República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Camella Laboral Sala de Desceagedlea N. 3 DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ Magistrado ponente SL2652-2022 Radicación n.°86114 Acta 27 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 9 de abril de 2019, en el proceso que instauró ROSA MARGARITA BLANCHAR REYES contra la entidad recurrente, EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE I.
ANTECEDENTES SCLAJPT-10 V.00 Radicación n.°86114 Rosa Margarita Blanchar Reyes demandó a Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente al Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade, para que se declarara la existencia de un contrato de trabajo con la primera de las llamadas a juicio desde el 22 de agosto de 2011 hasta el 15 de diciembre de esa misma anualidad; la «ineficacia» de la terminación del vínculo y el pago de salarios y acreencias laborales.
También pretendió que se dispusiera que el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, son solidariamente responsables en el pago de las acreencias laborales y las «indemnizaciones» Como pretensión subsidiaria, en caso de no ordenarse la ineficacia de la terminación del contrato, solicitó el pago de la sanción moratoria prevista en el art. 65 del CST.
Indicó en sustento de sus pretensiones, que el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, el 11 de mayo de 2011 celebraron el convenio interadministrativo n.°211012 (212-2011 MEN), con el objeto de gestionar el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia - PAIPI; que para dar cumplimiento al convenio, Fonade contrató con Eduvilia Fuentes Bermúdez, en «su calidad de representante legal del establecimiento de comercio denominado COLEGIO GABRIELA MISTRAL», y se suscribieron los convenios de prestación de servicios 2111238 y 2111239, para atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de 5 arios en condiciones de vulnerabilidad y que estuvieran vinculados al PAIPI.
SCLAPT-10 V.00 2 53 Radicación n.°86114 Afirmó que para llevarse a cabo lo anterior, Fuentes Bermúdez la vinculó con contrato de trabajo celebrado el 22 de agosto de 2011, como docente; labores que realizó de manera personal en la institución educativa Gabriela Mistral de lunes a viernes en un horario de 7:30 am a 5:00 pm y que pactó un salario de $1.200.000; que la vinculación finalizó el 15 de diciembre de 2011 sin justa causa, y sin que le hubiesen reconocido y pagado las prestaciones sociales causadas por el tiempo servido ni los aportes al sistema de seguridad social; que agotó las reclamaciones administrativas correspondientes.
Aludió a las funciones del Ministerio accionado y la naturaleza jurídica de las entidades convocadas ajuicio (fs.°2 a 9 cdno. 1). Eduvilia María Fuentes Bermúdez contestó la demanda a través de curador ad litem, quien se opuso a las pretensiones. Admitió la suscripción de los convenios suscritos por las partes, el objeto, el salario pactado y el agotamiento de las reclamaciones administrativas.
Negó los demás hechos (fs.°69 y 70). El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - Fonade, también se opuso a las pretensiones. De los hechos, aceptó la suscripción del convenio con el Ministerio de Educación Nacional, así como del contrato con el «operador» Eduvilia María Fuentes Bermúdez. Aclaró que para la vigilancia contractual se vinculó al Consorcio C8sR como interventor técnico, administrativo y de control presupuestal, SCLAPT-10 V.00 3 Radicación n.°86114 firma que advirtió que la contratación con la demandante fue por prestación de servicios, que no de trabajo y que se desempeñó como coordinadora, que no como docente.
De los demás supuestos fácticos, indicó que no eran ciertos o que no le constaban. Descartó que tuviera que responder por los valores adeudados a la demandante por el posible incumplimiento de las obligaciones contractuales de Fuentes Bermúdez, en tanto la labor desarrollada por la accionante era extraña a sus actividades normales. Propuso la excepción «previa» de falta de legitimación en la causa por pasiva, y de mérito, las de «INEXISTENCIA DE LA FIGURA JURÍDICA DE LA SOLIDARIDAD» y «PÓLIZA DE SEGUROS QUE AMPARA EL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES LABORALES» (fs.°82 a 102 cdno. 1).
Llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas Confianza SA, pero esta petición fue declarada «ineficaz» por el juez del caso (f.°243 cdno. 2). La Nación- Ministerio de Educación Nacional también se opuso al éxito de lo pretendido por la demandante. En cuanto a los hechos, aceptó la existencia del convenio n.°212-2011 suscrito con Fonade, y en general, los mismos supuestos fácticos que admitió esta última en relación con ese Ministerio.
Exigió a la demandante que demostrara la existencia del contrato de trabajo, en particular la prestación del servicio al ente ministerial. Destacó que la jurisdicción SCLA.IPT-10 V.00 4 31 Radicación n.°86114 laboral no tenía competencia para conocer de este conflicto jurídico. De los demás, indicó que no le constaban. Formuló las excepciones previas de falta de jurisdicción, «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA» y «SOBRE LA SOLIDARIDAD DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL», «NO COMPRENDER LA DEMANDA TODOS LOS LITISCONSORTES NECESARIOS YA QUE EN EL PRESENTE PROCESO NO SE DEMANDÓ A LA INTERVENTORA C Y R CONSULTORES NORTE QUIEN ERA EN ULTIMAS QUIEN DECÍA COMO SE ESTABA EJECUTANDO EL CONVENIO Y CONTRATO DEMANDADOS», pago de lo no debido y buena fe.
De fondo planteó las de «FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL» inexistencia de un contrato laboral entre la demandante y ese ministerio, inexistencia o falta de causa para demandar, prescripción y la «GENÉRICA» (fs.°219 a 235 cdno. 2). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, mediante fallo de 7 de marzo de 2018 (cd f.°269 cdno. 2), resolvió: Primero: Declarar que entre Rosa Margarita Blanchar Reyes y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, existió un contrato de trabajo que inició el 22 de agosto de 2011 y terminó el 15 de diciembre de ese mismo ario.
Segundo: Condenar a la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez, a cancelar a la demandante, las siguientes sumas de dinero por los siguientes conceptos: SCLAJPT-10 V.00 5 Radicación n.°86114 a) Por vacaciones $188.333 b) Por cesantías $376.667 c) Por intereses a cesantías $14.187 d) Por primas de servicios $376.667 e) Por salarios $2.400.000 Declarar la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y consecuencialmente, condenar a la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez, a pagar a la actora un día de salario a razón de $40.000 diarios contados a partir del 16 de diciembre de 2011 y hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los tres últimos meses de labores de la trabajadora.
Tercero: Declarar que el Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con la demandante Rosa Margarita Blanchar Reyes, por lo manifestado en los considerandos de este proveído. Cuarto: Absolver al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade de todas y cada una de las pretensiones formuladas por la demandante.
Quinto: Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de Fonade y no probadas las interpuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de la demanda. Sexto: Costas a cargo de las demandadas Eduvilia María Fuentes Bermúdez y Ministerio de Educación Nacional.
Séptimo: Se fijan agencias en derecho a favor de la demandante y contra los demandados [ ] en la suma de $18.499.170 [ ]. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, al resolver el recurso de apelación que interpuso el Ministerio de Educación Nacional y en grado jurisdiccional de consulta, con sentencia de 9 de abril de 2019 (cd f.°36 cdno. Tribunal), confirmó la de primer grado; se abstuvo de imponer costas.
SCLAPT-10 V.00 6 35 Radicación n.°86114 En lo que estrictamente interesa al recurso extraordinario, esto es, si el Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las acreencias laborales de la demandante, el ad quem aludió a varias sentencias, entre estas, las CSJ SL, 1 mar. 2011, rad. 35864 y CSJ SL, 26 may. 2014, rad. 39000.
Indicó que el art. 34 del CST señala que la procedencia de la solidaridad se da con el cumplimiento de: i) la existencia del vínculo contractual entre empleador y beneficiario; ii) el contrato de trabajo entre la demandante y el contratista del beneficiario; y iii) que la labor ejecutada por el trabajador sea de aquellas contratadas por el beneficiario y que correspondan a las actividades normales de la entidad.
Sostuvo que el Ministerio de Educación en el marco de lo establecido en el art. 49 de la Ley 1098 de 2006, a fin de cumplir con la atención integral a la primera infancia -niños y niñas menores de 5 arios y hasta su ingreso al grado obligatorio de transición-, se propuso gestionar el Programa de Atención Integral de la Primera Infancia - PAIPI.
Que contrario a lo argumentado por la entidad apelante, el Decreto 5012 de 2009 estableció los objetivos del Ministerio de Educación, entre los que se encontraban lo señalado en precedencia, pues le incumbía prestar el servicio educativo con calidad, lo que guardaba íntima relación con el programa PAIPI. En esa dirección, descendió al contenido del convenio interadministrativo n.°211012, suscrito entre el Ministerio de SCLAJPT-10 V.00 7 Radicación n.°86114 Educación y Fonade, para señalar que en virtud del «objeto específico que tiene a su cargo el Ministerio de Educación Nacional» como es garantizar y promover por parte del Estado a través de políticas públicas el derecho y acceso a un sistema educativo público con inclusión y permanencia en el mismo para todos, advirtió su responsabilidad solidaria.
Con sustento en la sentencia CSJ SL, 12 jun. 2002, rad. 17573, que enseñó que «solo puede existir un beneficiario de la obra», ratificó la responsabilidad del Ministerio de Educación Nacional. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por La Nación-Ministerio de Educación Nacional, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver.
V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la entidad impugnante que esta Corporación, [ ] CASE PARCIALMENTE la sentencia de segunda instancia recurrida y, en sede de instancia, se revoque el numeral tercero de la sentencia por el cual se declaran que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTE BERMÚDEZ tiene para con la señora ROSA MARGARITA BLANCHAR REYES, y en su lugar se absuelva a mi representada.
Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, que no merecieron réplica. SCLAWT-10 V.00 8 Radicación n.°86114 VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por «vía directa», por aplicación indebida de los arts. 34, 35 y 36 del CST. Atribuye al ad quem la comisión de los siguientes errores de hecho: 1°. Dar por demostrado, sin estarlo, que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable, de los dineros adeudados por parte de la señora EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ, por considerar que se dan todos los elementos señalados en el artículo 34 del C.S.T. 2°.
Dar por demostrado, sin estarlo, que por haber intervenido el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el convenio interadministrativo de Gestión de Proyectos N° 212 (211012/11 FONADE) del 11 de mayo de 2011 (folios 103), y el contrato 2111239 del 27 de julio de 2011 (folios 126 del expediente). Sostiene que los desaciertos del Tribunal se dieron por la apreciación equivocada del convenio interadministrativo n.°212 de 2011 y el contrato n.°2111239.
Afirma que no es función de ese ente ministerial « VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA». De cara a las razones que dio el Tribunal para confirmar la decisión de primer grado, trae a colación las funciones que recaen en el ente ministerial y que se correlacionan en el art. 2 del Decreto 5012 de diciembre 28 de 2009.
SCLAJPT-10 V.00 9 Radicación n.°86114 Expone que de acuerdo con los arts. 6 y 121 de la CN, ninguna autoridad podrá ejercer funciones distintas a las atribuidas en la Carta Política y en la ley; que el gobierno nacional propuso brindar atención integral a niños de O a 5 arios de edad, para lo cual expidió el documento «CONPES 109 Social 2007».
Que allí se planteó como primer objetivo «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera» y en esa orientación se estructuró el Programa Integral de la Primera Infancia -PAIPI-, donde también participó el ICBF.
Destaca que, como estrategia de cobertura de esa política pública, suscribió con Fonade el convenio n.°212 (211012/11 FONADE), cuyo objeto fue «La GESTION por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA-PAIPI, en el marco de estrategia de atención a través de prestadores del servicio»; que en desarrollo de ese convenio, Fonade suscribió ocho contratos con «el operador» Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio Colegio Gabriela Mistral.
Relata que con esa misma finalidad, el 29 de noviembre de 2011 suscribió con el ICBF y Fonade el contrato interadministrativo de gerencia n.°722 (211034/11 Fonade), cuyo objeto también reproduce. Sostiene que en el contrato de prestación de servicios 21111239, suscrito por Fonade y Eduvilia Fuentes SCLAJPT-10 V.00 10 31 Radicación n.°86114 Bermúdez, se estableció en la cláusula 8 que la interventoría seria realizada por el Consorcio C86R Zona Norte; y, que en la cláusula 11, que se ejecutaría por el prestador del servicio con «absoluta autonomía e independencia», sin que diera lugar a la existencia de un vínculo laboral, bien con Fonade o con el Ministerio.
Que en atención a lo pactado, Fuentes Bermúdez contrató a varias personas de manera autónoma, entre estas a la demandante. Asegura que el ad quem se equivocó al dar por demostrada la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación, por haber intervenido en la suscripción de los convenios, lo que se llevó a cabo en desarrollo de una política pública, no de una función de dicho ministerio.
Trascribe segmentos del contrato 2111239. Advierte que bajo la égida del art. 2 del Decreto 5012 de 2009, no presta directamente el servicio de educación por ser un ente «ASESOR Y GENERADOR DE POLÍTICA PÚBLICA» y, por consiguiente, «nada tiene que ver» con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, cuya finalidad es la atención directa de la educación inicial y nutrición de los niños menores de 5 arios.
Con lo expuesto, asevera que se «interpreta de manera equivocada» el art. 34 del CST, pues «el simple hecho» de tener la entidad ministerial la política nacional de educación, no conlleva responder solidariamente por los salarios y prestaciones que se dejen de pagar a los maestros a nivel nacional. SCLAJPT-10 V.00 11 Radicación n.°86114 Resalta que no presta ningún servicio educativo, sino que lo evalúa y vigila; que el art. 34 del CST consagra la responsabilidad solidaria por el beneficiario del trabajo o dueño de la obra, pero que «[ ] excepciona dicha responsabilidad», cuando se trata de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, que «en esa excepción está la situación del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pues a este no le corresponde la prestación del servicio de educación, le corresponde vigilar y evaluar su prestación».
Alude a la sentencia CSJ SL7789-2016 y acota que, para que opere la solidaridad no basta que la actividad desarrollada por el contratista independiente cubra una necesidad propia del beneficiario, sino que «la labor constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico».
Alega que el convenio celebrado entre el ente recurrente y Fonade tuvo como finalidad constituir un Fondo de Administración con cimiento en la Ley 30 de 1992, contrato que se enmarcó en lo previsto en el art. 2142 del CC. Indica la naturaleza de Fonade y su finalidad como institución, y reproduce el parágrafo 5 de dicho documento. VII. CONSIDERACIONES Para efectos de verificar si el ad quem incurrió en los dislates que le imputó el Ministerio de Educación Nacional, la Sala desciende a los documentos que se dice fueron erróneamente valorados.
SCLA3PT-10 V.00 12 38 Radicación n. '86114 Esta Corporación resolvió la problemática planteada por el ente recurrente, en un caso de contornos muy similares al sub examine, sentencia CSJ SL3774-2021, y en ella asentó que pese a que en el convenio interadministrativo n.°212 de 2011 con sus distintas prórrogas y los contratos celebrados entre otra entidad, en aquella controversia Icetex, mientras que acá fue entre Fonade con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, se podía extraer que las actividades desarrolladas por la demandante guardaban relación con el objeto de dichos acuerdos, lo cierto es que la ejecución del servicio de atención integral a la primera infancia era ajena a las competencias de la Nación, en el marco de sus facultades reglamentarias, legales o constitucionales, de manera que se concluyó la improcedencia de la solidaridad deprecada en relación con el Ministerio de Educación Nacional.
Al efecto en la providencia aludida, se enserió: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. [ ] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración SCIA1PT-10 V.00 13 Radicación n.°86114 participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior:
ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular u ejercer la suprema inspección 11 vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución u la leq. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.
Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular ti establecer los criterios u parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad u equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles u modalidades. 2.2.
Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. SCLAJPT-10 V.00 14 31 Radicación n.°86114 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la leu. 2.5. Impulsar, coordinar u financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7.
Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. [ ] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.
En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.
De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse.
ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de SCLAJPT-10 V.00 15 Radicación n. '86114 su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: I. •.1 c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; f• •.1 ARTÍCULO 152.
FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.
ARTICULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes u personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.
Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias SCLPJPT-10 V.00 16 o Radicación n.°86114 en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.
Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.0 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; u prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.
Organizar la prestación _y_ administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.
Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.
Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación - Ministerio de SCLAJPT-10 V.00 17 Radicación n.°86114 Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».
Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» 1, obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.
En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.
La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, SCLA3PT-10 V.00 18 11 Radicación n.°86114 regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.
PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Leu 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los departamentos, con las secciona les del ICBF m las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación ji Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.
SCLA_IPT-1.0 V.00 19 Radicación n.°86114 Al volcar la mirada al convenio interadministrativo n.°212 de 2011 (fs.°103 a 106 vto cdno. 1), y las demás prórrogas, se encuentra entre otros apartes, lo siguiente: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) arios, prioritariamente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTERIO, viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) arios y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 - Código de la Infancia y Adolescencia. [ ] TERCERA.
Obligaciones de EL MINISTERIO: En desarrollo del objeto de presente convenio, constituyen obligaciones de EL MINISTERIO las siguientes:1) Definir y entregar dentro de un término de diez (10) días contados a partir del perfeccionamiento del presente convenio las condiciones y requerimientos (parámetros técnicos, cobertura, lineamientos, información del Banco de Oferentes, Reglamento Operativo para la implementación del PAIPI, Guía No. 35 y Documento 10 Desarrollo Infantil y Competencia) necesarios para ejecutar el objeto del convenio. 2) Desembolsar a FONADE las sumas estipuladas en las clausulas CUARTA y QUINTA de este convenio en la oportunidad y forma allí establecida; recursos que están destinados a ejecutar el objeto del convenio y a cubrir la remuneración de FONADE [ ].
De lo descrito, se observa que el convenio se sustenta en lo previsto en la Ley 1098 de 2009, esto es, en el Código de la Infancia y la Adolescencia, que prevé la política pública en esta materia y, que busca ejecutarla en los niveles nacional, distrital y municipal, con la finalidad de velar por la atención integral de la población compuesta por niños y niñas, conforme los límites y excepciones planteados.
SCLAJPT-10 V.00 20 4Z_ Radicación n.°86114 Desde esta perspectiva, el objeto del convenio se dirige a ejecutar esa política pública en el área de la educación nacional regulada por el Estado, sobre el que se realiza inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participa la Nación y entidades territoriales, según lo prevé la ley y varias normativas de nuestra Carta Política (arts. 67, 208), de manera que al corresponder a la macro ejecución, se debe descartar la solidaridad a cargo del Ministerio de Educación, contemplada por el art. 34 del CST, sin que influya el hecho de que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provengan del presupuesto de inversión del propio ente ministerial, cuando al efecto alude al «certificado de disponibilidad presupuestal No. 49811 del 25 de Marzo de 2011».
Con sustento en lo indicado por esta Sala de la Corte, lo preceptuado en el contrato 2111239 de 2010 (fs.°126 a 139 vto cdno. 1), suscrito entre Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, confirma la acreditación de los yerros fácticos con el carácter de ostensibles y protuberantes, pues como ya se dijo, pese a que las actividades desarrolladas por la demandante guardaron relación con el objeto de dichos acuerdos, la ejecución del servicio de atención integral a la primera infancia es ajena a las competencias de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en el marco de sus facultades reglamentarias, legales y constitucionales.
Importa destacar que en dicho contrato se consignó lo siguiente: SCLAJPT-10 V.00 21 Radicación n.°86114 [ ] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 arios se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida; 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 "Código de Infancia y la adolescencia" Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño. En el artículo 7 de la mencionada ley se estableció la obligación a los niveles nacional, distrital y municipal de tener una "Política Publica" prioritaria en materia de infancia y adolescencia. Así mismo en el artículo 29 [ ]; lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén [ ].
Con lo consignado en la sentencia de esta Corporación, es claro que la formulación, planeación y ejecución de la política pública estatal, con miras a materializar el acceso a la educación con calidad y equidad a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades (objeto contractual), no conlleva que el Ministerio de Educación sea el ente que preste directamente el servicio de educación, como quiera que esa gestión se ejecuta a través de entidades públicas y/o privadas.
Así las cosas, el Tribunal se equivocó al establecer la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los términos del art. 34 del CST, pues no se probó que dicha entidad fuera la beneficiaria del servicio prestado por la demandante, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales. Corolario de lo expuesto, se quebrantará el fallo atacado de manera parcial, en cuanto confirmó el numeral tercero de SCLAIPT-10 V.00 22 43 Radicación n.°86114 la sentencia del primer grado que declaró al Ministerio de Educación Nacional solidariamente responsable del pago de las acreencias laborales que dejó de pagar Eduvilia María Fuentes Bermúdez.
Ante la prosperidad del primer cargo, no es necesario abordar el estudio de la segunda acusación, que pretendía el quebranto de la sentencia única y exclusivamente a la «solidaridad respecto de la indemnización moratoria» contenida en el art. 65 del CST, misma que no procede ante la inexistencia de la solidaridad que se le endilgó al Ministerio recurrente, como ya se advirtió. Sin costas en el recurso extraordinario.
VIII. SENTENCIA DE INSTANCIA Al desatarse la apelación del Ministerio de Educación Nacional y el grado jurisdiccional de consulta en su favor, basta reiterar los argumentos expuestos en casación, en el sentido de que no procede la declaratoria de solidaridad en punto a La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en relación con las pretensiones alegadas por Rosa Margarita Blanchar Reyes, pues la formulación, planeación y ejecución de la política pública estatal, tendiente a facilitar el acceso a la educación con calidad y equidad a la primera infancia, en todos sus niveles y modalidades, no conlleva que el Ministerio de Educación sea el responsable directo del servicio de educación, dado que esa gestión se ejecuta a través de entidades públicas y/ o privadas.
SCLAJPT-10 V.00 23 Radicación n.°86114 Por consiguiente, deberá revocarse el numeral tercero de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar para, en su lugar, absolver a La Nación - Ministerio de Educación Nacional de la solidaridad por ella impetrada. Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el numeral sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas, para en su lugar abstenerse de imponerlas.
Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas al referido Ministerio en los términos antedichos. IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 9 de abril de 2019, en el proceso ordinario laboral que instauró ROSA MARGARITA BLANCHAR REYES contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE -, en cuanto confirmó el numeral tercero de la sentencia del a quo que SCLAJPT-10 V.00 24 44 Radicación n.°86114 dispuso condena al Ministerio de Educación. No la casa en lo demás. En sede de instancia,
RESUELVE
REVOCAR el numeral tercero y parcialmente el sexto de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar - Guajira y, en su lugar, absolver a la Nación - Ministerio de Educación Nacional de las pretensiones de la demanda y de las costas del proceso. Costas como se dijo en la parte motiva.
Notifiquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. >----Í L-- 11 11DONALD JOSÉ DIX P NEFZ I C -C-----) C.-, A JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO -GE PTfA SÁNCHEZ SCLA3PT-10 V.00 25 República de Colombia Corte Suprema de Justicia Sala de Casación Laboral Sala de Descongestión N. 3 SALVAMENTO DE VOTO Magistrado ponente: Donald José Dix Ponnefz Radicación n.° 86114 De: Rosa Margarita Blanchar Reyez vs Eduvilia María Fuentes Bermúdez, la Nación-Ministerio de Educación Nacional y FONADE.
Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, expongo las razones que me llevan a apartarme del criterio de la mayoría. En la sentencia de la cual disiento, la mayoría de la Sala se plegó al criterio vertido en la providencia CSJ SL3774- 2021. Reprodujo buena parte de lo allí enseriado para reiterar que según el artículo 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, hay distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo general, a cargo de la primera, a lo particular, a cargo de las segundas, por manera que son estas últimas las que organizan, ejecutan y vigilan el servicio educativo, más no el Ministerio.
Además, recalcó que la atención de la primera infancia no es tarea propia de la Nación - Ministerio de Educación, porque este ente no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, SCLAJPT-10 V.00 Radicación n.° 86114 financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a las leyes que lo regulan.
Con sustento en esas premisas y a la luz de los contratos celebrados entre el Ministerio de Educación, ICBF y FONADE, concluyó que el Tribunal se había equivocado al confirmar la responsabilidad solidaria del primero, pues no era beneficiario del servicio, ni la labor de los demandantes, en el marco de la ejecución del programa de atención a la primera infancia, hacía parte de las actividades normales del ente ministerial.
Me aparto de tales consideraciones. Si bien, dentro de las funciones de la referida entidad pública no se encuentra la de prestar el servicio de educación de manera directa, lo cierto es que lo que motivó u originó la contratación de los demandantes no fue otra cosa que la ejecución de los convenios celebrados por el Ministerio, cuyo objeto principal consistió en la gestión del programa de atención a la primera infancia. Precisamente, dentro de los motivos de los acuerdos se señaló que dicho Ministerio viene desarrollando un programa orientado a la atención integral de la primera infancia, para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco arios y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición. Siendo ello así, mal podía afirmarse que la actividad desplegada por los promotores del proceso, con funciones relacionadas con la educación, cuidado y nutrición de los niños y niñas menores de 5 arios en situación de SCLAIPT-10 V.00 2 Radicación n.° 86114 vulnerabilidad, resultara extraña o ajena a las competencias, atribuciones y funciones propias de la entidad contratante y, en últimas, interesada en la ejecución de una misión asignada por la ley.
Además de lo anterior, no puede perderse de vista que al final del día, los convenios de marras y los demás actos y contratos celebrados para su ejecución, dependían de los recursos desembolsados por el ente ministerial, al tenor de los mismos documentos. Esta Corte ha reiterado que las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante.
Así se recordó en la providencia CSJ SL7789-2016: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.
No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras: que sean afines.
Por tanto, si en lo fundamental, el propósito era cumplir con una de las políticas públicas u obligaciones legales a cargo del Ministerio de Educación y el desarrollo del programa se financiaba con recursos dispuestos por ese ente, no resulta dable afirmar que no existía afinidad entre las funciones y competencias de aquel y la actividad desarrollada por el colegio en el que laboraron los demandantes.
SCLAPT-10 V.00 3 Radicación n.° 86114 En ese contexto, considero que el juez colegiado de instancia no se equivocó al ratificar la responsabilidad solidaria de la recurrente en casación, de cara a las obligaciones laborales a favor de los demandantes. Evidentemente, aquella era beneficiaria del servicio contratado, el cual perseguía además el cumplimiento de objetivos afines a su misión legal.
Un entendimiento como el prohijado por la mayoría, conlleva un freno para el acceso al mecanismo de protección previsto en el artículo 34 del estatuto laboral, que busca garantizar el pago de derechos laborales por vía de su extensión al obligado solidario beneficiado con el trabajo o servicio personal prestado por la demandante. Fecha ut supra, GE PRA A SÁNCHEZ Magistrado SCLA.IPT-10 V.00 4