolvió a la demandada de las pretensiones instauradas en su contra e impuso costas a cargo de los actores (f. ° 689 a 690 cd. N.º 1). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al resolver el recurso de alzada que interpuso la parte demandante, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., mediante la sentencia recurrida en casación, confirmó la del a quo.
Sin costas (f.º 696 vto. cd. N.º 2). En lo que interesa a los fines del recurso extraordinario, el ad quem consideró que la controversia que debía dilucidar se circunscribía a establecer si le asiste derecho a los demandantes al reajuste pensional contemplado en el artículo 1.° de la Ley 445 de 1998. Luego de aludir al marco normativo –Ley 445 de 1998, Decreto 236 de 1999, Decreto 111 de 1996- y jurisprudencial –CSJ SL1081-2014, SL1361-2015, SL15255-2016, SL15781-2016 y CE 1270, 23. may. 2000, entre otras-, advirtió que, si bien esta Corte mediante providencia CSJ SL, 32303, 13 may. 2008 consideró que los reajustes pensionales deprecados «beneficiaban las pensiones reconocidas por los servicios prestados a la extinta Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia», cuyo pago se asignó a la accionada, tal y como lo advirtió el a quo, dicho criterio se rectificó en sentencia CSJ SL1081-2014 reiterado en la CSL SL3140-2014, en la que se consideró su improcedencia, en la medida que se limitaron en beneficio de los pensionados del sector público del orden nacional cuya mesada fuera financiada con recursos del presupuesto nacional, sin que haya lugar a su aplicación o extensión a los jubilados de los establecimientos públicos del orden nacional, calidad que tuvo la citada empresa liquidada y el ente demandado, cuyos recursos provienen del presupuesto general de La Nación. Resaltó que tal postura continua vigente, y trajo a colación las sentencias referidas en el marco jurisprudencial, para afirmar que el presupuesto general de La Nación «es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal del Estado», mientras que el presupuesto nacional «es una parte de aquel» y se aprueba por el Congreso de la República de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3.° del Decreto 111 de 1996, criterio que –aseveró- igualmente mantiene el Consejo de Estado.
En tal sentido, determinó que como quiera que las pensiones de jubilación otorgadas a los promotores del litigio están financiadas por recursos del presupuesto de un establecimiento público del orden nacional, de conformidad con esta última preceptiva, están excluidos de la cuenta nacional y, por tanto, no procede el reajuste pretendido. RECURSO DE CASACIÓN El recurso extraordinario de casación lo interpusieron los demandantes, el Tribunal lo concedió únicamente a Jorge Eliécer Ortiz Martínez y lo admitió la Corte Suprema de Justicia. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, revoque la del a quo y acceda a las pretensiones incoadas en el escrito inicial.
Con tal propósito, formula un cargo por la causal primera de casación, que fue objeto de réplica. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia impugnada de violar por la vía directa en la modalidad de aplicación indebida, los «artículos 1, 9, 10, 13, 16 y 19 del Código Sustantivo de Trabajo; 7 Ley 21 de 1988; 1, 2, 3, 4, 10 y 13 del Decreto 1591 de 1989; 3 Decreto 111 de 1996; 1° Ley 445 de 1998; 1, 2, 3 y 4 del Decreto 236 de 1999; y 230 de la Constitución Política».
En desarrollo de su acusación, aduce que en vigencia de la Constitución Política de 1986 y 1991 cuando una empresa industrial y comercial del Estado se liquida definitivamente, las pensiones de jubilación que estaban a su cargo, así como aquellas futuras, corresponden al presupuesto nacional. En tal dirección, señala que el legislador expidió la Ley 21 de 1988 que, en su artículo 7.°, consagró que es La Nación, a través del presupuesto nacional, quien asume el pago de las pensiones actuales y las que se causen a futuro de los pensionados, trabajadores y ex trabajadores ferroaviarios, y que el Decreto 1591 de 1989 que creó la entidad demandada, estableció entre sus funciones, la adjudicación del pasivo pensional actual, causado o futuro de la extinta empresa, y determinó que su patrimonio estaría integrado por las sumas que, para ello, se apropien del presupuesto nacional.
Luego, que desde el 18 de julio de 1989 es a La Nación, a través de tal cuenta, a quien corresponde el pasivo pensional de dichos trabajadores. Por tanto, refiere que el ad quem le dio a la norma un efecto distinto al previsto por el legislador, pues desde que dichas preceptivas entraron en vigor, aquel estableció tal responsabilidad y, por tanto, el accionante es beneficiario del reajuste pretendido, máxime que se demostró una diferencia positiva entre la primera y segunda mesada pensional percibida y la de diciembre de 1998 «bajo el parámetro de salarios mínimos legales mensuales».
Indica que el Tribunal trasgredió el principio de legalidad previsto en el artículo 230 de la Constitución Política al excluir « por vía doctrinal» a los pensionados ferroviarios de tal reajuste. En ese sentido, solicita a la Sala que al decidir el presente recurso, tenga en cuenta el sistema legal expedido antes de la Constitución de 1991 en materia pensional respecto de los jubilados ferroaviarios, en especial, el artículo 7.º de la Ley 21 de 1988 y los artículos 1.°, 2.°, 3.°, 11 y 13 del Decreto 1591 de 1989 que definen cuál es el ente responsable de tal pasivo pensional.
RÉPLICA Manifiesta que la acusación está llamada al fracaso, en la medida que los reajustes contenidos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999 no son aplicables a los ex trabajadores de la extinta empresa de Ferrocarriles Nacionales, pues no se cumplen los requisitos para ello, esto es: (i) que las pensiones hayan sido reconocidas por entidades públicas del orden nacional respecto de servidores nacionales, y (ii) que su pago se realice con los recursos del presupuesto nacional, conforme al inciso 2.º del artículo 3.º del Decreto 111 de 1996.
En apoyo, trae a colación las sentencias CSJ SL, 40333, 5 feb. 2014 y CSJ SL, 57525 12 mar. 2014 y las normas relativas al derecho pretendido, para concluir que el juzgador atacado no cometió ningún yerro, en tanto interpretó y aplicó válidamente las normas acusadas, pues es evidente que los establecimientos públicos –calidad que tiene la demandada- no están comprendidos dentro del presupuesto nacional y, en consecuencia, no era dable acceder a los reajustes solicitados.
CONSIDERACIONES Dada la vía de ataque por la que se orienta el cargo, no se discuten en sede de casación los hechos que fundamentaron la decisión del Tribunal, esto es: (i) que el demandante fue pensionado por Ferrocarriles Nacionales de Colombia; y (ii) que el pago de dicha prestación está a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia conforme al artículo 3.º del Decreto 1591 de 1989.
Entonces, la Sala debe dilucidar si los reajustes pensionales establecidos en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998 son aplicables o no a las prestaciones a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Al respecto, la Corte advierte que tal y como lo señaló el Tribunal, si bien esta Sala en la sentencia CSJ SL 32303, 13 may. 2008, señaló que el reajuste consagrado en la Ley 445 de 1998 aplicaban a las pensiones que fueron asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, lo cierto es que bajo una nueva revisión del asunto esta Corporación cambió su criterio en sentencia CSJ SL1081-2014, en la que concluyó que aquel no era procedente para tales prestaciones, toda vez que estas se financian con el presupuesto general de La Nación y no con recursos del presupuesto nacional.
Nótese además que, aunque el artículo 7.º de la Ley 21 de 1988 contempló que La Nación asumiría las pensiones que debía pagar Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dicha obligación pasó al fondo demandado, entidad que conforme al artículo 3.º del Decreto 1591 de 1989, se creó como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Este último criterio jurisprudencial se ha reiterado en decisiones posteriores, tales como CSJ SL3140-2014, CSJ SL1361-2015, CSJ SL15255-2016, CSJ SL15781-2016, CSJ SL1974-2017, CSJ SL1976-2017, CSJ SL3694-2017, CSJ SL4573-2017, CSJ SL9221-2017 y SL5319-2018. Precisamente, en el fallo CSJ SL15781-2016, la Corte indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibidem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.
Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos-2014 estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.
De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.
Así las cosas, no se equivocó el Tribunal al considerar que a la pensión del actor no le eran aplicables los reajustes establecidos en el artículo 1.º de la Ley 445 de 1998, toda vez que, como quedó visto, tal prestación económica no se financia con recursos del presupuesto nacional. En consecuencia, el cargo no prospera. Las costas del recurso extraordinario, por virtud de que la acusación no salió avante y hubo réplica, serán a cargo de la parte demandante recurrente.
Se fija como agencias en derecho la suma de cuatro millones de pesos ($4.000.000) m/cte., que se incluirán en la liquidación que se practique conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida el 20 de febrero de 2017 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en el proceso ordinario que JORGE ELIÉCER ORTIZ MARTÍNEZ, LUIS SÁNCHEZ, DAVID TRIANA RODRÍGUEZ, DAVID ANGARITA, FRANCISCO RAFAEL BOHÓRQUEZ y JORGE LUIS AGUDELO MONTOYA adelantan contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.
Costas como se indicó en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA FERNANDO CASTILLO CADENA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 13