Radicación n.° 45465 Pasó por ponencia derrotada del despacho del doctor Botero al despacho del doctor Castillo en agosto de 2017 y de este último despacho por impedimento del titular. CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL290-2018 Radicación n.° 45465 Acta 05 Bogotá, D. C., catorce (14) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Decide la Corte la acción de revisión que interpuso la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a través de la cual pretende la invalidación de tres actas de conciliación suscritas entre el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA y MAURICIO CONSUEGRA SARMIENTO, ANTONIO BAUSA CUETO y LUIS MÁRQUEZ GONZÁLEZ. Se acepta el impedimento manifestado por el Magistrado Fernando Castillo Cadena.

ANTECEDENTES Por conducto de su Procuradora Delegada para los Asuntos del Trabajo y de la Seguridad Social, la Procuraduría General de la Nación interpone acción de revisión, con el propósito de que se invaliden las actas de conciliación suscritas ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Barranquilla en el 2007, entre el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y los ex trabajadores referidos en precedencia. Adicionalmente, y a consecuencia de la anterior declaración, solicita que se ordene el reintegro de las sumas recibidas irregularmente por los citados ciudadanos, y «se oficie a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, por los posibles actos anómalos, cometidos en el proceso conciliatorio por los distintos participantes».

En sustento de su pedimento refiere que en 1992, el Distrito de Barranquilla decidió liquidar las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, para lo cual implementó un plan de retiro denominado «Programa de Retiro Voluntario», al cual se acogieron la mayoría de los trabajadores mediante la suscripción de actas de conciliación suscritas ante el Inspector Nacional del Trabajo; que en el año de 2001, el Distrito de Barranquilla solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público su admisión al trámite de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, petición que fue acogida mediante Resolución n.° 222 de 12 de febrero de 2001; que conforme lo establecen los artículos 17 de la Ley 550 de 1999 y 3.º del Decreto 694 de 2000, dicho acuerdo, salvo autorización previa y escrita del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, prohíbe a las entidades territoriales suscribir conciliaciones a partir de la fecha de iniciación de las negociaciones.

Aduce que no obstante lo anterior, en los años 2006 y 2007 el Distrito de Barranquilla «revivió» esas conciliaciones y a través del mismo mecanismo, concedió a algunos ex trabajadores de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, el reajustes en el monto de las mesadas pensionales incluido el pago del retroactivo, bajo el argumento de que en 1992 la entidad no les reconoció la totalidad de sus derechos y que la acción para su reclamo no se encontraba prescrita.

Con fundamento en lo expuesto, considera que en el presente asunto se configuran dos de las causales previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 para que preceda la acción de revisión de pensiones, a saber: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Señala que la primera se configura, porque las actas cuya invalidación se pretende desconocieron el instituto jurídico-procesal de la cosa juzgada, pues en el año de 1992, los trabajadores suscribieron ante el Inspector Nacional del Trabajo acuerdos conciliatorios en los cuales se acogieron al «Programa de Retiro Voluntario» y declararon a la empresa «a paz y salvo […] por todo concepto laboral o convencional que se derive del contrato de trabajo entre las partes».

Y, frente a la segunda causal, refiere que para las fechas de suscripción de las actas cuya invalidación se demanda, los ciudadanos accionados no eran trabajadores oficiales de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla, toda vez que la entidad se disolvió y liquidó mediante Acuerdo Distrital n.° 26 de octubre 21 de 1992; además, que conforme a las actas de conciliación suscritas en ese mismo año, cada uno de ellos renunció al cargo que desempeñaba; luego, la convención colectiva de trabajo no les era aplicable.

Asimismo, señala que a la data en la que se retiraron los trabajadores, la cláusula convencional había agotado su contenido pues los aumentos salariales únicamente se previeron para los años 1990 y 1991, sin que sea posible extenderlos a otras vigencias (f.º 1 a 14 del cuaderno inicial). Al dar respuesta a la demanda, Luis Márquez González por conducto de apoderado manifiesta oponerse totalmente a las pretensiones.

En cuanto a los hechos, únicamente acepta la liquidación de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y su acogimiento al «Programa de Retiro Voluntario» (f.º 90 a 102). Para rebatir los argumentos expuestos por el agente del Ministerio Público, aduce que no puede predicarse la existencia de cosa juzgada puesto que las actas de conciliación suscritas en el año de 1992 tuvieron como causa la liquidación de las EPM y la puesta en marcha del Programa de Retiro Voluntario, lo cual conllevó a que las partes concertaran el monto y la forma de pago de las acreencias laborales que les adeudaba la entidad en su condición de trabajadores activos; en tanto que, las actas suscritas en el 2007, tuvieron como objeto dirimir las diferencias originadas con ocasión del valor de las mesadas pensionales, en su condición de pensionados.

Agrega que el reajuste de las pensiones es un derecho fundamental. En punto a que la administración distrital no podía suscribir acuerdos conciliatorios por encontrarse inmersa en un trámite de reestructuración de sus finanzas, precisa que el «recurso de revisión» no es el mecanismo idóneo para reabrir el debate sobre temas que debió tener en cuenta la entidad en sede administrativa, «antes de la suscripción de las actas que hoy censura, o en sede judicial para propiciar su defensa (…)».

En lo concerniente a la causal segunda, expone que no se aportó al trámite extraordinario prueba fehaciente que acreditara de qué forma se incrementó irrazonable e injustamente la prestación, y que la divergencia planteada radica en la interpretación de una cláusula convencional, «propuesta por la recurrente de orden literal y la manifestada por las partes al momento de la suscripción del acta cuestionada del orden finalista».

Finalmente, en cuanto a la petición de reintegro de las sumas canceladas en exceso, refiere que fueron recibidas de buena fe y, en ese sentido, el numeral 2.º del artículo 136 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que «los dineros recibidos de buena fe no son objeto de recuperación a través de la figuras del reintegro o la compensación; salvo que la administración demuestre lo contrario dentro de un proceso judicial que se encuentra obligada a promover», razón por la cual es improcedente su devolución (f.º 90 a 102 del cuaderno de la Corte).

Por su parte, Mauricio Consuegra Sarmiento y Antonio Bausa Cueto, a través de apoderado judicial, se opusieron a las pretensiones de la demanda. En cuanto a los hechos, admitieron los relacionados con que el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla solicitó el trámite de reestructuración ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la liquidación de las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla y su acogimiento al «Programa de Retiro Voluntario» (f.º 116 a 129 del cuaderno de la Corte).

Para enfrentar lo expuesto por el accionante, señalaron idénticos argumentos a los planteados por Luis Márquez González. El Jefe de la Oficina Jurídica del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, al descorrer el traslado, manifiesta que coadyuva la petición de la Procuradora Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social.

En tal sentido, afirma que operó la cosa juzgada de las conciliaciones suscritas en 1992, respecto de «todas las personas involucradas en las conciliaciones realizadas entre los años 2006 y 2007»; que el Distrito se encuentra incurso en el trámite de un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y, por tanto, conforme a los artículos 17 de la Ley 550 de 1990 y 3.º del Decreto 694 de 2000, salvo autorización previa y escrita del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la entidad territorial, a partir de la fecha de iniciación de las negociaciones, no podía efectuar conciliaciones o transacciones de ninguna clase de obligaciones a su cargo, ni efectuar operaciones que no correspondan a las necesarias para evitar la parálisis del servicio que conlleve a la afectación de derechos fundamentales.

Igualmente, asevera que los actos que impliquen gastos diferentes a los necesarios para el normal funcionamiento de la entidad, celebrados y ejecutados sin la autorización previa y escrita de la Dirección de Apoyo Fiscal, son ineficaces de pleno derecho; que los ex trabajadores hoy accionados, en las actas de conciliación suscritas en 1992 declararon a paz y salvo por todo concepto de origen convencional a las EPM; luego, no era viable volver sobre lo conciliado 15 años después, y que los derechos materia de conciliación se encontraban prescritos.

Aduce también que la convención colectiva no se prorrogó, toda vez que la empresa entró en fase de disolución y liquidación, lo que conllevó a la terminación de todos los contratos laborales; que esta Sala mediante sentencia CSJ SL, 2 nov. 1999, rad. 11875 se pronunció sobre el tema planteado en las conciliaciones, en el sentido de que el reajuste salarial de la anualidad de 1992 era improcedente, en la medida que el aumento del 28% se pactó únicamente para el año 1991, y que el funcionario que realizó las conciliaciones incurrió en violación al debido proceso, toda vez que no tuvo en cuenta que en razón al Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, el Distrito no podía realizar tales convenios sin el aval del comité previsto para su vigilancia. CONSIDERACIONES Aunque la demanda extraordinaria de revisión se estructuró sobre las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Corte limitará su estudio a la causal b), dado que al encontrarla fundada, se hace innecesario el análisis de la primera.

La disposición normativa en cita, consagra lo siguiente: Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. [El numeral 6.° del artículo 6.° del Decreto 575 de 2013, le otorgó igual competencia a la UGPP] La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Textos subrayados declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003) En punto a la causal en estudio, considera tanto la delegada de la Procuraduría como el Jefe de la Oficina Jurídica del Distrito de Barranquilla, que las actas conciliatorias desconocieron abiertamente el contenido del artículo 30 de la convención colectiva de trabajo (1990-1991) dado que allí únicamente se previó el aumento de los salarios para las anualidades de 1990 y 1991, sin que fuera posible extender dicho beneficio para el año 1992, tal como se hizo en las conciliaciones cuya invalidez se demanda.

Pues bien, la cláusula convencional referida, es del siguiente tenor: SALARIOS.- Las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla aumentarán a partir del primero (1º) de Enero de 1990, por una sola vez el salario básico a cada uno de sus trabajadores en la suma de VEINTE MIL PESOS ($20.000,oo) mensuales. Para el segundo año de vigencia de la Convención Colectiva el aumento de salario de cada uno de sus trabajadores tendrá un incremento del veintiocho por ciento (28%) sobre lo devengado por cada uno de sus beneficiado (sic), teniendo en cuenta que de ninguna manera, el incremento será menor de VEINTIUN MIL PESOS ($ 21.000,oo) mensuales.

Ahora, en los acuerdos conciliatorios suscritos por los ex trabajadores accionados y el Distrito de Barranquilla, durante el año 2007, con los cuales se pretendió zanjar cualquier discusión atinente a la cláusula convencional transcrita -conforme se lee en las 3 actas adosadas el proceso (f.º 18 a 19, 22 a 24 y 27 a 29)-, las partes acordaron hacer extensivo el incremento salarial del 28% para el año de 1992 y, para el efecto, dejaron las siguientes constancias en punto a la disposición colectiva en estudio: Que esta convención colectiva se prorrogó por mandato de la ley, y se encuentra vigente, teniendo las desaparecidas E. P. M. de Barranquilla que aumentarle el 28% a sus trabajadores vinculados hasta 1992 y en 1993, como se efectúo con un grueso número de sus servidores, lo que no ocurrió con el señor (…) a quien no se le aplico (sic) dicho aumento salarial del 28%, de manera que al momento de salir pensionado el valor de su pensión inicial fue liquidado con un Ingreso Base de Liquidación promedio inferior al 100%.

Tercero: El no pagarle el aumento salarial del 28% previsto anteriormente al señor (…), le generó un ingreso base de liquidación inferior al real que por ley le corresponde, pues no representa el valor que se le debió reconocer como cifra inicial para el calculo (sic) de la mesada pensional (…). Acto seguido, acordaron unos aumentos sobre el valor de las mesadas pensionales y se reconocieron las diferencias causadas –denominadas retroactivos- tal como se muestra a continuación: Nombre Fecha acta Valor adicional Valor diferencias pensionales MAURICIO CONSUEGRA SARMIENTO 31/12/2007 $159.162,37 $16.882.342 ANTONIO BAUSA CUETO 19/01/2007 $116.142,01 $4.565.339 LUIS MÁRQUEZ GONZÁLEZ 07/12/2007 $97.829,00 $8.137.632 Pues bien, le asiste razón a la delegada de la Procuraduría, en la medida que del contenido del artículo 30 de la convención colectiva de trabajo (1990-1991) únicamente se extrae que se contemplaron dos aumentos salariales: el primero, para el año 1990, en la suma de $20.000; y el segundo, para el año 1991, del 28% sobre lo devengado por cada uno de los trabajadores, sin que dicho incremento sea inferior a $21.000.

Y si ello fue así, no podían el Distrito de Barranquilla y los ex trabajadores accionados conciliar dicho asunto, dada la claridad de la cláusula convencional que, como se vio, agotó su objeto el 31 de diciembre de 1991. Al resolver una acción de igual naturaleza a la invocada en el sub lite, contra ex trabajadores de la misma entidad y por los mismos hechos, esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse desde hace cerca de una década (CSJ SL, 22 sep. 2009, rad. 38537), tal y como lo reiteró en sentencia CSJ SL, 10675-2014, en la que adujo: (…) del contenido de la cláusula trigésima de la convención colectiva de trabajo (1990-1991) únicamente se extrae que se contemplaron dos aumentos salariales: el primero, para el año 1990, en la suma de $20.000; y el segundo, para el año 1991, del 28% sobre lo devengado por cada uno de los trabajadores, sin que dicho incremento sea inferior a $21.000.

Ninguna otra hermenéutica se desprende de la norma convencional. (…) En este orden ideas, no le asiste razón a los accionados al afirmar que la interpretación que se realizó en las actas conciliatorias demandadas era razonable y finalista, dado que, se itera, las partes que intervinieron en la negociación colectiva fueron expresas en fijarle un preciso término de duración a la norma que previó los aumentos salariales, sin que sea posible extenderla a otras vigencias.

Entonces, a la luz de la jurisprudencia reseñada, le asiste razón a la accionante al afirmar que a la data en la que se retiraron los trabajadores, la cláusula convencional había agotado su contenido pues los aumentos salariales únicamente se previeron para los años 1990 y 1991, sin que sea posible extenderlos a otras vigencias, de modo que el pago que se le reconoció a los demandados mediante los acuerdos suscritos en el año 2007, en verdad exceden lo previsto en la convención colectiva en cita, por tanto, la causal en estudio es fundada y, en consecuencia, se dispondrá declarar la invalidez de las 3 actas de conciliación objeto de revisión. De otra parte, tampoco tienen razón los demandados al manifestar que la parte actora no aportó prueba fehaciente que demuestre de qué manera los incrementos fueron irrazonables o desproporcionados, ya que los aumentos y las sumas de dinero reconocidas por concepto de diferencias pensionales causadas desde 1992 y que oscilaron entre los $4.565.339 y los $16.882.342, ponen en evidencia el perjuicio económico que sufrió el Distrito de Barranquilla, tal y como se corrobora con la información sentada en el cuadro supra.

Ahora, en cuanto a la pretensión del Ministerio Público encaminada a que se ordene el reintegro de las sumas recibidas en exceso, estima la Sala su procedencia, en la medida que: (i) la claridad de la cláusula 30 convencional no permitía, otra interpretación diferente a la indicada en esta providencia; (ii) los ex trabajadores accionados en el marco del Programa de Retiro Voluntario que se adelantó en 1992, conciliaron con las Empresas Públicas Municipales de Barranquilla « todo concepto laboral y convencional», sin embargo, 15 años después revivieron un asunto sobre el cual se había negociado con efectos de cosa juzgada, y (iii) en las conciliaciones materia de revisión ni siquiera se procuró excluir los períodos que se encontraban prescritos conforme el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo, todo lo cual desvirtúa la buena fe de quienes suscribieron dichos acuerdos.

Finalmente, conforme lo impetró la accionante, una vez ejecutoriada la sentencia, se dispondrá que por la Secretaría de la Sala se compulsen copias del expediente al despacho del señor Fiscal General de la Nación, doctor Néstor Humberto Martínez Neira y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que de acuerdo con sus competencias, si así lo estiman pertinente, adelanten las investigaciones a las que haya lugar.

Sin lugar a costas en sede de revisión, dada la prosperidad de la acción. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: INVALIDAR las actas de conciliación suscritas en el año 2007 entre el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, y MAURICIO CONSUEGRA SARMIENTO, ANTONIO BAUSA CUETO y LUIS MÁRQUEZ GONZÁLEZ.

SEGUNDO: ORDENAR a MAURICIO CONSUEGRA SARMIENTO, ANTONIO BAUSA CUETO y LUIS MÁRQUEZ GONZÁLEZ devolver al DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA las sumas de dinero que recibieron a propósito de las conciliaciones cuya invalidez ha sido declarada.

TERCERO: Una vez ejecutoriada la sentencia, se ordena a la Secretaría de la Sala compulsar copias del expediente al despacho del señor Fiscal General de la Nación, doctor Néstor Humberto Martínez Neira y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que de acuerdo con sus competencias, si así lo estiman pertinente, adelanten las investigaciones a las que haya lugar.

CUARTO: Sin costas, dada la prosperidad de la acción.

QUINTO: En firme este proveído, archívense las presentes diligencias. Notifíquese, publíquese y cúmplase. IMPEDIDO FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA JORGE MAURICIO BURGOS RUIZ CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO RIGOBERTO ECHEVERRI BUENO LUIS GABRIEL MIRANDA BUELVAS JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN 14