SL2946-2019 — Corte Suprema

Radicación n.° 73037 JORGE PRADA SÁNCHEZ Magistrado ponente SL2946-2019 Radicación n.° 73037 Acta 25 Bogotá D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN SALUD – ADRES, como sucesor procesal de LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - FOSYGA, contra la sentencia proferida por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 30 de julio de 2015, en el proceso que instauró en su contra LA CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE COMFENALCO.

Acéptese la renuncia que, como apoderada de la Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud, presenta la abogada Yeimy Johana Africano Martínez de conformidad con la solicitud obrante a folios 116 a 118 del cuaderno de la Corte. I.

ANTECEDENTES La Caja de Compensación Familiar Comfenalco Antioquia, llamó a juicio a La Nación – Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud – ADRES, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de los servicios prestados a los afiliados «en relación a los medicamentos y/o procedimientos, intervenciones o elementos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (POS)», y los intereses moratorios.

En consecuencia, solicitó el pago de los valores por servicios y suministros a: Juan David Ayala García ($438.000), Bernardo Betancur Gallego ($437.400), Raúl Gerardo Henao Hernández ($2.052.000), María del Socorro Guerra Arango ($607.389), Guillermo Grisales Amariles ($2.106.990), Valerio Antonio Zapata ($598.560), Carlos José Patiño Hernández ($10.127.278), Natividad de Jesús Quirós Restrepo ($26.868.420), Nelson Darío Posada Chavarría ($16.366.860), Antonio María Cano Ruiz ($511.189), Daniela Hernández Marín ($5.035.119) y Héctor León Arboleda ($959.698).

Pidió costas procesales (fls. 1 a 21). Aludió a la obligación del Estado de asumir la atención en salud como servicio público, esencial y obligatorio de acuerdo a los artículos 48, 49, 334, y 365 a 370 de la Constitución Política, y 153 y 154 de la Ley 100 de 1993; señaló que en cumplimiento de órdenes de tutela, en garantía del derecho a la salud de los afiliados, la EPS realizó procedimientos e intervenciones y entregó medicamentos y elementos no incluidos en el POS, de suerte que el Ministerio de Protección Social le adeuda $66.344.805, por dichos conceptos.

El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones y, en su defensa, propuso las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia, falta de conformación del litisconsorcio necesario y falta de agotamiento de la reclamación administrativa. De fondo, planteó las de inexistencia de títulos ejecutivos pues el demandado no suscribió las facturas cambiarias de compraventa e inexistencia de la facultad y consecuente deber jurídico de este ministerio para recibir, revisar, glosar, desde el punto económico y técnico las cuentas que presenten las EPS al Ministerio-Fosyga, por recobros de medicamentos no POS ordenados en fallos de tutela o por los comités técnico - científicos de las EPS (fls. 275 a 292).

Aceptó la obligación a cargo del Ministerio del pago de los procedimientos no POS y aclaró que solo se cubre dicha obligación, cuando la entidad cumple los requisitos para el recobro de acuerdo a lo estatuido en la Ley 100 de 1993 y la Resolución 3797 de 2004, que no es el caso. Añadió que al tratarse de órdenes de tutela, era obligación de la EPS cumplirla y negó que la actora presentara solicitudes de recobro.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante proveído de 27 de septiembre de 2012, el Juzgado Once Laboral del Circuito de Medellín (fls. 456 a 464), resolvió:

PRIMERO: se DECLARA que LA NACIÓN, MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL hoy MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, presentado legalmente por el señor Ministro o por quien haga sus veces, tiene la obligación de reconocer y pagar a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE ANTIOQUIA – COMFENALCO ANTIOQUIA, el valor de los servicios prestados a los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud por los medicamentos, procedimientos, intervenciones y/o elementos no incluidos en el PLAN OBLIGATORIO DE SALUD.

SEGUNDO: se CONDENA a LA NACIÓN, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – hoy MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, representado legalmente por el señor Ministro o por quien haga sus veces a reconocer y pagar a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE ANTIOQUIA- COMFENALCO ANTIOQUIA, el valor de los servicios prestados a los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud por los medicamentos, procedimientos, intervenciones y/o elementos no incluidos en el PLAN OBLIGATORIO DE SALUD, más los intereses moratorios conforme al artículo 4to del Decreto 1281 de 2003, así: 1.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor JUAN DAVID AYALA GARCÍA, identificado con la cédula 71.338.899, por valor de TRESCIENTOS VEINTI UN MIL PESOS MCTE ($321.000). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 2.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor JUAN DAVID AYALA GARCÍA, identificado con la cédula 71.338.899, por el valor de CIENTI (sic) DIECISIETE MIL SETECIENTOS PESOS MCTE ($117.000). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 3.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor BERNARDO BETANCUR GALLEGO, identificado con la cédula 71.662.295, por valor de CUATROCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL CUATROCIENTOS PESOS MCTE ($437.400). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 4.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor RAÚL GERARDO HENAO HERÁNDEZ, identificado con la cédula 15.507.213, por valor de UN MILLÓN VENTISEIS MIL PESOS MCTE ($1.026.000). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 5.

Por los servicios NO incluidos en el POS, presentados al señor RAÚL GERARDO HENAO HERÁNDEZ, identificado con cédula 15.507.213, por valor de UN MILLÓN VENTISEISMIL PESOS MCTE ($1.026.000). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 6.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a la señora MARÍA DEL SOCORRO GUERRA ARANGO, identificada con la cédula 22.053.377, por valor de CIENTO SIETE MIL SEISCIENTOS CUARENTA PESOS MCTE ($107.640). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 7.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a la señora MARÍA DEL SOCORRO GUERRA ARANGO, identificada con la cédula 22.053.77, por valor de CIENTO SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS PESOS MCTE ($106.256). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 8.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a la señora MARPÍA DEL SOCORRO GUERRA ARANGO, identificada con la cédula 22.053.377, por valor de CUARENTA Y SIETE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA PESOS MCTE ($47.880). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 9.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a la señora MARÍA DEL SOCORRO GUERRA ARANGO, identificada con la cédula 22.053.377, por valor de TRESCIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS TRECE PESOS MCTE ($345.613). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 10.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor GUILLERMO GRISALES AMARILES, identificado con la cédula 8.240.838, por valor de QUINIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CIENTO SESENTA PESOS MCTE ($578.160). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 11.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor GUILERMO GRISALES AMARILES, identificado con la cédula 8.240.838, por valor de QUINIENTOS SETENTA Y OCHO MIL CIENTO SESENTA PESOS MCTE ($578.160). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 13.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor GUILLERMO GRISALES AMARILES, identificado con la cédula 8.240.838, por valor de TRESCIENTOS SETENTA Y DOS MIL QUINIENTOS DIEZ PESOS MCTE ($372.510). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 14.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor VALERIO ANTONIO ZAPATA ARBELÁEZ, identificado con la cédula 686.501, por valor de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS MCTE ($ 299.280). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 15.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor VALERIO ANTONIO ZAPATA ARBELÁEZ, identificado con la cédula 686.501, por valor de DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS OCHENTA PESOS MCTE ($299.280). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 16.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados al señor CARLOS JOSÉ PATIÑO HERNÁNDEZ, identificado con la cédula 3.630.077, por el valor de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS MCTE ($4.572.534). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 17 de abril de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 17.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a NATIVIDAD DE JESUS QUIROS (sic) RESTREPO, identificada con la cédula 32.525.133, por valor de OCHO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CUARENTA PESOS MCTE ($8.956.140). Más los intereses moratorios establecidos para los Tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 19.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a NATIVIDAD DE JESUS QUIROS (sic) RESTREPO, identificada con la cédula 32.525.133, por el valor de OCHO MILLONES NOVECIENOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CUARENTA PESOS MCTE ($8.956.140). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 20.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a NATIVIDAD JESUS QUIROS RESTREPO, identificada con la cédula 32.525.133, por valor de OCHO MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL CIENTO CUARENTA PESOS MCTE ($8.956.140). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 10 de noviembre de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 21.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a NELSON DARÍO POSADA CHAVARRIAGA, identificado con la cédula 98.658.977, por el valor de NUEVE MILLONES SETENCIENTOS VEINTE MIL PESOS MCTE ($9.720.000). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 22.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a NELSON DARÍO POSADA CHAVARRIAGA, identificado con la cédula 98.658.977, por valor de SEIS MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS SESENTA PESOS ($6.646.860). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 13 de mayo de 2005 hasta que se verifique el pago de esta obligación. 23.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a ANTONIO MARÍA CANO RUIZ, identificado con la cédula 3.374.660, por valor de DOSCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL CIENTO CUARENTA Y SIETE PESOS MCTE ($235.147). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 10 de noviembre de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 24.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a DANIELA HERNÁNDEZ MARÍN, identificado identificada (sic) con el número 25.779.153, por valor de OCHOCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y TRES PESOS MCTE ($899.693), Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 16 de agosto de 2005 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 25.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a HECTOR LEÓN ARBOLEDA GARCÍA, identificado con la cédula 71.667.066, por valor de DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS MCTE ($238.440). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 26.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a HECTOR LEÓN ARBOLEDA GARCÍA, identificado con la cédula 71.667.066, por valor de CIENTO NOVENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS MCTE ($195.750). Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 27.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a HECTOR LEÓN ARBOLEDA GARCÍA, identificado con la cédula 71.667.066, por valor de CUATROCIENTOS UN MIL CUATROCIENTOS TREINTA PESOS MCTE ($401.430), Más los intereses moratorios establecidos para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación. 28.

Por los servicios NO incluidos en el POS, prestados a HECTOR LEÓN ARBOLEDA GARCÍA, identificado con la cédula 71.667.066, por valor de TRESCIENTOS OHENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS OCHETNA (sic) PESOS MCTE ($362.280). Más los intereses moratorios establecidos por los tributos administrados por la Dirección de impuestos y Aduanas Nacionales, desde el 15 de febrero de 2006 hasta que se verifique el pago total de esta obligación.

TERCERO: se DECLARAN infundadas las excepciones formuladas por LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, hoy MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: se CONDENA en costas a la demandada. Se fijan como agencias en derecho la suma de DOCE MILLONES DE PESOS MCTE ($12.000.000) conforme el Acuerdo 1887 de 2003. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Se surtió por apelación de la demandada y culminó con la sentencia gravada. El Tribunal confirmó la decisión e impuso costas a la vencida en juicio (fls. 510 a 523).

Dijo que no era materia de discusión, la obligación legal que tiene el Fosyga de cancelar a las entidades administradoras de salud, los servicios y medicamentos excluidos del POS, por orden de tutela o por disposición del Comité Técnico Científico de la respectiva EPS. Por ello, centró el problema jurídico en dilucidar si le asistía el deber de pago al Fosyga, a pesar que la empresa prestadora de medicamentos y servicios, no dio estricto cumplimiento a los requisitos fijados para el recobro.

Hizo referencia a la finalidad de la Resolución 3797 de 2004 y el Decreto 1281 de 2002, vigentes para la época y, en punto al trámite para el recobro de sumas pagadas por concepto de medicamentos y servicios no amparados por el POS, estimó que dichas normas «únicamente regulan el trámite (…) ante el Ministerio de Protección Social, o el ente contratado para el pago», de suerte que «tiene su justificación es más moral que legal», en tanto se trata de eliminar de las gestiones administrativas las pérdidas ocasionadas al sistema de seguridad social.

Añadió: (…) el debate que se plantea en los estrados judiciales, si bien no está exento de las maniobras engañosas en procura del enriquecimiento fácil por parte de las IPS o EPS, u otros, las partes y en especial el accionado puede ejercitar su derecho de defensa y contradicción de las pruebas allegadas al debate, de éste, el operador jurídico con fundamento en los artículos 60 y 61 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, deberá tomar la decisión con base en los hechos que resulten probados en el proceso, cuando aún más el artículo 7° del decreto 1281 de 2002 hace hincapié en la existencia de la autorización y a la demostración efectiva de la prestación del servicio; por ello el Consejo de Estado, en estudio de la acción propuesta contra la resolución y el decreto citado, consideró que una vez vencido el término de seis (6) meses, el recobro por vía administrativa concluye, quedando el derecho de accionar ante la justicia (…).

Sostuvo que el incumplimiento de los requisitos fijados por las resoluciones y decretos no eximía a la entidad del pago de la obligación a su cargo y, con miras a proteger los recursos del sistema de salud de seguridad social, analizó la solicitud de cobro de los afiliados Juan David Ayala García, Bernardo Betancur Gallego, Raúl Gerardo Henao Hernández, María del Socorro Guerra Arango, Guillermo Grisales Amariles, Valerio Zapata Arbeláez, Carlos José Patiño Hernández, Natividad de Jesús Quirós Restrepo, Nelson Darío Posada Chavarría y Antonio María Cano Ruíz; de allí, coligió que si bien, la EPS se vio abocada al cumplimiento de las acciones constitucionales, tal obligación no podía quedar desamparada por el Estado, en tanto es el garante del derecho a la salud de los ciudadanos, según lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política, en concordancia con el 48 de la Ley 100 de 1993.

Aclaró que el fundamento de la sentencia radicó en la prestación efectiva del servicio por parte de la EPS; expuso: (…) si bien el accionado, en el escrito de alegatos, más no en el de apelación, señala que los valores tenidos en cuenta por el juez de primera instancia, no coinciden con la información rendida en las solicitudes allegadas al proceso; no sobra recalcar que el A-quo al igual que esta Corporación, tuvo en cuenta la prestación efectiva del servicio por parte de la actora, por lo que la crítica se debe hacer al servicio prestado, que sea de paso en este proceso, no se objetó el servicio, los valores y otros aditamentos; sin embargo es bueno destacar como la resolución 3797 de 2007, en el artículo 17, permite el pago de solicitudes de recobro por un valor diferente al solicitado.

En punto al reproche acerca de la no constitución del título valor, la Sala adujo que no se trataba de un proceso ejecutivo «por lo que el valor de las facturas cambiarias, no es de excesivo rigorismo» en el proceso; absolvió a la demandada del pago de los intereses moratorios y las sanciones pecuniarias de acuerdo al artículo 7 de Decreto 1281 de 2002, pues dedujo que no existía prueba que acreditara que la solicitud se presentó dentro de los 6 meses exigidos por la norma.

Condenó en costas. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto la demandada, fue concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, que procede a resolverlo. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que la Corte case la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia, revoque «el reconocimiento y pago de los recobros en tanto no cumplen con las exigencias especiales contempladas en el artículo 11 de la Resolución 3797 de 2004».

Con tal propósito formula 5 cargos, replicados en oportunidad. Se conocerán en conjunto, dado que se dirigen por la misma senda, denuncian similar elenco normativo y persiguen idéntica finalidad. CARGO PRIMERO Acusa violación directa, por infracción directa, del artículo 11 de la Resolución 3797 de 2004, literal c) del artículo 617 del Estatuto Tributario y los artículos 252 y 306 del Código de Procedimiento Civil.

Señala que la norma vigente, Resolución 3797 de 2004, fija el procedimiento para efectuar los recobros al Fosyga por medicamentos, servicios médicos o prestaciones de salud, no incluidos en el POS y fallos de tutela; señala que el artículo 9 contempla los requisitos generales para la presentación de las solicitudes de recobro y el 11 los especiales.

Como apoyo, transcribe las normas. Asevera que el trámite de auditoría integral por concepto de medicamentos, servicio médico o prestación de salud no POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela ante el Fosyga, pueden ser rechazadas, devueltas o aprobadas condicionalmente. Enseguida, precisa: (…) en concordancia con el principio de legalidad del gasto público, es pertinente insistir que, una vez radicada la solicitud de recobro con el lleno de los requisitos, el administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA realiza a los mismos una auditoría integral consistente en la revisión médica, jurídica y financiera de la totalidad de la reclamación y los soportes que la acompañan, cuyos resultados determinan la aprobación total o parcial del pago o la negación del mismo como antes se indicó por no reunir los requisitos exigidos por la Ley, lo que va en consonancia con el principio de eficiencia que debe regir el Sistema General de Seguridad Social Integral, consagrado en el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 y que consiste en la mejor utilización social y económica de los recursos administrativos, técnicos y financieros disponibles, pues la verificación de la procedencia del reconocimiento evita el riesgo de pagos indebidos o incorrectos.

Alude nuevamente a las exigencias contempladas para el recobro y discurre en torno a la documentación que debe adjuntarse a la reclamación. Copia apartes de la sentencia CE, 21 feb.2007, rad. 2005-00355-01 y afirma que el error del ad quem, consistió en que no avizoró que las 26 solicitudes presentadas por la entidad no cumplían las exigencias de la Resolución 3797 de 2004, de suerte que debió negar su pago, pues algunas carecían de formularios y otras de la firma del emisor; agrega que tal circunstancia conllevó la vulneración del artículo 252 del Código de Procedimiento Civil.

CARGO SEGUNDO Acusa violación directa, por infracción directa de los artículos 6 del Código Procesal del Trabajo y 11, literal a) de la Resolución 3797 de 2004. Afirma que la reclamación administrativa como requisito para interponer la demanda, resulta obligatoria y debe contener idénticas pretensiones, de suerte que su omisión conlleva una posible falta de competencia del juez laboral.

Señala que el formulario relacionado en el literal a) del artículo 11 de la Resolución 3797 de 2004, «hace las veces de reclamación administrativa por lo menos en lo que tiene que ver con la determinación de la pretensión económica que se solicita como recobro del Fosyga», por manera que en el «Formato de SOLICITUD DE RECOBRO POR CONCEPTO DE MEDICAMENTOS NO POS-CTC», deben detallarse los montos de las facturas de venta de medicamentos o servicios médicos no POS.

Luego explica: Muchos de los formularios que hacen parte del procedimiento de recobro en la presente demanda presentan efectivamente un valor a recobrar menor al valor total contenido en los documentos de los que dice que son las facturas de venta, sin embargo, con evidente desconocimiento de la resolución 3797 de 2004 el fallo de primera instancia procedió a ordenar el pago del total facturado, evento que no fue corregido por el fallo de segunda instancia al tramitar el grado jurisdiccional de consulta en aplicación del artículo 69 de CPT en concordancia con el artículo 306 del CPC.

Cuando el fallo de segunda instancia ordena el pago del total facturado comete el gravísimo error de ordenar un recobro sobre unas sumas de dinero que la EPS no cobró al momento de solicitar la devolución de los dineros asumidos. Lo más delicado es que el valor NO POS fue declarado autónomamente por la EPS en los formularios de recobro pero el fallo de segunda instancia acepta que se les conceda un valor superior al pretendido en el formulario de recobro.

Asevera que el ad quem incurre en una manifiesta vulneración del artículo 6 del Código de Procedimiento Laboral, al no comparar los valores pedidos en la reclamación administrativa y la demanda, pues surge evidente que las sumas no Pos reclamadas, incrementaron sustancialmente. Como soporte, elabora un cuadro comparativo de los valores solicitados.

CARGO TERCERO Denuncia violación directa, por infracción directa del artículo 50 del Código Procesal del Trabajo. Afirma que el error jurídico se produjo desde la primera instancia, en la medida en que el a quo impuso una condena por fuera de lo pedido, pues si bien, las pretensiones se fijaron en $57.954.127, condenó a la entidad por $60.954.127; decisión que al ser confirmada por el Tribunal vulneró el artículo denunciado.

CARGO CUARTO Ataca por la vía directa, en la modalidad de infracción directa, el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil. Sostiene que en el numeral 4 de la parte resolutiva del fallo de primer grado, se condena al pago de $12.000.000 y, que en la segunda instancia se impone una suma adicional por $322.175, lo cual resulta improcedente.

Insiste en que los recobros formulados por la EPS Comfenalco no cumplen con los requisitos del artículo 11 de la Resolución 3797 de 2004 y, alega lo siguiente: La condena en costas tiene sentido en tanto hay una posición contumaz de la persona respecto de quien se reclama una determinada pretensión en el trámite de una demanda, pero respecto de las peticiones formuladas por Comfenalco EPS, el Ministerio estaba en imposibilidad legal de hacer un reconocimiento, puesto que los diferentes soportes presentados no cumplían con los requisitos sustanciales definidos en el artículo 11 de la resolución 3797 de 2004.

Aun antes de la formulación de la demanda en el trámite administrativo el Ministerio estaba en imposibilidad legal de ordenar el pago por tratarse de soportes de cobro que no son idóneos tal como se desprende al igual del artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002. Cierra el cargo indicando que no debió procederse a la condena, pues no le era dable a la entidad allanarse a la demanda.

CARGO QUINTO Dirige el ataque por la misma vía y modalidad de los cargos anteriores, respecto de los artículos 2, numeral 4 de la Ley 712 de 2001, 622 de la Ley 1564 de 2012, 104, 149 a 156 de la Ley 1437 de 2011 y 140-2 del Código de Procedimiento Civil. Dado que considera que el asunto debió resolverse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, elabora un breve marco normativo en punto al Sistema de Seguridad Social en Salud; afirma que el Fosyga no es una entidad administradora o prestadora del servicio, sino que su naturaleza corresponde a ser «una cuenta adscrita al Ministerio de Salud», cuya estructura, financiación y destinación de recursos se encuentra definido en los artículos 219 a 224 de la Ley 100 de 1993.

Explica los procedimientos administrativos a través de los cuales la entidad efectúa el «Reconocimiento de servicios no contemplados en el POS», y el de «prestaciones y/o indemnizaciones con ocasión de la ocurrencia de eventos catastróficos o terroristas y accidentes de tránsito no cubiertos con póliza SOAT». Diseña un capítulo que denomina «De la competencia legal para conocer de las controversias relacionadas con los trámites de recobro o reclamación ante el FOSYGA» y precisa que la competencia corresponde al contencioso administrativo, pues el fondo cuenta con una función de financiación, que no de prestación de servicios médicos para abrirse paso al conocimiento de la jurisdicción ordinaria.

Afirma que ocurre lo mismo respecto del «factor objetivo», toda vez que se trata de trámites administrativos y procedimientos regulados por las Resoluciones 5395 de 2013 y complementarias. Concluye: Finalmente el fundamento para que exista una competencia en materia de determinados conflictos de la seguridad social en la justicia laboral, tiene estrecha relación con el hecho de que el servicio de salud es una “prestación social” y como tal es una consecuencia de las relaciones del trabajo por lo que existe una conexión con el objeto y finalidad de la jurisdicción del trabajo.

No obstante la relación entre las EPS y Ministerio de Salud y particularmente lo que tiene que ver con los recobros, no son un tema propio de la prestación social del “servicio de salud” por lo que es improcedente que estos conflictos sean resueltos por la justicia laboral. Estos recobros son más un tema propio de la administración de los ingresos parafiscales (tributos) que está a cargo del Ministerio de Salud, y como tal es un típico conflicto sobre el ejercicio de una función administrativa.

Como corolario, parte de la discusión dentro de la presente demanda de casación está relacionada con la aplicación o no de un conjunto de actos administrativos de contenido general que regulan las relaciones entre el Fosyga y las EPS, por lo que en pro de la realización de la justicia material es más técnico que este tipo de conflictos lo resuelva la justicia especializada en estos temas, es decir, la justicia contenciosa.

RÉPLICA Asegura que la censura incurre en un error de técnica en el planteamiento de los cargos, en tanto no cuenta con proposición jurídica; además, afirma que la sentencia gravada debe mantenerse, pues el recurrente omitió denunciar las pruebas de las que se sirvió el Tribunal para emitir su decisión. CONSIDERACIONES De entrada, la Sala advierte que le asiste razón a la réplica, en tanto se observan graves deficiencias de orden técnico en la sustentación de la demanda.

Cierto es que el rigor en el planteamiento del recurso extraordinario de casación, producto de exigencias constitucionales y lineamientos jurisprudenciales, ha sido flexibilizado con el único propósito de materializar, a través del estudio de cada caso particular, la principal labor de esta Corporación que es la unificación de la jurisprudencia, lo cual se logra con la confrontación de la sentencia cuestionada con la ley, en procura de mantener el orden jurídico y el respeto a las garantías y derechos mínimos de las personas.

Sin embargo, para que ello luzca posible, quien comparezca a esta sede como recurrente, debe cumplir con exigencias mínimas y lógicas que no pueden ser suplidas por la Corte, dado el carácter dispositivo y rogado del recurso extraordinario. En efecto, los 4 primeros cargos carecen de proposición jurídica, en la medida en que si bien, denuncian la Resolución 3797 de 2004, el artículo 617 del Estatuto Tributario y otras normas del Código de Procedimiento Civil y Laboral, no relaciona alguna de linaje sustancial de carácter laboral, que hubiese servido de soporte de la decisión gravada o que debiendo serlo, dejó de ser aplicada.

Cabe memorar, que esta Corte ha establecido que las resoluciones, decretos distritales o municipales, manuales y sentencias judiciales no son normas de alcance nacional; tampoco tienen esa categoría, las reglas procesales, de suerte que en nada resultan suficientes para estudiar el fondo de la acusación, en tanto requieren de la invocación de una de orden sustancial para que sea viable su estudio como violación de medio.

A manera de ejemplo, esta Corte en proveído CSJ AL8667-2017, adoctrinó: Esta Sala ha señalado en reiterada jurisprudencia, que las normas sustantivas o sustanciales, son aquellas que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas individuales y que para los efectos del recurso de casación, se refieren a las que consagran los derechos reclamados en la controversia judicial.

En primer término, el recurrente cita los artículos 86 del C.P.T., 167 y 176 del C.G.P., lo que resulta insuficiente, pues dichas normas son de carácter adjetivo, en tanto en ellas no se consagra derecho alguno y, por sí solas, no son suficientes para integrar una proposición jurídica, hasta tanto sea complementada con una disposición de orden sustancial; como ocurre cuando se plantea la violación de medio, que consiste en la trasgresión de una norma procedimental como vehículo para arribar a la violación de una sustancial, lo cual en esta oportunidad no se cumplió, porque no se hace relación a ninguna sustantiva violada a consecuencia de la vulneración de las procesales, pues como lo ha reiterado esta Corporación, «a más de indicar las normas procesales, tiene que denunciar las disposiciones sustanciales de orden nacional, no estará bien presentado un cargo si sólo se integra con preceptos adjetivos».

(Sentencia 15 may. 1989, Gaceta Judicial Tomo CXCVIII, n.° 2437, vol. 1, pág. 357-368). En segundo lugar, refiere un grupo de acuerdos municipales, que no tienen categoría de norma sustancial de alcance nacional para los efectos del recurso extraordinario, sino que son meras pruebas del proceso. Como en múltiples sentencias lo ha proclamado la Sala, la vía directa implica la aceptación de los soportes fácticos sobre los cuales el Tribunal edificó la decisión; por lo tanto, los hechos que el ad quem tuvo por demostrados quedan al margen del debate, en apoyo de las inferencias obtenidas.

Ahora, si se entendiera que las acusaciones están dirigidas por la senda indirecta, tampoco podría la Corte abrir paso a su análisis, pues emerge diáfano que el recurrente no desplegó esfuerzo alguno en procura de demostrar el error protuberante en que pudo incurrir el Tribunal, además que omitió relacionar los supuestos yerros fácticos, así como enlistar los medios probatorios eventualmente inapreciados o mal valorados, cuyo contenido hubiera cambiado el rumbo de la decisión gravada.

Con todo, en lo que corresponde al supuesto error jurídico al elevar el monto de las pretensiones de $57.954.127, para condenar a la recurrente al pago de $60.954.127, vale acotar que si bien, las facultades extra y ultra petita le están vedadas al juez de segundo grado, de conformidad con el artículo 50 del Código de Procedimiento Laboral, claro está que fue el a quo quien hizo uso de esas potestades, al ordenar el pago de un monto superior al que se peticionó en la demanda inicial, mientras que el operador judicial de alzada podía confirmarla, sin que pueda hablarse, entonces, de vulneración de norma.

Sobre el punto, en sentencia CSJ SL 24 ago. 2011, rad. 46274, la Corte precisó: “En sede de instancia, se tiene en cuenta la jurisprudencia que esta Sala ha asentado en múltiples oportunidades, respecto a las facultades ultra y extrapetita de los jueces de segunda instancia, entre ellas, la proferida el 9 de septiembre de 2004, radicada con el número 22862, lo siguiente: “Con anterioridad a la inexequibilidad parcial del artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, declarada mediante la sentencia C-662 de 1998 de la Corte Constitucional y, aún, con posterioridad a la misma, ha sido criterio pacífico de esta Sala, entre otras, en la del 18 de octubre de 2000, Radicación No. 14381, que las facultades extra y ultra petita que consagra la norma citada las tiene exclusivamente el juez laboral de primera instancia y, luego, con posterioridad a tal declaratoria, dicha potestad la tiene el mismo funcionario en los procesos laborales ordinarios de única instancia, pues de conformidad con la sentencia de marras, la demanda de inconstitucionalidad parcial presentada en contra del referido artículo 50, pretendía que esta facultad se extendiera a los procesos laborales de única instancia, cesando así su exclusividad para los jueces de primer grado en los procesos de doble instancia, habiendo sido esa la decisión de la Corte Constitucional.

“Por otro lado, no cabe duda que la teleología de la norma acusada, antes y después de la referida inconstitucionalidad parcial, no es otra que la de garantizar a las partes el debido proceso, el derecho a la defensa y, la de evitar decisiones que atenten contra el principio de la no reformatio in pejus, pues de tener estas facultades el juez de segunda instancia, en sus decisiones podría sorprender a una de las partes con un fallo incongruente con las pretensiones del libelo inicial, dejando a la parte afectada sin la oportunidad de poder contrarrestar esta decisión, pues no debe olvidarse que este juez sigue atado al principio de la congruencia en sus fallos.

“Esto dijo la Corte Constitucional en la sentencia C-662 del 12 de noviembre de 1998 citada, al resolver sobre la constitucionalidad de la expresión “de primera instancia” contenida en el artículo 50 del C. de P.L. y de la S.S.: ‘El ejercicio de la mencionada potestad que tienen los jueces laborales de primera instancia no es absoluto, pues presenta como límites el cumplimiento de las siguientes condiciones: i.) que los hechos en que se sustenta se hayan debatido dentro del proceso con la plenitud de las formas legales y ii.) que los mismos estén debidamente probados; y, además, iii.) que el respectivo fallo sea revisado por el superior, en una segunda instancia, quien “puede confirmar una decisión extra petita de la primera instancia, si ella es acertada, o revocarla en caso contrario, o modificarla reduciéndola si el yerro del inferior así lo impone, decisión que no puede ser aumentada ya que, de lo contrario, sería “superar el ejercicio de la facultad, llevarla más allá de donde la ejercitó el a quo y esto no le está permitido al ad quem”, ni tampoco agravarla en vigencia del principio procesal de la no reformatio in pejus, garantía constitucional que hace parte del derecho fundamental al debido proceso (C.P., arts. 29 y 31).

“(…) Por las razones expuestas, dentro de la potestad integradora de esta Corte para revisar la totalidad de la preceptiva legal demandada, conforme a la jurisprudencia de la Corporación, la Sala estima que la misma no contradice el ordenamiento superior, salvo en la expresión “de primera instancia”, como así se declarará en la parte resolutiva del presente fallo.

En consecuencia, los jueces laborales de única instancia en adelante están facultados para emitir fallos con alcances extra o ultra petita, potestad que se ejerce en forma discrecional, con sujeción a las condiciones exigidas, esto es, que los hechos en que se sustenta el fallo con esos alcances se hayan debatido dentro del proceso con la plenitud de las formas legales y que los mismos estén debidamente probados.’” De la reclamación del cargo cuarto, según la cual no debió el ad quem imponer costas procesales, dada su imposibilidad legal de allanarse a la demanda o reconocer el derecho por falta de los requisitos legales, importa recordar que la condena, según lo dispuesto en el numeral 1 del art. 392 del Código de Procedimiento Civil, vigente para la fecha de emisión del fallo, debe ser dispuesta por el juzgador siempre que exista «una parte vencida en el proceso», como ocurrió en el caso de marras.

En lo que respecta al quinto cargo, la supuesta nulidad del proceso por falta de jurisdicción y competencia, no se estructura toda vez que tal inconformidad fue resuelta en las instancias, pues en proveído de 17 de mayo de 2011, el juez de primer grado resolvió denegar la excepción, al hallar que la naturaleza del litigio se encuadraba en el marco del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral; esta decisión no fue objeto de apelación por la recurrente, quien pretende reabrir un debate jurídico superado, dada la omisión en el uso de los medios de impugnación que tenía a su alcance.

De esta suerte, queda claro que el cargo estudiado no apunta a develar alguno de los errores que podrían servir de motivación a la casación del fallo, sino a insistir en las razones que a su juicio debió tener en cuenta el ad quem para declarar la nulidad del proceso, situación que escapa al conocimiento de la Corte como tribunal de casación. Dicho lo anterior, los cargos no son estimables.

Las costas en el recurso extraordinario, a cargo de la demandada, dado que hubo réplica. En la liquidación, inclúyase la suma de $8.000.000 como agencias en derecho. Aplíquese el artículo 366-6 del Código General del Proceso. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el 30 de julio de 2015, por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DE COMFENALCO contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD EN SALUD – ADRES, como sucesora procesal de LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – FOSYGA.

Costas, como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 3 SCLAJPT-10 V.00