CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA Magistrado ponente SL2539-2020 Radicación n.° 70998 Acta 026 Estudiado, discutido, y aprobado en sala virtual. Bogotá, D C, veintidós (22) de julio de dos mil veinte (2020). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por GLORIA LUCÍA ROBLEDO GONZÁLEZ, contra la sentencia proferida por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, el 30 de septiembre de 2014, en el proceso que instauró contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

I.

ANTECEDENTES Gloria Lucía Robledo González demandó al Departamento de Antioquia con el fin de que se declarara que el cargo que desempeñó como «Profesional Universitario» al servicio de la Secretaría de Infraestructura Física para la Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 2 Integración y Desarrollo, tenía la categoría de trabajadora oficial.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se condenara a la entidad demandada a reconocerle el valor de los reajustes salariales anuales que se aplicaron a los trabajadores oficiales. Con ello, que se ordenara reliquidarle las prestaciones sociales legales y extralegales devengadas durante todo el tiempo, tales como las primas de navidad, de «vida cara», de vacaciones, el subsidio familiar y la dotación de calzado y vestido.

Como fundamento de sus peticiones señaló que desde el 22 de octubre de 1984 se vinculó al Departamento de Antioquia, relación que se encontraba vigente al momento de presentación de la demanda, en calidad de trabajadora oficial, desempeñándose como «Profesional Universitario» en la Secretaría de Obras Públicas o de Infraestructura Física para la Integración y Desarrollo.

Afirmó que sus funciones correspondían a las de «[…] construcción de vías públicas, en obras tales como construcción y pavimentación de carreteras, construcción de puentes, muros de contención, obras de drenaje, conservación y mantenimiento de carreteras, construcción y mantenimiento de vías terciarias, etc.» a cargo del Departamento de Antioquia.

Consideró que a pesar de ello, la entidad decidió clasificarla como empleada pública omitiendo que sus Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 3 funciones tenían una relación inmediata con las obras públicas y por ende, debía ser catalogada como una trabajadora oficial y en consecuencia tenía derecho a todas las prerrogativas convencionales acá solicitadas.

Finalizó indicando que el 12 de noviembre de 2008 agotó la reclamación administrativa, sin que a la fecha de presentación de la demanda hubiera obtenido respuesta. El Departamento de Antioquia contestó oponiéndose a las pretensiones de la demanda. Aceptó que la actora fue vinculada desde el 22 de octubre de 1984, pero precisó que de conformidad con la Resolución n.° 081 del 16 de diciembre de 1993 ella se inscribió en la carrera administrativa, por lo tanto su relación era legal y reglamentaria y no contractual, y en consecuencia siempre fue empleada pública gozando de los beneficios de tal calidad; pues desempeñó roles que fueron ajenos a la construcción y sostenimiento de obras públicas, sin que le fueran aplicables los beneficios de una convención colectiva.

Formuló las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, buena fe, prescripción, existencia de causa constitucional para reorganizarse administrativamente y fijar la planta de trabajadores oficiales. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Segundo Adjunto al Dieciséis Laboral del Circuito de Medellín, mediante fallo del 17 de junio de 2011, Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 4 absolvió al Departamento de Antioquia de todas las pretensiones formuladas en su contra por Gloria Lucía Robledo González, a quien condenó en costas.

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, al resolver el recurso de apelación formulado por la demandante, mediante sentencia del 30 de septiembre de 2014, confirmó la decisión proferida por el a quo. El tribunal estableció como problema jurídico determinar si la demandante, de acuerdo con la labor realizada, podía ser catalogada como trabajadora oficial o si por el contrario, era evidente su calidad de empleada pública.

Comenzó señalando que, de conformidad con el artículo 286 de la Constitución Política, el Departamento de Antioquia era un establecimiento público del orden territorial, y que en el 122 ibidem la norma señaló que la calidad de las personas vinculadas al Estado, podía ser como: miembros de corporaciones, empleados públicos o trabajadores oficiales.

Igualmente, que de conformidad con el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, que las personas vinculadas con los municipios, eran empleados públicos por regla general; sin embargo, aquellos que se vincularan en forma directa y Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 5 concreta a la construcción y al sostenimiento de obras públicas, serían trabajadores oficiales.

Resaltó que: […] esta Sala es del criterio que encajar los servidores públicos en una u otra categoría […], no puede restringirse de tal forma que solo hagan parte de este grupo los que estrictamente presten directamente sus servicios en la construcción, sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, es decir “trabajadores de pico y pala”, sino que también abarca a aquellos servidores públicos que por realizar actividades conexas dichas obras, tienen relación indirecta con la construcción, mantenimiento y sostenimiento de las obras antes mencionadas.

Tal posición es corroborada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 31 de enero de 2006, con radicado 25.504 […]. Dijo que no presentaban discusión los siguientes hechos: (i) La demandante se vinculó al Departamento de Antioquia desde el 22 de octubre de 1984 como ingeniera forestal nivel profesional y técnico categoría IV, grado 10, adscrita a la dirección operativa de la Secretaría de Agricultura (f.° 15).

(ii) El 28 de octubre de 1991 pasó a desempeñarse como ingeniera forestal nivel 4 grado 4, en el Grupo de Investigación e Impacto Ambiental de la División de Diseño de Vías de la Dirección de Estudio y Diseño de la Secretaría de Obras Públicas (f.° 16). (iii) El 16 de septiembre de 1996 se incorporó a la Planta de Secretaría de Obras Públicas, en el cargo de ingeniera forestal nivel 4 grado 5 (.° 17).

Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 6 (iv) El 4 de enero de 1999 se desempeñó en la Secretaría de Obras Públicas del Departamento de Antioquia, en el cargo de profesional universitario, código 340, nivel 4 grado 5 (f.° 18). (v) A partir del 6 de diciembre de 2001, fue incorporada a la planta de personal de la Secretaría de Infraestructura Física del demandado, en el cargo de profesional universitario (f.° 19).

(vi) Mediante Decreto 2125 de 2004, fue vinculada a la Secretaría de Infraestructura Física para la Integración y Desarrollo de Antioquia, en el cargo de profesional universitario con el código 34045 (f.° 84). Señaló que las funciones de la demandante, de conformidad con los informes suscritos por ella (radicado 073469 del 3 de marzo de 2009 y del 27 de febrero de la misma anualidad) eran las de planear, construir indicadores, evaluarlos permanentemente y rendir cuentas, describir las zonas de vida y asociaciones vegetales existentes en el área de estudio de los proyectos viales, determinar la composición de la comunidad florística y el grado de cobertura vegetal existente en el área.

Aunado a lo anterior, con base en la prueba testimonial concluyó que, la demandante se encontraba correctamente calificada como empleada pública, de acuerdo con sus funciones y con la clasificación legal de su cargo en el nivel Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 7 profesional (artículos 4 y 18 del Decreto 785 de 2005 reglamentario de la Ley 909 de 2004).

Agregó que si bien era cierto que le tocaba acudir a las obras, su función era de supervisión, seguimiento o verificación. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por la demandante, concedido por el tribunal y admitido por la corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende la recurrente que la corte case la sentencia impugnada, para que, en sede de instancia, revoque la decisión del a quo y en su lugar acceda a las pretensiones de la demanda inicial.

Con tal propósito formuló dos cargos, por la causal primera de casación, que serán resueltos de manera conjunta por atacar similar elenco normativo y merecer idéntica solución. VI. CARGO PRIMERO Acusó la sentencia de violar la ley sustancial por la vía directa en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 92 del Decreto 1333 de 1986, 5 del Decreto 3135 de 1968, 4 del Decreto 2127 de 1945, 81 del Decreto 22 de 1983, 486 y 487 del CST, 25, 55 y 93 de la Constitución Política.

Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 8 Para la demostración del cargo transcribió in extenso la sentencia recurrida, para concluir que el tribunal se equivocó al interpretar el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, en el sentido del alcance que tienen las expresiones construcción y sostenimiento, pues ella también se desempeñaba en el campo y como eslabón en tal proceso y por lo tanto, ostentaba la categoría de trabajador oficial.

Indicó que: […] si bien es cierto no era un trabajador de pico y pala, si cumplía las labores aludidas en la sentencia de segundo grado, las que – se itera, aunque fueren de interventoría, eran las propias de trabajador oficial, dado que por más que los servidores de las Entidades Territoriales por norma general sean empleados públicos, la excepción es que cumplan labores de construcción y sostenimiento de obra pública, como en efecto lo fue, de acuerdo a lo que halló demostrado el juzgador de apelaciones.

VII. CARGO SEGUNDO Acusó la sentencia de violar la ley sustancial por la vía indirecta en la modalidad de aplicación indebida, del mismo elenco normativo anterior. Señaló como errores evidentes de hecho: «NO DAR POR DEMOSTRADO, ESTANDOLO (SIC) QUE LA DEMANDANTE OSTENTO (SIC) LA CONDICION (SIC) DE TRABAJADOR OFICIAL» y «NO DAR POR DEMOSTRADO, QUE LAS LABORES DESEMPEÑADAS POR LA DEMANDANTE, CORRESPONDEN A LAS DE LOS TRABAJADORES OFICIALES DEL DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA».

Dijo que las pruebas calificadas para la demanda eran las documentales de folios 12 a 14, 354 a 364, 587 a 595, Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 9 informe de visitas y resolución que resuelve petición. Todas ellas erróneamente apreciadas, y la testimonial. Para la demostración del cargo transcribió los informes que el tribunal utilizó y lo que de ellos concluyó, que consideró erróneo, toda vez que al seguir un hilo conductor, eran visitas de campo que tenían relación directa con la construcción de carreteras, por ello, eran labores que si bien no eran de pico y pala, eran desempeñadas por un trabajador oficial.

Igualmente dijo que de la prueba documental que se encontraba a folios 12 a 14, en las funciones 3.1 y 3.2, se podía evidenciar que la interventoría y reconocimiento de las zonas, tenía labores conexas o necesarias para el desarrollo de la construcción y sostenimiento de las vías públicas. VIII. CONSIDERACIONES El problema jurídico que plantea la censura a la sala se contrae en establecer si se equivocó el ad quem al considerar que la recurrente no cumplía con las condiciones fácticas y jurídicas para ser considerada como trabajadora oficial.

En efecto, el tribunal tuvo por cierto que ella desempeñó el cargo de «profesional universitario», adscrita a la Secretaría de Infraestructura Física para la Integración de Desarrollo del Departamento de Antioquia, cuyas funciones específicas describió en la providencia y que corresponden a atribuciones en las que sobresalen las actividades de Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 10 «planear», «construir indicadores», «calcular», «recomendar», «participar en la elaboración de términos de referencia», «programar», «evaluar», «supervisar», «coordinar», «programar y controlar», «asesorar», «realizar seguimiento», «elaborar informe», «actualizar periódicamente archivos», entre otras.

De las ocupaciones relatadas, visibles con puntualidad en el expediente y que no fueron desconocidas por la censura, se advierte con claridad que la demandante desempeñaba intrínsecamente una actividad relacionada con la gestión de obras públicas del ente territorial demandado, pero, estas comprendían actuaciones eminentemente de control y supervisión que la alejaban de la exclusividad funcional atribuida a la categoría de los trabajadores oficiales, de la manera como lo coligió el ad quem.

Al respecto vale recordar que esta sala ya ha aclarado en ocasiones anteriores sobre lo que debe entenderse por labores de «construcción y sostenimiento de obra pública», a efectos de determinar la calidad de trabajador oficial de un servidor de un ente territorial, que tales tareas no se limitan a trabajos de «pico y pala» dado que también pueden considerarse dentro de esta categoría, las actividades materiales e intelectuales que guarden relación directa e inmediata con su ejecución o desarrollo (CSJ SL3934-2018).

En sentencia CSJ SL4440-2017, reiterada en la mencionada providencia CSJ SL3934-2018, se explicó al respecto, lo siguiente: Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 11 (II) CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO La decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas (entendido este concepto en un sentido amplio o corriente), radica en las peculiaridades que implica todo trabajo en obra o de reparación, que, en muchos eventos, conlleva exposición a condiciones climáticas difíciles (lluvia, granizo, sol intenso, etc.), a los riesgos inherentes a la actividad constructiva (derrumbes, inundaciones, caídas, etc.), la realización de horas extras, trabajo nocturno y festivo para dar cumplimiento a los plazos de obra, desplazamientos, trabajo físico agotador, entre otros factores, a los cuales no están sometidos usualmente los servidores de la administración pública.

En este orden, el propósito que subyace a esta salvedad legal, mira hacia un excepcional sector de trabajadores de la administración, dedicado a la construcción o reparación de obras, que, por razón de la naturaleza de las actividades que ejecutan, no es conveniente que sus condiciones laborales estén fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado, sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo.

De esta forma, se le asigna a este sector el poder jurídico, inherente a la categoría a la que pertenecen, de dialogar y discutir con la administración empleadora, las necesidades, problemas y reclamos de índole laboral que les plantea las peculiaridades de su trabajo, y, sobre esa base, lograr acuerdos y soluciones instrumentalizadas a través del contrato, pacto o convención colectiva, o su sucedáneo, el laudo arbitral.

Lo anterior, deja en evidencia que no es cualquier labor la que da el título de trabajador oficial. La salvedad cobija un sector más exclusivo, vale decir, los servidores que intervienen propiamente en actividades de la construcción, esto es de fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones.

Así mismo, el sostenimiento de dichas obras, es decir, el conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento. La Corte ha sostenido que dichas labores no solo se limitan a los trabajos de «pico y pala», pues existen otras actividades, materiales e intelectuales, que tienen que ver directa e inmediatamente con su ejecución o adecuado desarrollo.

Por ejemplo, en algunos casos, ha esgrimido que servidores que realizaron actividades de ingeniero de obras de infraestructura Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 12 (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079- 2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de rellenos sanitarios (CSJ SL2603-2017), son trabajadores oficiales.

Pero también ha puntualizado que labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones (CSJ SL 33556, 24 jun. 2008;

CSJ SL, 26 de Oct. (sic) 2010, rad. 38114; CSJ SL 42499, 29 ene. (sic) 2014, CSJ SL7340-2014, entre otras). (Resaltado por la Sala). De esta manera, y como lo sentó esta Corporación en la providencia citada, «[…] la intelección de los trabajos ligados a la construcción y sostenimiento de obra pública, también contempla otras tareas que se cumplen no necesariamente en «terreno», pero que constituyen un apoyo directo a aquellos, al punto que sin su aporte no es posible la construcción o mantenimiento de la misma», motivo por el cual es necesario, en cada caso, verificar la actividad que verdaderamente desempeñó la trabajadora.

En el sub lite, como se dijo, las funciones acreditadas de la demandante estuvieron siempre girando en torno a la supervisión y control de la actividad de construcción que estaba a cargo de terceros contratistas del ente territorial, lo que, desde luego, suponía conocimientos técnicos específicos y visitas en campo, que no pueden ser per se consideradas Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 13 como funciones constitutivas de la construcción y mantenimiento de las obras públicas, propiamente dichas.

Es claro que la actividad de interventoría y supervisión está estrechamente relacionada con el quehacer constructivo, pero también resulta evidente que no corresponde a idénticas acciones. En este sentido y como lo ha anotado la sala con antelación, se reitera, una actividad intelectual puede estar asociada directamente con la construcción y mantenimiento de la obra pública y por ende ser desempeñada por un trabajador oficial, pero no quiere ello decir que todas las que tengan algún vínculo con ésta, lo sean.

Dicho de otra manera, para la Sala en el asunto sub examine no es el ejercicio abstracto de la ingeniería lo que de suyo ancla la actividad de la demandante a la construcción o sostenimiento de una obra pública, sino las funciones específicamente cumplidas y demostradas en juicio. Es allí donde no se evidencia error alguno en las conclusiones del ad quem, en la medida en que las funciones acreditadas en el plenario dan fe de una actividad prevalentemente de supervisión y control sobre el ejercicio constructivo realizado por otros, de manera que las labores de la casacionista estaban vinculadas a la «construcción y sostenimiento de obras públicas» solamente de una forma mediata e indirecta, a través de funciones primordialmente de interventoría y control, todo lo cual podía ser desarrollado Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 14 por un servidor en la categoría de empleado público y no necesariamente de trabajador oficial.

Así las cosas, el reproche de la censura no alcanza a demostrar el yerro protuberante en que hubiere incurrido el ad quem con base en las pruebas calificadas que reposan en el plenario. El escenario extraordinario, como se sabe, supone la acreditación de los yerros que hubiere cometido el fallador en la aplicación del derecho, frente a lo que conviene recordar que el error de hecho en materia laboral, precisamente, «[…] se presenta, según el caso, cuando el sentenciador hace decir al medio probatorio algo que ostensiblemente no indica o le niega la evidencia que tiene, o cuando deja de apreciarlo, y por cualquiera de esos medios da por demostrado un hecho sin estarlo, o no lo da por demostrado estándolo, con incidencia de ese yerro en la ley sustancial que de ese modo resulta infringida» (CSJ SL, 11 febrero 1994, radicado 6043, reiterada en CSJ SL5988-2016 y en CSJ SL4032-2017).

Por lo anterior, los cargos no prosperan. Sin costas, toda vez que no hubo réplica. IX. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, NO Radicación n.° 70998 SCLAJPT-10 V.00 15 CASA la sentencia dictada el treinta (30) de septiembre de dos mil catorce (2014) por la Sala Laboral de Descongestión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, dentro del proceso ordinario laboral seguido por GLORIA LUCÍA ROBLEDO GONZÁLEZ contra el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA.

Sin costas. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ