SL236-2022 — Corte Suprema

SL236-2022Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2022

Magistrado ponente: Martín Emilio Beltrán Quintero

Decreto 5012 de 2009Ley 1098 de 2006Ley 115 de 1994Ley 1295 de 2009Ley 30 de 1992Ley 60 de 1993Ley 715 de 2001Ley 715 de 2004

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Error de hecho del ad quem al valorar los convenios sobre prestación del servicio de atención integral a la primera infancia suscritos por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) y la propietaria de la institución educativa -demandada principal-, pues de aquellos no es dable concluir que el referido Ministerio fuera responsable solidariamente de las acreencias laborales reclamadas por la actora en su calidad de docente, en tanto que conforme a la distribución legal de competencias aquel no presta el servicio de educación, sus funciones son de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, de manera que la ejecución del servicio radica siempre en las entidades territoriales Tesis: «[…] del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del convenio interadministrativo 212 -211-012 (f.° 62 a 65vto), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la Ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto "LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA PAIPI", para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: [...] En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del artículo 208 de la Constitución Política, que establece: […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: [...] De manera más específica, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: [...] Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, "por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional", y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio 212, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la CP. En efecto, la Ley 115 de 1994, "Por la cual se expide la ley general de educación", establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro "macrofunciones" del Ministerio de Educación: "1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas". Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la "prestación" del servicio de educación es "competencia" del nivel municipal, como pasa a verse. [...] Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que "organiza, ejecuta y vigila" el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional. Es importante destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros" (subrayas de la Sala), porque esta ley de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de "competencias" en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: [...] En el contexto expuesto, se debe entender e interpretar el Convenio 212 (211012/11); lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional que descarta la solidaridad contemplada por el artículo 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio Ministerio, tanto así que se alude al "certificado de disponibilidad presupuestal 49811 de 25 de marzo de 2011". En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, "Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia", que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, precave que: [...] Dicha normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque, como se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, "Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén", establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio interadministrativo 212 (211012), pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, máxime que las normas legales aludidas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: [...] A esa misma dirección apuntan los contratos 2111238 y 2111239 (f.° 29 a 36 y 85 a 92) suscritos entre Fonade y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues los mismos hacen alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: “[…] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño (…) lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben”. Aquí no puede olvidarse que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas. Tal planeación y ejecución, no significa que el ente Ministerial per se sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio. De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente, ni del referido convenio interadministrativo 212 (211012) y menos de los contratos 2111238 y 2111239, se deriva que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó a Fonade fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, el cuestionamiento de la censura de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios. Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte la conclusión fáctica del Tribunal conforme a la cual la accionante Gloriana Daza Calero prestó sus servicios en el colegio de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de tal labor atendía a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio 212 (211012), pero ello, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que la Nación - Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de "prestador de servicios de educación" en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales. Así, conforme a lo anterior, se concluye que el Tribunal se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación en los términos del artículo 34 del CST, respecto de Gloriana Daza Calero, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por esta actora, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente Ministerial. En consecuencia, el primer cargo prospera, sin que sea necesario estudiar el segundo ataque por sustracción de materia, que pretendía el quebranto de la decisión recurrida, única y exclusivamente en cuanto a la "solidaridad respecto de la indemnización moratoria" prevista por el artículo 65 del CST., que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación. [...] Igualmente, la Corte debe memorar que a través del artículo 34 del CST el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador (contratista). No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores. Es claro que el empleador es el contratista independiente, y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de éste para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado. En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: "Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante. De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe"». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA - Tratándose de solidaridad, no basta que la actividad desarrollada por el contratista independiente cubra una necesidad propia del beneficiario, se requiere que la labor constituya una función normalmente desarrollada por éste -la prestación del servicio de educación y,o contratación de los docentes no es una función del Ministerio de Educación- LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - La calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incide en la aplicación de la responsabilidad solidaria fijada en el artículo 34 del CST LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » CONTRATO DE TRABAJO » CONTRATO DE PROFESORES O DOCENTES - Distribución de competencias en relación con la prestación del servicio de educación -reseña legal- LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - Si el objeto social del contratante no está relacionado con el giro o la actividad del contratista independiente, ni hay afinidad entre ellas, no se configura la solidaridad, pues no basta con que se cubra cualquier necesidad del beneficiario, sino que se requiere que se trate de una función que corresponda al giro ordinario de sus negocios Tesis: «A más de lo dicho en el estadio de la casación, resulta importante recordar que para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales. Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL 3774-2021 que al efecto precisa: "Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social. No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines. En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico. (Subrayas y cursiva de la Sala)"». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Se absuelve a la Nación-Ministerio de Educación Nacional de las pretensiones de la demanda al no ser responsable solidario de las obligaciones laborales reclamadas por la actora Tesis: «[...] es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 9 de noviembre de 2018, en cuanto declaró que la Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con Gloriana Daza Calero, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada». PROCEDIMIENTO LABORAL » EXPENSAS Y COSTAS » CONDENA EN COSTAS » PROCEDENCIA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Se revoca parcialmente el ordinal sexto, en cuanto a la Nación-Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de la actora, para en su lugar abstenerse de imonerlas Tesis: «[...] también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de Gloriana Daza Calero, para en su lugar abstenerse de imponerlas. Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas al referido Ministerio en los términos antedichos».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO Magistrado ponente SL236-2022 Radicación n.° 87116 Acta 03 Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022). Resuelve la Corte el recurso de casación interpuesto por LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL contra la sentencia proferida el 18 de julio de 2019 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro del proceso ordinario laboral acumulado seguido por GLORIANA DAZA CALERO y LORENA ANDREA CABANA ARGOTE contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente contra EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE, hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL-ENTERRITORIO y la entidad recurrente.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 2 I.

ANTECEDENTES Gloriana Daza Calero y Lorena Andrea Cabana Argote, de manera separada llamaron a juicio a la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, para que se declare que ejecutaron contratos de trabajo que tuvieron como extremos temporales los siguientes: para la primera, entre el 10 de mayo de 2011 y el 15 de diciembre de 2011 y. para la segunda, desde el 6 de septiembre de 2011 hasta el 15 de diciembre de 2011.

Como consecuencia de tales declaraciones pretendieron que se ordenara el pago de las cesantías y sus intereses, las vacaciones, el auxilio de transporte; que se declarara la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y, en consecuencia, se ordenara la cancelación de los salarios y prestaciones sociales por el tiempo que permanezcan cesantes; lo que resulte extra o ultra petita; y las costas del proceso.

Así mismo, pidieron que se declare que La Nación - Ministerio de Educación Nacional y Fonade son responsables solidariamente, junto con Eduvilia María Fuentes Bermúdez, del pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones laborales que se adeudan y, subsidiariamente, en caso de fracasar la declaratoria de ineficacia de terminación del contrato de trabajo, suplicaron que los demandados cancelen las sumas que se demuestren en el proceso, por concepto de indemnización moratoria contemplada en el artículo 65 del CST y hasta el momento en que se haga efectivo el pago.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 3 En sustento de tales pretensiones, en síntesis, relataron: i) Que entre La Nación – Ministerio de Educación Nacional y Fonade se celebró el convenio de gestión de proyectos n.° 211012 (212-2011 MEN) cuyo objeto «era o es» la gestión del programa de atención a la primera infancia - PAIPI-, para la prestación del servicio de atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a menores de cinco años, primordialmente a aquellos pertenecientes a los niveles I y II del Sisben o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición. ii) Que para dar cumplimiento a lo anterior, a su vez, Fonade suscribió los convenios de prestación de servicios 2111238 y 2111239 con la señora Eduvilia Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral. iii) Que para la ejecución de tales contratos, la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez las contrató como docentes, y a través de contratos de trabajo que, para Gloriana Daza Calero se extendió entre el 10 de mayo de 2011 y 15 de diciembre de igual año y, para Lorena Andrea Cabana Argote del 6 de septiembre de 2011 al 15 de diciembre de la misma anualidad. iv) Que el salario pactado fue de $1.000.000 para la primera y $900.000 para la segunda; que cumplieron el Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 4 horario de trabajo asignado, que recibían órdenes y directrices sobre su labor y atendían todas sus obligaciones contractuales. v) Que a la finalización de cada uno de los contratos, no les fueron reconocidas y pagadas las prestaciones sociales causadas por el tiempo servido ni los aportes al sistema de seguridad social. vi) Por último, explicaron que efectuaron las respectivas reclamaciones administrativas ante las demandadas solidarias.

El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio, al dar respuesta a las demandas de las actoras, se opuso a todas las pretensiones. En cuanto a los hechos, dijo que eran ciertos los referidos a que el 11 de mayo de 2011, entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade se suscribió el convenio interadministrativo de gestión de proyectos 211012 (f°. 212-2011) y que el 27 de julio de 2011 fueron firmados los contratos derivados de la orden de prestación del servicio 2111238 y 2111239 con el «operador» Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio denominado «Colegio Gabriela Mistral».

Sobre los demás supuestos fácticos, manifestó que no le constaban o simplemente que no eran ciertos. Puso de presente que no podía derivarse la solidaridad deprecada por las demandantes, en razón a que las Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 5 actividades para las cuales fueron contratadas las demandantes (docentes), no corresponden a las funciones o actividades ordinarias inherentes o conexas a las desplegadas en el giro normal del objeto social de Fonade.

Formuló la excepción previa de falta de legitimación en la causa por pasiva, y de fondo las de inexistencia de solidaridad, la de «PÓLIZA DE SEGUROS QUE AMPARA INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES LABORALES», inexistencia de la relación laboral, falta de causa para demandar y la genérica (f.° 41 a 61 C. n.° 1 y f.° 74 a 91 C. 2). Igualmente, mediante escritos visibles a folios 117 a 120 del c. n. 1 y 151 a 154 del c. n.° 2., llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional, al contestar las demandas se opuso a las pretensiones. Frente a los hechos, admitió que el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia – Paipa, tiene por objeto la atención integral, en cuanto a la educación inicial, nutrición y cuidado de los niños y niñas menores de cinco años, primordialmente a los pertenecientes a los niveles I y II del Sisben o que se encuentren en condición de desplazamiento hasta su ingreso a al grado obligatorio de transición, igualmente aceptó la celebración con Fonade del ya citado convenio interadministrativo, y que en cumplimiento del mismo, Fonade suscribió los contratos derivados de la prestación 2111238 y 2111239 con el «operador» Eduvilia María Fuentes Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 6 Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio denominado «Colegio Gabriela Mistral».

Sobre los demás dijo que no eran ciertos o que no le costaban. Como razones de defensa señaló que el hecho que motiva la acción judicial está totalmente desligado de los servicios y funciones desplegadas por el Ministerio de Educación Nacional, por tanto, su vinculación al proceso carece de sustento jurídico. Dijo que no se configuran los supuestos contemplados en el artículo 34 del CST, dado que esta entidad no presta directamente el servicio de educación, sino que se encarga de formular la política nacional de educación; regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos para el mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación en la atención integral a la primera infancia; y asesorar a las entidades territoriales en la materia; que el Ministerio es un ente asesor y generador de políticas públicas, lo cual no guarda relación alguna con el objeto del contrato de prestación de servicios que celebraron las demandantes.

Por ende, se trata de actividades extrañas a sus tareas normales y ordinarias que no activan la solidaridad pretendida. Como excepciones previas propuso las de falta de jurisdicción y carencia de legitimación en la causa por pasiva. De fondo propuso las de ausencia de solidaridad, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de los contratos laborales entre las actoras y el Ministerio de Educación, falta de causa para demandar, prescripción y la genérica (f.° 199 a 207 y 218 a 236).

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 7 El juez de conocimiento, que lo fue el Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, mediante providencia fechada el 28 de abril de 2017 (f.° 249 a 250), dio por no contestada la demanda por parte de la accionada Eduvilia Fuentes Bermúdez, respecto del proceso seguido en su contra por Lorena Andrea Cabana Argote; igualmente, providencia del 18 de mayo de 2017, aceptó el llamamiento en garantía de la aseguradora Confianza solicitada por Fonade dentro del juicio adelantado por la señora Gloriana Daza Calero (f.° 210 a 211).

Mediante providencia del 28 de mayo de 2018 (f.° 217 a 218 y 255 a 256), el citado operador judicial ordenó acumular los dos litigios y dispuso «tramitar conjuntamente los procesos acumulados». Igualmente, en dicha providencia tuvo como «ineficaz el llamamiento en garantía a la empresa COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A. – CONFIANZA S.A».

En la audiencia prevista por el artículo 77 del CPTSS, celebrada el 3 de agosto de 2018 (f.° 220 a 221). El a quo declaró no probadas las excepciones previas formuladas, tanto por Fonade como por el Ministerio de Educación Nacional. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – La Guajira, mediante fallo del 9 de noviembre de 2018 resolvió lo siguiente: Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 8 PRIMERO: DECLARAR que GLORIANA DAZA CALERO Y LORENA ANDREA CABANA ARGOTE celebraron sendos contratos de trabajo con la señora EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, conforme lo manifestado en esta providencia SEGUNDO: CONDENAR a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a cancelar a las demandantes las siguientes sumas de dinero por los siguientes conceptos: A GLORIANA DAZA CALERO: a) Por Cesantías $ 635.205 b) Por intereses a las cesantías $ 45.523 c) Por prima de servicios $ 635.205 d) Por vacaciones $ 298.611 e) Por salarios $7.166.667 A LORENA ANDREA CABANA ARGOTE a) Por Cesantías $ 264.990 b) Por intereses a las cesantías $ 3.212 c) Por prima de servicios $ 160.600 d) Por vacaciones $ 75.000 e) Por auxilio de transporte $127.200.

DECLARAR la ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ un día de salario diario a partir del 16 de diciembre de 2011 hasta tanto se verifique la cancelación de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad correspondiente a los últimos meses de labores de las trabajadoras, a razón de $33.333 diarios para GLORIANA DAZA CALERO y $30.000 diarios para LORENA ANDREA CABANA ARGOTE.

TERCERO: DECLARAR que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con las demandantes, por lo manifestado en los considerandos de este proveído.

CUARTO: ABSOLVER a FONADE de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes.

QUINTO: DECLARAR probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, formuladas por FONADE y no probadas las interpuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de la demanda. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 9 SEXTO: COSTAS a cargo de los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ Y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.

Se fijan agencias en derecho a favor de cada una de las demandantes y contra los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ Y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en la suma de $9.154.705. para GLORIANA DAZA CALERO y $7.512.100 para LORENA ANDREA CABANA ARGOTE.

OCTAVO. Remítase el expediente al Tribunal Superior de este Distrito Judicial, para que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta. La presente sentencia queda notificada a las partes en estrados. El Apoderado del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL presentó recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo ante el Honorable Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha (…).

Por secretaría remítase el expediente a la Honorable Corporación para resolver el recurso y el grado jurisdiccional de consulta. (…) En lo que tiene que ver con la materia inherente al recurso de casación, esto es, la solidaridad de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, el a quo consideró que observado el objeto de los contratos n.° 2111238 y 2111239 celebrados entre Fonade y la señora Eduvilia Fuentes, los mismo tienen una relación directa con las labores normales desarrolladas por el Ministerio de Educación Nacional de «velar por la atención integral de la primera infancia»; labor que fue delegada en Fonade como responsable de gerenciar el convenio 211012, para la prestación de un servicio que era de su competencia y en tal virtud se contrató a la señora Eduvilia Fuentes, quien finalmente vinculó laboralmente a las demandantes para desarrollar funciones pedagógicas y de cuidado, asistencia y nutrición de los niños, con lo cual se encuentra probada la solidaridad del citado ente ministerial.

Adujo que lo contrario sucedía con la solidaridad reclamada a Fonade, pues únicamente actúo en calidad de Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 10 gerente o administrador de tales contratos, además no era el beneficiario directo de los servicios, y las labores desarrolladas por las demandantes eran ajenas o extrañas al giro normal de las actividades que cumplía dicha entidad.

III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA En virtud del grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del Ministerio de Educación Nacional y en razón al recurso de apelación interpuesto por la misma entidad estatal, conoció la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, y mediante sentencia del 18 de julio de 2019, confirmó la decisión de primer grado proferida el 9 de noviembre de 2018 y le impuso las costas de la alzada al ente ministerial, que fueron fijadas en la suma de un (1) SMLMV.

Para tomar su decisión, comenzó por evidenciar que conforme a las pruebas documentales y testimoniales allegadas al proceso, sumado a que la demandada Eduvilia María Fuentes no contestó la demanda inicial, se tiene que entre las dos demandantes y la citada señora Fuentes, se configuraron sendos contratos de trabajo en los términos, condiciones y extremos temporales señalados por el a quo.

Igualmente consideró acertada la declaración de «ineficacia de la terminación del contrato de trabajo», toda vez que no aparece demostrado en el proceso que la empleadora hubiese cumplido el deber de probar el pago oportuno de los aportes a la seguridad social y parafiscalidad, así como las otras Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 11 acreencias objeto de condena, de ahí que, era procedente la indemnización moratoria prevista por el artículo 65 del CST.

En lo que tiene que ver con la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, que es la materia del recurso extraordinario, el ad quem consideró que el artículo 34 del CST señala que para que proceda la condena solidaria se necesita la confluencia de tres elementos: primero, la existencia del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; segundo, el contrato de trabajo entre las demandantes y el contratista del beneficiario, y el tercero, que la labor ejecutada por las trabajadoras sea de aquellas contratadas por el beneficiario y que correspondan a las actividades normales de la entidad.

Arguyó que en el presente asunto no hay discusión que existieron contratos de trabajo entre Gloriana Daza Calero y Lorena Andrea Cabana Argote con la demandada Eduvilia Fuentes Bermúdez, los cuales en su orden se iniciaron el 10 de mayo y 6 de septiembre de 2011 y terminaron el 15 de diciembre de la misma anualidad. Explicó que respecto al otro elemento, esto es, la relación empleadora - beneficiario de la obra o labor contratada, en este caso la que debe existir entre Eduvilia Fuentes y el Ministerio de Educación Nacional, que está demostrado con el convenio interadministrativo número 211012 suscrito entre el Ministerio Educación y Fonade, cuyo objeto era la constitución de un fondo en la administración denominado Fomento de la Atención Integral Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 12 de la primera infancia para subsidiar la atención a los niños y niñas menores de cinco años y hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, mediante modalidad de atención orientada por prestadores de servicio que hayan sido habilitadas en el banco de oferentes del Servicio Integral de Primera Infancia del Ministerio.

Aseveró que también se probó el último elemento, consistente en que, las labores ejecutadas por las demandantes tienen relación con las actividades normales desarrolladas por el Ministerio de Educación Nacional, como es velar por la atención integral de la primera infancia, con lo cual se cumple plenamente los requisitos exigidos por el artículo 34 del CST.

Especificó que el Ministerio de Educación Nacional fue el beneficiario directo de las contrataciones realizadas para desarrollar el objeto propuesto inicialmente por ese ente nacional; por tanto, las funciones que desempeñaban las demandantes corresponden al giro ordinario de las actividades de tal Ministerio, como lo es, se itera, velar por la atención integral de los niños menores de cinco años.

En consecuencia, estimó procedente confirmar la decisión de primer grado en cuanto le impuso la solidaridad al citado ente ministerial. En los anteriores términos, el Tribunal desató el grado jurisdiccional de consulta surtido en favor del Ministerio de Educación y el recurso de apelación formulado por la misma Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 13 entidad, no sin antes insistir que Fonade no era solidariamente responsable, en tanto fue simple gerenciador y/o administrador del programa, máxime que las labores desarrolladas por las accionantes son ajenas a las que corresponden al giro normal de esta entidad.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por La Nación – Ministerio de Educación Nacional, el que fue concedido por el Tribunal únicamente respecto de Gloriana Daza Calero y negado frente a Lorena Andrea Cabana Argote. Así, admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende que esta corporación case parcialmente la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia «revoque o modifique» el fallo de primer grado, en cuanto «confirma que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es, solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARIA FUENTE BERMÚDEZ tiene para con las señoras (sic) GLORIANA DAZA CALERO […]».

Con tal propósito formula dos cargos, replicados únicamente por la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio, antes Fonade. Inicialmente se abordará el estudio del primer ataque y, de ser necesario, se hará lo propio respecto del segundo. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 14 VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia por «violación directa de los artículos 34, 35, 36 del C.S.T. por aplicación indebida y errónea apreciación de las pruebas que condujo a adoptar la decisión recurrida».

Asevera que la citada violación se dio porque el Tribunal cometió los siguientes errores de hecho: 1. Dar por demostrado, sin estarlo, que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable de los dineros adeudados por parte de la señora EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ, por considerar que se dan todos los elementos señalados en el artículo 34 del CST. 2.

Dar por demostrado, sin estarlo, que por haber intervenido el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el convenio interadministrativo de gestión de proyectos n.° 212 (211012/11 FONADE) del 11 de mayo de 2011, y el contrato 2111304 es solidariamente responsable por ser beneficiario. Aduce que los desaciertos del juez plural se produjeron por «[…] la apreciación o valoración equivocada de los convenios interadministrativos de gestión n.° 212 (211012/11 FONADE) del 11 de mayo de 2011 y los contratos 2111238 y 2111239 suscritos entre FONADE y la señora EDUVILIA MARÍA FUENTES».

En la demostración del cargo, pone de presente que la colegiatura para abordar el tema de la solidaridad, se remitió a lo dispuesto por el artículo 34 del CST y a los elementos para que proceda una condena en tales condiciones que, recuerda, fueron enumeradas por la alzada así: Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 15 1.- La Inexistencia (sic) del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; 2.- El contrato de trabajo entre la actora y el contratista del beneficiario; y 3.- Que la labor ejecutada por el trabajador sea de aquellas contratadas por el beneficiario y corresponda a las actividades normales de la empresa o negocio de este.

Menciona que se equivoca el Tribunal al dar por demostrado que las labores desarrolladas por las demandantes corresponden a las normales ejercidas por el Ministerio, pues en verdad: «NO ES FUNCIÓN DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA». Pone énfasis en que la providencia impugnada es equivocada al concluir que las labores ejecutadas por «las demandantes» tienen relación con las actividades normales desarrolladas por el citado Ministerio de velar por la atención integral de la primera infancia y por ser el beneficiario directo de las contrataciones realizadas para desarrollar el objeto inicialmente propuesto, lo cual, insiste, no es cierto, por cuanto la actividad de esta entidad, en ese sentido, corresponde a una política pública.

Recalca que, de conformidad con los artículos 6 y 121 de la CP, ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las atribuidas en la Constitución Política y la Ley, además que las funciones propias del Ministerio de Educación Nacional se encuentran contenidas en el Decreto 5012 de 2009, del cual copia los artículos 1 a 19. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 16 Puntualiza que el Gobierno Nacional se propuso como meta brindar atención integral a los niños de 0 a 5 años de edad, para lo cual se expidió el Documento Conpes 109 Social 2007 y como primer objetivo de la política se planteó «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera», para lo cual se estructuró el Programa Integral de la Primera Infancia -PAIPI-, en conjunto con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

Manifiesta que, como una estrategia de cobertura de esta Política Pública, el Ministerio de Educación y Fonade suscribieron el convenio n.° 212 (211012/11 FONADE), cuyo objeto fue «La GESTION por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA-PAIPI, en el marco de estrategia de atención a través de prestadores del servicio».

Explica que en desarrollo del citado convenio, Fonade suscribió ocho contratos con la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral, entre los cuales se encuentran los 2111239 y 21111239, contratos que tenían su propia interventoría y en los que se especifica que serán ejecutados con «absoluta autonomía e independencia», sin que exista vínculo laboral alguno con Fonade ni el Ministerio, lo cual llevó a que la señora Eduvilia contratara autónomamente a varias personas, entre ellas a las demandantes, como se obliga en cada uno de los referidos contratos, de los cuales trascribe algunos apartes.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 17 Asegura que equivocadamente el Tribunal dio por demostrada la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional, por haber intervenido en la suscripción de los convenios, cuando ello ocurrió en desarrollo de una política pública a la luz de lo previsto en el artículo 2 del Decreto 5012 del 28 de diciembre de 2009.

Resalta que, de conformidad con las normas que señalan sus funciones, el Ministerio de Educación Nacional no presta directamente el servicio de educación, que es un ente asesor y generador de política pública, por lo tanto, nada tiene que ver con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, pues el mismo va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños menores de cinco años; por tanto, se trata de actividades diametralmente diferentes a las que desarrolla la señora Eduvilia Fuentes como propietaria del establecimiento de comercio denominado Colegio Gabriela Mistral, que es una prestadora directa de servicios de atención a dichos niños menores.

Destaca que las actividades que desarrolla la señora Eduvilia Fuentes en ningún momento podrían ser realizadas directamente por el Ministerio de Educación y que el entendimiento del Tribunal equivaldría a decir que esta entidad por el hecho de tener a cargo la política nacional de educación «[…] debe responder o servir de garante de todas las obligaciones o incumplimientos que realicen los planteles educativos a los trabajadores».

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 18 Insiste en que el error de la sentencia de segunda instancia consiste en no entender que el Ministerio no presta el servicio educativo, sino que lo vigila y lo evalúa en el marco del proceso de descentralización ordenado por la Constitución Política y desarrollado por las Leyes 30 de 1992, 60 de 1993 y 115 de 1994, para lo cual se apoya en doctrina de autores nacionales.

Refiere que cuando el artículo 34 del CST consagra la responsabilidad solidaria por el beneficiario del trabajo o dueño de la obra «[…] excepciona dicha responsabilidad cuando se trata de labores extrañas a las actividades normales de su empresa o negocio, en esa excepción está la situación del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pues a este no le corresponde la prestación del servicio de educación, le corresponde vigilar y evaluar su prestación».

Más adelante esgrime que se equivoca el Tribunal al haber considerado que Fonade actuaba como un simple administrador del convenio, puesto que su labor era la de gerencia integral del proyecto, lo cual lo hace responsable de éste, y que en este caso particular tenía como finalidad la constitución de un fondo de administración, con asidero legal en la Ley 30 de 1992, situación que se enmarca en la figura del mandato, de que trata el artículo 2142 del CC y en la cual el mandatario responde hasta por la culpa leve, en los términos del artículo 2155 de la misma codificación. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 19 Sostiene que Fonade es el único responsable solidario de las obligaciones adeudadas por la demandada Eduvilia Fuentes a las dos actoras.

VII. LA RÉPLICA La Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – ENTerritorio, antes Fonade, en síntesis, se opone a la prosperidad del cargo bajo la siguiente argumentación: La apreciación que desarrolla el casacionista para argumentar la interpretación equivocada del artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no resulta ajustada a lo probado en el trámite del proceso en sus diferentes instancias, pues la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL no solo vigila y evalúa, sino que también formula, ejecuta, garantiza, promueve, genera directrices para apoyar a las entidades territoriales, educación, implementa, define y dirige lo relacionado a las políticas de educación que se establezcan.

Revisado el objeto social de la demandada principal EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMUDEZ en su calidad de propietaria del COLEGIO GABRIELA MISTRAL es la generación de educación en los niveles prescolar y primaria, mismo objeto que la NACIÓN — MINISTERIO DE EDUCACIÓN desarrolla en su objeto misional como las funciones que la misma ley le adjudica, lo que lo posiciona en obligado responsable por ser dueño/beneficiario de la obra a la luz del artículo 34 del Código Sustantivo, situación jurídica que no se predica de mi representada ENTerritorio, pues las funciones que desarrolló el Contratista independiente como sus colaboradores son labores extrañas a las actividades normales propias de su objeto misional, pues el mismo se encuentra dirigido a la administración y/o gestión del convenio de planes de desarrollo.

VIII. CONSIDERACIONES Aunque en el escrito contentivo de la demanda de casación se dijo que el cargo se encaminaba por la vía directa, lo cierto es que, el desarrollo del ataque y la demostración Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 20 conducen a una acusación propia del sendero indirecto, en tanto se señalan errores de hecho, se acusa la apreciación errónea de medios de convicción y su desarrollo contiene aspectos fácticos en relación con la inconformidad de la entidad recurrente sobre la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, ello frente a las obligaciones laborales de la empleadora de las demandantes, en los términos del artículo 34 del CST; con lo cual, es dable entender que la alusión a la «vía directa» no pasa de ser apenas un lapsus calami en la formulación del cargo.

En este orden, lo perseguido es la casación parcial de la sentencia, en cuanto confirmó la declaratoria de responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, respecto de las obligaciones laborales y de seguridad social de la demandada principal para con la actora frente a la cual se le concedió la impugnación al ente ministerial, señora Gloriana Daza Calero, de manera que, no se discuten por la entidad recurrente las demás conclusiones y determinaciones surtidas en las instancias.

Puestas así las cosas, del examen de los medios de convicción acusados como indebidamente apreciados, concretamente del convenio interadministrativo 212 -211- 012 (f.° 62 a 65vto), se obtiene lo siguiente: El referido acuerdo fue suscrito por la Ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, el que tuvo por objeto «LA GESTIÓN DEL PROGRAMA Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 21 DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA PAIPI», para lo cual se hicieron, entre otras, las siguientes consideraciones: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, primordialmente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTRO viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y Adolescencia. En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos del artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 22 ARTICULO 67.

La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 le asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.

Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 23 los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.

Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7.

Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala). Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio 212, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2), no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los departamentos y los municipios, tal como lo señaló el artículo 67 de la CP.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 24 En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación: «1. De Política y Planeación; 2.

De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas». Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley, quedó claro que la «prestación» del servicio de educación es «competencia» del nivel municipal, como pasa a verse.

ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 25 ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre La Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que «organiza, ejecuta y vigila» el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.

Es importante destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de «competencias» en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.

Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 26 Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: ARTÍCULO 6o.

COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.

Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. En el contexto expuesto, se debe entender e interpretar el Convenio 212 (211012/11); lo que significa que el mismo corresponde a la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional que descarta la solidaridad contemplada por el artículo 34 del CST, ello sin perder de vista que los recursos para atender el objeto de Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 27 dicho convenio, provienen del presupuesto de inversión del propio Ministerio, tanto así que se alude al «certificado de disponibilidad presupuestal 49811 de 25 de marzo de 2011».

En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento al convenio objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Dicha normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.

Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 28 funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 29 Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio interadministrativo 212 (211012), pues del mismo no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia (PAIPI), que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea de competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, máxime que las normas legales aludidas que sirvieron de fundamento, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.

Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL 3774-2021, rad. 82593, cuando al resolver un caso de contornos similares al de autos, precisó lo siguiente: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 30 ARTICULO 67.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.

Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 31 manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.

Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.

En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.

De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 32 ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.

Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 33 con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.

Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 34 asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.

Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».

Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.

En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 35 suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.

Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 36 fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.

Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas.

A esa misma dirección apuntan los contratos 2111238 y 2111239 (f.° 29 a 36 y 85 a 92) suscritos entre Fonade y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez, pues los mismos hacen alusión a la ejecución de una política pública de la educación de los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: […] 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño (…) lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben.

Aquí no puede olvidarse que las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 37 encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas.

Tal planeación y ejecución, no significa que el ente Ministerial per se sea el prestador del servicio de la educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y/privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio. De otra parte, contrario a lo señalado por la recurrente, ni del referido convenio interadministrativo 212 (211012) y menos de los contratos 2111238 y 2111239, se deriva que el mismo fuese de gestión de proyectos, pues la única actividad que se le encomendó a Fonade fue la de administrar los recursos para financiar una política pública, por tanto, el cuestionamiento de la censura de que esta entidad sea la solidaria responsable no es de recibo, pues ni es beneficiaria del servicio ni tampoco la educación está dentro del giro normal de sus negocios.

Finalmente, debe reiterarse que en sede extraordinaria, no se controvierte la conclusión fáctica del Tribunal conforme a la cual la accionante Gloriana Daza Calero prestó sus servicios en el colegio de propiedad de la señora Fuentes Bermúdez; y que en el ejercicio de tal labor atendía a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 38 212 (211012), pero ello, no significa, en manera alguna, tal como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que la Nación – Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales.

Así, conforme a lo anterior, se concluye que el Tribunal se equivocó al predicar la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación en los términos del artículo 34 del CST, respecto de Gloriana Daza Calero, pues no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por esta actora, ni que tal labor hiciera parte de sus actividades normales del citado ente Ministerial.

En consecuencia, el primer cargo prospera, sin que sea necesario estudiar el segundo ataque por sustracción de materia, que pretendía el quebranto de la decisión recurrida, única y exclusivamente en cuanto a la «solidaridad respecto de la indemnización moratoria» prevista por el artículo 65 del CST., que no procede ante la inexistencia de la solidaridad implorada del Ministerio recurrente en casación. Sin costas en el recurso extraordinario.

IX. SENTENCIA DE INSTANCIA A más de lo dicho en el estadio de la casación, resulta importante recordar que para la procedencia de la solidaridad, las actividades contratadas deben ser afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 39 no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales.

Así se recordó en la sentencia CSJ SL7789-2016 reiterada en la decisión CSJ SL 3774-2021 que al efecto precisa: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.

No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.

En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 40 Igualmente, la Corte debe memorar que a través del artículo 34 del CST el legislador simplemente previó un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador (contratista).

No se trata de otorgarle esta última calidad (empleador) al beneficiario del servicio, sino de prever una garantía frente a los trabajadores. Es claro que el empleador es el contratista independiente, y el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de éste para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales, que es precisamente lo que acertadamente aduce la parte apelante buscando la revocatoria del fallo de primer grado.

En la sentencia rememorada CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante.

De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 41 aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe.

Lo expuesto en precedencia, es suficiente para revocar parcialmente el ordinal tercero de la sentencia dictada por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, el 9 de noviembre de 2018, en cuanto declaró que la Nación - Ministerio de Educación Nacional es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez tiene para con Gloriana Daza Calero, para en su lugar absolver al ente ministerial de la solidaridad por ella impetrada.

Como consecuencia de lo anterior, también se revocará parcialmente el ordinal sexto, en cuanto le impuso al Ministerio de Educación Nacional el pago de las costas en favor de Gloriana Daza Calero, para en su lugar abstenerse de imponerlas. Sin costas en la segunda instancia, las de primera quedarán en la forma como lo determinó el a quo, salvo la absolución antes dispuesta que exonera de costas al referido Ministerio en los términos antedichos.

X. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 42 dictada el 18 de julio de 2019, por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, en el proceso seguido por GLORIANA DAZA CALERO y LORENA ANDREA CABANA ARGOTE contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente contra la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO – FONADE, hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DEL DESARROLLO TERRITORIAL- ENTERRITORIO, única y exclusivamente en cuanto confirmó la solidaridad del Ministerio en favor de la señora GLORIANA DAZA CALERO, contenida en el ordinal tercero de la sentencia proferida el por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – Guajira.

NO LA CASA en lo demás. En sede de instancia, resuelve:

PRIMERO: REVOCAR parcialmente los ordinales tercero y sexto de la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César – La Guajira, solo en cuanto declaró la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional en favor de Gloriana Daza Calero y lo condenó a pagar las costas del proceso a favor de ella, para en su lugar absolver al ente Ministerial de la solidaridad reclamada por ésta.

SEGUNDO: Costas como se dijo en la parte motiva. Radicación n.° 87116 SCLAJPT-10 V.00 43 Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.