Radicación n.° 52542 GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ Magistrado ponente SL2573-2018 Radicación n.° 52542 Acta 20 Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil dieciocho (2018). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por NOE MARTÍNEZ RAMOS, JAIME VELÁSQUEZ PÉREZ, FABIO GARCÍA ORDÓÑEZ, CARLOS OLIMPO TRIANA, JOSÉ CLEMENTE GARZÓN URREA, ALFONSO SALINAS FAJARDO, JOSÉ ARSENIO WILCHES, ISIDRO SEGURA GÓMEZ, ORLANDO VELÁSQUEZ VELÁSQUEZ, JAIRO GARCÍA ORDÓÑEZ, LUIS DANIEL ROMERO PARDO, JOSÉ DAVILCO TORO TORO, JORGE ELIÉCER ZAMBRANO PINZÓN, JOSÉ RAÚL URREGO URREGO, LEOPOLDO FERRO ALONSO, JORGE ELIÉCER TORRES CAMACHO, HÉCTOR JULIO HERNÁNDEZ, ÁNGEL TOBÍAS ALAYÓN VARGAS, JOSÉ FRANCISCO ROJAS QUEVEDO, GENARO REYES CAMACHO, ABSALÓN VARGAS FIGUEREDO, ÁNGEL IGNACIO SANABRIA CABEZA, LUIS ELIÉCER ROMERO GUTIÉRREZ, VÍCTOR MANUEL VELÁSQUEZ, JUAN MANUEL LEÓN OBANDO, FILIBERTO VARGAS VARGAS, PEDRO MARIO RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, JULIO CÉSAR VARGAS VERGARA, JOSÉ DE JESÚS YEPES, JORGE ENRIQUE RAMÍREZ RODRÍGUEZ, JOSÉ EUSEBIO RAMOS GUEVARA, JORGE ELIÉCER ROJAS RIAÑO, JAIME RODRÍGUEZ MOYA, SAMUEL ENRIQUE VELÁSQUEZ SÁNCHEZ, MARCO ALFONSO TRUJILLO PICHINGAY, JESÚS ANTONIO SALDAÑA BUSTOS, CARLOS ALBERTO RODRÍGUEZ VITATA, BELÉN FIQUE DE TORRES, MIGUEL SÁNCHEZ VILLAGRÁN y GONZALO RODRÍGUEZ RAMÍREZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral –Oralidad–, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el 25 de mayo de 2011, dentro del proceso promovido por ellos contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

ANTECEDENTES Los accionantes demandaron al departamento de Cundinamarca en procura de obtener el reconocimiento y pago del derecho pensional establecido en el artículo 6 de la Ordenanza n.° 21 de 1946, desde la fecha en que se produjo la desvinculación laboral, y la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad respecto de las actas de conciliación suscritas por ellos.

Como fundamento de sus pretensiones manifestaron que estuvieron vinculados con la demandada mediante contrato de trabajo a término indefinido por más de 12 años; que se acogieron a un plan de retiro voluntario que estableció la entidad accionada, de conformidad con el artículo 3 de la Ordenanza n° 01 de 1996, lo cual se materializó mediante el Decreto n.° 00958 del 2 de mayo de 1996; que aquella norma departamental fue declarada nula por el Consejo de Estado, por lo que debe entenderse que el plan de retiro jamás existió, y en consecuencia, la desvinculación de todos obedeció a una simple supresión de cargos.

El Departamento de Cundinamarca se opuso a las pretensiones de la demanda. Sobre los hechos, aceptó la existencia de las relaciones de trabajo, así como el ofrecimiento del plan de retiro voluntario al cual se acogieron los demandantes en forma libre y espontánea. Apuntó que las actas de conciliación constituyeron una forma legal de terminación de los vínculos laborales por mutuo acuerdo, a pesar de la nulidad declarada por el Consejo de Estado.

Propuso como excepciones de mérito las de inconstitucionalidad de la Ordenanza n° 21 de 1946, « inaplicabilidad de la Ordenanza 21 del 46 invocada», cobro de lo no debido, prescripción, falta de legitimación en la causa por pasiva, cosa juzgada, y falta de requisitos legales para tener derecho a la prestación reclamada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 25 de noviembre de 2010, declaró aplicable la excepción de inconstitucionalidad sobre los efectos de las actas de conciliación suscritas por los demandantes, y condenó a la demandada a pagarles los derechos pensionales consagrados en el artículo 6 de la Ordenanza n° 21 de 1946, así como la indexación de la primera mesada pensional.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral –Oralidad–, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 25 de mayo de 2011, revocó la sentencia apelada por la enjuiciada, y en su lugar, absolvió a esta de todas las pretensiones. Declaró probada además la excepción de inaplicabilidad de la Ordenanza n° 21 de 1946.

Como fundamento de esa decisión, sostuvo que el artículo 6 de la mencionada ordenanza departamental, norma que servía de fundamento a las súplicas de los accionantes, fue derogado por la Ley 100 de 1993, por tratarse de una norma que le era contraria, para lo cual se apoyó en la sentencia CSJ SL, 28 sept. 2010, rad. 38072. Con base en ese entendimiento, consideró: Teniendo en cuenta la disposición departamental que acaba de referirse, y el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, entonces encontramos que para poder acceder a la pensión de jubilación contenida en esa ordenanza, los extrabajadores del departamento de Cundinamarca debían acreditar, antes de la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100, es decir, antes del 23 de diciembre de 1993, el desempeño en un tiempo de servicios no menor a 12 años, y el cumplimiento de los 50 años de edad estando al servicio del departamento, requisitos concurrentes, o demostrar que fueron retirados del cargo, o de su trabajo, por causas distintas a la separación voluntaria, o mala conducta comprobada.

De las pruebas obrantes en el plenario, y en especial de las certificaciones emitidas por la Directora de Gestión Humana del departamento (cuadernos anexos 1 y 2), se puede establecer que ninguno de los demandantes beneficiados con la condena de primera instancia cumplió, de manera concurrente, repetimos, con todos los requisitos establecidos por la Ordenanza 21 del 46 antes de la entrada en vigencia del artículo 146 de la Ley 100 del 93, pues si bien algunos tenían 12 años de servicios al departamento, no acreditaban haber cumplido 50 años de edad estando al servicio de este.

De otro lado, en torno a la incidencia de la declaración de la nulidad de la Ordenanza n° 1 de 1996 sobre los efectos de las actas de conciliación, precisó que los razonamientos del juez de primera instancia se apartan de toda la línea jurisprudencial que ha establecido esta Corporación, «precedente al que nosotros nos encontramos atados».

Y con base en ello, concluyó: Entonces se puede determinar que las conciliaciones celebradas por los actores fueron realizadas en vigencia de la ordenanza ya tantas veces mencionada y del Decreto 958 del 2 de mayo de 1996, pues a la fecha de la declaratoria de nulidad por parte del Consejo de Estado, esto es, al 2002, los actos administrativos que sirvieron de piso jurídico para el acuerdo de voluntades, gozaba entonces, para la fecha en que se suscribieron las actas de conciliación, gozaban de la presunción de legalidad y acierto.

Por ello, la declaratoria de nulidad del artículo 3 de la Ordenanza 1 de 1996, en nada afectaba el acuerdo conciliatorio realizado por las partes, como quiera que la referida ordenanza se encaminó a dictar normas sobre la reestructuración del departamento de Cundinamarca y creación de un plan de retiro, situaciones totalmente independientes y ajenas a los beneficios aceptados por los demandantes de manera voluntaria en el acta de conciliación, pues esta, nos referimos al acta de conciliación, tiene plena autonomía y vida propia separable por completo de cualquier otra fuente, pues lo fundamental para su existencia es el acuerdo libre de voluntades con sometimiento al funcionario competente, quien le debe impartir su aprobación. En ese orden de ideas, los supuestos esgrimidos por el a quo para restarle eficacia a las actas de conciliación y deducir una nulidad absoluta por objeto y causa ilícita, no se encuentran configurados.

Finalmente, en cuanto a que se aplique la excepción de inconstitucionalidad frente a esas actas de conciliación, aseveró que el artículo 4 de la Constitución Nacional consagró dicha excepción únicamente cuando hubiese incompatibilidad entre una norma del Estatuto Fundamental y una de rango inferior, para lo cual citó la sentencia C-600 de 1998 de la Corte Constitucional.

Partiendo de esta premisa, puntualizó: En este orden de ideas, no resulta acertada la decisión del juez cuando inaplicó por excepción de inconstitucionalidad las actas de conciliación suscritas por la partes, pues de ser así se entraría a resolver a inaplicar por vía de excepción, acuerdos privados que derivan única y exclusivamente de la voluntad de los intervinientes, a más de que tampoco se cumplen los presupuestos para aplicar el artículo 4 de la Constitución, como quiera que los acuerdos conciliatorios emanados de la parte demandante y demandada, no tienen la vocación de ser norma jurídica, ni mucho menos configuran un acto administrativo, a pesar de haber sido avalados por una autoridad judicial RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la parte demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Sala, se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden los recurrentes que la Corte case totalmente la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia, confirme la decisión condenatoria de primer grado. Con tal propósito formularon un cargo por la causal primera de casación, que no fue replicado. CARGO ÚNICO Los demandantes acusaron la sentencia de ser violatoria de la ley sustancial, por la vía directa, por inaplicación de los artículos 4, 46, 58, 299 y 300 de la Constitución Nacional, y por interpretación errónea de los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993.

En la demostración del cargo adujeron que el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, en su integridad, estaba plenamente vigente al momento de su desvinculación, lo que indica que quienes hubieran demostrado los requisitos exigidos por la Ordenanza n.° 21 de 1946, «hasta el 1 de abril de 1996, teniendo en cuenta la regla general de vigencia de la Ley 100 de 1993, definida en su artículo 151, tendrían pleno derecho a reclamar la pensión extralegal…».

Indicaron que el Sistema General de Pensiones para el departamento de Cundinamarca entró en vigencia el 1° de enero de 1995, conforme al Decreto n.° 00017 del 4 de enero de 1995, por lo que de acuerdo con los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, los trabajadores y empleados de esa entidad territorial que hubiesen reunido los requisitos al 1° de enero de 1997 para acceder a la pensión creada mediante el artículo 6 de la Ordenanza n.° 21 de 1946, tenían un derecho adquirido.

Resumieron, entonces, que el derecho pensional debe ser reconocido por la demandada, por las siguientes razones: (i) porque el artículo 6 de la referida ordenanza estuvo vigente para ellos hasta el 1° de enero de 1997, es decir, hasta una fecha posterior a cuando cumplieron los requisitos para el derecho pensional; (ii) porque tanto el retiro como el cumplimiento de los requisitos para la pensión, se produjeron entre junio y julio de 1996, o sea, antes del 28 de agosto de 1997, fecha en que fue declarada inexequible la frase «o cumplido dentro de los dos años siguientes» consagrada en el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, y por lo tanto ese artículo estaba plenamente vigente en su integridad, «por cuanto no se pueden aplicar los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de manera retroactiva a la fecha de retiro…» y;

(iii) porque con ocasión de la declaratoria de nulidad del artículo 3 de la Ordenanza n° 1 de 1996, debe entenderse que el plan de retiro voluntario no existió, dado que los efectos de la nulidad se retrotraen al momento de la expedición del acto viciado, razón por la cual su desvinculación debe recibir el tratamiento de una supresión de cargos.

CONSIDERACIONES El cargo formulado no está llamado a prosperar, toda vez que la controversia que proponen los recurrentes, ya ha sido resuelta por la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto, en cuanto a que el artículo 6 de la Ordenanza n.° 1 de 1996 proferida por la Asamblea Departamental de Cundinamarca estuvo vigente para los demandantes hasta el 1° de enero de 1997, es decir, hasta una fecha posterior a aquella en la que supuestamente cumplieron los requisitos para el derecho pensional, ya esta Sala de la Corte se pronunció en la sentencia CSJ SL18958-2017, en la cual desestimó ese razonamiento de la siguiente forma: En cuanto al argumento según el cual los beneficios pensionales consagrados en el artículo 6.° de la Ordenanza n.° 21 de 1946 tuvo vigor hasta el 1 de enero de 1997, cumple reiterar que conforme a la jurisprudencia pacífica de esta Sala al interpretar los artículos 146 y 151 de la Ley 100 de 1993, el sistema de pensiones para los servidores públicos municipales y departamentales creado por disposiciones del mismo ámbito territorial tuvo vigencia hasta el 23 de diciembre de 1993 para quienes ya habían cumplido los requisitos y hasta el 23 de diciembre de 1995, para quienes hubieran cumplido los requisitos de acuerdo con el inciso 2.º del citado artículo 146 –declarado inexequible- (CSJ SL 28469, 5 oct. 2006, reiterada en SL14880-2016).

Por otra parte, en lo relacionado con los efectos de la nulidad del artículo 3 de la Ordenanza n.° 1 de 1996, también se pronunció la Corte, de manera desfavorable a la tesis planteada por la censura, en la sentencia CSJ SL 22649, 31 may. 2004, reiterada en las sentencias CSJ SL, 24 feb. 2005, rad. 23775, CSJ SL, 29 ago. 2005 rad. 24797, y SL 18958-2017.

En esa oportunidad consideró: La conciliación se hizo en plena vigencia del artículo 3° de la referida Ordenanza y del Decreto 0958 de 2 de mayo de 1996 que la reglamentó, pues el acta respectiva tiene fecha 12 de junio de ese año, y la sentencia de nulidad del Tribunal Contencioso Administrativo está calendada 18 de febrero de 2000 y la del Consejo de Estado es de 4 de abril de 2002, según lo afirma el mismo recurrente sin que haya alegado que en algún momento medió suspensión provisional; esto significa que los actos administrativos que sirvieron de apoyo al acuerdo de voluntades estaban en vigor y como bien lo anotó el Tribunal, en el momento en que éste se dio gozaban de presunción de legalidad.

Aunque en principio la declaratoria judicial de nulidad del acto administrativo de carácter general tiene efectos ex tunc, es decir que se retrotraen a la fecha misma de su expedición, esta regla ha sido atemperada por la jurisprudencia del Consejo de Estado aceptando por excepción que queden en pie situaciones jurídicas particulares consolidadas durante el imperio del acto administrativo general, debido a que durante ese lapso estuvo amparado por la presunción de legalidad de que están revestidas esas decisiones, y por razones de seguridad jurídica de cara a los administrados.

Del mismo modo se ha aceptado que queden a salvo aquellos casos en que haya cosa juzgada, por los mismos motivos. Recientemente en sentencia de 5 de mayo de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, radicación 243-01, señaló esa alta Corporación: “Respecto a los efectos de las sentencias de nulidad proferidas por la jurisdicción contencioso administrativa, ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación al precisar que éstos son ‘ex tunc’, es decir, que producen efectos desde el momento en que se profirió el acto anulado, por lo que las cosas deben retrotraerse al estado en que se encontraban, antes de la expedición del acto.

“Igualmente se ha señalado que la sentencia de nulidad que recaiga sobre un acto de carácter general, afecta las situaciones que no se encuentren consolidadas, esto es, que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción contencioso administrativa. “La declaratoria de nulidad de un acto administrativo general si bien como ya se vio tiene efectos retroactivos, no implica que se afecten los actos particulares que se hayan expedido con base en la norma anulada, si de otro lado se han utilizado los medios jurídicos para controvertir la decisión y se ha resuelto sobre ella o simplemente porque se han vencido los plazos para su impugnación con anterioridad a la fecha del fallo, pues éste (sic) no tiene como consecuencia revivir términos que otras disposiciones consagran para su discusión administrativa o jurisdiccional o para que el acto quede en firme”.

La anterior doctrina del Consejo de Estado tiene plena aplicación frente a la Ordenanza de que aquí se trata, por cuanto en ella se dispone “…y para tal efecto el gobierno departamental ofrecerá un plan de retiro voluntario, es decir, el reconocimiento de una bonificación para aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan”.

Este es un acto general respecto del cual se ha de entender la restricción a los efectos ex tunc, por cuanto la misma en principio, no puede predicarse frente a actos individuales. Ahora bien, entendiendo que lo que se discute es la validez del acta de conciliación, dada su naturaleza, es evidente que en ella quedó expresamente consignada la voluntad del actor de retirarse de Entidad demandada a cambio de unos beneficios económicos; en nada afecta la esencia de lo acordado en la conciliación, el que se haya declarado nula la Ordenanza cuyo contenido central era dictar normas de la reestructuración del Departamento y dentro de ellas un Plan de Retiro Voluntario, si el trabajador que concilió los beneficios ofrecidos lo hizo voluntariamente.

Ciertamente, la posibilidad de llegar a un acuerdo conciliatorio con el Departamento no depende de esa Ordenanza (sic); de ella solamente surgía el monto de una retribución pecuniaria que fue efectivamente recibida. Asimismo, en torno a la autonomía de las conciliaciones frente a la declaratoria de la nulidad del acto administrativo que facultó a celebrarlas, acertó el Tribunal al apoyar su decisión en la sentencia CSJ SL, 1 jun. 2004, rad. 22104, en la que esta Corporación explicó: En este orden de ideas y con independencia de si la Ordenanza que facultó a la Gobernadora de Cundinamarca para implementar planes de retiro de sus trabajadores mediante el pago de una bonificación haya sido anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo cierto es que la conciliación suscrita entre las partes tiene autonomía y vida propia, separable por completo de cualquier otra fuente, pues lo fundamental para su existencia es el acuerdo libre de voluntades con sometimiento al funcionario competente, quien le debe impartir su aprobación. En otras palabras, no era necesario que para la conciliación, la Gobernadora de Cundinamarca tuviera autorización de la duma departamental, pues de conformidad con el artículo 303 de la Constitución Política, el gobernador, además de ser el jefe de la administración seccional, es el representante legal del Departamento.

En suma, el cargo formulado no prospera, motivo por el cual se mantendrá incólume la sentencia impugnada. Sin costas en el recurso de casación, dado que no hubo réplica. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral –Oralidad-, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el veinticinco (25) de mayo de dos mil once (2011), dentro del proceso que promovieron NOE MARTÍNEZ RAMOS, JAIME VELÁSQUEZ PÉREZ, FABIO GARCÍA ORDÓÑEZ, CARLOS OLIMPO TRIANA, JOSÉ CLEMENTE GARZÓN URREA, ALFONSO SALINAS FAJARDO, JOSÉ ARSENIO WILCHES, ISIDRO SEGURA GÓMEZ, ORLANDO VELÁSQUEZ VELÁSQUEZ, JAIRO GARCÍA ORDÓÑEZ, LUIS DANIEL ROMERO PARDO, JOSÉ DAVILCO TORO TORO, JORGE ELIÉCER ZAMBRANO PINZÓN, JOSÉ RAÚL URREGO URREGO, LEOPOLDO FERRO ALONSO, JORGE ELIÉCER TORRES CAMACHO, HÉCTOR JULIO HERNÁNDEZ, ÁNGEL TOBÍAS ALAYÓN VARGAS, JOSÉ FRANCISCO ROJAS QUEVEDO, GENARO REYES CAMACHO, ABSALÓN VARGAS FIGUEREDO, ÁNGEL IGNACIO SANABRIA CABEZA, LUIS ELIÉCER ROMERO GUTIÉRREZ, VÍCTOR MANUEL VELÁSQUEZ, JUAN MANUEL LEÓN OBANDO, FILIBERTO VARGAS VARGAS, PEDRO MARIO RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, JULIO CÉSAR VARGAS VERGARA, JOSÉ DE JESÚS YEPES, JORGE ENRIQUE RAMÍREZ RODRÍGUEZ, JOSÉ EUSEBIO RAMOS GUEVARA, JORGE ELIÉCER ROJAS RIAÑO, JAIME RODRÍGUEZ MOYA, SAMUEL ENRIQUE VELÁSQUEZ SÁNCHEZ, MARCO ALFONSO TRUJILLO PICHINGAY, JESÚS ANTONIO SALDAÑA BUSTOS, CARLOS ALBERTO RODRÍGUEZ VITATA, BELÉN FIQUE DE TORRES, MIGUEL SÁNCHEZ VILLAGRÁN y GONZALO RODRÍGUEZ RAMÍREZ contra el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

Sin costas. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ SCLAJPT-10 V.00 13 SCLAJPT-10 V.00