CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Radicación n.° 56156 ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA Magistrada ponente SL2796-2019 Radicación n.° 56156 Acta 24 Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil diecinueve (2019). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por LUZ CELLY ARDILA LONDOÑO, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín el 19 de octubre de 2011, dentro del proceso adelantado por ella en contra del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.
AUTO Se aceptan los impedimentos manifestados por los magistrados Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez y Omar de Jesús Restrepo Ochoa. I.
ANTECEDENTES Luz Celly Ardila Londoño presentó demanda en contra del Departamento de Antioquia con el fin de que se declarara que el cargo que desempeñó como «Ingeniera Civil o Profesional Universitario» al servicio de la División de Conservación de Vías de la Secretaría de Obras Públicas o de Infraestructura Física, correspondió a la categoría de trabajadora oficial.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandada a reconocer el valor de los reajustes salariales anuales que se aplicaron a los trabajadores desde 1979 hasta 2004 y con ello, la reliquidación de las prestaciones sociales legales y extralegales durante el mismo período, tales como las primas de navidad, de «vida cara», de vacaciones, y las cesantías.
Así mismo, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión especial de jubilación prevista en la Convención Colectiva de Trabajo por 25 años o más de servicios y 50 años de edad, con el 100% del salario devengado en el último año de servicios tomando en cuenta todos los conceptos anteriores, reliquidados; así como el pago de la prima de reconocimiento de la pensión y los reajustes aplicables a esta; la sanción moratoria por el pago deficitario de salarios; y las prestaciones sociales al momento del despido y los intereses moratorios causados.
De manera subsidiaria, solicitó el reconocimiento de una pensión de jubilación convencional equivalente al 80% del promedio salarial del último año de servicios tomando en cuenta todos los conceptos salariales como viáticos, primas de navidad, de vida cara y de vacaciones, así como la prima por reconocimiento de pensión, los reajustes pensionales anuales y la indexación. Como fundamento de sus peticiones señaló que estuvo vinculada al Departamento de Antioquia desde el 20 de agosto de 1979 hasta el 2 de noviembre de 2004 en calidad de trabajadora oficial, desempeñando como último cargo el de «Ingeniera Civil o Profesional Universitario» en la División de Conservación de Vías de la Secretaría de Obras Públicas o de Infraestructura Física.
Afirmó que sus funciones correspondían a las de «[…] construcción y conservación de carreteras, vías terciarias, caminos, puentes, muros de contención, obras de drenaje, etc.» que eran construidas por el Departamento de Antioquia. Consideró que a pesar de ello, la entidad decidió clasificarla como empleada pública omitiendo que sus funciones tenían una relación inmediata con las obras públicas y por ende, debía ser catalogada como una trabajadora oficial.
Manifestó que mediante los Decretos 2105 y 2110 del 28 de octubre de 2004 fue terminado su contrato de trabajo, a través del acto administrativo que dispuso la supresión del cargo, a partir del 2 noviembre de 2004, momento para el cual contaba con más de 25 años de servicio continuo al ente territorial. Adujo que nació el 9 de junio de 1951 y que en la Convención Colectiva vigente en el Departamento, se encontraba prevista una pensión extralegal para los trabajadores oficiales a la que tiene derecho, así como a las demás prestaciones allí contenidas.
Finalizó indicando que presentó reclamación administrativa que fue resuelta de forma adversa. El Departamento de Antioquia contestó oponiéndose a las pretensiones de la demanda. Aceptó la existencia de la relación laboral, sus extremos temporales y la forma y motivo de la desvinculación. Aclaró que el cargo desempeñado no era el de «Ingeniera Civil» sino el de «Profesional Universitario», y que siempre estuvo vinculada como empleada pública gozando de los beneficios de tal calidad y de la carrera administrativa, así como que la actora desempeñó roles que fueron ajenos a la construcción y sostenimiento de obras públicas, por lo que su naturaleza nunca fue la de trabajadora oficial y por ende, no le eran aplicables los beneficios de una convención colectiva.
Formuló las excepciones de prescripción, pago, inexistencia de la obligación y falta de integración del litisconsorcio necesario para vincular a la entidad Pensiones de Antioquia. Mediante auto del 27 de febrero de 2007 fue vinculada al proceso la entidad Pensiones de Antioquia, que contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. Afirmó que no reconoce pensiones en nombre del Departamento de Antioquia sino en su propio nombre y que por ende, no debe acudir al pago de prestación alguna en nombre de la demandante.
Afirmó que las condiciones de la contratación, funciones y calidades le eran ajenos y no le constan. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, ineptitud de la demanda y prescripción. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Adjunto del Décimo Laboral del Circuito de Medellín profirió fallo el 31 de enero de 2011, por medio del cual resolvió declarar que el cargo que desempeñó la demandante correspondía a la categoría de trabajadora oficial y, en consecuencia, condenó al Departamento de Antioquia al pago del reajuste de las cesantías y reconoció una pensión de jubilación convencional en promedio del 80% del salario del último año, con su correspondiente retroactivo, con lo que ordenó, además, el pago del mayor valor causado entre la pensión que devengaba y la que se ordenó pagar.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de ambas partes conoció del asunto la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, que en sentencia del 19 de octubre de 2011 revocó la decisión apelada. En su lugar, absolvió a la entidad demandada de todas las pretensiones elevadas en su contra. Como sustento del fallo comenzó por tener por demostrado que la demandante «[…] laboró por última vez al servicio del ente territorial demandado, en el cargo de Profesional universitaria» y durante su vida laboral se desempeñó como «ingeniera civil» y «Jefe de grupo» en diversas dependencias de aquel, con funciones específicas de la planeación, construcción y seguimiento de indicadores; el cálculo de recomendación, localización y dimensión de obras de alcantarillas; la coordinación e interventoría de proyectos de mantenimiento de infraestructura; el cálculo de cantidades de obra; la participación en la evaluación de propuestas; la programación de actividades, evaluación de solicitudes de funcionarios públicos; la supervisión del uso del equipo asignado a una zona; la coordinación de mejoras y adecuaciones, programación y control de despacho de materiales y ejecución «del abscisado»; la elaboración de informes, realización de visitas técnicas, prestación de asesoría y capacitación; la realización de seguimientos y la actualización de archivos y bases de datos; entre otras.
En el mismo sentido, señaló el ad quem que el cargo de «ingeniera civil» sólo lo desempeñó entre el 27 de mayo de 1991 y el 29 de diciembre de 1998, por lo que no era dable declarar dicha nominación del cargo como fue pretendido en la demanda. Así las cosas, concluyó el Tribunal que las funciones de la actora «[…] tenían una característica especial que la retiraba de la condición de trabajadora oficial» en tanto fungía como interventora de contratos de obra, como quedó establecido en el testimonio de William Vega Arango.
De esta forma, adujo que quienes se encargaban de la construcción y mantenimiento de obras públicas eran los contratistas del departamento demandado y no la actora, quien para el ejercicio de sus funciones y desplazamientos hacía uso de comisiones de servicio que son propias de los empleados públicos y no de los trabajadores oficiales. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la Corte case la sentencia impugnada para que, en sede de instancia, «[…] revoque los ordinales tercero, cuarto, quinto y sexto» de la providencia de primer grado y acceda a las pretensiones de la demanda en la forma como fueron presentadas. Con tal propósito formuló un cargo por la causal primera de casación, por la vía indirecta, el cual tras no haber sido replicado, pasa a ser examinado por la Corte.
CARGO ÚNICO Acusó la sentencia recurrida de violar la ley sustancial por la vía indirecta, por […] falta de aplicación de las siguientes disposiciones, bajo la modalidad de aplicación indebida, tal como lo ha admitido la Alta Corporación en Sentencia del 14 de junio de 2006, dictada en proceso radicado bajo el número 258979, de las siguientes disposiciones: artículo 43 de la Ley 11 de 1986, artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, en relación con los artículos 4º del Decreto 2127 de 1945, 5º del Decreto 3135 de 1968 y artículo 4º del Decreto 1848 de 1969; artículos 1, 9, 18, 19, 21, 21 (sic) 55 del Código Sustantivo del Trabajo, artículo 187 del C. de P. C., y artículo 53 de la Constitución Política Nacional, lo que condujo a la violación indirecta por apreciación indebida y falta de apreciación de la prueba testimonial arrimada por la parte actora así como de la indebida apreciación de un documento.
Como errores ostensibles de hecho, describió: 1. No dar por demostrado, estándolo, que conforme al Manual de Funciones específicas establecido por el Departamento de Antioquia para el cargo de INGENIERO CIVIL o PROFESIONAL UNIVERSITARIO de la Secretaría de Obras Públicas, las actividades o funciones asignadas corresponden a las propias de un servidor público con categoría de TRABAJADOR OFICIAL. 2.
Dar por demostrado, no estándolo, que la demandante ejerció como empleada pública, por cuanto asume el Tribunal de Medellín, de una parte, que cuando aquella, en cumplimiento de sus funciones se desplazaba a las obras públicas o frentes de trabajo, lo hacía en “comisión”, de otra parte porque del testimonio analizado en la sentencia deriva dicha calidad de empleada pública y finalmente por cuanto las obras públicas que contrataba el Departamento de Antioquia para la ejecución por terceros, en las cuales la actora hacía funciones de inspección y vigilancia, esto es la función de interventoría de las obras, asume que el Ad quem, repito, igualmente que tales funciones son propias de un empleado público. 3.
No dar por demostrado, estándolo, que conforme a la prueba testimonial arrimada por la demandante, no apreciada por el Tribunal de Medellín, en relación con el Manual de Funciones específicas del cargo de INGENIERO CIVIL o PROFESIONAL UNIVERSITARIO, se probó que las funciones efectivamente desempeñadas por la actora, responden a la categoría jurídica de TRABAJADOR OFICIAL.
Como pruebas mal apreciadas, indicó el Manual de Funciones específicas de su cargo y el testimonio de William Vega Arango. Como pruebas no apreciadas, señaló el testimonio de Horacio de Jesús García González e Iván Alonso Garcés Carvajal. En la demostración del cargo sostuvo que de la lectura de las funciones que tenía a su cargo, se podía deducir su categoría de trabajadora oficial, dado que debía desarrollar actividades técnicas, de localización topográfica, en las diferentes obras públicas del ente territorial en actividades como la construcción y sostenimiento de vías, todo lo cual tenía una relación directa con la obra pública y los frentes de trabajo.
Así mismo, sostuvo que se equivocó el Tribunal cuando consideró que la visita a los frentes de trabajo los hacía en virtud de una comisión de servicios cuando verdaderamente correspondían a las visitas técnicas que estaban intrínsecamente atadas a la construcción y mantenimiento de obras públicas, lo que la ubica en la categoría pretendida.
Finalizó indicando que en estas actividades gubernamentales confluyen diversas personas con labores disímiles pero complementarias que, precisamente, cumplen la función de construcción y mantenimiento de aquellas. Así mismo, echó de menos los testimonios de Horacio García e Iván Garcés, que demostraban sus funciones como trabajadora oficial, lo que, a su vez, se derivaba de la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades.
CONSIDERACIONES El problema jurídico que plantea la censura a la Sala se contrae a establecer si se equivocó el ad quem al considerar que la demandante no cumplía con las condiciones fácticas y jurídicas para ser considerada como trabajadora oficial. Con base en lo anterior, el ataque de la recurrente se apoyó principalmente en las conclusiones que derivó el Tribunal respecto del Manual de funciones visible en el expediente, con el cual comienza la Corte el análisis que corresponde.
En efecto, el ad quem tuvo por cierto que la demandante desempeñó el cargo de «profesional universitario», adscrito a la Secretaría de Infraestructura Física de la Dirección de Conservación de Vías del Departamento de Antioquia, cuyas funciones específicas describió en la providencia y que corresponden a veinte atribuciones en las que sobresalen las actividades de «planear», «construir indicadores», «calcular», «recomendar», «participar en la elaboración de términos de referencia», «programar», «evaluar», «supervisar», «coordinar», «programar y controlar», «asesorar», «realizar seguimiento», «elaborar informe», «actualizar periódicamente archivos», entre otras.
De las ocupaciones relatadas, visibles con puntualidad en el expediente y que no fueron desconocidas por la censura, se advierte con claridad que la demandante sí desempeñaba intrínsecamente una actividad relacionada con la gestión de obras públicas del ente territorial demandado, pero, estas comprendían una actividad eminentemente de control y supervisión que la alejaban de la exclusividad funcional atribuida a la categoría de los trabajadores oficiales, de la manera como lo coligió el ad quem.
Al respecto vale recordar que esta Sala ya ha aclarado en ocasiones anteriores sobre lo que debe entenderse por labores de « construcción y sostenimiento de obra pública», a efectos de determinar la calidad de trabajador oficial de un servidor de un ente territorial, que tales tareas no se limitan a trabajos de «pico y pala» dado que también pueden considerarse dentro de esta categoría, las actividades materiales e intelectuales que guarden relación directa e inmediata con su ejecución o desarrollo (CSJ SL3934-2018).
En sentencia CSJ SL4440-2017, reiterada en la mencionada providencia CSJ SL3934-2018, se explicó al respecto, lo siguiente: (II) CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO La decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso, etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva (derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están sometidos usualmente los servidores de la administración pública.
En este orden, el propósito que subyace a esta salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de trabajadores de la administración, dedicado a la construcción o reparación de obras, que, por razón de la naturaleza de las actividades que ejecutan, no es conveniente que sus condiciones laborales estén fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo.
De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico, inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y discutir con la administración empleadora, las necesidades, problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el laudo arbitral.
Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores que intervienen propiamente en actividades de la construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.
Así mismo, el sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento. La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado desarrollo.
Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras de infraestructura (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores oficiales.
Pero también ha puntualizado que labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL 33556, 24 jun. 2008;
CSJ SL, 26 de Oct. (sic) 2010, rad. 38114; CSJ SL 42499, 29 ene. (sic) 2014, CSJ SL7340-2014, entre otras). (Resaltado por la Sala). De esta manera, y como lo sentó esta Corporación en la providencia citada, «[…] la intelección de los trabajos ligados a la construcción y sostenimiento de obra pública, también contempla otras tareas que se cumplen no necesariamente en «terreno», pero que constituyen un apoyo directo a aquellos, al punto que sin su aporte no es posible la construcción o mantenimiento de la misma», motivo por el cual es necesario, en cada caso, verificar la actividad que verdaderamente desempeñó la trabajadora.
En el sub lite, como se dijo, las funciones acreditadas de la demandante estuvieron siempre girando en torno a la supervisión y control de la actividad constructiva que estaba a cargo de terceros contratistas del ente territorial, lo que, desde luego, suponía conocimientos técnicos específicos y visitas en campo, pero no pueden ser per se consideradas como funciones constitutivas de la construcción y mantenimiento de las obras públicas, propiamente dichas.
Es claro que la actividad de interventoría y supervisión está estrechamente relacionada con el quehacer constructivo, pero también resulta evidente que no corresponde a idénticas acciones. En este sentido y como lo ha anotado la Sala con antelación, se reitera, una actividad intelectual sí puede estar asociada directamente con la construcción y mantenimiento de la obra pública y por ende ser desempeñada por un trabajador oficial, pero no quiere ello decir que todas las que tengan algún vínculo con ésta, lo sean.
Dicho de otra manera, para la Sala en el asunto sub examine no es el ejercicio abstracto de la ingeniería lo que de suyo anclaba la actividad de la demandante a la construcción o sostenimiento de una obra pública, sino las funciones específicamente cumplidas y demostradas en juicio. Es allí donde no se vislumbran equivocados los asertos del Tribunal, en la medida en que las funciones acreditadas en el plenario dan fe de una actividad prevalentemente de supervisión y control sobre el ejercicio constructivo realizado por otros, de manera que la actividad de la actora estuvo vinculada a la «construcción y sostenimiento de obras públicas» solamente de una forma mediata e indirecta, a través de funciones primordialmente de interventoría y control, todo lo cual podía ser desarrollado por un servidor público en la categoría de empleado público y no de trabajador oficial.
Así las cosas, el reproche de la censura no alcanza a demostrar el yerro protuberante en que hubiere incurrido el ad quem con base en las pruebas calificadas que reposan en el plenario, de forma que pudiera adentrarse la Sala en el estudio de aquella inhábil que compuso, además, el fallo de segundo grado como el testimonio de William Vega Arango.
El escenario extraordinario, como se sabe, supone la acreditación de los errores que hubiere cometido el fallador en la aplicación del derecho, frente a lo que conviene recordar que el error de hecho en materia laboral, precisamente, «[…] se presenta, según el caso, cuando el sentenciador hace decir al medio probatorio algo que ostensiblemente no indica o le niega la evidencia que tiene, o cuando deja de apreciarlo, y por cualquiera de esos medios da por demostrado un hecho sin estarlo, o no lo da por demostrado estándolo, con incidencia de ese yerro en la ley sustancial que de ese modo resulta infringida» (CSJ SL, 11 febrero 1994, radicado 6043, reiterada en CSJ SL5988-2016 y en CSJ SL4032-2017).
En adición a lo dicho, para que se configure, es indispensable que venga acompañado de las razones que lo demuestran, y como lo ha dicho la Corte, que su existencia aparezca notoria, protuberante y manifiesta (CSJ SL18164-2016), todo lo cual no tiene ocurrencia en el sub lite. Finalmente, en lo que tiene que ver con los testimonios de Horacio García e Iván Garcés, denunciados por la censura como no apreciados por el Tribunal, es preciso reiterar que su examen en casación le está vedado a la Corte, en principio, dada la restricción que contiene el artículo 7 de la Ley 16 de 1969.
Y, como no se ha demostrado error de valoración de la prueba calificada que permita poner en entredicho la providencia atacada, aquella prohibición debe mantenerse. En el mismo sentido, es preciso señalar por la Sala que en tanto la entidad Pensiones de Antioquia, pese ser convocada a juicio, no fue objeto de condena en primer grado ni de pronunciamiento en el fallo confutado; se releva la Corte de hacer mención alguna a su incidencia en el pleito en la sede extraordinaria.
Las razones expuestas son suficientes para dar al traste con el cargo elevado. Sin costas en casación comoquiera que el recurso no fue replicado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia dictada el diecinueve (19) de octubre de dos mil once (2011) por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por LUZ CELLY ARDILA LONDOÑO en contra del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.
Sin costas. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA ARMANDO ALBARRACÍN CARREÑO Conjuez MARCEL SILVA ROMERO Conjuez SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00