CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 CARLOS ARTURO GUARÍN JURADO Magistrado ponente SL2468-2020 Radicación n.° 69823 Acta 22 Estudiado, discutido y aprobado en Sala virtual Bogotá, D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veinte (2020) La Corte decide el recurso de casación interpuesto por ARLEX VELÁSQUEZ SÁNCHEZ contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, el tres (3) de octubre de dos mil catorce (2014), en el proceso ordinario laboral que le instauró al MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO – ANTIOQUIA.
I.
ANTECEDENTES ARLEX VELÁSQUEZ SÁNCHEZ llamó a juicio al MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO, para que se declarara la existencia de una relación laboral a término indefinido entre Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 2 el 6 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2010; que como consecuencia de ello, se condenara a pagar los salarios y prestaciones sociales adeudadas; la diferencia de los aportes a la seguridad social, que debieron ser cubiertos por el empleador; la indemnización moratoria por el no pago de salarios y prestaciones sociales y la moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Adicionalmente, pidió que se declarara que el contrato de trabajo a término fijo, suscrito por las partes entre el 1° de agosto de 2010 y el 31 de diciembre de 2010, fue terminado en forma unilateral y sin justa causa por el ente territorial, debiendo ser condenando al pago de la correspondiente indemnización por despido; así como a la indexación y a las costas.
Relató, que laboró al servicio del MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO entre el 6 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2010, bajo simulados contratos de prestación de servicios; que en esta última fecha, se le dio por terminado «el Contrato […] N° 003 para en su lugar celebrar uno de trabajo a término fijo de 5 meses cuya fecha inicial sería el 1° de agosto de 2010»; que el 23 de diciembre de ese año se le informó que el mismo culminaría el día 31 siguiente y que no sería renovado; que las funciones que ejecutó fueron las de «tratamiento de aguas residuales, medición de lodos producidos por reactores, operación de circuitos eléctricos, verificación del estado de bombas, y demás actividades relacionadas con la buena operación y marcha de la planta»; que dicha labores tenían relación con la vinculación laboral Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 3 contractual, esto es, «trabajo en construcción y mantenimiento de obras públicas de la administración»; que su relación con el municipio estuvo regida por dos contratos de trabajo y que la remuneración fue variable; que su empleador nunca efectuó aportes al sistema de seguridad social; que tampoco le pagó prestaciones sociales; que siempre estuvo subordinado, debía cumplir horario, presentar informes diarios de su labor, en formatos impuestos por el municipio, acataba órdenes y estaba sujeto a sanciones; que agotó la vía gubernativa, reclamando sus derechos laborales, pero le fueron negados el 12 de octubre de 2012 (f.° 3 a 18, cuaderno principal).
El demandado, se opuso a las pretensiones; en cuanto a los hechos, aceptó la existencia de los contratos y los extremos de los mismos, aclarando que se trataba de auténticos de prestación de servicios; la existencia de un vínculo laboral y la fecha de su terminación, aduciendo que esta se realizó en debida forma; negó la existencia de uno semejante, entre el 6 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2010.
Propuso como excepciones de fondo, las de prescripción extintiva de los derechos del demandante, inexistencia del contrato de trabajo por la no concurrencia de los elementos esenciales, existencia de un vínculo contractual diferente al invocado por el demandante, compensación, buena fe, temeridad o mala fe del demandante y la genérica (f.° 76 a 93 subsanada a f.° 98 a 100, ibídem).
Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 4 II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Proferida por el Juzgado Civil Laboral del Circuito de El Santuario, el 15 de agosto de 2014, resolvió:
PRIMERO: DECLARAR LA PROSPERIDAD DE LAS EXCEPCIONES DE INEXISTENCIA DEL CONTRATO DE TRABAJO, EXISTIÓ UN VÍNCULO CONTRACTUAL DIFERENTE AL INVOCADO […].
SEGUNDO: en consecuencia de lo anterior, se niega las pretensiones encaminadas al reconocimiento de la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido desde el 6 de agosto de 2008 al 31 de julio de 2010 y el pago de derechos laborales perseguidos por el mismo.
TERCERO: Se declara que el contrato de trabajo a término fijo celebrado entre el 1° de agosto de 2010 al 31 de diciembre de 2010, […] fue prorrogado por un tiempo igual de cinco meses desde el 1° de enero de 2011 al 31 de mayo del mismo año.
CUARTO: Que dicho contrato fue terminado unilateralmente por parte del MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO sin existir una justa causa y en consecuencia de ello debe reconocer al demandante ARLEX VELASQUEZ SANCHEZ los siguientes conceptos: Por salarios dejados de recibir $2.678.000. Prima de servicios: $11.583 Prima de vacaciones: $132.983 Vacaciones: $132.981 Prima de navidad: $325.069 Auxilio de cesantía: $454.206 Intereses a las cesantías: $22.710 Las anteriores sumas habrán de ser canceladas […] debidamente indexadas, desde la fecha en que se puso fin al contrato, hasta aquella en que haya de producir su pago efectivo, […].
QUINTO: Se declara infundada la excepción de prescripción […].
SEXTO: Se condena al MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO a hacer los aportes a la seguridad social del señor ARLEX VELÁSQUEZ SÁNCHEZ […] a la entidad de seguridad social que este elija, teniendo como base el salario mínimo legal vigente. SÉPTIMO Se niegan las demás pretensiones de la demanda. Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 5 OCTAVO: Condenar en costas […] a la parte demandada […] (CD. f.° 207, en concordancia con el acta de f.° 205 y 206 ib.) III.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, al resolver los recursos de alzada interpuestos por las partes y en el grado jurisdiccional de consulta, respecto de los aspectos no apelados por el ente territorial, el 3 de octubre de 2014, revocó parcialmente la de primer grado para, en su lugar, absolver de la condena impuesta por terminación del contrato sin justa causa; la confirmó en lo demás, sin imponer costas.
Dijo, que concretaba el problema jurídico a determinar, si era procedente declarar la existencia de un contrato laboral entre el accionante, como operador de planta de tratamiento de agua residual del Municipio de Puerto Triunfo, desde el 6 de agosto de 2008, hasta el 31 de julio de 2010; así como la condena por sanción moratoria y despido sin justa causa y si había lugar a declarar la prescripción de la acción. Afirmó, que en el caso no se podía aplicar la calidad de trabajador oficial al demandante, pues no se podía asimilar el concepto de municipio, como ente territorial, al de empresa estatal, en razón a que «esa naturaleza jurídica está dada desde la Constitución Política como unidades administrativas territoriales de naturaleza especial, sujetas a otro régimen jurídico»; que si bien el actor no solicitó Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 6 expresamente la declaración de la calidad de trabajador oficial, ya que la suponía, según se extraía de los hechos de la demanda, la misma debía ser estudiada previamente, […] para poder analizar los derechos laborales incoados por el contrato de trabajo que se pretende vigente desde el 6 de agosto de 2008 hasta el 31 de julio de 2010, periodo en que el actor acordó sendos contratos de prestación de servicios, como también para entrar a analizar si el contrato laboral efectivamente celebrado a partir del 1° de agosto de 2010 se terminó legalmente el 31 de diciembre de ese mismo año. Reflexionó, luego de remitirse a lo que establecen los artículos 50 y 125 de la CN, que para el constituyente era claro que existían marcadas diferencias entre empleados públicos y trabajadores oficiales (forma de vinculación, régimen de permanencia, salarios y prestaciones sociales); que aquél dejó en manos del legislador adoptar la clasificación de este tipo de servidores, tanto del orden nacional como territorial; que después de la expedición de la actual Constitución, no se ha promulgado ninguna ley o decreto con la fuerza de esta, que se ocupe de clasificar los servidores municipales; que, no obstante, tal omisión no implicaba vacío de regulación, ni que la naturaleza del vínculo se hubiera dejado a voluntad de las partes; que el Decreto 1333 de 1986 en su artículo 292, […] contiene dicha aplicación y para el efecto acude a dos criterios, uno orgánico relativo a la entidad a la cual se presta el servicio y, otro funcional o material, que hace referencia al tipo de actividades que desarrollan los servidores públicos en esas entidades.
Así las cosas en el orden municipal por regla general sus servidores serán empleados públicos criterio orgánico, pero quienes se dediquen a la construcción y sostenimiento de obras públicas serán trabajadores oficiales, criterio funcional o material (sentencia CC C-003 del 22 de enero de 1998 […]). Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 7 Agregó que, en ese sentido, también el artículo 42 de la Ley 11 de 1986, igualmente disponía que los servidores municipales por regla general eran empleados públicos, sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas eran trabajadores oficiales, por lo que quien pretenda ser reconocido como tal, debe demostrar que ese era su exclusivo oficio.
Destacó, que al proceso se aportaron los diferentes contratos de prestación de servicios y el último de naturaleza laboral, en los que se observaba que la función del actor era «operador de la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas en la cabecera municipal, en actividades de medición de lodos producidos por reactores, operación de circuitos eléctricos, verificación del estado de bombas y demás actividades relacionadas con la buena operación y marcha de la planta», lo cual concordaba con lo narrado en la demanda.
Estimó que, en todo caso, el demandante no demostró que su labor hubiese estado dirigía a la construcción y mantenimiento de obras públicas, como lo dice la norma, motivo por el que, durante el tiempo que prestó servicios al ente territorial accionado, lo hizo como empleado público; que en ese orden, según lo reiterado por la jurisprudencia, […] si se llegara a la conclusión de que el demandante tuvo vínculo laboral con el MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO, no podría ser en calidad de trabajador oficial pues es claro que su dedicación a labores propias del servicio público de acueducto, Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 8 son ajenas a la construcción y sostenimiento de obras públicas no pudiéndose confundir estos conceptos.
Para la Sala las funciones que permanentemente cumplen los obreros municipales en la prestación de servicios públicos domiciliarios es tarea que no se puede confundir con aquellas inherentes a la construcción o mantenimiento de una obra pública […]. Expuso, que mediante la Ley 142 de 1994, se estableció el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictaron otras disposiciones, de la cual era imperativo destacar los artículos, 5°; 5.1; 14; 14.22; 41; que, conforme a estas normas, cuando un municipio asumía directamente la prestación del servicio público de acueducto en sus diferentes manifestaciones, […] como es el caso de la captación, almacenamiento, tratamiento y conducción, el personal que contrate para desarrollar estas actividades, se caracteriza por estar vinculado en los términos del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, pues sobre ese particular ninguna excepción especial consagra la mencionada ley; [y en] el 41 […] señala, que el Código Sustantivo del Trabajo se aplica a los trabajadores de las empresas de servicios públicos privados o mixtas y a las oficiales se les aplica el artículo 5° del Decreto 3135 de 1968, sin que se pueda asimilar el concepto de municipio al de empresa estatal, pues […] su naturaleza jurídica está definida por la Carta Política, como unidades administrativas territoriales de naturaleza especial, sujetas a otro régimen jurídico.
Recordó, que el tema de la prestación de los distintos servicios públicos por parte del Estado y sus entidades territoriales, tenía un tratamiento especial en el Capítulo 5° del Título XXII de la Constitución Política (artículo 365 a 370) y que la doctrina ha señalado, que la obra pública se agota con su ejecución y el mantenimiento no tenía que ser permanente, en tanto que los servicios públicos requerían de la cotidiana prestación, «máxime en aquellos destinados Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 9 a preservar la salubridad como es el de captación almacenamiento tratamiento, conducción y agua potable»; que el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, daba lugar a entender «que si un servidor público es vinculado directamente al municipio y se dedica a la prestación de un servicio público de los definidos por la ley, la naturaleza de su cargo es público».
Razonó que, en ese orden, no podía decirse que el vínculo que tuvo el demandante con el ente territorial, vigente del 6 de agosto de 2008 al 31 de julio de 2010, por medio de contrato de prestación de servicios, se dio bajo la concurrencia de un contrato laboral, dado que no se probó que el demandante laborara para la construcción y mantenimiento de una obra pública, […] lo que conlleva indudablemente a que las pretensiones de la demanda, que tenían como supuesto este tipo de relación y la calidad de trabajador oficial, no [podían] salir adelante y al quedar desvirtuado el contrato de trabajo que pretendía demostrar el accionante […] debía ser absolutoria la decisión, como lo ha reiterado en forma constante la jurisprudencia de la Sala Laboral de la CSJ y pudiendo ser su vinculación de carácter legal estatutario o reglamentario, podrá invocar sus derechos laborales ante la jurisdicción contenciosa administrativa por ser la competente, vía que se deja libre para que el actor decida si desea iniciar por esta sus peticiones.
Enfatizó, que tampoco se podía entrar a analizar si el nexo que unió a las partes entre el 1° de agosto y el 31 de diciembre de 2010, terminó legalmente, pues si bien las partes lo catalogaron como contrato laboral, […] dicha vinculación no se podría ubicar en esa naturaleza contractual, dado que como se concluyó, se está en presencia de un empleado público, vinculado al ente territorial accionado, Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 10 mediante una relación de carácter legal estatutaria o reglamentaria, por lo que no queda otro camino que revocar la condena impuesta en primera instancia relacionada con los conceptos laborales reconocidos por terminación del contrato sin justa causa, para en su lugar absolver al municipio [accionado].
Reiteró, que la calidad de empleado público o trabajador oficial, está determinada por la actividad desarrollada, más no por la forma o modalidad de contratación, dado que la manera en que se vincule a un servidor con la administración, no determina cuál es el régimen jurídico ni la calidad que ostenta, pues hay casos, como el presente, en que se hace de forma equivocada, ya que un empleado público fue vinculado mediante contrato de trabajo, lo cual, por sí solo, no implica que se trate de un trabajador oficial (CD. f.° 214, en concordancia con el acta de f.° 215 y 216, ib).
IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el demandante, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pide que se case la sentencia impugnada, […] para que una vez constituida en Juez de instancia, confirme la […] proferida por el Juzgado […] en lo relativo a la indemnización por despido sin justa causa del contrato de trabajo suscrito entre […] agosto y diciembre de 2010, y la revoque para condenar al demandado de las pretensiones relativas a la existencia de una relación laboral entre el 6 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2010, y como consecuencia de ello se ordene pagar los conceptos laborales reclamados (f.° 7 y 8, cuaderno de casación).
Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 11 Con tal propósito, formula dos cargos por la causal primera de casación, que fueron replicados, los cuales se estudiaran conjuntamente, dado que se encausan por la misma vía y persiguen idéntico fin. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por la vía directa, de ser violatoria de la ley sustancial, por aplicación indebida de la Ley 142 de 1994, artículos 5°, 14, 41 y 141.
Sostiene, que incurre en error el sentenciador, al darle efectos jurídicos a una disposición legal que no consagra o regula su forma de vinculación al ente municipal, desconociendo su condición de trabajador oficial; que es un hecho aceptado y no objeto del conflicto jurídico, que dispensó sus servicios en forma personal al Municipio de Puerto Triunfo (Antioquia), de conformidad con los contratos de prestación de servicios suscritos desde el 6 de agosto de 2008 hasta el 31 de julio de 2010 y con el contrato de trabajo que celebraron las partes, a partir del 1° de agosto de 2010.
Asevera, que para el sentenciador, sin existir prueba de ello, el Municipio de Puerto Triunfo asumía directamente la prestación de los servicios públicos de acueducto en sus diferentes manifestaciones, lo cual es desacertado, pues de acuerdo con el artículo 367 de la CN estos, cuando son domiciliarios, « se prestarán directamente por cada municipio Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 12 cuando las características técnicas y económicas del servicio y las conveniencias generales lo permitan y aconsejen», lo que significa que no es la regla general que sea directamente el ente territorial quien presta dichos servicios y, por ende, las actividades que desarrolló no podrían ser catalogadas, «como que estaban encaminadas a la buena prestación del servicio público de acueducto».
Expone, que el artículo 6° de la Ley 142 de 1994, establece los eventos en los que un municipio presta directamente los servicios públicos domiciliarios; que en este caso, no se encuentra demostrado y menos aún fue objeto de discusión en el proceso, que el demandado cumpliera dicha actividad y que se presentaran las condiciones que preceptúa la norma invocada por el sentenciador, para que un municipio preste directamente ese servicio; que es cierto que el demandado puede proporcionar los servicios públicos domiciliarios en forma directa, pero bajo las condiciones que establece la ley, «la cual como se ha dicho no es la norma que regula el objeto del proceso pues en parte alguna se discutió, así como tampoco se planteó, que el MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO era el encargado de prestar directamente los servicios públicos domiciliarios»; que para concluir si era trabajador oficial, no se debía aplicar o acudir a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 sino «al artículo 292 de decreto 1333 de 1986, el cual dispone cuándo un servidor municipal es empleado público o trabajador oficial, atendiendo a la actividad que desarrolla» (f.° 8 a 11, ibídem).
Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 13 VII. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia por la vía directa, de ser violatoria de la ley sustancial, por infracción directa del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986; 5° del Decreto 3135 de 1968 y 32 de la Ley 80 de 1993 (modificada por la Ley 1150 de 2007). Afirma, que para que un servidor público del orden municipal cumpla con las características de un trabajador oficial, debe dedicarse a la construcción y mantenimiento de obras públicas y su vinculación con el ente estará regulada por un contrato de trabajo; que en contraposición a ello, los servidores que no cumplan dichas funciones, estarán sujetados con la administración mediante una relación legal y reglamentaria, lo que implica el nombramiento en dicho cargo y la aceptación del mismo; que para que él cumpliera con las características de un empleado público, como concluyó el Tribunal, debió haber sido nombrado en esa condición y aceptado el cargo, lo cual no ocurrió, pues «las únicas vinculaciones que se produjeron fueron mediante simulados contratos de prestación de servicios entre el 6 de agosto de 2008 y el 31 de julio de 2010 y por contrato de trabajo entre el 1° de agosto y el 31 de diciembre de 2010».
Sostiene, que el Juez colegiado se rebeló contra las normas que cita en la proposición jurídica, pues no se dan los presupuestos para establecer que hubiese sido un empleado público y desconoció que la labor que desarrollaba era de carácter permanente, ya que «debía Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 14 asistir a la planta de tratamiento mínimo 3 veces a la semana» tornándose el fallador contra lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, […] el cual regula la vinculación con la administración pública a través de contratos de prestación de servicios, proscribiendo esta clase de contratación cuando la actividad que se va a desarrollar es de carácter permanente y no es una labor excepcional, y en este caso como la actividad que tenía que desarrollar, era para el sostenimiento de una obra pública, se dan los presupuestos necesarios para declarar la existencia de un contrato de trabajo, en el lapso durante el cual la relación se reguló por simulados contratos de prestación de servicios.
Esboza, que la prestación de los servicios públicos domiciliarios, de acuerdo con el artículo 367 de la CN, solo está a cargo de los Municipios cuando «las características técnicas y económicas del servicio y, las conveniencias generales lo permitan y aconsejen»; que en el caso, no está demostrado y menos aún fue objeto de discusión, que la entidad territorial estuviese encargada de prestar ese servicio público esencial, de conformidad con el mandato constitucional y el régimen de servicios públicos domiciliarios, lo que presupone que las actividades que desarrollaba, al no ser las de un servicio público esencial, son las de construcción y sostenimiento de una obra pública; que erró el Fallador, al darle ese calificativo y al restarle validez al vínculo laboral que contrajeron las partes, entre agosto y diciembre de 2010 (f.° 11 a 15, ib).
VIII. RÉPLICA El ente municipal manifiesta que el recurso no está llamado a prosperar por las siguientes razones: Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 15 i) El eje central de la decisión estriba en que el recurrente, no logró probar la calidad de trabajador oficial, toda vez que según lo establecido en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, solo la ostentan los dedicados a la construcción y sostenimiento de obras públicas. ii) No es cierto que el Colegiado haya basado su conclusión exclusivamente en la aplicación de la Ley 142 de 1994, toda vez que la decisión se cimentó en dos líneas argumentativas fácticas: la primera, atinente a que el accionante no demostró que la actividad que desempeñaba se enmarcaba en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, para considerarse trabajador oficial y, la segunda, referente al hecho de que el accionante se desempeñaba en actividades relacionadas con prestación de un servicio público, lo cual, conforme al artículo 41 de la Ley 142 de 1994, conlleva a que se considera como empleado público. iii) Que no existe discusión, respecto a las diversas actividades que el demandante ejecutaba en la planta de tratamiento de aguas de esa municipalidad; que los servicios públicos de acueducto y alcantarillado los prestaba directamente el municipio, como acertadamente lo concluyó el Tribunal; que en caso contrario, la administración habría incurrido en la violación de las normas que rigen los procesos de contratación estatal o, incluso, en el delito de celebración indebida de contratos, toda vez que le está prohibido celebrar de prestación de servicios, para desarrollar actividades que no se encuentran a su cargo; que en ese sentido, carece de discusión lo que Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 16 propone la censura, al citar lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 142 de 1994. iv) Que la formulación del segundo cargo es contradictoria con la argumentación que plantea, pues resulta incomprensible que se acuse la sentencia de violar el Decreto 1333 de 1986, toda vez que fue en aplicación de lo allí contemplado que el Tribunal concluyó que el accionante no demostró la calidad de trabajador oficial. v) que, en todo caso, no se logró acreditar que los contratos de prestación de servicios celebrados entre el municipio y el demandante, hubiesen mutado a contratos laborales (f.° 20 a 27 y 30 a 37, ibídem).
IX. CONSIDERACIONES Dada la forma en que se presentan los ataques, impone recordar, que el proceso laboral y de la seguridad social tiene unas formas propias, establecidas en el CPTSS, que incluyen las que regulan la interposición y trámite del recurso extraordinario de casación. Los artículos 87, 90 y 91 de aquel estatuto adjetivo, junto con la normativa de la Ley 16 de 1969, básicamente compendian las reglas mínimas a que debe sujetarse el recurrente en casación, para que la Corte pueda ejercer el estudio de legalidad de la sentencia controvertida, a través de tal medio de impugnación. Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 17 A este respecto, la jurisprudencia ha orientado que la exigencia de cumplimiento de lo dispuesto en aquellas normas adjetivas, por parte de quien recurre en aras de que se anule una sentencia de segunda instancia, o una de primera, en el marco de la casación por salto del artículo 89 ibídem, hace parte del respeto al debido proceso judicial, que manda el artículo 29 de la CN, por lo que por ello no puede aducirse que se esté priorizando una especie de ritualismo, en desmedro de derechos de otra estirpe, como los sustantivos laborales.
En esta dirección, en la sentencia CSJ SL390-2018, reiterada en la CSJ SL1012-2019, se orientó: […] adoctrinado está que el recurrente debe ceñirse a las exigencias formales y de técnica, legales y jurisprudenciales, en procura de hacer procedente el estudio de fondo del recurso extraordinario, en la medida en que son los jueces de instancia los que tienen competencia para dirimir los conflictos entre las partes, asignando el derecho sustancial a quien demuestre estar asistido del mismo.
Al Juez de casación, le compete ejercer un control de legalidad sobre la decisión de segundo grado, siempre que el escrito con el que se sustente el recurso extraordinario, satisfaga las exigencias previstas en el artículo 90 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, las cuales no constituyen un mero culto a la forma, en tanto son parte esencial de un debido proceso preexistente y conocido por las partes, según las voces del artículo 29 de la Constitución Política.
Recuerda la Sala lo anterior, puesto que la demanda con la que se procura sustentar el recurso extraordinario, presenta graves deficiencias técnicas, que afectan su estimación. En efecto: Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 18 El Tribunal consideró como fundamentos de su decisión: i) Que conforme al artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, en el orden municipal por regla general sus servidores serán empleados públicos, criterio orgánico, pero quienes se dediquen a la construcción y sostenimiento de obras públicas serán trabajadores oficiales, criterio funcional o material; que en ese mismo sentido, lo dispone el artículo 42 de la Ley 11 de 1986. ii) Que quien pretenda el reconocimiento de ser trabajador oficial, debe probar que el empleo que desempeñó, está cumpliendo o va a desarrollar, está orientado única y exclusivamente a la construcción y/o sostenimiento de obras públicas. iii) Que en los diferentes contratos de prestación de servicios y el último de naturaleza laboral, aportados al proceso, se observa que la función del actor era operador de la planta de tratamiento de aguas residuales domésticas en la cabecera municipal, en actividades de medición de lodos producidos por reactores, operación de circuitos eléctricos, verificación del estado de bombas y demás actividades relacionadas con la buena operación y marcha de la planta iv) Que las funciones que permanentemente cumplen los obreros municipales en la prestación de servicios públicos domiciliarios, es tarea que no se puede confundir, con aquellas inherentes a la construcción o mantenimiento de una obra pública, pues conforme a la citada Ley 142 de Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 19 1994, artículos 5°, 14 y 41, cuando un municipio asume directamente la prestación del servicio público de acueducto en sus diferentes manifestaciones, el personal que contrate para desarrollar estas actividades, se caracteriza por estar vinculado en los términos del artículo 292 del Decreto 1333 de 1986; v) Que no se puede asimilar el concepto de municipio al de empresa estatal, pues su naturaleza jurídica está definida por la Carta Política, como unidades administrativas territoriales de naturaleza especial, sujetas a otro régimen jurídico; vi) Que el tema referente a la prestación de los distintos servicios públicos por parte del Estado y sus entidades territoriales, tiene un tratamiento especial en el Capítulo 5° del título XXII de la Constitución Política (artículo 365 a 370) y la doctrina ha señalado, que la obra pública se agota con su ejecución y el mantenimiento no tiene que ser permanente en tanto que los servicios públicos requieren de la cotidiana prestación; vii) Que el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, da lugar a entender «que si un servidor público es vinculado directamente al municipio y se dedica a la prestación de un servicio público de los definidos por la ley, la naturaleza de su cargo es público»;
Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 20 viii) que la calidad de empleado público o trabajador oficial, está determinada por la actividad desarrollada, más no, por la forma o modalidad de contratación. En contraste la censura asevera en el primer cargo; i) Que el Colegiado le dio efectos jurídicos a una disposición legal que no consagra o regula su forma de vinculación al ente municipal, desconociendo su condición de trabajador oficial, pues desacertadamente concluyó, sin existir prueba de ello, que el municipio asumía directamente la prestación de los servicios públicos de acueducto en sus diferentes manifestaciones, lo cual es desacertado, pues no es la regla general, que sea directamente el ente territorial quien presta dichos servicios y, por ende, «las actividades que desarrolló el señor Vásquez Sánchez no podrían ser catalogadas, como que estaban encaminadas a la buena prestación del servicio público de acueducto»; ii) Que el artículo 6° de la Ley 142 de 1994, establece cuáles son los eventos en los que un municipio presta directamente los servicios públicos domiciliarios; que en este caso, no se encuentra demostrado y, menos aún, fue objeto de discusión, que el demandado cumpliera dicha actividad y que se presentaran las condiciones que establece la norma invocada por el sentenciador, para que un ente territorial preste directamente ese servicio;
Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 21 iii) Que es cierto que un municipio puede prestar los servicios públicos domiciliarios en forma directa, pero bajo las condiciones que establece la ley; iv) Que para concluir si era trabajador oficial, no debía aplicar o acudir a lo dispuesto en la Ley 142 de 1994 sino al artículo 292 de decreto 1333 de 1986;
Y en el segundo cargo, también por la vía del puro derecho, sostiene que, i) Para que cumpliera con las características de un empleado público, debió haber sido nombrado en esa condición y además aceptado el cargo, lo cual no ocurrió; ii) El Juez colegiado infringió directamente el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986; 5° del Decreto 3135 de 1968 y 32 de la Ley 80 de 1993, pues no se dan los presupuestos para establecer que hubiese sido un empleado público y desconoció que la labor que desarrollaba era de carácter permanente, ya que «debía asistir a la planta de tratamiento mínimo 3 veces a la semana» rebelándose contra lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; iii) Que en este caso, no está demostrado y menos aún fue objeto de discusión, que el Municipio estuviese encargado de prestar ese servicio público esencial, de conformidad con el mandato constitucional y el régimen de servicios públicos domiciliarios, lo que presupone que las actividades desarrolladas por él, al no ser las de un servicio Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 22 público esencial, son las de construcción y sostenimiento de una obra pública;
Efectúa la Corporación la anterior confrontación entre los pilares del fallo gravado por el recurso, con los argumentos del dúo de impugnaciones, porque, permite advertir, en primer lugar, que el recurrente dejó sin atacar puntualmente todos los tópicos estructurales de la decisión acusada, concretamente, los atinentes con los numerales v), vi), vii) y viii) arriba destacados, lo que hace que se mantenga incólume, con independencia de su acierto, al quedar en pie tales razonamientos, salvaguardados por la doble presunción de legalidad y acierto que custodia a todo fallo judicial.
Respecto a las consecuencias que tiene el hecho de que el acudiente en casación, no derrumbe la totalidad de los cimientos del proveído que procura anular, en la sentencia CSJ SL5158-2018, la Corporación explicó: […] al recurrente compete destruir todos y cada uno de los razonamientos esenciales sobre los cuales se soporta el fallo atacado, pues nada conseguirá si, aún con razón, ataca uno o apenas algunos de los que constituyeron esos basamentos, pues con apenas quedar uno en pie sobre él se mantendrá indemne, dadas las presunciones de legalidad y acierto que lo revisten, como el carácter dispositivo, y por ende, rogado del recurso […].
En segundo lugar, halla la Sala que el recurrente increpa unos errores jurídicos en los que el Tribunal no pudo haber incurrido, al plantear que infringió directamente el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, cuando lo cierto es, como quedó visto, que este precepto fue Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 23 uno de los fundamento jurídicos de la decisión absolutoria del segundo Juez, porque, en criterio, tal precepto «da lugar a entender que si un servidor público es vinculado directamente al municipio y se dedica a la prestación de un servicio público de los definidos por la ley, la naturaleza de su cargo es público», escenario en el cual, si el impugnante no estaba de acuerdo con dicha conclusión, ha debido acusar la sentencia, por la vía directa, pero bajo el sub motivo de interpretación errónea nunca de infracción directa, señalando claro está, cuál fue el desvío interpretativo que supuestamente le imprimió el Juez colegiado a tal disposición, que vaya en contravía de su verdadera inteligencia y cuál sería la correcta comprensión o alcance que le debió imprimir, que conduzca a su vulneración. Sobre esta irregularidad técnica, en la sentencia CSJ SL2039-2018, la Sala recordó: En el caso de autos, la demandante denuncia la infracción de una norma que, según se constata en el fallo impugnado, constituyó la premisa normativa de su raciocinio jurídico, por consiguiente, el ad quem no la ignoró y, en consecuencia, no se dan […].
En relación con lo último, resulta importante recordar que la infracción directa de la ley se estructura, cuando el Juez la ignora o se rebela contra ella o le resta validez en el tiempo o en el espacio, siendo aplicable al caso, pues como lo ha indicado la Corte, aquel es un yerro de omisión; así lo precisó, por ejemplo, en la sentencia CSJ SL, 7 nov. 2012, rad. 40354, cuando explicó: Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 24 La modalidad de infracción directa de la ley por la vía directa tiene ocurrencia cuando el Juzgador se abstiene de aplicar, por ignorancia o rebeldía, la norma legal al caso que examina; se trata entonces, como ha dicho la jurisprudencia, de un típico error de omisión en que, a pesar de establecer los supuestos de hecho exigidos para la aplicación de la norma, no lo hace por las razones antes señaladas.
A lo anterior se suma que, a pesar del conjunto de las acusaciones estar enderezadas por la vía del puro derecho, que solo admite discusiones jurídicas en torno a la aplicación indebida, la interpretación errónea o la infracción directa de la ley sustancial, el recurrente termina planteando debates de orden fáctico y probatorio, como las relativos a que el Tribunal dio por demostrado sin estarlo, que el ente demandado prestaba servicios públicos esenciales como el de acueducto, o que la municipalidad accionada tuviera las condiciones necesarias para que ello fuera posible, aparte que tampoco tuvo por acreditado, estándolo, que prestaba servicios permanentes en la planta de tratamiento de agua, no obstante que debía acudir a ella tres veces a la semana, así como que su vinculación a la entidad territorial no se produjo previo nombramiento ni aceptación del cargo, razonamientos que, por su naturaleza, que han debido ser expuestos en por la vía de los hechos y no por la directa, en el que se parte de la conformidad de la censura con toda conclusión fáctica y la actividad de valoración de las pruebas del Juez de la apelación, conforme iteradamente lo ha decantado la jurisprudencia de la Sala por ejemplo en la sentencia CSJ SL739-2018, en la que señaló: Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 25 […] cuando el cargo se formula por la vía directa o de puro derecho, el censor debe plantear la acusación al margen de cuestiones fácticas o de valoración probatoria.
En efecto, esta Sala de la Corte ha adoctrinado que cuando un cargo se endereza por la vía directa, a través de sus modalidades de infracción directa, interpretación errónea y aplicación indebida, debe hacerse al margen de cualquier controversia de naturaleza probatoria, por lo que la censura tiene que estar necesariamente de acuerdo con los soportes fácticos que se dan por establecidos en la sentencia que se impugna, tal como lo ha explicado, entre otras, en sentencia CSJ SL, 25 oct. 2005, rad. 25360.
Finalmente, más allá de todo lo anterior, en aras de la claridad, es pertinente traer a colación la sentencia CSJ SL9639-2014, que memoró la CSJ SL, 22 nov. 2005, rad. 25248 en la que frente al tema que acá se plantea, la Corte reflexionó de la siguiente manera: […] la regla general es que quien presta sus servicios a un ente territorial como el demandado es un empleado público y sólo por excepción podrá ser trabajador oficial si se ocupa en la construcción y sostenimiento de las obras públicas.
Lo anterior significa que en relación con servidores de entidades como la llamada a juicio, no son sus funciones las que deben ser analizadas para establecer la naturaleza jurídica de la vinculación del servidor público sino la actividad personal de éste, de tal suerte que si aquellas cumplen funciones relacionadas con la construcción de obras públicas o con su sostenimiento ello no indica necesariamente que quien le trabaje adquiera por esa sola circunstancia la calidad de trabajador oficial.
Y ello es así porque no todas las actividades que desarrolla una dependencia que cumpla funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas deben entenderse directamente vinculadas a esas labores, pues habrá otras, inherentes a su actividad principal, totalmente extrañas a tales tareas. Por lo tanto, es claro que el servidor público que preste sus servicios a una de esas entidades públicas sólo gozará de la calidad de trabajador oficial si su actividad laboral está relacionada con la construcción o el sostenimiento de una obra pública.
Así lo explicó esta Sala de la Corte en sentencia del 24 de febrero de 1972: Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 26 “La doctrina de esta Sala que el casacionista trae en apoyo de su tesis y que sostiene que ‘el criterio para juzgar si un trabajador está ligado por contrato de trabajo o por relación de derecho público, no es la de la actividad individual de éste, sino el de la dependencia administrativa a que preste sus servicios’, es clara y así quien lo hace en una dependencia administrativa dedicada a la construcción y sostenimiento de las obras públicas es trabajador oficial y no lo es quien sirve en dependencias ajenas a esos menesteres.
Cosa distinta es, y no lo dice la doctrina, la pretensión de que el mero hecho de pertenecer a una secretaría de obras públicas implique vínculo contractual, siendo así que numerosas secciones suyas no tienen por objeto directo la construcción o sostenimiento de tales obras. 1) Por lo tanto, cuando se trata de trabajadores de entidades como las indicadas es necesario establecer que la dependencia o sección en que se trabaja tiene el destino dicho, a fin de que surja la vinculación contractual en vez de la relación de derecho público […]. […] Sobre ello ya la Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse, como lo hizo en la sentencia del 4 de abril de 2001, radicación 15143: “ para establecer si un servidor público ha de ser considerado con la excepcional calidad de trabajador oficial y, por ende, vinculado mediante contrato de trabajo, debe aparecer fehacientemente acreditado si los servicios prestados se llevaron a cabo en actividades relativas a la construcción y sostenimiento de una obra pública, la cual debe analizarse con referencia a cada caso particular y concreto en que se discuta la incidencia del mismo.
“Así las cosas, como no es cualquier actividad la que otorga la condición de trabajador y, mucho menos, la que se ejecuta en una entidad o dependencia oficial, independientemente de su finalidad, sino aquella que se lleve a cabo en una obra pública, es por lo que se hace necesario demostrar, para cada caso concreto, no sólo la naturaleza de la labor desplegada sino, además, el carácter de obra pública respecto de la cual se realizaron las labores relacionadas con su construcción y mantenimiento; recordando que para tal efecto, la Corte ha aceptado como criterio orientador con tal fin, lo previsto por el artículo 81 del decreto 222 de 1983, así tal precepto se encuentre derogado.” Igualmente, también en pro de la claridad, cumple precisarle al censor que en materia administrativa laboral, Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 27 la Corte tiene decantado que los aspectos formales de la vinculación de una persona al Estado, no definen la naturaleza jurídica de la misma, pues los criterios preponderantes al respecto son el orgánico, relativo al carácter de la entidad pública para la que sirve y el funcional, atinente a la actividades propias del empleo que desempeña en ella, contexto en el que deviene intrascendente para cuestionar la legalidad del segundo fallo, el argumento sobre las formalidades de su vinculación al municipio accionado, concernientes con que no se le nombró para su empleo, ni debió aceptar el cargo.
Así lo ha expuesto la Sala en la sentencia CSJ SL, 19 sep. 2006, rad. 28023: […] no es la forma de vinculación la que determina la calidad de trabajador oficial de un servidor público y que tampoco esa calidad puede determinarse en una convención colectiva de trabajo, pues como de manera inveterada lo ha determinado la jurisprudencia de esta Corporación, es la ley la que define dicha condición, sin que las partes puedan arrogársela.
Y en la sentencia CSJ SL, 11 ag. 2004, rad. 21494, reiterada en CSJ SL, 12 sep. 2006, rad. 27669 y en la SL158-2020, la razonó: De los preceptos que fueron denunciados por la recurrente, surge en primer término, una consagración del principio general sobre la naturaleza del vínculo laboral de los servidores a los municipios catalogándolos como “empleados públicos”, y solamente por excepción les da el tratamiento de “trabajadores oficiales”; sin que se haga enunciado taxativo de quiénes se encuentran en esta segunda categoría. Razón por la cual reiteradamente ha sostenido la jurisprudencia, es deber probar que las funciones estaban relacionadas con las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas. […] En este sentido, reitera la Sala que son básicamente dos los criterios que hay que tener en cuenta para clasificar, en una Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 28 entidad territorial, a un servidor público, como empleado público o trabajador oficial, esto es, el factor orgánico relacionado con la naturaleza jurídica de la entidad del ente para la cual se laboró, y el funcional relativo a la actividad a la cual se dedicó aquél, para constatar si ella guarda relación directa o indirecta con la construcción y sostenimiento de obras públicas En consecuencia, por lo inicialmente expuesto, los cargos se desestiman.
Las costas en el recurso extraordinario estarán a cargo del demandante recurrente, dado que los cargos no salieron avante y hubo oposición. Se fija como agencias en derecho la suma de $4.240.000, que se incluirá en la liquidación que se practique conforme a lo dispuesto en el artículo 366 del Código General del Proceso. X. DECISIÓN A causa de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia el tres (3) de octubre de dos mil catorce (2014), en el proceso ordinario laboral que ARLEX VELÁSQUEZ SÁNCHEZ le instauró al MUNICIPIO DE PUERTO TRIUNFO – ANTIOQUIA.
Costas como se indicó en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y Radicación n.° 69823 SCLAJPT-10 V.00 29 devuélvase el expediente al Tribunal de origen.