Radicación n.° 64461 FERNANDO CASTILLO CADENA Magistrado ponente SL2937-2018 Radicación n.° 64461 Acta 26 Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil dieciocho (2018) Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 27 de junio de 2013, en el proceso que en su contra promovió EUFEMIA LINERO DE MANJARRÉS. I.

ANTECEDENTES La parte actora demandó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que, una vez se declare que aquél no aplicó de manera correcta la Ley 445 de 1998 y sus decretos reglamentarios, sea condenado a pagarle los reajustes previstos en dicha normativa junto con los intereses de mora, desde el momento en que adquirió el status de pensionada y hasta que se verifique el pago de las acreencias reclamadas, y por tanto se le actualice el monto de la mesada que le cancela.

Para dar soporte a sus pretensiones, de manera muy sucinta, aseguró que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia le concedió la pensión mensual vitalicia de jubilación a través de la Resolución No. 000130 del 10 de febrero de 1993; que la entidad demandada le adeuda las diferencias dejadas de percibir por los reajustes pensionales de los años 1999, 2000 y 2001, que se le debieron reconocer habida cuenta que la pensión de la que disfruta es financiada con recursos del presupuesto nacional, por lo que se le debe pagar la indexación de cada mesada pensional.

La pasiva al dar respuesta al libelo se opuso al éxito de las pretensiones, negó los hechos que le sirvieron de soporte; alegó la improcedencia de las súplicas en la medida que, como lo advirtió la sentencia CC C – 067/99, el reajuste pretendido se aplica para pensiones financiadas con el presupuesto nacional, característica que no aplica en la entidad; por ello formuló las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción (folios 22 – 28).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Cuarto Laboral de Circuito de Santa Marta, en sentencia del 12 de octubre de 2012, absolvió de las pretensiones de la demandante, la condenó al pago de las costas y dispuso que en el evento de no ser apelada, la providencia se consultara (folios 66 - 74). III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Al desatar la apelación formulada por la parte actora la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, con sentencia de 27 de junio de 2013 revocó la de primer grado y, en su lugar, condenó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a pagar a la demandante las diferencias pensionales desde el 5 de abril de 2008 hasta el mes de junio de 2013, en cuantía de $49.722.686,80, debidamente indexadas; declaró probada parcialmente la excepción de prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 5 de abril de 2008 y condenó en costas a la demandada.

En lo que interesa al recurso extraordinario el sentenciador de segundo grado replicó el texto de los artículos 1° de la Ley 445 de 1998, reseñó que la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue una empresa creada mediante Decreto Legislativo 3129 de 1954; que mediante el precepto 7.º de la Ley 21 de 1988 se inició el proceso de reestructuración y reorganización de la empresa «y para ello se consideró necesario que la Nación asumiera el pago de las pensiones de jubilación a que tuvieran derecho los empleados […]».

Añadió que mediante el Decreto 1591 de 1989, comenzó la liquidación de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y se creó el Fondo del Pasivo Social de esa misma entidad, cuya actividad se cerró definitivamente el 14 de enero de 1993 y sus pasivos fueron asumidos por la Nación. Se remitió a la sentencia proferida por esta Sala el 13 de mayo de 2008, radicado 32303, con base en la cual estimó que estas pensiones están garantizadas por «el presupuesto de la Nación».

Acudió también a la providencia CC C-067/99, de la que extrajo que los incrementos solicitados no son de aplicación automática respecto a las entidades descentralizadas, con el argumento que tienen autonomía presupuestal, por lo que asumen el pago de pensiones de extrabajadores; aclaró que «hoy día no estamos frente a la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, a quien, efectivamente, no habrían podido endilgársele los incrementos de la Ley 445 de 1998, por la naturaleza con la cual fue creada, sino que nos encontramos frente a los derechos pensionales de extrabajadores de una empresa que desapareció […] ello la razón para que la Nación aceptara emerger como garante».

Procedió a verificar las operaciones de rigor y encontró que a la actora se le adeudaban los valores a cuyo pago condenó en razón a que halló que la pensión no se había ajustado a los lineamientos de la Ley 445 de 1998. Con respecto a la excepción de prescripción, señaló que los reajustes le fueron negados mediante Resolución No. 906 del 5 de abril de 2011, por lo que operó dicho medio extintivo de la obligación con respecto a los derechos causados con anterioridad al 5 de abril de 2008.

1. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, concedido por el Tribunal fue admitido por la Corte, que procede a resolverlo.

1. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case en su totalidad la sentencia del Tribunal y, en su lugar, en sede de instancia, confirme la decisión de primer grado. Con tal propósito formuló dos cargos por vía directa, que no fueron objeto de réplica, respecto a los cuales se hará un pronunciamiento conjunto en razón a su común finalidad y a la similitud en las normas denunciadas como infringidas.

CARGO PRIMERO Acusa la sentencia de ser violatoria de la ley, por la vía directa en la modalidad de interpretación errónea de los artículos: « 1 de la ley 445 de 1998, 1 a 4 del decreto 236 de 1999; 7 de la Ley 21 de 1988, 3 del decreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del decreto 1591 de 1989; 1 de la Ley 179 de 1994 (compilado en el decreto 111 de 1996); 1 del decreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del decreto 1591 de 1989 y 8 de la ley 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la ley 225 de 1995, 2 de la ley 38 de 1989, decreto 1129 de 1999, 1 y 5 de la ley 4 de 1976, 2512 del C.C.; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 del decreto 2108 de 1992; 1 a 3 del decreto 01 de enero de 1985; artículos 1 a 3 del decreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del decreto 2538 de 2001 y ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilarlas normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido, 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946».

Afirma no tener reparos respecto de los siguientes supuestos fácticos en que se apoyó el sentenciador: (i) la fecha y cuantía en que concedió la pensión a la demandante y (ii) la calidad de establecimiento público del orden nacional que ostenta la entidad demandada. Luego de transcribir algunas de las normas denunciadas en el cargo, de la sentencia de esta Sala con radicado 32303 y de algunas de constitucionalidad, asegura que el juez plural confundió lo que es el Presupuesto General de la Nación con el Presupuesto Nacional.

Aclara que el primero está integrado por los presupuestos de los establecimientos públicos y por el presupuesto nacional que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 en su artículo 1°. Y, sobre el segundo, esto es, el presupuesto nacional, indica que es el que comprende el de todas las ramas del poder público del nivel nacional, con excepción de los establecimientos públicos, las empresas sociales del Estado y las de economía mixta, por lo que considera que las pensiones que reconoce y cancela la accionada y recurrente, no son susceptibles de aplicarles el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Agrega que la posición jurídica referida encuentra respaldo en que mediante sentencia de esta Sala proferida el 5 de febrero de 2014, radicado 40333, se recogió el criterio que se había expuesto en la sentencia 32303 que cita el Tribunal como sustento de su decisión, y para el efecto, acogió el del Consejo de Estado plasmado en las providencias del 10 de febrero y 15 de septiembre de 2011, que identificó, con base en las cuales concluyó que el presupuesto del fondo demandado no hace parte del presupuesto nacional.

Que por tanto, el juez plural aplicó indebidamente el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, por cuanto los establecimientos públicos no están comprendidos dentro del presupuesto nacional y, por ende, las pensiones no han sido canceladas con recursos del tesoro público, lo cual conlleva no aplicar los reajustes pretendidos. CARGO SEGUNDO Precisa la censura que la providencia acusada violó la ley de manera directa, en la modalidad de aplicación indebida de los artículos: « 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto reglamentario 236 de 1999, como consecuencia de la infracción directa de los artículos 24 de la ley 225 de 1995, 3 y 110 del decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la ley 38 de 1989, 1 de la ley 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 de la Constitución Política; decretos reglamentarios 2591 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1, 3 y 11 del Decreto 1591 de 1989, ley 21 de 1992; 5 de la ley 4 de 1976; 1 y 26 del decreto 1128 de 1999; 1 del decreto 1221 de 1975; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 de la ley 4 de 1976; 14 y 143 de la ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T., 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 153 de 1945, decreto 2340 de 1946».

Para dar desarrollo a la acusación, acude a similar argumentación jurídica a la esgrimida en el primer cargo, para señalar que el tribunal no tuvo en cuenta que el fondo demandado se erigió como un establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, por lo que ninguno de sus pensionados tiene derecho al reajuste contemplado en la ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario.

Señala que no se tuvo en cuenta que el estatuto orgánico del Presupuesto Nacional contenido en el Decreto 111 de 1996, tiene prelación sobre cualquier otra sobre la materia, y por tanto debió aplicarse de preferencia sobre las que expresan el origen de la financiación de las pensiones de los extrabajadores de la empresa demandada. Se remite a la sentencia CC C-337/93, entre otras que se han ocupado del asunto.

Refirió que la ley 1420 de 2010 señala los componentes del Presupuesto General de la Nación, compuesto por presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional y el Presupuesto Nacional; luego se remitió a lo previsto en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998, que transcribió para derivar que los incrementos allí previstos, benefician a las pensiones del sector público del orden nacional financiadas con recursos del presupuesto nacional.

CONSIDERACIONES El Tribunal, al acoger el derrotero que jurisprudencialmente estaba vigente, decidió condenar al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales bajo el entendido de que los fundamentos fácticos esgrimidos por los libelistas se acoplaban a las directrices contenidas en la Ley 445 de 1998. El censor, por su parte, aduce que dada la naturaleza jurídica del ente accionado y al no provenir sus recursos del presupuesto nacional, sino del Presupuesto General de la Nación, no resulta pertinente aplicarle a las pensiones de los actores los incrementos que ordena la disposición referida.

Pues bien, el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, en su primer inciso, declarado exequible por la sentencia de Constitucionalidad C-067 de 1999, reza lo siguiente: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1 de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente. (Subrayas fuera del texto). Sea oportuno precisar que una vez desaparecida la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, las pensiones que aquella reconocía pasaron a ser cubiertas por el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales.

Ahora, el punto en discusión ha sido resuelto de manera reiterada por esta Sala de la Corte, entre otras, en la sentencia CSJ SL15781-2016, del 2 de nov. de 2016, rad. 71024, en la que se hizo un análisis sobre la naturaleza jurídica de la entidad inicialmente responsable de los pagos, de la que pasó a asumirlos; y en especial se auscultó la integración de sus recursos y de qué presupuesto obtenía su financiación, así se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento público de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

De tal suerte, que el juez plural se equivocó al imponer los reajustes pretendidos, en tanto aquella no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional sino por la extinta Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, aunque luego, pasara a ser pagadas por el Fondo recurrente; además, y lo que a la postre resulta relevante, los recursos con que se cancelan dichas prestaciones emanan del presupuesto general de la nación, no del Presupuesto Nacional, que es al que hace referencia la Ley 445 de 1998 cuando establece los incrementos a que alude la demandante.

Así las cosas, se debe casar la sentencia recurrida ante la prosperidad de los cargos ya analizados; en instancia no se requiere de otras argumentaciones para confirmar la sentencia de primer grado que absolvió a la demandada de todas las pretensiones incoadas, como lo decidió el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta, el 12 de octubre de 2012.

Dada la prosperidad del recurso, no se impondrá condena en costas en sede casacional. En la segunda instancia correrán a cargo de la parte actora. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 27 de junio de 2013, en el proceso que instauró EUFEMIA LINERO DE MANJARRÉS contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En instancia, se CONFIRMA la sentencia de primer grado proferida el 12 de octubre de 2012 por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Santa Marta. Costas como se indicó en la parte motiva. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN SCLAJPT-10 V.00 13 SCLAJPT-10 V.00