SL2896-2019 — Corte Suprema

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 68961 JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL2896-2019 Radicación n.° 68961 Acta 25 Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil diecinueve (2019). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por NELLY ALOMIA DE SUÁREZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el 16 de diciembre de 2013 dentro del proceso ordinario laboral que adelantó en contra de LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA.

Acéptese el impedimento presentado por el Magistrado Donald José Dix Ponnefz a folio 72 y vto. del cuaderno de la Corte. Reconózcase y téngase a la Dra. Karina Vence Peláez como apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en los términos y para los fines del poder que le fuera conferido a folios 47-70 cuaderno de la Corte.

ANTECEDENTES Nelly Alomia de Suárez llamó a juicio a La Nación – Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, con el fin de que se le reconociera y pagara, el valor de la mesada pensional en forma completa, como se le venía reconociendo antes de la expedición de la Resolución n.° 000420 de 26 de mayo de 2006 y sin ordenar la devolución de la suma de $215.410.215,17; a reintegrar de manera indexada las diferencias dejadas de cancelar con ocasión de la decisión tomada unilateralmente en el citado acto administrativo, a partir de la fecha en que aplicó en nómina y hasta que se realizara en forma completa y oportuna el pago de la mesada pensional y, al pago de las costas.

Fundamentó sus peticiones, en que: la Empresa Puertos de Colombia le reconoció sustitución pensional en Resolución n.° 000397 de 28 de febrero de 1990, en calidad de cónyuge sobreviviente de Eudoxio Suárez Riascos, fallecido el 15 de diciembre de 1989; posteriormente, el Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia expidió la Resolución n.° 000420 de 26 de mayo de 2006 y, con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, de manera unilateral ajustó su mesada pensional de $3.179.875,71 a $1.921.157,89, además de ordenar el reintegro de la suma de $215.410.215,17; lo anterior, porque la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura de 23 de marzo de 1993 que ordenaba la reliquidación de la pensión, fue enviada al Tribunal Superior de Bogotá, a fin de que se surtiera el grado jurisdiccional de consulta, corporación judicial que, revocó la decisión de primera instancia en fallo del 14 de junio de 2001.

Por lo anterior, según el criterio de la entidad demandada, la Resolución n.° 1934 de 18 de septiembre de 1997, mediante la cual el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia en liquidación dio cumplimiento al fallo de primera instancia reajustando el monto de la pensión de sobrevivientes, « perdió su fuerza ejecutoria », por la desaparición de un presupuesto de derecho indispensable para su vigencia. Señaló que la Fiscalía Delegada ante el Tribunal Superior de Bogotá, confirmó auto inhibitorio en investigación adelantada en su contra, por considerar que su actuación fue de buena fe.

Para concluir, expuso que agotó reclamación administrativa sin obtener respuesta de la entidad convocada al juicio. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Seguridad Social – UGPP al contestar la demanda, de los fundamentos fácticos aceptó: el reconocimiento de la sustitución pensional por parte de la Empresa Puertos de Colombia, el ajuste unilateral a su mesada, la orden de reintegro de la suma de $215.410.215.17 y, la revocatoria de la sentencia de primera instancia que ordenó reajustar la prestación pensional a la demandante, por vía del grado jurisdiccional de consulta.

Presentó oposición total a las pretensiones, propuso la excepción previa de falta de jurisdicción y la de fondo de prescripción, así como las que denominó, inexistencia del derecho reconocido en la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura el 23 de marzo de 1993, « LA RESOLUCIÓN 000420 DE 2006 SE AJUSTA A LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY », « EL ACTOR NO CUMPLE CON EL SUPUESTO DE HECHO DE LA NORMA PARA ACCEDER A LO PRETENDIDO – INEXISTENCIA DEL DERECHO RECLAMADO », buena fe de la demandada, inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido y la genérica (f.° 148-158 cuaderno principal).

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, mediante concluyó el trámite y emitió fallo el 26 de agosto de 2013 (f.° 385-394 cuaderno principal), en el que resolvió: PRIMERO.- ABSOLVER a la NACION MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO UNIDAD ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL UGPP, representada legalmente (…), de los cargos formulados en su contra por la señora NELLY ALOMIA DE SUAREZ identificada (…).

SEGUNDO. - DECLARAR que la demandante señora NELLY ALOMIA DE SUAREZ, identificada (…), debe seguir devengando su mesada pensional en los términos indicados en la Resolución No. 000420 de Mayo 26 de 2006, sin que tenga que reintegrar la suma de $215.410.215,17. TERCERO.- CONDENAR a la demandante en costas. Liquídense por secretaría, para tal fin, fíjese como agencias en derecho la suma de $294.750,00.

En virtud de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 19 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil. CUARTO.- Si esta providencia no fuere apelada ENVIAR en CONSULTA ante la Sala Laboral del Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad. QUINTO.- La presente providencia queda notificada en ESTRADOS al tenor de lo dispuesto en el literal b) del artículo 41 del C.P.T. y S.S. en concordancia con el artículo 81 ibídem.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, resolvió el recurso de apelación de la demandante, así como el grado jurisdiccional de consulta en favor de la entidad demandada, en fallo de 16 de diciembre de 2013 (f.° 415-439 cuaderno de instancias), en el que dispuso, confirmar la decisión de primer grado, sin costas.

En lo que estrictamente interesa al recurso extraordinario, el Tribunal fijo como problemas jurídicos a resolver: i) establecer si a la demandante le asistía el derecho a percibir su mesada pensional en los términos anteriores a la expedición de la Resolución n.° 000420 de 2006 y, ii) si debía reintegrar a la administración la suma de $215.410.325.17, « por concepto de sumas pagadas de más ».

El colegiado encontró establecido, que la decisión judicial que ordenó el reajuste de la pensión a la demandante, debía ser objeto de estudio a través del grado jurisdiccional de consulta, lo que efectivamente sucedió después de 4 años de proferida la sentencia de primera instancia, por lo que, aquella decisión « nunca llegó a estar ejecutoriada », « lo que a la postre permite colegir fácilmente que la Resolución N°. 1934 del 18 de diciembre de 1997, que se expidió por el Fondo de Pasivo Social de Puertos de Colombia, en cumplimiento del mentado fallo de primera instancia, estuvo equívocamente motivado », como ya se indicó, al no haberse surtido el grado jurisdiccional de consulta.

A continuación, abordó el punto relacionado con el reintegro de las sumas pagadas a la actora del juicio con ocasión de la sentencia judicial de primera instancia, que a la postre fue revocada y, concluyó: Teniendo en cuenta lo anterior, esta Sede Judicial de Descongestión avala desde ya la decisión tomada por el Juez de Instancia, quien consideró que el reintegro de los $215.410.215.17, ordenados en el Artículo Tercero de la Resolución N°. 000420 de 2006, no tiene respaldo legal alguno, no solo porque el fallo dictado por la Sala de Descongestión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, no lo contempló, ya que ni siquiera fue materia de debate, sino también porque la actora recibió de buena fe los montos adicionales por concepto de mesadas pensionales ordenados a través de acto administrativo proferido por el Fondo del Pasivo Social de Puertos de Colombia, quien a motu proprio los empezó a pagar, pasando por alto que la sentencia dictada por el Juez Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura no estaba ejecutoriada.

Hay que decir también, que el apoderado de la parte actora, no se percató de que el A quo había tomado en comento, al apelar el hecho de que la demandante tuviera que reintegrar la suma antes dicha. A continuación, abordó el estudio de la legalidad de la decisión adoptada por la demandada en la Resolución n.° 000420 de 2006, la que consideró no vulneraba derecho alguno de la demandante, « con excepción de su artículo tercero », aspecto que analizó a partir del artículo 73 del CCA y la interpretación que del mismo hiciera el Consejo de Estado en sentencia de 16 de febrero de 2001, expediente 12907 de la que transcribió un aparte; así como también del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, cuya aplicación soportó en la sentencia de esta Corte con radicación CSJ SL, 22 abr. 2008, rad. 32516 y en la CC T-057 de 2005, para concluir, que no era necesario que el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, […] debiera informar por escrito a la demandante de la decisión de desmontar el reajuste pensional que le había sido reconocido en cumplimiento de la sentencia 038 del 23 de marzo de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (V), pues al serle notificada la sentencia del el 14 (sic) de junio de 2001, emanada de la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la actora ya tenía conocimiento de que el reajuste reconocido devino en ilegal, razón por la que no tenía derecho al mismo.

Igualmente se debe advertir, que si el reajuste ordenado por decisión judicial no ejecutoriada era contrario a la ley, como finalmente se decretó en segunda instancia, esto le exoneraba de notificar a la demandante tal decisión de conformidad con lo indicado en los artículos 69 y 73 del C.C.A., razón de más para considerar que no hubo vulneración alguna de los derechos constitucionales de la demandante.

RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el Tribunal admitido por la Corte y sustentado en tiempo, se procede a resolver. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la censura que la Corte case la sentencia impugnada, en sede de instancia « REVOQUE TOTALMENTE la de primer grado en su artículo primero, segundo (excepto «sin que tenga que reintegrar la suma de $215.410.215.17») y tercero ».

Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, que no obtuvo réplica y, enseguida, se estudia. CARGO ÚNICO Acusa la sentencia impugnada de ser violatoria de la ley sustancial por vía directa, en la modalidad de interpretación errónea del artículo 19 de la Ley 797 de 2003; 69 y 73 del CCA, « que llevó a desconocer los artículos » 74, 28, 14, 34 y 35 del CCA.

Aduce que no existe duda, de que la pensión que devenga en calidad de sustituta del pensionado Eudoxio Suárez Riascos proviene del tesoro público, lo que permitiría dar aplicación al artículo 19 de la Ley 797 de 2003; sin embargo, advierte que no se observa que la misma haya sido adquirida sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas convencionales y legales vigentes en la época de su reconocimiento, o con documentación falsa, amén que no se debatió en el juicio si la misma se reconoció irregularmente.

Luego refiere: En tratándose de actos administrativos de contenido particular, no basta que estén dadas las condiciones objetivas para revocar de manera unilateral, sino que la administración debe contar con la anuencia del particular en razón de los derechos subjetivos reconocidos por la misma administración. Así, si es el interesado quien solicita la revocatoria de un acto que lo afecta, la administración advertida de la configuración de alguna de las causales, debe proceder a su revocatoria para dejar sin efectos decisiones adoptadas por ella misma; por el contrario frente a actos de contenido particular y concreto que reconocen derechos, su revocatoria adquiere una connotación distinta en tanto no basta con demostrar la existencia de la causal, sino que la ley en desarrollo del principio de seguridad jurídica exige que la administración cuente con el consentimiento expreso y escrito del titular del derecho reconocido; de allí que si la administración se pronuncia a través del acto administrativo reconociendo derechos a terceros luego de estar en firme el acto advierte que se da alguna causal para su revocatoria, no puede abrogarse la facultad de revocarlos de manera unilateral sin contar con la anuencia de los terceros a quienes les fue reconocido un derecho subjetivo o creado la situación del mismo carácter.

Lo anterior no impide la posibilidad de que la administración cuestione su propio acto en tanto lo considera violatorio del orden legal, sólo que en tal hipótesis deberá hacerlo a través del ejercicio de la acción de lesividad, esto es, demandando su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa en busca de anularlo, así se desprende de la lectura del inciso primero del artículo 73 C.C.A..

CONSIDERACIONES El punto en el que finca el error jurídico que la censura le achaca al Tribunal, se concreta a la imposibilidad de que la entidad demandada pudiera efectuar la revocatoria directa del acto administrativo que, con fundamento en una decisión judicial, dispuso el reajuste de la mesada pensional, sin contar con el consentimiento o la anuencia de la titular del derecho.

Sobre tal aspecto, expresó el Tribunal: En ese orden de ideas, queda claro que no era necesario que el Ministerio de la Protección Social, por intermedio del Grupo Interno de Trabajo, creado especialmente para revisar el tema de los reconocimientos e inusitados incrementos anuales en las pensiones de la extinta Puertos de Colombia, debiera informar por escrito a la demandante de la decisión de desmontar el reajuste pensional que le había sido reconocido en cumplimiento de la sentencia 039 del 23 de marzo de 1993, proferida por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura (V), pues al serle notificada la sentencia del el 14 (sic) de junio de 2001, emanada de la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, la actora ya tenía conocimiento de que el reajuste reconocido devino en ilegal, razón por la que no tenía derecho al mismo.

Dada la vía de ataque escogida no es objeto de discusión que: (i) la Empresa Puertos de Colombia le reconoció sustitución pensional a la demandante, en su calidad de cónyuge supérstite del pensionado fallecido Eudoxio Suárez Riascos; (ii) mediante providencia de 23 de marzo de 1993, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura condenó a la Empresa Puertos de Colombia a reajustarle la prestación pensional;

(iii) antes de quedar ejecutoriada la sentencia, la entidad accionada dio cumplimiento al pago de dicha condena; (iv) al resolver el grado jurisdiccional de consulta, la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. revocó las condenas impuestas y, en su lugar, absolvió a la empresa demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra;

(v) a través de la Resolución n.º 000420 de 26 de mayo de 2006, la accionada revocó la Resolución n.º 1934 de 18 de diciembre de 1997 y dispuso que la pensionada debía reintegrar la suma de $215.410.215,17. De la reseña fáctica realizada se advierte, a todas luces, que la revocatoria que efectuó la administración pública en cabeza del Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, no solamente encuentra sustento, como lo concluyó el ad quem, en lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, sino en su obligación de protección y defensa del erario, lo que conllevaba revocar el pago de unos dineros que se hicieron con fundamento en la sentencia judicial que no se encontraba en firme y, que posteriormente, fue objeto de revocatoria por el Tribunal al estudiar el grado jurisdiccional de consulta, es decir, dichas sumas se reconocieron sin el cumplimiento de los requisitos legales para adquirir el derecho.

El citado precepto legal, en estudio de exequibilidad realizado por la Corte Constitucional en providencia CC C-835 de 2003, confirmó la necesidad de proteger los principios rectores de la función administrativa -objetividad, transparencia, moralidad y eficacia-. Lo anterior, con el propósito de que, oficiosamente, los funcionarios públicos estuvieran legitimados para verificar los términos en que fueron expedidos los actos administrativos en los que se reconocieron emolumentos con cargo al tesoro público.

En ese sentido, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en su tenor literal prevé:

ARTÍCULO

19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE. Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.

En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. Así las cosas, al habérsele asignado el deber a las entidades de Seguridad Social, así como a aquellas que respondan por el pago o reconozcan prestaciones económicas con cargo a los recursos del erario, de verificar de manera oficiosa el cumplimiento de los requisitos necesarios para la adquisición del derecho y al haberse encontrado acreditado en el sub lite que la decisión judicial que sirvió de título para el pago de un mayor valor de la pensión a la actora del juicio, fue posteriormente revocada en su integridad por el Tribunal Superior de Bogotá, la consecuencia lógica y obvia era la revocatoria de la decisión que dispuso el reajuste de la prestación, al no contar la decisión que la reconoció con la firmeza que consolidara en cabeza de aquella un derecho a su reconocimiento.

Y en punto a la protección del derecho al debido proceso, que es al que se contrae el reproche de la censura, esta Corporación en sentencia CSJ SL 593-2018, indicó: De otro lado, en lo que atañe al debido proceso, derecho fundamental postulado en el artículo 29 superior, debe igualmente decirse que no corre con éxito la censura, pues, legitimada la actuación administrativa con sustento en las plurimencionadas órdenes judiciales, mal podría predicarse como obligación o deber de la entidad accionada de haber convocado a la demandante a un escenario contencioso a efecto de poder hacer efectivas las órdenes judiciales tendientes a proteger el erario.

Así mismo, esta Corte ha indicado que la revocatoria directa de los actos administrativos resulta admisible, aún, sin que obre el consentimiento del beneficiario, «cuando la entidad de seguridad social, estimare que se otorgó por error, equivocación o en contravía de la ley». En sentencia CSJ SL, 7 jul. 2010, rad. 36707, sobre tal aspecto señaló: Ese tema atinente a la revocatoria del acto administrativo que otorga una prestación económica y la consecuente suspensión del pago de las mesadas, ha sido definido por esta Sala, en el sentido de que tal decisión es procedente, aún sin el previo consentimiento del beneficiario, cuando la entidad de seguridad social, en este caso el ISS, estimare que se otorgó por error, equivocación o en contravía de la ley; así quedó definido en la sentencia del 20 de octubre de 2000, radicación 14513, reiterada en la del 14 de agosto de 2007, radicación 30418.

La Sala ha explicado que en lo que hace al reconocimiento de prestaciones económicas, en principio las entidades de seguridad social no se hallan sujetas a restricciones como las que prevén los artículos 73 del C.C.A. o 357 del C.P.C. e incluso antes de la Ley 100 de 1993 el artículo 42 del Decreto 2665 de 1988, previó que el I.S.S. debe proceder a la suspensión inmediata de las prestaciones económicas y de salud cuando se compruebe que conforme a los reglamentos no se tenía derecho a ella, desde luego quedando a salvo la posibilidad de los afectados de acudir a la justicia, pues la entidad deberá responsabilizarse por los perjuicios que pueda generar su actitud si resulta ser contraria a la ley.

Así las cosas, es evidente que se equivocó el Tribunal al concluir que no podía el ISS revocar en forma unilateral el acto administrativo mediante el cual le había concedido al actor la pensión de sobrevivientes; sin embargo, los cargos no están llamados a prosperar, en tanto en instancia la Corte llegaría a la misma conclusión. En consecuencia, al no encontrarse acreditado yerro en la actuación del Tribunal, el cargo no prospera.

Sin costas en el trámite extraordinario dado que no hubo réplica. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2013 por Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, el 16 de diciembre de 2013, dentro del proceso ordinario laboral seguido por NELLY ALOMIA DE SUÁREZ contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – GRUPO INTERNO DE TRABAJO PARA LA GESTIÓN DEL PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA.

Sin costas en el recurso extraordinario. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. IMPEDIDO DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00