SL2448-2022 — Corte Suprema

SL2448-2022Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2022

Magistrado ponente: Omar De Jesús Restrepo Ochoa

Decreto 5012 de 2009Ley 1098 de 2006Ley 115 de 1994Ley 1295 de 2009Ley 30 de 1992Ley 50 de 1990Ley 52 de 1975Ley 60 de 1993Ley 715 de 2001Ley 715 de 2004Ley 789 de 2002

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Error de hecho del ad quem al valorar los convenios sobre prestación del servicio de atención integral a la primera infancia suscritos por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) y la propietaria de la institución educativa -demandada principal-, pues de aquellos no es dable concluir que el referido ministerio fuera responsable solidariamente de las acreencias laborales reclamadas por las accionantes en su calidad de docentes, en tanto que conforme a la distribución legal de competencias aquel no presta el servicio de educación, sus funciones son de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, de manera que la ejecución del servicio radica siempre en las entidades territoriales Tesis: «[…] del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del convenio interadministrativo n.° 212 (f.° 23 a 30), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto “[…] la GESTION (sic) por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCION (sic) A LA PRIMERA INFANCIA - PAIPI […]”, para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: […]. En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del art. 208 de la CP, que prevé: “Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […]” En este caso, las políticas públicas que le competen a la censora, guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia, y en cuya dirección, financiación y administración participan La Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 de la CP: “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (Subrayas fuera del texto)” De manera más específica, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: “Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […]. (Subrayas fuera del texto)” Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional”, y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del convenio n.° 212, en tanto este pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre La Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la CP. En efecto, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, establece la distribución de competencias entre el Congreso, La Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro “macrofunciones” del Ministerio de Educación: “1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas”. Es importante tener en cuenta que, desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la “prestación” del servicio de educación es “competencia” del nivel municipal, como se deduce de las siguientes normas: “ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas fuera del texto)” Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna, que hay una distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio), y que esta última entidad es la que “organiza, ejecuta y vigila” el servicio educativo, y no el Ministerio de Educación Nacional. Cabe destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (Subrayas fuera del texto), porque esta ley de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de “competencias” en materia de prestación del servicio de educación, entre La Nación y las entidades territoriales, como pasa a explicarse. Las competencias de aquella están señaladas en el art. 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. (Subrayas y negrillas fuera del texto)” Bajo este contexto se debe entender e interpretar el convenio n.° 212; lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional, lo que conlleva a descartar la solidaridad prevista en el art. 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio ministerio, tanto así que se alude al “[…] certificado de disponibilidad presupuestal 49811 del 25 de marzo de 2011 […]”. En armonía con lo expuesto, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, prevé que: “PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos”. Dicha normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política, y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el ente ministerial para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el juez de segundo grado, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, pues como se explicó ampliamente, esta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004, y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: “PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y negrillas fuera del texto)” Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio interadministrativo n.° 212, pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, máxime que las normas legales aludidas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en la sentencia CSJ SL3774-2021, proferida en un caso de contornos similares, en la cual precisó: “En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional”, y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior. En efecto, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse. ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional. Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas. Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación - Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: “Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo”. Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que “En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio” […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, “Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa”, como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009. En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, “a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora”, Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, “tendrán voz pero no voto”, de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas. (Subrayas, cursivas y negrillas propias del texto) A esa misma dirección apunta el contrato 2111304 (f.° 31 a 36) suscrito entre el Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues este hace alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años, en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: […] Sobre este punto no puede olvidarse que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas. Tal planeación y ejecución, no significa que el ente ministerial per se, sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro solo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del art. 34 del CST respecto de dicho Ministerio. […] Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte las conclusiones fácticas del Tribunal conforme a las cuales, las demandantes prestaron sus servicios en el Colegio Gabriela Mistral, de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de tal labor cuidaban a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio n.° 212, pero ello, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que La Nación - Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de “prestador de servicios de educación” en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales. Así, conforme a lo anterior, se concluye que el ad quem se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación, en los términos del artículo 34 del CST, respecto de las actoras, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por estas, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente ministerial. En consecuencia, el cargo está llamado a prosperar. Sin costas en el recurso extraordinario. […] Ante la prosperidad del primer cargo, se torna innecesario por sustracción de materia realizar un análisis frente a este, que persigue el quebranto de la sentencia impugnada, única y exclusivamente en cuanto a la solidaridad respecto de la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST, que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » CONTRATO DE TRABAJO » CONTRATO DE PROFESORES O DOCENTES - Distribución de competencias en relación con la prestación del servicio de educación -reseña legal- LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - La calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incide en la aplicación de la responsabilidad solidaria fijada en el artículo 34 del CST LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - Si el objeto social del contratante no está relacionado con el giro o la actividad del contratista independiente, ni hay afinidad entre ellas, no se configura la solidaridad, pues no basta con que se cubra cualquier necesidad del beneficiario, sino que se requiere que se trate de una función que corresponda al giro ordinario de sus negocios Tesis: «[…] contrario a lo señalado por la recurrente, ni del referido convenio interadministrativo n.° 212 y menos del contrato n.° 2111304, se desprende que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó al Fonade, fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, el cuestionamiento de la censura de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio, ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA - Tratándose de solidaridad, no basta que la actividad desarrollada por el contratista independiente cubra una necesidad propia del beneficiario, se requiere que la labor constituya una función normalmente desarrollada por éste -la prestación del servicio de educación y,o contratación de los docentes no es una función del Ministerio de Educación Nacional- Tesis: «En forma adicional a lo expuesto en sede de casación, resulta importante recordar que, para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquiera desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales. Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL 3774-2021 que al efecto precisa: “Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social. No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines. En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico. (Subrayas y cursiva de la Sala)” Igualmente, la Corte debe memorar que a través del art. 34 del CST, el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores, y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador (contratista). No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores. Es claro que el empleador es el contratista independiente, y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de este para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado. En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: “Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante. De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe”. Lo expuesto en precedencia, es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 17 de mayo de 2018, en cuanto declaró que La Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con las demandantes, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada. Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de las accionantes, para en su lugar abstenerse de imponerlas». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » FINALIDAD - El artículo 34 del CST prevé un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores; con ese objetivo extiende al obligado solidario las deudas que se generen a cargo del empleador o contratista -no se trata de otorgarle la calidad de empleador al beneficiario del servicio, sino de una garantía a favor de los trabajadores - LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Se absuelve a la Nación-Ministerio de Educación Nacional de las pretensiones de la demanda al no ser responsable solidario de las obligaciones laborales reclamadas por las accionantes RECURSO DE CASACIÓN » REQUISITOS DE LA DEMANDA » ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN - Interpretación del querer del recurrente en el recurso de casación -flexibilización- Tesis: «Aunque en la demanda de casación se dice que el cargo se encamina por la vía directa, lo cierto es que, el desarrollo del ataque y la demostración conducen a una acusación propia del sendero indirecto, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación errónea de medios de convicción y su desarrollo contiene aspectos fácticos en relación con la inconformidad de la entidad recurrente sobre la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, ello frente a las obligaciones laborales de la empleadora de las demandantes, en los términos del artículo 34 del CST; ello conduce a entender, que la alusión a la “vía directa” no pasa de ser apenas un lapsus calami en la formulación del embate. En este orden, lo perseguido es la casación parcial de la sentencia, en cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, respecto de las obligaciones laborales y de seguridad social de la demandada principal para con las accionantes, de manera que, no se discuten por la entidad recurrente las demás conclusiones y determinaciones surtidas en las instancias». CONSIDERACIONES I: Aunque en la demanda de casación se dice que el cargo se encamina por la vía directa, lo cierto es que, el desarrollo del ataque y la demostración conducen a una acusación propia del sendero indirecto, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación errónea de medios de convicción y su desarrollo contiene aspectos fácticos en relación con la inconformidad de la entidad recurrente sobre la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, ello frente a las obligaciones laborales de la empleadora de las demandantes, en los términos del artículo 34 del CST; ello conduce a entender, que la alusión a la «vía directa» no pasa de ser apenas un lapsus calami en la formulación del embate. En este orden, lo perseguido es la casación parcial de la sentencia, en cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, respecto de las obligaciones laborales y de seguridad social de la demandada principal para con las accionantes, de manera que, no se discuten por la entidad recurrente las demás conclusiones y determinaciones surtidas en las instancias. Puestas así las cosas, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del convenio interadministrativo n.° 212 (f.° 23 a 30), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto «[…] la GESTION (sic) por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCION (sic) A LA PRIMERA INFANCIA – PAIPI […]», para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia –PAIPI- financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, prioritariamente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTERIO, viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA” para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y la Adolescencia […]. En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de La Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del art. 208 de la CP, que prevé: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la censora, guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia, y en cuya dirección, financiación y administración participan La Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 de la CP: La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (Subrayas fuera del texto) De manera más específica, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […]. (Subrayas fuera del texto) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del convenio n.° 212, en tanto este pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre La Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la CP. En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, La Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación: «1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas». Es importante tener en cuenta que, desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la «prestación» del servicio de educación es «competencia» del nivel municipal, como se deduce de las siguientes normas: ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas fuera del texto) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna, que hay una distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio), y que esta última entidad es la que «organiza, ejecuta y vigila» el servicio educativo, y no el Ministerio de Educación Nacional. Cabe destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (Subrayas fuera del texto), porque esta ley de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de «competencias» en materia de prestación del servicio de educación, entre La Nación y las entidades territoriales, como pasa a explicarse. Las competencias de aquella están señaladas en el art. 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. (Subrayas y negrillas fuera del texto) Bajo este contexto se debe entender e interpretar el convenio n.° 212; lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional, lo que conlleva a descartar la solidaridad prevista en el art. 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio ministerio, tanto así que se alude al «[…] certificado de disponibilidad presupuestal 49811 del 25 de marzo de 2011 […]». En armonía con lo expuesto, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, prevé que: PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Dicha normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política, y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el ente ministerial para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el juez de segundo grado, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, pues como se explicó ampliamente, esta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004, y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y negrillas fuera del texto) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio interadministrativo n.° 212, pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, máxime que las normas legales aludidas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en la sentencia CSJ SL3774-2021, proferida en un caso de contornos similares, en la cual precisó: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior. En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse. ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional. Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas. Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo». Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009. En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas. (Subrayas, cursivas y negrillas propias del texto) A esa misma dirección apunta el contrato 2111304 (f.° 31 a 36) suscrito entre el Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues este hace alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años, en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: […] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2010 y como lo evidenció la consulta del Plan Decenal de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”, Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño […] lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. Sobre este punto no puede olvidarse que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas. Tal planeación y ejecución, no significa que el ente ministerial per se, sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro solo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del art. 34 del CST respecto de dicho Ministerio. De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente, ni del referido convenio interadministrativo n.° 212 y menos del contrato n.° 2111304, se desprende que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó al Fonade, fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, el cuestionamiento de la censura de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio, ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios. Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte las conclusiones fácticas del Tribunal conforme a las cuales, las demandantes prestaron sus servicios en el Colegio Gabriela Mistral, de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de tal labor cuidaban a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio n.° 212, pero ello, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que La Nación – Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales. Así, conforme a lo anterior, se concluye que el ad quem se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación, en los términos del artículo 34 del CST, respecto de las actoras, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por estas, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente ministerial. En consecuencia, el cargo está llamado a prosperar. Sin costas en el recurso extraordinario. CONSIDERACIONES II: Ante la prosperidad del primer cargo, se torna innecesario por sustracción de materia realizar un análisis frente a este, que persigue el quebranto de la sentencia impugnada, única y exclusivamente en cuanto a la solidaridad respecto de la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST, que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación. Sin costas en el recurso ante su prosperidad. SENTENCIA DE INSTANCIA En forma adicional a lo expuesto en sede de casación, resulta importante recordar que, para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquiera desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales. Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL 3774-2021 que al efecto precisa: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social. No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines. En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico. (Subrayas y cursiva de la Sala) Igualmente, la Corte debe memorar que a través del art. 34 del CST, el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores, y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador (contratista). No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores. Es claro que el empleador es el contratista independiente, y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de este para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado. En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante. De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe. Lo expuesto en precedencia, es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 17 de mayo de 2018, en cuanto declaró que La Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con las demandantes, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada. Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de las accionantes, para en su lugar abstenerse de imponerlas. Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas a la Nación, en los términos antedichos.

SCLAJPT-10 V.00 OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA Magistrado ponente SL2448-2022 Radicación n.° 87782 Acta 024 Bogotá, D. C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintidós (2022). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, contra la sentencia proferida por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 11 de septiembre de 2019, en el proceso ordinario acumulado que DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMÍREZ RUMBO, ENILDA JINETE POVEA, MARÍA EUGENIA FELIZZOLA PINTO, ADIS JULIETH LÓPEZ RAMÍREZ, NORA ESTELA OLIVELLA RODRÍGUEZ, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA, KEILIS PUCHE CONTRERAS y MARITZA INÉS LÚQUEZ BOTELLO, adelantan en su contra y en la de EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE) hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ENTERRITORIO), al cual se Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 2 vinculó como llamada en garantía, a la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS SA.

ANTECEDENTES Diba Esther Rosado, Diana Patricia Ramírez Rumbo, Enilda Jinete Povea, María Eugenia Felizzola Pinto, Adis Julieth López Ramírez, Nora Estella Olivella, Fabiana Paola Pareja Guerra, Keilis Puche Contreras y Maritza Inés Lúquez Botello, de manera separada llamaron a juicio a Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente al Fondo Financiero Proyectos Desarrollo – Fonade y a La Nación - Ministerio de Educación Nacional, para que emitieran las siguientes declaraciones y condenas: De manera principal, i) que existen unos contratos de trabajo a término indefinido que suscribieron con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, entre el 23 de agosto y el 15 de diciembre de 2011; ii) que se les debía liquidar y pagar: vacaciones, cesantías con sus intereses y primas; iii) que era ineficaz la terminación de sus contratos; iv) que las convocadas eran solidariamente responsables del pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones laborales a que hubiera lugares; y, v) que consecuentemente se ordenara el pago de los salarios y prestaciones por el tiempo que permanecieran cesantes, a partir del 16 de diciembre de 2011.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 3 Solicitaron que, en subsidio de la declaratoria de ineficacia solicitada, se les debía pagar la sanción moratoria del artículo 65 del CST. Relataron, que el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -en adelante PAIPI-, tenía a su cargo «la atención integral, el cuidado, la salud, nutrición y educación de los niños y niñas menores de 5 años», prioritariamente aquellos que se encontraran en los niveles I y II del Sisbén o en condiciones de desplazamiento; que el Ministerio de Educación Nacional celebró con el Fonade el convenio interadministrativo n.° «212 (211012)», cuyo objeto era la gestión del PAIPI; que en atención a ello entre este último y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en su calidad de propietaria del establecimiento educativo Colegio Gabriela Mistral, se celebró el contrato n.° 2111304 de 2011.

Indicaron, que para el efecto fueron vinculadas desde el 23 de agosto de 2011, así: Diba Esther Rosado, Diana Patricia Ramírez Rumbo, María Eugenia Felizzola Pinto, Nora Estella Olivella Rodríguez, Fabiana Paola Pareja Guerra, Keilis Puche Contreras y Maritza Inés Lúquez Botello, como docentes, devengando un salario mensual de $1.500.000;

Enilda Jinete Povea, en servicios generales, devengando un salario mensual de $750.000; y Adis Julieth López Ramírez, como coordinadora, devengando un salario mensual de $1.800.000; que debían cumplir horario, acatando órdenes y directrices de la empleadora hasta el 15 de diciembre de 2011, fecha en que se finalizaron los vínculos. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 4 Dijeron que al término de esos nexos no se les canceló el valor de las prestaciones sociales, tampoco se les garantizó el pago de los aportes a la seguridad social, mucho menos los parafiscales; que solicitaron al Ministerio de Educación Nacional y al Fonade el reconocimiento de todas estas acreencias; y que sus peticiones fueron resueltas de manera negativa.

Adujeron que el Ministerio de Educación Nacional es una entidad que tiene dentro de su objeto social, entre otros, brindar educación inicial de calidad en el marco de una atención integral, desde un enfoque diferencial, de inclusión social y con perspectiva de derecho a niños y niñas; que dentro de aquel existe la Unidad de Primera Infancia, que es el equipo designado por el Ministro de Educación, a través del Viceministerio de Preescolar, Básica y Media, para definir la política educativa para la primera infancia y velar por su correcta implementación, a través de la asistencia técnica brindada a las entidades territoriales; que el Fonade es una entidad del Estado que tiene como objetivo principal ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas; y que el Ministerio de Educación Nacional y el Fonade, son solidariamente responsables del pago del pago de los salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales adeudados, por mandato expreso del art. 34 del CST.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 5 Fonade y La Nación – Ministerio de Educación Nacional, contestaron, oponiéndose al unísono a las pretensiones. La primera aceptó la existencia del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- y su objeto; el convenio interadministrativo que suscribió con el Ministerio de Educación Nacional; las obligaciones adquiridas por el Fonade en la firma del convenio administrativo; el contrato 2111304 del 2011 celebrado entre el Fonade y Eduvilia Fuentes Bermúdez, en su calidad de propietaria y representante legal del Colegio Gabriela Mistral y su objeto; y las reclamaciones administrativas elevadas por las demandantes.

Señaló que según los documentos e informes presentados por la interventoría Consorcio C&R, en las certificaciones expedidas por la señora Fuentes Bermúdez, se manifestaba que estaba a paz y salvo con los aportes de seguridad social (pensión, salud y riegos profesionales) y parafiscales, del personal a su cargo, conforma al art. 50 de la Ley 789 de 2002; que no es solidariamente responsable del pago de los presuntos salarios, honorarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales de terceros, pues actuó en cumplimiento de las actividades y obligaciones contractuales del convenio interadministrativo 211012, dentro de las cuales estaba la de adelantar las gestiones de coordinación y de control en la ejecución del Programa para la Atención a la Primera Infancia – PAIPI, las cuales fueron ejercidas a cabalidad, no es el dueño de la obra o actividad, y actuó simple y llanamente como un mandatario del Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 6 Ministerio; y que no se puede aceptar la solidaridad por parte del Fonade con el prestador del servicio contratado y el Ministerio de Educación Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 34 del CST, como consecuencia de la afinidad entre el servicio contratado y las actividades propias de la entidad, como una empresa industrial y comercial del Estado, cuya función básica es la de gerenciar macro proyectos, sumado a que no funge como dueño de los servicios.

Presentó como excepciones de fondo, las de inexistencia de la figura jurídica de la solidaridad, y de la relación laboral; y póliza de seguros que ampara incumplimiento de obligaciones laborales. Igualmente llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas SA. La segunda, aceptó la existencia del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- y su objeto; el convenio interadministrativo que suscribió con el Ministerio de Educación Nacional; las obligaciones adquiridas por el Fonade en la firma del convenio administrativo; el contrato 2111304 del 2011 celebrado entre el Fonade y Eduvilia Fuentes Bermúdez, en su calidad de propietaria y representante legal del Colegio Gabriela Mistral y su objeto; y que tenía entre sus obligaciones conjuntas en desarrollo del convenio 211012, la de intervenir con las entidades que participaron en la ejecución del convenio; y las reclamaciones administrativas elevadas por las demandantes.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 7 Expresó que no intervino en las supuestas contrataciones laborales de las demandantes. Propuso como excepciones perentorias, las que denominó sobre la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, cobro de lo no debido; inexistencia de un contrato laboral entre las demandantes y el Ministerio, o falta de causa para demandar; buena fe del Ministerio de Educación Nacional; y prescripción. Respecto de Eduvilia María Fuentes Bermúdez se tuvo por no contestada la demanda.

El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César por medio de auto del 21 de febrero de 2018, ordenó acumular al proceso promovido por Diba Esther Rosado contra Eduvilia María Fuentes Bermúdez, el Fonade y La Nación - Ministerio de Educación Nacional, los promovidos por Diana Patricia Ramírez Rumbo, Enilda Jinete Povea, María Eugenia Felizzola Pinto, Adis Julieth López Ramírez, Nora Estella Olivella, Fabiana Paola Pareja Guerra, Keilis Puche Contreras y Maritza Inés Lúquez Botello.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante sentencia del 17 de mayo de 2018, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR que DIBA ESTHER ROSADO, DIANA Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 8 PATRICIA RAMIREZ (sic) RUMBO, ENILDA JINETE POVEA, MARIA EUGENIA FELIZZOLA, ADIS JULIETH LOPEZ (sic) RAMIREZ (sic), NORA ESTELA OLIVELLA, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA, KEILIS PUCHE, MARITZA INES (sic) LUQUEZ (sic) BOTELLO, celebraron sendos contratos de trabajo con la señora EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic), conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR a la demandada EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic), a cancelar a LAS DEMANDANTES, las sumas de dinero por los siguientes conceptos: A DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMIREZ (sic) RUMBO, MARIA (sic) EUGENIA FELIZZOLA, MARITZA INES (sic) LUQUEZ (sic) BOTELLO, NORA ESTELA OLIVELLA, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA Y KEILIS PUCHE: A) Por Cesantías $466.667,oo.

B) Por Intereses de Cesantías, $17.422.oo. C) Por Primas de Servicios $466.667.oo. D) Por Vacaciones, $233.333.00. A ENILDA JINETE POVEA: A) Por Cesantías $253.120,oo. B) Por Intereses de Cesantías, $9.449.oo. C) Por Primas de Servicios $253.120.oo. D) Por Vacaciones, $116.667.oo. A ADIS JULIETH LOPEZ (sic) RAMIREZ (sic): A) Por Cesantías $560.000,oo.

B) Por Intereses de Cesantías, $20.907.oo. c) Por Primas de Servicios $560.000.oo. d) Por Vacaciones, $280.000.oo. DECLARAR la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic) a pagar a cada una de las actoras un día de salario diario a partir del 16 de diciembre de 2011 hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes por seguridad social y parafiscalidad correspondientes a los últimos meses de labores de las trabajadoras, así: $60.000 diarios a ADIS JULIETH LOPEZ (sic) RAMIREZ (sic), $25.000 diarios a ENILDA JINETE POVEA y $50.000 diarios.a las demás demandantes.

TERCERO: DECLARAR que EL MINISTERIO DE EDUCACION (sic) NACIONAL es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic) tiene para con las demandantes, haciendo la salvedad que respecto de DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMIREZ (sic), MARIA (sic) EUGENIA FELIZZOLA Y ENILDA JINETE POVEA, se limita sólo a las causadas en el periodo comprendido entre el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2011, y en el de NORA ESTELA OLIVELLA, las causadas del 29 de agosto al 15 de diciembre de 2011, esto, en cuanto a las condenas por salarios, primas, intereses de cesantías y vacaciones, y plenamente solidario respecto a las cesantías e indemnización por ineficacia de la terminación de la Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 9 relación laboral.

CUARTO: ABSOLVER a FONADE de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes.

QUINTO: Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de FONADE, parcialmente probada la de prescripción en los procesos de DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMIREZ (sic), MARIA (sic) EUGENIA FELIZZOLA, ENILDA JINETE POVEA Y NORA ESTELA OLIVELLA y no probadas las demás interpuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de las demandas.

SEXTO: Costas a cargo de los demandados EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic) y EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. SEPTIMO (sic): Se fijan Agencias en Derecho a favor de cada una de las demandantes y contra los demandados EDUVILIA MARIA (sic) FUENTES BERMUDEZ (sic) y EL MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, en la suma de $13.473.408 M/L. A DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMIREZ (sic) RUMBO, MARIA (sic) EUGENIA FELIZZOLA, MARITZA INES (sic) LUQUEZ (sic) BOTELLO, NORA ESTELA OLIVELLA, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA Y KEILIS PUCHE; 6.740.735 a ENILDA JINETE POVEA y $16.168.090 a ADIS JULIETH LOPEZ (sic) RAMIREZ (sic).

OCTAVO: Remítase el expediente al Tribunal Superior de este distrito judicial para que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta. La presente sentencia queda notificada a las partes en estrados. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Civil, Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha a través de sentencia del 11 de septiembre de 2019, al resolver el recurso de apelación interpuesto por La Nación - Ministerio de Educación Nacional, y conocer del grado jurisdiccional que opera en su favor, confirmó la providencia de primer grado.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 10 En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal en forma preliminar estableció que entre las demandantes y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, existieron contratos de trabajo del 23 de agosto al 15 de diciembre de 2011. Así mismo consideró acertada la declaración de «ineficacia de la terminación del contrato de trabajo», en consideración a que no aparece demostrado en el proceso que la empleadora hubiese cumplido el deber de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad, por lo que era procedente la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST.

Respecto de la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, relacionó en forma preliminar, la sentencia de la Corte CSJ SL, 1.° de marzo de 2011, rad. 35864, que recogió la CSJ SL, 25 may. 1968. Luego refirió las sentencias CSJ SL, 8 may. 1961; CSJ SL, 26 sep. 2000, rad. 14038 y CSJ SL, 26 mar. 2014, rad. 39000. Resaltó que conforme al art. 34 del CST, se entiende que el contratista independiente asume los riesgos propios de la obra a su cargo, la que debe ejecutar por sus propios medios y autonomía técnica y directiva, debiendo contratar sus propios trabajadores, y tiene las características de un verdadero empleador; aunado a ello, dijo que a pesar de no ser el beneficiario de la obra el empleador de los trabajadores del contratista independiente, responde solidariamente por las acreencias laborales de dichos trabajadores, cuando la Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 11 obra para la cual se contrató, se corresponde con actividades que ordinariamente ejecuta.

Precisó que en el caso concreto se tiene que el Ministerio de Educación Nacional atendió el programa PAIPI, orientado a la atención integral a la primera infancia, para subsidiar la atención integral de los niños y niñas menores de 5 años, en el marco de las obligaciones establecidas en el art. 29 de la Ley 1098 de 2006 (Código de Infancia y la Adolescencia).

Así mismo, que el Decreto 5012 de 2009 estableció los objetivos del Ministerio de Educación, dentro de los cuales se encuentran, la obligatoriedad de prestar un servicio educativo con calidad, el que se relaciona estrictamente con la obligación de prestar atención integral a la primera infancia, entre los que está el previsto en el numeral 1.3, que reza «Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia, como en todos los niveles: prescolar, básica, media y superior».

Igualmente señaló que el convenio interadministrativo 211012 suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Fonade, estableció “La ejecución del objeto del presente convenio comprenderá la gestión y acompañamiento al programa de atención integral a la primera infancia, realizando actividades y tareas específicas en coordinación Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 12 con el Ministerio, generando valor agregado de orden administrativo, financiero, jurídico, técnico y de control».

Igualmente, la cláusula tercera determina las obligaciones del MINISTERIO, así: «1. Definir y entregar dentro de un término de diez días contados a partir del perfeccionamiento del presente convenio las condiciones y requerimientos necesarios para ejecutar el objeto del convenio 2. Desembolsar a FONADE las sumas estipuladas en las cláusulas CUARTA y QUINTA de este convenio en la oportunidad y forma allí establecida, recursos que están destinados a ejecutar el objeto del convenio y a cubrir la remuneración de FONADE. 3.

Suministrar a FONADE los lineamientos, requisitos y condiciones técnicas de las personas naturales y jurídicas seleccionadas con fundamento en el banco de oferentes, para que FONADE suscriba los respectivos contratos». Por lo expuesto, concluyó que atendiendo al objeto especificado a cargo del Ministerio de Educación Nacional previsto en el num. 1.3 del art. 1 del Decreto 5012 de 2009, emerge la responsabilidad solidaria de La Nación – Ministerio de Educación Nacional.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por La Nación – Ministerio de Educación Nacional, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 13 Pretende la recurrente que la Corte: […] CASE PARCIALMENTE la sentencia de segunda instancia recurrida y, en sede de instancia, se revoque el numeral tercero de la sentencia por el cual se declara que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es, solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ tiene para con MARIA (sic) EUGENIA FELIZOLA PINTO, NORA ESTELA OLIVELLA RODRIGUEZ (sic), MARITZA INES (sic) LUQUEZ (sic) BOTELLO, DIANA PATRICIA RAMIREZ (sic) RUMBO, DIBA ESTHER ROSADO, KELIS PUCHE CONTRERAS, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA, ADIS JULIETH LOPEZ (sic) RAMIREZ (sic) y en su lugar se absuelva a mi representada.

Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, replicados por la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (Enterritorio), antes Fonade. Inicialmente se aborda el estudio del primer ataque y, de ser necesario, se hace lo propio respecto del segundo. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por «violación directa de los artículos 34, 35, 36 del C.S.T. por aplicación indebida y errónea apreciación de unas pruebas que condujo a adoptar la decisión recurrida».

Indica que ello tuvo lugar, por haber incurrido el Tribunal en los siguientes errores de hecho:

1. DAR POR DEMOSTRADO, SIN ESTARLO, QUE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ES SOLIDARIAMENTE RESPONSABLE, DE LOS DINEROS ADEUDADOS POR PARTE DE LA SEÑORA EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ, POR CONSIDERAR QUE SE DAN TODOS LOS ELEMENTOS SEÑALADOS EN EL ARTÍCULO 34 DEL C.S.T. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 14

2. DAR POR DEMOSTRADO, SIN ESTARLO, QUE POR HABER INTERVENIDO EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL EN EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO NO. 211012 CELEBRADO ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE, ES EL ÚNICO RESPONSABLE SOLIDARIO Y EL TENER A SU CARGO FUNCIONES COMO PROMOVER, A TRAVÉS DE POLÍTICAS PÚBLICAS, EL DERECHO Y EL ACCESO A UN SISTEMA EDUCATIVO PÚBLICO SOSTENIBLE QUE ASEGURE LA CALIDAD Y LA PERTINENCIA EN CONDICIONES DE INCLUSIÓN, ASÍ COMO LA PERMANENCIA EN EL MISMO, TANTO EN LA ATENCIÓN INTEGRAL DE CALIDAD PARA LA PRIMERA INFANCIA COMO EN TODOS LOS NIVELES: PREESCOLAR, BÁSICA, MEDIA Y SUPERIOR.

Para demostrar el primer yerro, afirma que los desaciertos del ad quem se produjeron por la valoración errada del convenio interadministrativo de gestión n.° 212 (211012/11/11 Fonade del 11 de mayo de 1011), y el contrato 2111304. Sostiene que el Tribunal, para abordar el tema de la solidaridad, se remitió a lo dispuesto por el art. 34 del CST, y a los elementos para que proceda una condena en tales condiciones que, rememora, fueron catalogadas por el colegiado así: 1.- La Inexistencia (sic) del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; 2.- El contrato de trabajo entre la actora y el contratista del beneficiario; y 3.- Que la labor ejecutada por el trabajador sea de aquellas contratadas por el beneficiario y corresponda a las actividades normales de la empresa o negocio de este.

Luego de recordar lo considerado por el ad quem en torno a su responsabilidad solidaria en el proceso, reproducir el objeto del convenio interadministrativo n.° 211012 suscrito entre el Ministerio de Educación y el Fonade, así Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 15 como sus obligaciones especiales insertadas en él, afirma que se equivocó la alzada al dar por demostrado que las labores desarrolladas por las demandantes corresponden a las normales ejercidas por él, cuando «NO ES FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA».

Asegura que, de conformidad con los artículos 6 y 121 de la CP, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las atribuidas en la Constitución Política y la ley, además que las propias se encuentran contenidas en el art. 2 del Decreto 5012 de 2009, el cual reproduce. Manifiesta que el Gobierno Nacional expidió el Documento Conpes 109 Social 2007, para brindar atención integral a los niños de 0 a 5 años de edad, y en esa medida se estipuló como primer objetivo, «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera», para lo cual se estructuró el Programa Integral de la Primera Infancia - PAIPI, en conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Indica que suscribió con el Fonade el convenio interadministrativo de gestión de proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade), que tiene por objeto «[…] La GESTIÓN por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 16 PRIMERA INFANCIA – PAIPI, en el marco de estrategia de atención a través de prestadores del servicio».

Dice que en desarrollo del citado convenio, entre el Fonade y la prestadora del servicio Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, se suscribió el contrato 2111304, para «[…] prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa de Atención Integral a la Primera Infancia – PAIPI en tránsito a la estrategia de cero a siempre, a través de propuestas de intervención oportuna, pertinentes y de calidad»; así mismo, en la cláusula octava se estableció que la interventoría sería efectuada por el Consorcio C&R Zona Norte; en la cláusula décima primera, que el contrato sería ejecutado por el prestador del servicio con absoluta autonomía e independencia, sin generación de vínculo laboral alguno con el Fonade ni con él; y en la cláusula décima tercera, que el operador mantendría indemne a la primera entidad citada, de cualquier pleito o demanda.

Afirma que la señora Fuentes Bermúdez, para la ejecución del contrato de prestación de servicios n.° 2111304, contrató a varias personas de manera autónoma e independiente, sin que mediara su voluntad, entre las que figuran quienes fungen como demandantes en el proceso ordinario acumulado. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 17 Sostiene que la decisión impugnada realizó una interpretación indebida del art. 34 del CST, al dar por demostrada su solidarida, por intervenir en la suscripción del convenio, cuando es claro que ello tuvo lugar por el desarrollo de una política pública, no, de una función a su cargo.

Itera que, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 5012 del 2009 el que determina las funciones, «no presta directamente el servicio de educación, el Ministerio de Educación Nacional es un Ente asesor y generador de política pública, por lo tanto nada tiene que ver con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, pues el mismo va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños menores de 5 años […]», porque se trata de actividades diferentes a las que desarrolla la señora Fuentes Bermúdez - Colegio Gabriela Mistral, que es una prestadora directa de servicios de atención a niños menores de 5 años.

Alega que no está llamada a responder en todos los rincones del territorio colombiano por las actuaciones que desplieguen los prestadores del servicio, no puede responder o servir de garante de todas las obligaciones o incumplimientos que realicen los planteles educativos a los trabajadores. Indica que no está realizando este tipo de convenios de manera habitual, estos tienen un origen y un fin específico, y, por tanto, las actividades que desarrolló la señora Fuentes Bermúdez, no podía ejecutarlas de manera directa.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 18 Insiste en que el yerro de la sentencia consiste en que interpretó que debe responder en forma solidaria por todos los salarios y prestaciones que se dejen de pagar a los maestros en el territorio nacional, por el simple hecho de tener a su cargo la política de educación; en esa medida, enfatiza en que aquel no presta el servicio educativo, sino que lo vigila y lo evalúa en el marco del proceso de descentralización ordenado por la Constitución, para lo cual se apoya en doctrina de algunos autores.

Razona que la responsabilidad solidaria por el beneficiario del trabajo o dueño de la obra establecida en el art. 34 del CST, «[…] excepciona dicha responsabilidad cuando se trata de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, en esa excepción está la situación del MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, pues a este no le corresponde la prestación del servicio de educación, le corresponde vigilar y evaluar su prestación […]».

Para demostrar el segundo error planteado, expone que se concluyó de manera equivocada en el proceso, que el Fonade solo actuó como simple administrador, y que pese a que fue quien suscribió el contrato con la señora Fuentes Bermúdez, es un mero administrador del convenio, y no es el beneficiario de este; que las funciones de aquella, van encaminadas a prestar servicios de asesoría, asistencia técnica y financiera, y frente a este tipo de convenios existe un concepto claro por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 19 Aduce que el convenio celebrado con el Fonade tenía como fin la constitución de un fondo de administración, que tiene asidero legal en la Ley 30 de 1992; el cual se enmarca dentro de la figura del contrato, a que se refiere el art. 2142 del CC, es decir, el de mandato, el cual, si bien se realiza por cuenta y riesgo del mandante, no significa que el mandatario no asuma responsabilidad de sus actos, acorde con ello, el art. 2155 ibidem, establece que el mandatario responde hasta por la culpa leve en el cumplimiento de su encargo.

Destaca que el Fonade es una entidad que tenía entre sus funciones, la de realizar la gerencia, y ejecutar proyectos, por tanto, no puede hablarse de que no tiene responsabilidad en el presente asunto; precisamente el parágrafo quinto de la cláusula cuarta del mencionado contrato, da cuenta de que le correspondía al gerente administrador del contrato, es decir, a la mencionada entidad, velar por el cumplimiento de dicha obligación previo a los pagos.

Es decir, que al realizarse cada pago a la señora Fuentes Bermúdez, el Fonade debió verificar el cumplimiento por parte de la contratista, de sus obligaciones, incluyendo las responsabilidades atinentes a la contratación laboral. VII. RÉPLICA La Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Nacional (Enterritorio) señala que el embate carece de la técnica impartida por la Corte para su prosperidad, pues en su argumentación pretende que, por la vía directa relacionada Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 20 con la violación de la ley sustancial, se dé trámite a la errónea apreciación de las pruebas, la cual debe presentarse y sustentarse en un ataque separado y por la senda fáctica, pues resultan ser excluyentes, ya que esta última constituye una modalidad de violación propia del sendero fáctico.

Hace énfasis en que el ad quem no incurrió en yerro en la aplicación del art. 34 del CST, solo basta con verificar la naturaleza y la finalidad para la cual fue integrado en la normatividad laboral, pues dicho postulado presenta una relación triangular en la que una persona natural tiene un vínculo inmediato con el contratista independiente y mediata con el beneficiario de la obra, en el que el responsable principal de sus obligaciones laborales es el contratista independiente, quien se beneficia directamente de su servicio personal, pero en ciertos casos, como el que nos ocupa, puede ser responsable como deudor solidario el beneficiario de la obra.

Precisa que aunque son difusos y extensivos los argumentos que desarrolla la recurrente para controvertir la sentencia, se observa que desatina el censor en la proposición planteada, en la medida que el Tribunal no transgredió el alcance y significado de la norma sustantiva al declarar la responsabilidad solidaria en cabeza de La Nación – Ministerio de Educación Nacional, pues al revisar los objetivos y funciones, se tiene que le corresponde establecer las políticas y lineamientos, garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 21 asegure calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior, entre otras.

En consecuencia, añade, que no podrá convalidarse para la prosperidad del cargo, que la formulación de la política pública y su ejecución son inconexas, pues precisamente se encuentra definido que el establecimiento de las mismas y su promoción en representación del Estado, son del resorte misional del Ministerio de Educación Nacional, las cuales tienen relación de causalidad con las actividades desplegadas por el operador independiente Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del Colegio Gabriela Mistral, y con sus colaboradores, pues su única finalidad fue la atención integral de la primera infancia, que se acompasa con el objetivo definido en el numeral 1.3 del artículo 1 del Decreto 5012 de 2009, y de manera integral en todo el precepto normativo.

VIII. CONSIDERACIONES Aunque en la demanda de casación se dice que el cargo se encamina por la vía directa, lo cierto es que, el desarrollo del ataque y la demostración conducen a una acusación propia del sendero indirecto, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación errónea de medios de convicción y su desarrollo contiene aspectos fácticos en relación con la inconformidad de la entidad recurrente sobre la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 22 Educación Nacional, ello frente a las obligaciones laborales de la empleadora de las demandantes, en los términos del artículo 34 del CST; ello conduce a entender, que la alusión a la «vía directa» no pasa de ser apenas un lapsus calami en la formulación del embate.

En este orden, lo perseguido es la casación parcial de la sentencia, en cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, respecto de las obligaciones laborales y de seguridad social de la demandada principal para con las accionantes, de manera que, no se discuten por la entidad recurrente las demás conclusiones y determinaciones surtidas en las instancias.

Puestas así las cosas, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del convenio interadministrativo n.° 212 (f.° 23 a 30), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto «[…] la GESTION (sic) por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCION (sic) A LA PRIMERA INFANCIA – PAIPI […]», para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia – PAIPI- financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, prioritariamente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 23 desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTERIO, viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA” para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y la Adolescencia […].

En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de La Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del art. 208 de la CP, que prevé: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la censora, guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia, y en cuya dirección, financiación y administración participan La Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 de la CP: La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.

La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 24 de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica.

La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. (Subrayas fuera del texto) De manera más específica, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: Funciones.

Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.

Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 25 2.4.

Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7.

Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […]. (Subrayas fuera del texto) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del convenio n.° 212, en tanto este pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre La Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la CP.

En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, La Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación: «1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.

De Administración y 4. Normativas». Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 26 Es importante tener en cuenta que, desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la «prestación» del servicio de educación es «competencia» del nivel municipal, como se deduce de las siguientes normas:

ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.

ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.

(Subrayas fuera del texto) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna, que hay una Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 27 distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio), y que esta última entidad es la que «organiza, ejecuta y vigila» el servicio educativo, y no el Ministerio de Educación Nacional.

Cabe destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (Subrayas fuera del texto), porque esta ley de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de «competencias» en materia de prestación del servicio de educación, entre La Nación y las entidades territoriales, como pasa a explicarse.

Las competencias de aquella están señaladas en el art. 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: ARTÍCULO 6o.

COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 28 departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.

Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. (Subrayas y negrillas fuera del texto) Bajo este contexto se debe entender e interpretar el convenio n.° 212; lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional, lo que conlleva a descartar la solidaridad prevista en el art. 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio ministerio, tanto así que se alude al «[…] certificado de disponibilidad presupuestal 49811 del 25 de marzo de 2011 […]».

En armonía con lo expuesto, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, prevé que: Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 29 PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Dicha normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política, y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el ente ministerial para el desarrollo del programa.

Así las cosas, contrario a lo concluido por el juez de segundo grado, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, pues como se explicó ampliamente, esta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 30 allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004, y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO.

El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.

(Subrayas y negrillas fuera del texto) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio interadministrativo n.° 212, pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, máxime que las normas legales aludidas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 31 competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.

Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en la sentencia CSJ SL3774-2021, proferida en un caso de contornos similares, en la cual precisó: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior:

ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 32 La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.

Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.

En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.

De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse.

ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 34 cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.

Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.

Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o.

COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 35 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.

Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».

Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 36 en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.

En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.

Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 37 con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.

Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas.

(Subrayas, cursivas y negrillas propias del texto) A esa misma dirección apunta el contrato 2111304 (f.° 31 a 36) suscrito entre el Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues este hace alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 38 cinco años, en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: […] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2010 y como lo evidenció la consulta del Plan Decenal de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de la Infancia y la Adolescencia”, Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño […] lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben.

Sobre este punto no puede olvidarse que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas.

Tal planeación y ejecución, no significa que el ente ministerial per se, sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro solo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del art. 34 del CST respecto de dicho Ministerio. De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente, ni del referido convenio interadministrativo n.° 212 y menos del contrato n.° 2111304, se desprende que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 39 encomendó al Fonade, fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, el cuestionamiento de la censura de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio, ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios.

Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte las conclusiones fácticas del Tribunal conforme a las cuales, las demandantes prestaron sus servicios en el Colegio Gabriela Mistral, de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de tal labor cuidaban a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio n.° 212, pero ello, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que La Nación – Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales.

Así, conforme a lo anterior, se concluye que el ad quem se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de La Nación - Ministerio de Educación, en los términos del artículo 34 del CST, respecto de las actoras, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por estas, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente ministerial.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 40 En consecuencia, el cargo está llamado a prosperar. Sin costas en el recurso extraordinario. IX. CARGO SEGUNDO Acusa la sentencia de violar por la vía indirecta en la modalidad de aplicación indebida los artículos 65, 186, 187, 192, 249, 253, 254, 256, 306 y 307 del CST; y, 1º de la Ley 52 de 1975. Denuncia como error del Tribunal «NO TENER POR PROBADO, ESTÁNDOLO, QUE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ACTUÓ DE BUENA FE EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES LEGALES».

Para demostrar el yerro, afirma que la sentencia recurrida declaró la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo, y señaló que la conducta procesal de la empleadora a la luz del art. 65 del CST, no cumplió con la carga de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscales. Precisa que las indemnizaciones previstas en los arts. 99 de la Ley 50 de 1990 y 65 del CST modificado por el 29 de la Ley 789 de 2002, en términos de la jurisprudencia, tienen un carácter eminentemente sancionatorio, pues se generan cuando quiera que el empleador se sustrae, sin justificación atendible de sus obligaciones en el pago de salarios y Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 41 prestaciones sociales; y en el presente asunto se le condenó a pagar sanción moratoria, a partir del 15 de diciembre de 2011 y hasta tanto se verificara la cancelación de los aportes a la seguridad social y parafiscales correspondientes a los últimos tres meses de labores del trabajador.

Afirma que como lo ha expuesto la jurisprudencia, la buena fe equivale a obrar con lealtad, con rectitud y de manera honesta, que se traduce en la conciencia sincera, con sentimiento suficiente de lealtad y honradez del empleador frente a su trabajador, que en ningún momento ha querido atropellar sus derechos; lo cual está en contraposición con el obrar de buena fe, de quien pretende obtener ventajas o beneficios sin una suficiente dosis de probidad o pulcritud.

Dice que en la sentencia no se realizó una valoración probatoria del convenio suscrito el 11 de mayo de 2011 entre el Ministerio de Educación Nacional y el Fonade, el convenio interadministrativo de gestión de proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade) y el suscrito entre Eduvilia María Fuentes Bermúdez y el Fonade, y de su conducta, se tiene que se encuentra acorde a los postulados de la buena fe, ya que su actuación estuvo dirigía a dar cumplimiento a la política del gobierno nacional, el cual se propuso como meta brindar atención integral a niños de 0 a 5 años de edad, acorde con los documentos Conpes 109 Social 2007.

Expone que debe tenerse en cuenta, que, en desarrollo del citado convenio, entre el Fonade y la prestadora del servicio Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 42 propietaria del Colegio Gabriela Mistral, se suscribió el contrato n.° 2111304 del 27 de julio de 2011, estando la interventoría a cargo del Consorcio C&R Zona Norte; y que al Fonade le competía efectuar los pagos a la citada señora, los cuales solo se realizaban si estaba acreditado y certificado el cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista.

Alega que siempre actuó de buena fe, bajo el entendimiento de que la señora Fuentes Bermúdez, estaba cumpliendo a cabalidad con sus obligaciones; y que tanto el Fonade, como el interventor, estaban realizando en debida forma su labor. Indica en esa dirección reposa en el proceso el informe final del interventor –contrato de interventoría suscrito entre el Fonade y el interventor, en el que se certificó que la señora Fuentes Bermúdez - Colegio Gabriela Mistral–, cumplió con sus obligaciones de pagos de salarios, prestaciones y seguridad social; además, certificación expedida por la citada señora, en la cual manifestó estar al día con los pagos a sus trabajadores de aportes a la seguridad social y parafiscales.

Por último, aduce que el Tribunal pasó por alto darle una correcta valoración al convenio interadministrativo n.° 212 y al contrato n.° 2111304 suscrito entre la señora Fuentes Bermúdez y el Fonade, y su conducta; que no tiene como velar porque los empleadores cumplan con su obligación de afiliación a sus trabajadores y el pago de la seguridad social, pues aquella se encuentra a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Contribuciones Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 43 Parafiscales de la Seguridad Social – UGPP, entidad que tiene entre sus competencias principales, realizar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema General de Seguridad Social - SGSS.

X. RÉPLICA La Empresa Nacional Promotora de Desarrollo Nacional (Enterritorio), señala que, como se ha definido por la Corte, no puede extenderse al responsable solidario ni al garante, el elemento subjetivo de la mala fe; y que sobre el tema se ha pronunciado la Corte; para el efecto relaciona la sentencia CSJ SL, 22 abr. 2004, rad. 21074.

En virtud de lo anterior, indica que el Fonade evidenció dentro de los documentos e informes presentados por la interventoría Consorcio C&R, que dentro de las certificaciones expedidas por Eduvilia María Fuentes Bermúdez, esta manifestó encontrarse a paz y salvo con los aportes de seguridad social (pensión, salud y riesgos profesionales) y parafiscales (ICBF, SENA y caja de compensación familiar), de su personal vinculado, conforme al art. 50 de la Ley 789 de 2002, además, existe la certificación de cumplimiento de la interventoría en el informe final de los contratos de prestación de servicios suscritos con el Fonade, la cual se presume no solo válida, sino legal, respecto de la obligación contractual del contrato de prestación de servicios n.° «211239».

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 44 No obstante lo anterior, afirma que la recurrente pretende darle una interpretación y aplicación errónea al art. 34 del CST, pues su configuración no se relaciona con la falta de interventoría, veeduría o verificación –acciones cumplidas por el Fonade, que de plano se encuentran debidamente probadas en el plenario con los informes de interventoría emitidos por el Consorcio C&R y las restantes obligaciones cumplidas–, sino por el contrario cuando se demuestra que las actividades desplegadas por los contratistas independientes, en palabras de la Corte en la sentencia CSJ SL, 1.° mar. 2011, rad. 35864, la solidaridad laboral se funda en la relación de causalidad que existe entre las actividades del contratista independiente y las del beneficiario y dueño de la obra, la cual consiste en que la obra o labor pertenezca a las normales o corrientes de quien encargó su ejecución, pues si es ajena a ella, los trabajadores del contratista independiente no tienen contra el beneficiario del trabajo, la acción solidaria que consagra dicha norma.

XI. CONSIDERACIONES Ante la prosperidad del primer cargo, se torna innecesario por sustracción de materia realizar un análisis frente a este, que persigue el quebranto de la sentencia impugnada, única y exclusivamente en cuanto a la solidaridad respecto de la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST, que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación. Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 45 Sin costas en el recurso ante su prosperidad.

XII. SENTENCIA DE INSTANCIA En forma adicional a lo expuesto en sede de casación, resulta importante recordar que, para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquiera desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales.

Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL 3774-2021 que al efecto precisa: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.

No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.

En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 46 contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Igualmente, la Corte debe memorar que a través del art. 34 del CST, el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores, y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador (contratista). No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores.

Es claro que el empleador es el contratista independiente, y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de este para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado.

En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 47 De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe.

Lo expuesto en precedencia, es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 17 de mayo de 2018, en cuanto declaró que La Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con las demandantes, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada.

Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de las accionantes, para en su lugar abstenerse de imponerlas. Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas a la Nación, en los términos antedichos.

Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 48 XIII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada el once (11) de septiembre de dos mil diecinueve (2019), por la Sala Civil, Familia, Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, en el proceso ordinario acumulado promovido por DIBA ESTHER ROSADO, DIANA PATRICIA RAMÍREZ RUMBO, ENILDA JINETE POVEA, MARÍA EUGENIA FELIZZOLA PINTO, ADIS JULIETH LÓPEZ RAMÍREZ, NORA ESTELA OLIVELLA RODRÍGUEZ, FABIANA PAOLA PAREJA GUERRA, KEILIS PUCHE CONTRERAS y MARITZA INÉS LÚQUEZ BOTELLO, en contra de EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE) hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL (ENTERRITORIO) y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, al cual se vinculó a la COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS SA como llamada en garantía, única y exclusivamente en cuanto confirmó la solidaridad del Ministerio en favor de las demandantes.

NO LA CASA en lo demás. Sin costas en casación. En sede de instancia, resuelve: Radicación n.° 87782 SCLAJPT-10 V.00 49 PRIMERO: REVOCAR parcialmente los ordinales tercero y sexto de la sentencia proferida el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 17 de mayo de 2018, solo en cuanto declaró la solidaridad de La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en favor de las accionantes, y lo condenó a pagar las costas del proceso a favor de ella, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad reclamada en su contra.

SEGUNDO: Costas como se dijo en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. ANA MARÍA MUÑOZ SEGURA OMAR DE JESÚS RESTREPO OCHOA GIOVANNI FRANCISCO RODRÍGUEZ JIMÉNEZ