SCLAJPT-10 V.00 ACLARACIÓN DE VOTO FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente Radicación n.° 73638 ALBA CECILIA VILLALOBOS MONROY contra ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN SA (recurrente) Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, manifiesto que, aunque comparto la de no casar la sentencia proferida el 7 de mayo de 2015 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá DC, considero necesario aclarar mi consideración respecto a que, pese a que los dictámenes emitidos por la junta nacional de calificación de invalidez no son incuestionables o inmodificables, sí constituyen el mecanismo creado por la ley para establecer, en principio, el estado de invalidez de una persona, cuando exista controversia con la calificación efectuada en primera oportunidad por las entidades de seguridad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 142 del Decreto 19 de 2012, determinación que es la que servirá para establecer la procedencia de las prestaciones que se derivan de tal estado.

Es por lo anterior que, una vez emitido el dictamen de pérdida de capacidad laboral por los organismos legalmente competentes para ello, agotados los mecanismos hasta la decisión de segunda instancia que corresponde emitir a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, lo procedente para su controversia es el ejercicio de la acción laboral contra esa decisión, proceso ordinario en el que, de acreditarse una Radicación n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 2 condición de invalidez o pérdida de capacidad laboral en condiciones distintas a las dictaminadas por la Junta, habría de modificarse el dictamen en ese sentido.

En consecuencia, considero que encontrándose previsto en la ley el trámite a seguir para la calificación del estado de invalidez y su controversia, necesario para el reconocimiento de las prestaciones en el Sistema de Seguridad Social, es ese justamente el que debe llevarse a cabo, en principio y de manera general, y no acudir de manera principal a trámites o procedimientos alternos para resolver este tipo de controversia, salvo que excepcionalmente las circunstancias lo ameriten, lo que habrá de valorarse en la debida oportunidad.

En los anteriores términos dejo sustentada mi aclaración de voto. Fecha ut supra Magistrado SCLAJPT-10 V.00 ACLARACIÓN DE VOTO FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente Radicación n.° 73638 ALBA CECILIA VILLALOBOS MONROY vs. ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS PROTECCIÓN S.A. Aunque comparto la decisión adoptada, debo manifestar mi aclaración respecto de un punto específico de la sentencia, y es el relacionado con mi convicción de que la valoración probatoria que se viene dando al dictamen pericial rendido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no refleja en su real dimensión la integración que dicho órgano tiene dentro del sistema de seguridad social al punto que, desde la redacción primigenia de la Ley 100 de 1993, se contempló la creación de un cuerpo especializado encargado de determinar el estado de invalidez a que hace alusión dicha normativa.

Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 2 En efecto, creo, debe partirse de lo dispuesto por el artículo 48 de la CN el cual establece que «La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley», el cual además se establece como una garantía de derecho irrenunciable.

A lo anterior debe añadirse la modificación introducida por uno de los incisos del Acto Legislativo 01 de 2005, en el sentido de que «Los requisitos y beneficios para adquirir el derecho a una pensión de invalidez o de sobrevivencia serán los establecidos por las leyes del Sistema General de Pensiones», lo que permite establecer el amparo normativo constitucional que es la génesis del sistema en lo que a invalidez se refiere.

Nótese que en cumplimiento de los preceptos constitucionales mencionados en precedencia, ha sido expedida una numerosa normativa, a lo largo del tiempo, que ha pretendido regular el tema, entre otros: La Ley 100 de 1993; el Decreto Ley 1295 de 1994; el Decreto 917 de 1999; el Decreto 2566 de 2009; el Decreto Ley 019 de 2012; la Ley 1562 de 2012; el Decreto 1352 de 2013; el Decreto 1477 de 2014; el Decreto 1507 de 2014 y el Decreto1072 de 2015.

Varias de las normas señaladas han establecido ya la imperatividad de los pronunciamientos de la Junta de Calificación de Invalidez, ora su obligatoriedad, siempre Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 3 asociada al entendimiento del sistema de seguridad social como un todo, del cual, insisto, ella hace parte como eslabón fundamental para el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez.

La idoneidad probatoria de los dictámenes de la Junta no se puso en duda por parte de la Sala antaño y, por vía de ejemplo, así se reconoció en la sentencia CSJ SL, 27 jun. 2002, rad. 17999: […] considera la Corte pertinente reiterar que dada la circunstancia no contradicha en casación de haberse estructurado el estado de invalidez en abril de 1997, es decir, en vigencia de la Ley 100 de 1993, la prueba idónea para establecer dicho estado y el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral es el dictamen emitido por las juntas de invalidez, regional o nacional, y no otra clase de experticio rendido por autoridades o personas diferentes.

(Subrayas propia) En el mismo sentido se pronunció la Sala en el proveído CSJ SL, 29 jul. 2003, rad. 20558: […] anota la Sala que después de la vigencia de la Ley 100 de 1993, la prueba idónea para decretar el estado de invalidez de los afiliados al Sistema de Seguridad Social Integral a quienes se aplique la misma, no es el dictamen emitido por el Médico Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni por ninguna otra autoridad diferente a la respectiva junta de calificación de invalidez que sea competente con arreglo a los reglamentos.

(Subrayas propias). Todo lo cual fue ratificado en pronunciamiento CSJ SL, 24 sep. 2003, rad. 21113: De otra parte, lo que en el fondo se cuestiona al Tribunal es que hubiera privilegiado el dictamen rendido por la Junta Calificadora de Invalidez que dicho sea de paso es la prueba que la ley prevé en estos casos, frente a otros medios de convicción obrantes en el proceso que para el actor merecen mayor credibilidad, cuando en esta materia con arreglo al artículo 61 Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 4 del Estatuto Procesal Laboral y de Seguridad Social, rige el principio de libertad probatoria que permite al juez formar su convencimiento inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y atendiendo a las circunstancias relevantes del pleito y a la conducta procesal observada por las partes.

Por lo tanto no puede atribuirse un yerro de apreciación al Juzgador cuando escoge de entre varios medios probatorios aquellos que en su sentir ameritan mayor credibilidad. (Subrayas propias). Llegados a este punto, no estoy abogando por considerar que el dictamen dado por la Junta de Calificación de Invalidez sea considerado una prueba solemne, es decir, ad substantiam actus o ad solemnitatem como «[…] aquella que para la existencia o validez de un acto jurídico material, la ley exige una forma instrumental determinada […]» (sentencia CSJ SL, 2 feb. 2005, rad. 23219), pues es mi convicción que la postura de la Sala en ese sentido ha sido acertada, como lo indicó desde la sentencia CSJ SL, 29 jun. 2005, rad. 24392, al señalar, precisamente que el dictamen de la Junta carece de esa condición: El ataque esta edificado fundamentalmente en la aseveración según la cual el juzgador de segundo grado incurrió en un error de derecho consistente en dar por probado que no hubo accidente de trabajo, pese a que la prueba solemne acerca de la calificación de origen del accidente lo acredita fehacientemente, es decir el dictamen emanado de la junta de calificación. Planteamiento que resulta inexacto pues la referida prueba no es más que un experticio que la ley estableció debía ser practicado por unos determinados entes, lo cual difiere claramente de lo que es una prueba solemne.

Al respecto, es oportuno resaltar que tratándose del accidente de trabajo lo que invariablemente obliga del dictamen es la determinación de la minusvalía del afiliado, pero no siempre la calificación del infortunio como accidente de trabajo, pues frente al acontecer irrebatible de que aparezcan en el proceso pruebas irrefutables que desvirtúen el origen de la incapacidad o la muerte del asegurado, […] (subrayas propias) Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 5 Además, la Corte Constitucional, en sentencia CC C- 1002-2004, al examinar la exequibilidad de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993 señaló en relación con los dictámenes de las Juntas, desde la perspectiva de estudiar la violación de las normas sobre separación de poderes y otorgamiento de funciones jurisdiccionales a particulares: Las juntas de calificación de invalidez, tanto las regionales como la junta nacional, son organismos de creación legal, integrados por expertos en diferentes disciplinas, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social -hoy, Ministerio de la Protección Social- para calificar la invalidez en aquellos eventos en que la misma sea necesaria para el reconocimiento de una prestación. De conformidad con los artículos acusados, los miembros de las juntas de calificación de invalidez no son servidores públicos y reciben los honorarios por sus servicios de las entidades de previsión o seguridad social ante quienes actúan, o por la administradora a la que esté afiliado quien solicite sus servicios[7].

Del contenido de la normativa legal se tiene que el fin de las juntas de calificación de invalidez es la evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión, propiamente dicho.

No obstante, del texto de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 se tiene que mientras las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez califican en primera instancia la invalidez y determinan su origen, la Junta Nacional de calificación de Invalidez resuelve en segunda instancia las controversias que sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales respectivas, lo cual, en principio, sugiere que dichos organismos ostentan una potestad de resolución de conflictos que podría catalogarse como jurisdiccional.

Sin embargo, pese a que las normas demandadas utilizan expresiones propias del léxico jurisdiccional como "instancia" y "resolución de controversias", es evidente que no existe una disposición concreta que les otorgue, ex profeso, la facultad de administrar justicia. De hecho, guardadas las proporciones y respetando las diferencias, la vía gubernativa, que también se tramita en dos instancias y busca la solución de una controversia suscitada con la administración, tampoco es una manifestación del ejercicio de la función jurisdiccional del Estado, por lo que de la sola existencia de instancias o de la definición de una situación jurídica no puede inferirse que el Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 6 procedimiento de la referencia encierre la potestad de administrar justicia. Los procedimientos adelantados por las juntas de calificación de invalidez no tienen naturaleza administrativa ni jurisdiccional, porque su finalidad es exclusivamente la certificación de la incapacidad laboral para efectos del reconocimiento de las prestaciones sociales que la requieren.

En esa medida, los dictámenes que las juntas de calificación expiden no tienen la virtud de resolver de manera definitiva las controversias surgidas en torno al grado de invalidez ni de producir efectos de cosa juzgada, que es como propiamente la jurisprudencia constitucional ha definido la función jurisdiccional. En efecto, la Corte Constitucional, ha señalado que "el ejercicio de la función jurisdiccional implica el desarrollo de una serie de actos procesales que culminan en la expedición de un acto final -la sentencia-, llamado a definir el punto controvertido con fuerza de verdad legal"[8].

El reconocimiento de que los dictámenes expedidos por las juntas de calificación de invalidez no son pronunciamientos de naturaleza judicial que diriman de manera definitiva las controversias surgidas en relación con la calificación de la pérdida de incapacidad laboral ha sido corroborado por la Corte Suprema de Justicia, tribunal para el cual el legislador, por conducto de los artículos 41, 42 y 43, sencillamente estableció un procedimiento de dos instancias, que no es ni administrativo ni judicial, para determinar el grado de incapacidad laboral, pero en manera alguna desplazó a los jueces en la función de señalar, en último término, la titularidad de los derechos que se reclaman.

Al respecto es enfática la Sentencia de la Sala de Casación Laboral, del 29 de septiembre de 1999, que a continuación se cita in extenso. 2. Para determinar el estado de invalidez, la ley 100 de 1993 estableció un procedimiento de dos instancias y para ello adjudicó la competencia exclusiva a las Juntas Regionales de calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de calificación de Invalidez. 3.

El legislador de 1993 sustrajo de la órbita de las mismas entidades o personas que cubren el riesgo de invalidez la determinación de ese estado y dispuso que cualquier discusión sobre la reducción de la capacidad laboral fuera definido por las juntas regionales y la nacional ya mencionadas. (…) Aunque se reitera que en virtud de las normas antes citadas, la prueba idónea del estado de invalidez que genere el derecho a la pensión correspondiente es el dictamen emitido por las Juntas de Calificación de Invalidez, regionales y Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 7 nacional, cuya obtención impone agotar el trámite señalado en la ley 100/93 y en sus decretos reglamentarios, ello no significa la imperiosa necesidad de hacerlo en forma previa a la presentación de la demanda, sin desconocer el inmenso beneficio que conlleva acompañar a la misma el correspondiente resultado.

Tampoco puede concluirse que dichas disposiciones establecieron un requisito de procedibilidad, como lo dice el Tribunal, ni un desplazamiento hacia las Juntas de Calificación de Invalidez de la facultad decisoria sobre la existencia del derecho pensional en cuestión. La negativa parcial o total de la pensión de invalidez es, en esencia, un conflicto jurídico y como tal, su conocimiento está atribuido por la Constitución Política y por la propia ley laboral al juez del trabajo (artículo 2° del CPL).

La jurisdicción, como facultad del Estado para dirimir los conflictos, corresponde a los órganos judiciales y no puede ser transferido a los particulares, como son las Juntas en cuestión, dado que ellos no administran justicia. Bajo el anterior planteamiento, es evidente que los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no podían colocar en cabeza de entes privados (juntas regionales y nacional de calificación de invalidez) la competencia y la jurisdicción para definir el conflicto jurídico que suscite el reconocimiento de la pensión de invalidez, lo cual no se opone a ratificar, como ya se dijo, que son tales entes los únicos facultados por la ley para emitir el dictamen sobre el grado de reducción de la capacidad laboral de una persona, como fundamento de su pretendida pensión de invalidez.

Los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 no manejan el tema del reconocimiento de la pensión de invalidez como presupuesto procesal. El 41 establece que el estado de invalidez de un asegurado se determina con base en lo dispuesto por los artículos 42 y 43, siguientes. El 42 dice que en las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y determinará su origen.

Y el artículo 43 crea la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de Invalidez en orden a resolver las controversias que en segunda instancia sean sometidas a su decisión por las Juntas Regionales o Seccionales respectivas. Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 8 Nada indica entonces en esos tres preceptos la intención siquiera tácita de crear un procedimiento, gubernativo o de otra naturaleza, previo al juicio y ante entes privados.

Pero aún suponiendo que lo hubiera pretendido, operaría por fuerza la excepción de inconstitucionalidad y la consiguiente inaplicación de esa preceptiva por ser contraria al esquema constitucional que sitúa en el órgano jurisdiccional la facultad del Estado para la definición de los conflictos y el del reconocimiento de una pensión es uno de ellos.

En esas condiciones, la Sala estima, en acuerdo con el recurrente, que el adecuado entendimiento de los artículos 41, 42 y 43 de la ley 100 de 1993 es crear una opción conforme a la cual si el asegurador niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, el asegurado puede acudir a las juntas de calificación de invalidez o al juez del trabajo, a su elección, pues también se puede acudir a ellas una vez iniciado el trámite judicial, para darle al dictamen pertinente el trámite que le corresponde en su calidad de prueba.

(Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de septiembre de 1999, Radicación No 11910, MP Germán G. Valdés Sánchez) (Subrayas fuera del original) Teniendo en cuenta lo dicho, el cargo de la demanda por violación de las normas que regulan el ejercicio de funciones jurisdiccionales por particulares, específicamente el artículo 116 de la Carta que hace referencia a que los particulares podrán "ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley", queda desvirtuado.

(Subrayas propias) En tal virtud, las normas acusadas son exequibles por este aspecto. Y manifestó, desde la perspectiva del análisis por violación de las normas sobre ejercicio de la potestad reglamentaria: Las juntas de calificación de invalidez emiten decisiones que constituyen el fundamento jurídico autorizado, de carácter técnico científico, para proceder con el reconocimiento de las prestaciones sociales cuya base en derecho es la pérdida de la Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 9 capacidad laboral de los usuarios del sistema de seguridad social.

Como ya se dijo, el dictamen de las juntas es la pieza fundamental para proceder a la expedición del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión que se solicita. En este sentido, dichos dictámenes se convierten en documentos obligatorios para efectos del reconocimiento de las prestaciones a que se ha hecho alusión. […] Como las competencias asignadas a las juntas de calificación de invalidez son exclusivas, la calificación de la pérdida de la capacidad laboral con efectos obligatorios no ha sido asignada por el legislador a otro particular, lo cual da a entender que la función asignada es una función pública, en donde no convergen las fuerzas de la iniciativa privada ni las disposiciones sobre competencia comercial.

(Subrayas propias) Este breve recorrido jurisprudencial permite concluir que en el pasado, la Sala no tuvo inconveniente en reconocer que aún sin que sus dictámenes estén revestidos de la atribución de solemnidad probatoria, la Junta de Calificación sí es la autorizada legalmente para determinar y, por consiguiente, señalar el origen del estado de invalidez de una persona, por ser el organismo competente para hacerlo, según lo dispone el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 y, resalto, no se pensó en esas calendas que por esa virtud, dicha postura fuera contraria, en manera alguna, a la libre formación del convencimiento del juez, según lo dispuesto por el artículo 61 del CPTSS.

Lo anterior lo manifiesto porque abrigo la convicción de que si el diseño institucional contempló una serie de requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez, dentro de los cuales, insisto, de manera imperativa juega un papel estelar la Junta de Calificación de Invalidez, todo ello se traduce en que dichos dictámenes deben ser el eje Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 10 técnico fundamental de la mentada calificación, con lo que ella implica.

En efecto, son características fundamentales de esa institución que sus decisiones son de carácter obligatorio (art. 42 Ley 100 de 1993, modificado por el art. 16 de la Ley 1562 de 2012), es decir, de alguna manera tienen un efecto jurídico vinculante; que fue dotada de personería jurídica; que cuenta con estructura y planta propia, siendo susceptible de ser demandada por sus actos según lo ha entendido la propia Sala; y que para sus integrantes se ha establecido un régimen especial de ingreso y de responsabilidad solidaria por los dictámenes que produzcan perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad Social Integral.

Así las cosas, si se acepta que dictámenes provenientes de otras fuentes puedan ser arrimados al proceso con miras a desvirtuar lo consignado por la Junta de Calificación, éstos deberían demostrar un error de tal entidad y magnitud que definitivamente lleven al convencimiento del Juez de que se ha cometido un yerro inexcusable, con la obligación de que él señale por qué razón se le da mayor credibilidad o peso en la formación de su convicción a aquellos que al obtenido directamente de la Junta de Calificación de Invalidez, el cual, creo que por virtud de la ley como ya lo manifesté, tiene una suerte de efecto jurídico vinculante.

Bajo ese panorama, lo que no tiene sentido, se itera, es que exista toda una institucionalidad que de Aclaración de voto n.° 73638 SCLAJPT-10 V.00 11 conformidad con la propia ley hace parte del sistema de seguridad social y que sus pronunciamientos sean considerados a la par que aquellos provenientes de cualquier otra fuente, pese a que la propia normativa, como se ha señalado, dispone cosa distinta.

Por la brevedad debida, dejó así consignada mi aclaración frente a la decisión adoptada. Fecha ut supra,