Radicación n.° 79816 CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO Magistrada ponente SL2862-2018 Radicación n.° 79816 Acta extraordinaria n.° 69 Bogotá, D. C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018). Decide la Corte la acción de revisión que interpuso la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP contra la sentencia proferida el 28 de agosto de 2008 por el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión del Circuito de Montería, en el proceso ordinario laboral que JOSÉ DE LOS REYES RODELO BOLÍVAR adelantó contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL y el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hoy COLPENSIONES. 1.
ANTECEDENTES La UGPP interpuso acción de revisión contra la sentencia ordinaria proferida el 28 de agosto de 2008 por el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión del Circuito de Montería, mediante la cual se declaró que José de los Reyes Rodelo Bolívar es beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993 y, por tanto, le es aplicable el régimen especial contenido en los artículos 6.° de los Decretos 546 de 1971 y 12 del 717 de 1978 en concordancia con el 4.° del 2527 de 2000, y condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL a reajustar la pensión de vejez del demandado reconocida mediante Resolución n° 10259 de 15 de mayo de 2002, en cuantía de $3.921.038 a partir del 1.° de octubre de 2005 y a reconocerle las mesadas adicionales de junio y diciembre.
Fallo que, afirma, quedó ejecutoriado el «19 de enero de 2009» (f.° 347 a 354). Como sustento fáctico del recurso, señala que José de los Reyes Rodelo nació el 6 de enero de 1946; que laboró para la Rama Judicial desde el 20 de agosto de 1970 hasta el 15 de octubre de 1971, del 25 de octubre de 1971 al 31 de julio de 1973 y desde el 8 de agosto de 1973 hasta el 10 de septiembre del mismo año, para la Procuraduría General de la Nación desde el 18 de septiembre de 1973 hasta el 30 de junio de 1992, y para la Fiscalía General de la Nación del 1.° de julio del mismo año al 1.° de octubre de 2005; que el último cargo que desempeñó fue el de fiscal delegado ante los jueces del circuito de Montería. Relata que mediante Resolución n.° 10259 de 16 de mayo de 2002, Cajanal reconoció al accionado una pensión de vejez de conformidad con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% del promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hacía falta para pensionarse por valor de $2.274.844.56 a partir del 1.° de mayo de 2001, sujeto a demostración del retiro de servicio.
Asimismo, que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería mediante fallo de tutela proferido el 7 de octubre de 2003, concedió el amparo deprecado por el hoy convocado y ordenó a Cajanal reconocerle la prestación de manera transitoria, teniendo en cuenta el régimen especial aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial, y que, en tal virtud, mediante Resolución n.° 0026233 de 29 de diciembre de 2003, dicha entidad dio cumplimiento a tal decisión y reliquidó la citada pensión, al 75% de la asignación más elevada devengada en el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales, esto es, en cuantía de $2.539.376.50 a partir del 1.° de mayo de 2001, condicionado al retiro efectivo del servicio.
Aduce que el hoy accionado inició proceso ordinario laboral y el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión del Circuito de Montería, mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 2008 condenó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL a reajustar la pensión de vejez de José de los Reyes Rodelo Bolívar reconocida mediante Resolución n.° 10259 de 16 de mayo de 2002, en cuantía de $3.921.038 a partir del 1.° de octubre de 2005.
Agrega que en cumplimiento al referido fallo ordinario, a través de acto administrativo n.º 011979 de 31 de agosto de 2010, Cajanal reliquidó la prestación de vejez del accionado con el 75% de la asignación más elevada del promedio de salarios y factores del último año de servicios en cuantía de 3.921.038, a partir del 1.º de octubre de 2005.
Con fundamento en lo anterior, y amparada en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la promotora solicitó «revocar y/o sustituir» la sentencia de 28 de agosto de 2008, expedida en el proceso n.° 2006-00850 para que, en su lugar, se profiera una nueva decisión con fundamento en el régimen pensional verdaderamente aplicable al demandado, esto es, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 546 de 1971.
Por último, pide condenar al accionado a reintegrar a la UGPP los valores cancelados por concepto de la reliquidación que fue ordenada mediante la sentencia confutada (f. 1.° a 12). Al dar respuesta a la demanda, José de los Reyes Rodelo Bolívar manifestó oponerse totalmente a las pretensiones. En cuanto a los hechos, aceptó la fecha de nacimiento y el tiempo de servicios prestados a la Rama Judicial.
Para rebatir los argumentos expuestos por el accionante, adujo que el Decreto 546 de 1971 consagró una pensión de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en la Rama Judicial y en el Ministerio Público. Agregó que la Constitución Política garantizó la protección y reconocimiento de los derechos adquiridos y el principio de favorabilidad en materia laboral y, en tal medida, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 quienes a su entrada en vigencia hubieren cumplido con los requisitos para acceder a la pensión de jubilación de acuerdo a normas favorables anteriores, aun cuando no se hubiere efectuado el reconocimiento, tendrán derecho -en desarrollo de los derechos adquiridos- a que se les reconozca y liquide la prestación en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento de cumplir tales requisitos.
Resaltó que la Corte Constitucional ha establecido que los incisos 2.º y 3.º de la Ley General de Seguridad Social deben entenderse de tal manera que « el IBL para liquidar la pensión del que habla el último inciso, forme parte de la noción de monto de la pensión de que habla el inciso segundo, y como el monto incluye el ingreso base, entonces uno y otro se determina por un solo régimen y la excepción del inciso tercero resulta inocua.
Dicha excepción sería aplicable únicamente cuando el régimen especial no estipula explícitamente el ingreso base para liquidar la pensión. Así en el caso de los beneficiarios del régimen de transición ambos –el ingreso base y el monto de la pensión- deben ser determinados por el régimen especial y la excepción no aplica, salvo, que el régimen especial no determine la fórmula para calcular el ingreso base» (f.º 26 a 37 del cuaderno de la Corte). 1.
CONSIDERACIONES Previo al análisis de la cuestión litigiosa, la Corte estima conveniente recordar la finalidad de la acción de revisión consagrada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y sus diferencias con el recurso extraordinario de revisión. Tras ello, se dilucidará si la decisión confutada se encuentra incursa en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
(1) Finalidad de la acción de revisión El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 estableció la acción de revisión en los siguientes términos:
ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.
La jurisprudencia de esta Sala de la Corte ha sostenido que la acción de revisión constituye un instrumento judicial novedoso, cuyo ejercicio busca introducir una excepción a la cosa juzgada para reivindicar y defender un bien superior: la protección del patrimonio público (SL351-2018), el cual es un bien sagrado de todos los colombianos que con el esfuerzo, trabajo y cumplimiento de nuestros deberes contribuimos a formarlo.
Debido a la conexión que existe entre esta acción judicial y la salvaguarda de los recursos públicos, la revisión es un instrumento que a su vez desarrolla tres principios constitucionales: el de moralidad pública, la prevalencia del interés general sobre el particular y el respeto al debido proceso. En relación con el principio de moralidad pública, los ciudadanos confían en que los servidores públicos que administran recursos de la seguridad social, actúen con apego en la Constitución y la ley, sean respetuosos de sus deberes y se ciñan a altos estándares éticos, de pulcritud y honestidad.
Por consiguiente, es inmoral el acto que se fabrica con el ánimo de defraudar al sistema, expoliar sus recursos o lograr un beneficio particular injusto. Pero la acción de revisión no solo es uno de los tantos instrumentos de lucha contra la corrupción, sino que hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión, o ya sea por adoptarse una interpretación indefendible o desconectada de la jurisprudencia consolidada de los máximos tribunales de cierre.
Por último, la revisión es una garantía del derecho al debido proceso de las entidades públicas, cuando quiera que en el curso del proceso se incurra en graves omisiones o conductas que desequilibren la relación procesal en detrimento de la igualdad de oportunidades y la defensa técnica que deben tener las partes en contienda. En los tres casos, el objetivo es idéntico: la defensa del patrimonio público mediante la lucha contra la corrupción, la redefinición del monto de las pensiones según lo consagrado en la ley y los estatutos colectivos, o la garantía del derecho fundamental al debido proceso.
(2) Diferencias entre la acción de revisión y el recurso extraordinario de revisión El nomen iuris de «revisión» otorgado por la Ley 797 de 2003 y su tramitación bajo el rito del recurso extraordinario de revisión consagrado en los artículos 30 a 34 de la Ley 712 de 2001, conduce a equívocos frente a la autonomía e identidad de la acción de revisión, en tanto suele confundirse o refundirse con aquél. A pesar de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha distinguido entre ambos institutos, en lo cual precisa recabar en esta oportunidad: (a) Naturaleza de la acción de revisión A diferencia del recurso extraordinario, la revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no es un «recurso» sino una genuina «acción».
En efecto, los recursos son interpuestos por las partes de un proceso con el objeto de que se reconsidere o reanalice la cuestión y, como consecuencia, se reforme la determinación con la que no se está conforme. Quiere esto decir que son las mismas partes procesales las que concurren a presentarlo y su formulación se concibe dentro de un proceso, por lo cual lo presupone.
Por su lado, la revisión es una acción porque no necesariamente son las mismas partes las que pueden promoverlo. La Ley 797 legitima por activa al Gobierno, quien puede ejercerla por conducto del Ministerio de Trabajo o del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, también están facultados para incoarla el Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación y, además, en virtud del artículo 6.°, numeral 6.° del Decreto 575 de 2013, también lo está la UGPP.
De esta manera, concurren en la revisión nuevos titulares del derecho de acción, plenamente facultados para ello, esto es, para poner en movimiento el aparato jurisdiccional para la protección de un bien jurídico. Pero, adicionalmente, la revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública posee un radio de acción más amplio, que trasciende el proceso, ya que permite controvertir conciliaciones y transacciones extrajudiciales.
Esta diferenciación no es una simple elucubración terminológica, pues esa titularidad de accionar reconocida a unos sujetos que no fueron parte en el proceso cuya revisión se pide, tiene como consecuencia que la conducta procesal de la entidad que sí fue parte procesal, en principio no le es oponible al accionante en revisión. Por ello, eventuales deficiencias en la contestación de la demanda, en el ejercicio de los medios de impugnación o la escaza solidez de las posiciones y argumentos al interior del proceso, al margen de la responsabilidad individual de los apoderados, no es oponible a las nuevas entidades en la acción de revisión. Además, porque el fin último de esta -la defensa de los recursos públicos y del interés general- no puede frustrarse por omisiones o negligencias particulares.
Al respecto, esta Corporación en sentencia SL12250-2015 explicó que « las eventuales vicisitudes u omisiones que según el accionado ocurrieron en el proceso ordinario laboral que culminó con la sentencia objeto de revisión, no tienen por qué impedir el escrutinio de las condenas dictadas bajo ese derrotero». Con todo, ambos instrumentos judiciales guardan una similitud importante: son medios extraordinarios, ya que deben fundarse en las causales específicas previstas en la ley y el juez ceñirse a la argumentación del proponente.
En resumen, la revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tiene la naturaleza de acción extraordinaria. (b) Causales El artículo 31 de la Ley 712 de 2001 consagra 4 causales de revisión, cuales son: 1. Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueron decisivos para el pronunciamiento de la sentencia recurrida. 2.
Haberse cimentado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas por falsos testimonios en razón de ellas. 3. Cuando después de ejecutoriada la sentencia se demuestre que la decisión fue determinada por un hecho delictivo del juez, decidido por la justicia penal. 4. Haber incurrido el apoderado judicial o mandatario en el delito de infidelidad de los deberes profesionales, en perjuicio de la parte que representó en el proceso laboral, siempre que ello haya sido determinante en este.
Por su parte, la acción extraordinaria de revisión procede en dos hipótesis: (1) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y (2) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la Ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. (c) Legitimación en la causa por activa Atrás se mencionó que, a diferencia del recurso extraordinario de revisión el cual es invocado por las partes del proceso, la acción extraordinaria de revisión solo puede ser interpuesta por determinados sujetos.
Existe por tanto unos sujetos activos calificados, que son hasta el momento el Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de Protección Social – UGPP, conforme lo dispone el artículo 6.° del Decreto 575 de 22 de marzo de 2013.
(d) Actos jurídicos pasibles de la acción Aunque ambos medios relativizan el principio de la cosa juzgada, uno y otro guardan ciertas diferencias. El recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas, proferidas por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Sala Laboral de los Tribunales Superiores y los jueces laborales, dictadas en procesos ordinarios.
Además, contra conciliaciones laborales. Por su lado, la acción de revisión tiene un objeto mucho más amplio, habida cuenta que procede contra cualquier «providencia judicial», transacción o conciliación extrajudicial que imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza.
La lógica referencia a cualquier providencia judicial, significa que no solo se dirige contra sentencias dictadas en procesos ordinarios sino también contra decisiones de tutela (SL15882-2017), autos u otro tipo de providencias a condición de que impongan obligaciones pensionales a cargo del tesoro o fondos de naturaleza pública. (e) Juez natural El recurso extraordinario de revisión trae una serie de reglas de delimitación competencial.
En efecto, si la providencia contra la cual se dirige el recurso es emitida por el Juzgado Laboral, su conocimiento corresponde al Tribunal Superior del Distrito; cuando se dirige contra la Sala Laboral del Tribunal Superior, conoce la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia; cuando se dirige contra providencias emitidas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, conoce dicha colegiatura; y cuando se dirige contra conciliaciones laborales, los competentes son los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
En cambio el juez competente de la acción extraordinaria de revisión es la Corte Suprema de Justicia o Consejo de Estado, de acuerdo a sus competencias, es decir, de si el asunto, según los distintos factores procesales, corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral o a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo demás, esta competencia, privilegiada y exclusiva, procura porque un órgano colegiado, del más alto nivel jerárquico, refractario a los actos de corrupción, conozca de estos casos socialmente sensibles.
Al respecto, en la sentencia CSJ SL, 22 sep. 2009, rad. 38537, la Corte adujo: Obsérvese que esta nueva revisión viene prevista contra las providencias judiciales, las conciliaciones y las transacciones (judiciales o extrajudiciales). Pero no en todas las hipótesis, sino sólo cuando registren la obligación, a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, de pagar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier estirpe.
En estos precisos casos, esto es, providencias judiciales, conciliaciones y transacciones (judiciales o extrajudiciales), en cuya virtud se hace un reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos públicos la obligación de satisfacer sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza, la competencia para conocer del recurso de revisión se residencia en la Corte Suprema de Justicia o en el Consejo de Estado, de acuerdo con su órbita de atribuciones.
De suerte que en tales eventos el recurso de revisión no es de competencia de los tribunales superiores de distrito judicial ni de los tribunales administrativos. El juez natural es la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, o el Consejo de Estado. (f) Oportunidad para su interposición En los términos originales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales, transacciones y conciliaciones judiciales y extrajudiciales que impongan el pago de sumas periódicas a cargo del tesoro público o fondos de naturaleza pública, pueden ser revisadas «en cualquier tiempo», por la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, por las precisas causales allí establecidas.
La expresión «en cualquier tiempo» fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, de manera que, como resultado, en los términos prescritos en la misma decisión, el plazo para interponer la acción es el consagrado genéricamente para el recurso extraordinario de revisión en cada jurisdicción, que, en materia ordinaria laboral, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 712 de 2001, es de «seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia penal sin que pueda excederse de cinco (5) años contados a partir de la sentencia laboral o de la conciliación, según el caso».
Asimismo, por determinación expresa de la precitada sentencia C-835 de 2003, el plazo para interponer la acción «se aplica a todas las hipótesis del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que hayan ocurrido con anterioridad a este fallo o que ocurran con posterioridad a él» y debe comenzar a contarse a partir «del día siguiente de la notificación de esta sentencia».
A partir de una lectura armónica de las anteriores reglas, esta Sala de la Corte ha definido que el plazo para interponer la acción de revisión, por las especiales causales establecidas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es de 5 años contados desde la fecha de creación del acto o ejecutoria de la providencia que se pretende anular o de la notificación de la sentencia de la Corte Constitucional C-835 de 2003 si el acto es anterior a esta (CSJ SL, 16 feb. 2010, rad. 31802, reiterada en CSJ SL, 15 may. 2012, rad. 46960 y CSJ SL, 25 jul. 2012, rad. 48410).
Por último, frente a los procesos iniciados por la UGPP por pensiones reconocidas por la extinta Cajanal e ISS, la Corte ha sostenido que el plazo se computa desde la fecha en que aquella asumió la defensa judicial de estas (autos AL1479-2018 y AL1932-2018, proferidos con apoyo en la sentencia SU-427 de 2016). (3) Caso concreto: ¿El IBL de la pensión de la demandada excede lo legal? La accionante solicita revocar la sentencia dictada por el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión del Circuito de Montería el 28 de agosto de 2008, por estimar que incurre en la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Lo anterior, como quiera que si bien el demandado es beneficiario del régimen anterior contenido en el Decreto 546 de 1971, por ser la norma que constituía el régimen general aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama judicial y del Ministerio Público antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo cierto es que para efectos de calcular el IBL para liquidar dicha prestación la disposición aplicable es el artículo 36 ibidem y, por tanto, la providencia judicial confutada «aumentó injustificadamente el monto de la mesada pensional del demandado».
Pues bien, no son objeto de controversia y aparecen debidamente acreditados en el plenario los siguientes presupuestos fácticos: (i) que el accionado al 1.º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad en tanto nació el 6 de enero de 1946; luego, es beneficiario del régimen de transición pensional por lo que el régimen aplicable es el contenido en el Decreto 546 de 1971 (f.º 137);
(ii) que Cajanal mediante Resolución n.º 10259 de 16 de mayo de 2002, reconoció al demandado una pensión de vejez de conformidad con la citada disposición, para lo cual tuvo en cuenta el IBL dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% del promedio de los salarios devengados en el tiempo que le hacía falta para pensionarse contados desde el 1.° de abril de 1994, por valor de $2.274.844.56 y a partir del 1.º de mayo de 2001;
(iii) que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Montería mediante proveído de 28 de agosto de 2008 –hoy impugnado- (f.º 347 a 357), condenó a Cajanal a pagar al convocado la prestación pensional con el 75% de la asignación más elevada del promedio de salarios y factores del último año de servicios, conforme lo establece el mencionado Decreto 546, la cual fue reconocida por dicha entidad a través de Resolución n.º 011979 de 31 de agosto de 2010, por valor de $3.921.038 (f.º 140 a 142), y (iv) que según los mencionados actos administrativos, el accionado prestó servicios a la Rama Judicial por más de 28 años.
De acuerdo con lo anterior, no existe duda que al convocado a juicio le era aplicable el régimen especial del Decreto 546 de 1971, por laborar en la Rama Judicial por más de 20 años y contar con la edad requerida para ser beneficiario del régimen de transición antes del 1.° de abril de 1994. Sin embargo, dicha preceptiva le es aplicable al demandado en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo o monto porcentual, mas no en cuanto al ingreso base de liquidación se refiere.
En efecto, como lo tiene adoctrinado la Sala, para el caso de los beneficiarios del régimen de transición, el ingreso base de liquidación corresponde al lapso temporal que se debe tomar para establecer el promedio de los ingresos salariales o base de cotización para liquidar toda pensión, el cual se debe definir de conformidad con la nueva normativa, caso distinto al «monto» porcentual de la prestación que es uno de los elementos que sí se conservan del sistema anterior por virtud de la transición, y que tiene que ver con el «porcentaje» del IBL que antes se preveía (sentencia CSJ SL,7061-2016, 18 may. 2016, rad.48765).
De tal forma que, el IBL para todas las pensiones de jubilación otorgadas bajo el citado régimen de la transición, así sean provenientes de un régimen especial, deben determinarse conforme a las reglas establecidas en la nueva ley de seguridad social, para el caso, el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En ese orden, la Sala le da la razón a la UGPP pues el régimen de transición garantizó la aplicación de las disposiciones anteriores a la entrada en vigencia del régimen general de pensiones tan solo en tres aspectos puntuales: la edad, el tiempo de servicios y el monto de la prestación, entendido este último como el porcentaje o tasa de reemplazo, en tanto que, el modo de obtener el ingreso base de liquidación, se encuentra regulado explícitamente en la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, no resulta viable acudir a disposiciones anteriores para establecerlo.
Luego, el ingreso base de liquidación pensional se rige, en principio, por lo previsto en el inciso 3.º del artículo 36 de la citada ley, para quienes estando en transición les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho que «será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo, si este fuere superior».
En tanto que, para quienes a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones les faltare 10 o más años para consolidar el derecho a la pensión de vejez, el ingreso base de liquidación se determina en la forma contemplada en el artículo 21 ejusdem, esto es, con « el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia».
Así se ha explicado en sendos pronunciamientos, dentro de los cuales cabe destacar la sentencia CSJ SL, 17 oct. 2008, rad. 33343, reiterada en CSJ SL, 15 feb. 2011, rad. 44238; CSJ SL 17 abr. 2012, rad. 53037, CSJ SL 570 - 2013, CSJ SL4649-2014; CSJ SL17476-2014 y CSJ SL16415-2014, reiterada en la SL4086-2017, en la cual se señaló: Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella.
Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado.
Lo anterior significa que fue el propio legislador quien, al diseñar la forma como estarían estructurados los beneficios del régimen de transición que creó para quienes al momento en que entró a regir el sistema de pensiones les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho prestacional, que es el caso de la actora, dispuso que ese régimen estaría gobernado en parte por la normatividad que, antes de entrar en vigor ese sistema, se aplicaba al beneficiario y, en otra parte, por el propio artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero en uno solo de los elementos que conforman el derecho pensional: el ingreso base de liquidación. De tal suerte que esa mixtura normativa, que no constituye un exabrupto jurídico, pues es característica de los regímenes expedidos para regular transiciones normativas, surge del propio texto de la ley y no es resultado de una caprichosa interpretación Radicación n.° 49010 13 de las normas que instituyeron el sistema de seguridad social integral en pensiones.
Y es claro, además, que al ingreso base de liquidación de la pensión se le quiso continuar otorgando una naturaleza jurídica propia, no vinculada al monto, porcentaje o tasa de reemplazo de la prestación, que es otro elemento de ésta, pero diferente e independiente; pues al paso que el ingreso base corresponde a los salarios devengados por el trabajador o a la base sobre la cual ha efectuado sus aportes al sistema, según el caso y el régimen aplicable, el monto de la pensión debe entenderse como el porcentaje que se aplica a ese ingreso, para obtener la cuantía de la mesada.
Por manera que no existe ninguna contradicción en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 cuando señaló que el monto o porcentaje de la pensión de los beneficiarios sería el establecido en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados y el ingreso base de liquidación de la prestación, para casos como el de la demandante, el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para adquirir el derecho, o el cotizado durante todo el tiempo, si este promedio fuese superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor.
Cabe anotar que en estos eventos no es dable invocar derechos adquiridos como lo pretende el convocado a juicio a fin de determinar el IBL pensional, puesto que quien accede a una prestación en virtud del régimen de transición, no tiene consolidado su derecho; tan solo tiene la expectativa de pensionarse con las previsiones del régimen anterior, de suerte que nada impide que el legislador en el marco de su libertad de configuración establezca ciertas especificidades o particularidades a la hora de protegerlas.
Recuérdese que estos solo se estructuran si están en armonía con el orden jurídico, tal y como lo consagra el artículo 58 de la Constitución Política. Es decir, la noción de derechos adquiridos presupone la existencia de derechos obtenidos con justo título y conforme al orden legal y constitucional. En consecuencia, para establecer el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones del régimen especial consagrado en el Decreto 546 de 1971, ha de sujetarse a los lineamientos de la Ley 100 de 1993, según el tiempo que le hiciere falta para adquirir el derecho.
En tales condiciones quedó acreditado que el demandante al interior del proceso ordinario fue beneficiado con una dádiva contraria a las regulaciones de la Ley 100 de 1993, lo cual significó un incremento injustificado del ingreso pensional de aquel y una mengua al patrimonio público sin causa legal alguna, por lo que se configura así la causal de revisión descrita en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al no seguir el parámetro en mención, se apartó del marco de legalidad y reconoció un monto considerablemente superior al dispuesto por el legislador.
Por último, no sobra recalcar, como en varias ocasiones lo ha hecho la Sala, que el propósito fundante de la acción de revisión es la preservación de la integridad del patrimonio público mediante la verificación de las pensiones reconocidas con cargo al tesoro. Con este mecanismo, se vuelve sobre los asuntos respecto de los cuales ha hecho mérito la cosa juzgada y se quiebra sus efectos para darle cabida a la protección de otros intereses que el legislador ha estimado de mayor peso.
Por lo tanto, esta Sala invalidará la sentencia de 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión de Montería, con fundamento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el proceso ordinario laboral instaurado por José de los Reyes Rodelo Bolívar contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE y el Instituto de Seguros Sociales.
Con lo anterior, desaparece del mundo jurídico cualquier resultado derivado de esta providencia en punto al IBL utilizado a fin de calcular la pensión, el cual a partir de la fecha deberá aplicarse de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Toda vez que no es posible imputar mala fe a la conducta del demandado, dado que la reliquidación de la pensión fue consecuencia de un pronunciamiento judicial que, incluso, se encontraba en firme, por tanto amparado por la presunción de legalidad y acierto, además producto del ejercicio del legítimo derecho público de acción, no se dispondrá la devolución de las sumas de dinero que le fueron pagadas en exceso.
Sin lugar a costas en la acción de revisión, dada su prosperidad. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: Invalidar la sentencia de 28 de agosto de 2008, proferida por el Juzgado Segundo Laboral de Descongestión de Montería, con fundamento en la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el proceso ordinario laboral que adelantó José de los Reyes Rodelo Bolívar contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE y el Instituto de Seguros Sociales.
SEGUNDO: Determinar que IBL utilizado a fin de calcular la pensión, deberá ajustarse en un todo a lo dispuesto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
TERCERO: Negar el reintegro de los valores recibidos por José de Los Reyes Rodelo Bolívar de la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal-, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: En firme este proveído, archívense las presentes diligencias.
QUINTO: Sin costas. Notifíquese y cúmplase. FERNANDO CASTILLO CADENA Presidente de la Sala GERARDO BOTERO ZULUAGA CLARA CECILIA DUEÑAS QUEVEDO JORGE LUIS QUIROZ ALEMÁN HUGO SUESCÚN PUJOLS GERMÁN GONZALO VALDÉS SÁNCHEZ IMPEDIDO FERNANDO VÁSQUEZ BOTERO 2