Radicación n.° 64855 JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO Magistrada ponente SL2388-2018 Radicación n.° 64855 Acta 20 Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018). La Sala decide el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., el 31 de julio de 2013, en el proceso que adelantaron en su contra MARÍA FANNY CASTAÑEDA DE FORERO y EMILIANA GUARÍN DE MONTEALEGRE.

I.

ANTECEDENTES María Fanny Castañeda de Forero y Emiliana Guarín de Montealegre demandaron al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia (f.° 3 - 11) con el objeto de que se declarara que dicha entidad no liquidó, ni canceló los reajustes pensionales ordenados en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 del 8 de febrero de 1999 y, consecuentemente, se le condenara al reconocimiento y pago de dichos reajustes, desde el 1 de enero de 1999 y hasta que se verificara el pago total de los mismos.

Lo anterior, junto con el pago de los reajustes anuales, y lo que resultara extra y ultra petita, más las costas procesales. Para fundamentar sus pretensiones, dijeron que la demandada reconoció pensión de jubilación mensual vitalicia al señor Luis Daniel Forero Orjuela, a través Resolución n.° 1138 del 17 de julio de 1977, y a José Rogelio Montealegre Bustos, por Resolución n.° 3936 del 17 de agosto de 1976, a partir del día siguiente a la fecha en que se produjo su retiro definitivo de la empresa; que los pensionados fallecieron el 4 de febrero de 2000 y el 5 de marzo de 2006, respectivamente.

Indicaron que: previa solicitud, en condición de beneficiarias les fue sustituida la pensión así: a María Fanny Castañeda de Forero, la de Luis Daniel Forero Orjuela, en acto administrativo 1723 del 21 de junio de 2010 y, a Emiliana Guarín de Montealegre, la de José Rogelio Montealegre Bustos, en Resolución 1107 del 2 de junio de 2006; la demandada no efectuó a los pensionados ni a las beneficiarias los reajustes correspondientes a los años 1999, 2000 y 2001 de conformidad con lo dispuesto en la Ley 445 de 1998 y el Decreto 236 de 1999; la Nación, por disposición legal, asumió el pago de las pensiones de jubilación que estaban a cargo de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, financiadas con recursos del presupuesto nacional y que presentaron reclamación a la demandada, cuyo resultado fue desfavorable.

El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Al contestar la demanda (f.° 40-50), se opuso a la totalidad de las pretensiones. De lo hechos, aceptó: el reconocimiento de la pensión vitalicia de jubilación a los señores Luis Daniel Forero Orjuela y José Rogelio Montealegre Bustos, el deceso de ellos, la sustitución de la prestación a las demandantes, el no pago de los reajustes pensionales previstos en la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999 y la reclamación administrativa.

Propuso como excepciones de fondo la de prescripción, y las que denominó, prescripción de las mesadas, buena fe, inexistencia de las obligaciones reclamadas, falta de título y causa para demandar. En su defensa, argumentó que la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999, no les eran aplicables a las pensiones de jubilación de los causantes, pues el inciso 2 del artículo 3 del Decreto 111 de 1996, excluyó a los establecimientos públicos, como lo es la demandada, de la obligación de reconocer dichos reajustes; agregó, que los reajustes eran para las pensiones de orden nacional, cuyo pago se realizara con recursos del Presupuesto Nacional, que estuvieren destinados para ello y que en dicho presupuesto, no estaba incluido el de los establecimientos públicos como la demandada.

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá, D.C., concluyó el trámite y profirió fallo el 20 de marzo de 2013 (CD a f.° 67 cuaderno de instancias), en el que dispuso:

PRIMERO: DECLARAR parcialmente probada la excepción de prescripción, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: CONDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a reconocer y pagar a la señora MARÍA FANNY CASTAÑEDA DE FORERO: A. El reajuste de la pensión sustitutiva, incluyendo los aumentos de ley y las mesadas adicionales, a partir del 14 de marzo de 2009, la cual para tal año corresponde a $1.637.412.30. B. El retroactivo por la diferencia de mesadas pensionales desde el 14 de marzo de 2009, el cual a la fecha asciende a la suma de $28.667.464,58.

TERCERO: CONDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a reconocer y pagar a la señora EMILIANA GUARÍN DE MONTEALEGRE: A. El reajuste de la pensión sustitutiva incluyendo los aumentos de ley y las mesadas adicionales, a partir del 24 de abril de 2009, la cual para tal año corresponde a $1.479.175,28. B. El retroactivo por la diferencia de mesadas pensionales desde el 24 de abril de 2009, el cual a la fecha asciende a la suma de $13.507.773,54 CUARTO: CONDENAR EN COSTAS de esta instancia al demandado.

Inclúyase la suma de $5.000.000 por concepto de agencias en derecho.

QUINTO: CONSÚLTESE con el Superior la presente decisión, en virtud de lo establecido en el artículo 69 del C.P.L. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de la parte demandada, la Sala de Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., en fallo de 31 de julio de 2013 (CD a f.° 80 del cuaderno de instancias) confirmó la decisión de primer grado.

No impuso costas. Para arribar a tal determinación, el colegiado tuvo en cuenta que Luis Daniel Forero Orjuela y José Rogelio Montealegre, adquirieron su estatus de pensionados en 1977 (f.° 18 y 30 del cuaderno de instancias) y que, por causa de muerte, a sus cónyuges les fue sustituida la prestación, a partir del 5 de febrero de 2000 en el caso de María Fanny Castañeda de Forero, (f.° 20 - 21) y a la señora Emiliana Guarín de Montealegre en marzo 5 de 2006 (f.° 32 - 33).

Expuso que el incremento pensional deprecado se derivaba del artículo 1 de la Ley 445 de 1998, cuyo contenido transcribió, al igual que el de los artículos 4 y 1 de Decreto Reglamentario 236 de 1999, seguidamente, reprodujo lo dicho por esta Corporación en sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32.303 y concluyó: Bien se ve entonces que la razón no está del lado del recurrente y sí del a quo en punto a la procedencia de los citados incrementos, mismos que realizadas las operaciones aritméticas que corresponden, teniendo en cuenta la forma de liquidación que detalla la Ley, y obtenida una diferencia positiva, obvio es colegir en la imposición de los referidos incrementos en la forma como lo cumplió el juzgador de instancia y se observa claramente en la liquidación realizada con apoyo del grupo liquidador de la dirección seccional de la administración judicial que forma parte integrante de la sentencia con el aditamento de que el recurrente se refiere a que esos “están mal” o que corresponden a una suma inferior, sin que exponga las razones o motivos por los que las operaciones realizadas por el despacho no corresponden, por lo que sus reparos generales y no concretos no pueden tener prosperidad de cara al procedimiento adoptado por el juzgador en un todo de acuerdo a la Ley 445 y que revisados por la Sala son los que corresponden, por manera que se impone la confirmación total del fallo gravado por ajustarse a la Ley.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el demandado, concedido por el Tribunal, admitido por la Corte y sustentado en tiempo, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Se pretende que la Corte case la sentencia recurrida y en sede de instancia revoque la de primer grado, en su lugar absuelva de las pretensiones de la demanda. Con tal propósito formula dos cargos que fueron replicados.

Se estudiarán de manera conjunta, teniendo en cuenta que denuncian similar elenco normativo y persiguen el mismo objetivo. VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia, […] de ser violatoria de la ley sustantiva, directamente en la modalidad de Interpretación Errónea de los artículos 1 de la [L] ey 445 de 1998; 1 a 4 del [D] ecreto 236 de 1999; 7 de la [L] ey 21 de 1988, 3 del [D] ecreto 111 de 1996, en relación con los artículos 1, 2, 3 y 13 del [D] ecreto 1591 de 1989; 1 de la [L] ey 179 de 1994 (compilado en el [D] ecreto 111 de 1996); 1 del [D] ecreto 1586 de 1989; 1, 2 y 11 del [D] ecreto 1591 de 1989 y 8 de la [L] ey 21 de 1988; 8, 10 y 22 de la [L] ey 225 de 1995, 2 de la [L] ey 38 de 1989, [D] ecreto 1129 de 1999, 1 y 5 de la [L] ey 4 de 1976, 2512 de C.C.; 1 de la [L] ey 71 de 1988; 116 de la [L] ey 6 de 1992; 1 del [D] ecreto 2108 de 1992; 1 a 3 del [D] ecreto 01 de enero de 1985; artículos 1 a 3 del [D] ecreto 3754 de diciembre de 1985; 2 del [D] ecreto 2538 de 2001 y ley 179 de 1994 que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilarlas normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción no contenido, 1 de la [L] ey 6 de 1945, 58 de la [L] ey 53 de 1945, [D] ecreto 2340 de 1946.

En la sustentación del cargo, señala que no discuten los supuestos fácticos en que el Tribunal fundó su decisión, entre ellos, la calidad de establecimiento público de orden nacional que ostenta el Fondo. Expone que mal podría el colegiado aplicar los reajustes del artículo 1 de la Ley 445 de 1998, porque las prestaciones económicas reconocidas a los causantes, sustituidas a las demandantes, no se financian con recursos del presupuesto nacional, en atención a que ostenta la condición de establecimiento público y no se encuentra dentro de dicho presupuesto.

Finalmente, reproduce la sentencia CSJ SL1081-2014 proferida por esta Corporación. VII. RÉPLICA Luego de señalar que la entidad recurrente carece de interés económico para recurrir, en razón al valor de las condenas impuestas en instancia, aduce que los extrabajadores ferroviarios causantes del beneficio de la sustitución pensional a las demandantes, no fueron empleados del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, razón por la que no puede aseverarse que el presupuesto del Fondo por ser propio cubra el pago de las pensiones de las demandantes.

Considera que la demanda de casación constituye un alegato de instancia que releva a la Corte de su estudio. VIII. CARGO SEGUNDO Lo presenta así: Se acusa la sentencia del Ad Quem de violar directamente la ley sustantiva en la modalidad de Aplicación Indebida de los artículos 1 de la ley 445 de 1998; 1 a 4 del decreto reglamentario 236 de 1999, como consecuencia de la Infracción Directa de los artículos 24 de la ley 225 de 1995, 3 y 110 del decreto 111 de 1996, 2 y 22 de la ley 38 de 1989, 1 de la ley 179 de 1994, que en su artículo 24 autorizó al gobierno para compilar las normas de las tres leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido; 86, 151 a 153 de la Constitución Política; decretos reglamentarios 2591 y 306 de 1992, 1485 de 2011 y 1420 de 2010, en relación con los artículos 1, 3 y 11 del decreto 1221 de 1975; 1 de la ley 71 de 1988; 116 de la ley 6 de 1992; 1 de la ley 4 de 1976; 14 y 143 de la ley 100 de 1993 y 356 de la Constitución Política; 16 del C.S.T., 1 de la ley 6 de 1945, 58 de la ley 53 de 1945, decreto 2340 de 1946.

Para respaldar su acusación, indica que el colegiado olvidó tener presente que los Decretos 1591 de 1989 y 1129 de 1999, erigieron la entidad como establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, razón por la que ninguno de los pensionados de la extinta empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia cuyo cargo tiene el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, tiene derecho al reajuste contemplado en la Ley 445 de 1998 y su decreto reglamentario.

Expresa que el estatuto orgánico del Presupuesto Nacional, contenido en el Decreto 111 de 1996, desarrollado como Ley Orgánica tiene prelación sobre cualquier otra norma en lo referente a la composición del Presupuesto General de la Nación y a establecer la fuente de financiación del mismo, aspecto que debió tener en cuenta el juez plural al momento de analizar las normas relacionadas con el origen de la financiación de las pensiones de los extrabajadores Ferrocarriles Nacionales de Colombia.

Arguye que, para conceder los reajustes deprecados, debe tenerse en cuenta los recursos económicos para satisfacer el pago de las pensiones, dado que son limitados, circunstancia que, señala, no tuvo en cuenta el Tribunal al imponerlos. Insiste en que los establecimientos públicos, como el Fondo accionado, no están comprendidos dentro del Presupuesto Nacional, y las pensiones no han sido pagadas con recursos del tesoro público, razón por la que no podía el ad quem aplicar los reajustes previstos en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 IX.

RÉPLICA Manifiesta que el conflicto jurídico planteado por el censor es la superioridad de la ley orgánica frente a la ley ordinaria, aspecto que no fue materia de debate y que constituye un hecho nuevo. Expone que no quedó demostrado en que consiste la aplicación indebida que el recurrente pretende enrostrarle al fallo de segunda instancia, pues no es suficiente concluir que «“el artículo 1de la [L] ey 445 de 1998, no fue establecido para los pensionados del (…) Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia”».

Agrega que la acusación contiene una contradicción, dado que se endilga la aplicación indebida de una norma, pero en el desarrollo del cargo aduce la interpretación errónea de la ley. X. CONSIDERACIONES Sostiene la entidad recurrente que el Tribunal se equivocó al ordenar el reajuste de las pensiones sustituidas a las actoras, con sustento en lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 445 de 1998.

Debe precisar la Sala que si bien en la sentencia CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32.303, que sirvió de apoyo al Tribunal para adoptar la decisión atacada, esta Corporación avaló el reconocimiento de los reajustes pensionales previstos en la mencionada ley para las personas jubiladas por el Fondo demandado, como los causantes Luis Daniel Forero Orjuela y Rogelio Montealegre Bustos, ese criterio varió posteriormente en la providencia CSJ SL 1361 2015, reiterada en la CSJ SL1751-2018, en la que se insistió que los recursos del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia con los que se cancelan las prestaciones económicas derivadas de los derechos pensionales, no hacen parte del presupuesto nacional, y por lo tanto, no existe fundamento alguno para ordenar los reajustes con sustento en esa normativa.

Ese es el criterio adoctrinado por esta Sala en casos en los que se ha debatido la misma situación que ahora se somete a consideración, en contra de la misma parte demandada, como en la sentencia CSJ SL15781-2016, reiterada en la CSJ SL14501-2017, oportunidad en la que se dijo: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1 la liquidación de la empresa industrial y comercial del Estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento púbico de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Además, aunque es cierto que la Sala, en la sentencia con radicado 32303 de mayo de 2008, se pronunció en un caso similar, concediendo los reajustes pensionales de que trata el artículo 1 de la Ley 445 de 1998 para personas jubiladas por el Fondo que hoy funge como recurrente, ese criterio fue recogido por medio de la sentencia SL1081 de febrero 5 de 2014, radicado 40333, ratificada posteriormente por la sentencia SL1361 de febrero 11 de 2015, radicado 66402.

En aquella se dijo: Habrá de decirse también, que no se configura la violación que denuncia el recurrente a los artículos 1º de la Ley 445 de 1998 y del Decreto 236 de 1999, porque en este caso no se cumplen los supuestos fácticos previstos en tales normativas para acceder a los reajustes impetrados, en tanto que: «la pensión de los demandantes no fue reconocida por ninguna entidad pública del orden nacional, ni mucho menos su pago se realiza con recursos del presupuesto nacional», pues tales aseveraciones no le merecen ningún reparo a la Sala.

(…) En éstas condiciones, si los destinatarios de los reajustes a que se refiere el artículo 1º de la Ley 445 de 1998, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 236 de 1999, son los pensionados por jubilación, vejez, invalidez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, cuya prestación económica sea financiada con «recursos del presupuesto nacional», mal pueden extenderse dichos incrementos a quienes se les financia su mesada con dineros de los establecimientos públicos del orden nacional, cuya naturaleza jurídica es la que tiene el Fondo demandado, y que como ha quedado precisado con anterioridad, si bien hacen parte del «Presupuesto General de la Nación», no lo son del «Presupuesto Nacional.

Por lo expuesto, los cargos prosperan. Sin costas en el recurso extraordinario. XI. SENTENCIA DE INSTANCIA Son suficientes los argumentos expuestos en sede de casación, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en lo que tiene que ver con la improcedencia de los reajustes previstos en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998.

Por sustracción de materia, la Sala se releva del estudio de la inconformidad de la accionada, relacionada con la errada liquidación de dichos reajustes. Así las cosas, se revocará la decisión de primer grado, para en su lugar absolver a la entidad demandada de todas las pretensiones incoadas en su contra. Las costas de primera instancia estarán a cargo de la parte actora.

Sin costas en la apelación. XII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, D.C., el 31 de julio de 2013, en el proceso ordinario laboral adelantado por MARÍA FANNY CASTAÑEDA DE FORERO y EMILIANA GUARÍN DE MONTEALEGRE en contra del FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA.

En sede de instancia,

RESUELVE

REVOCAR íntegramente la sentencia proferida el 20 de marzo de 2013, por el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., y en su lugar, ABSOLVER al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia de todas las pretensiones de la demanda. Costas, como se dijo. Cópiese, notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

DONALD JOSÉ DIX PONNEFZ JIMENA ISABEL GODOY FAJARDO JORGE PRADA SÁNCHEZ SCLAJPT-10 V.00 14 SCLAJPT-10 V.00