CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 SANTANDER RAFAEL BRITO CUADRADO Magistrado ponente SL2317-2022 Radicación n.° 86857 Acta 19 Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintidós (2022). Decide la Sala el recurso de casación interpuesto por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL contra la sentencia proferida por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, el trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019), en el proceso ordinario que le adelantó ROSA EDITH CHONA a EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y al FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE- hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DE DESARROLLO - ENTERRITORIO, causa al que se acumularon los procesos adelantados por MARILYN ZULETA MOLINA, RUMILDA MARÍA SOLANO BAQUERO, DIANA KAROLINA TOLEDO CERVANTES, YARILENIS ABRIL SOTO y EMALINE MINDIOLA MEJÍA. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 2 Se rechaza solicitud de reconocimiento de personería jurídica presentada por el abogado Guillermo Bernal Duque, identificado con la cédula de ciudadanía número […] y tarjeta profesional […], como apoderado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (f.° 10 a 14 cuaderno de la Corte), dado que, revisadas las actuaciones del proceso esta entidad no es parte y, el recurso presentado por La Nación - Ministerio de Educación Nacional se encuentra dirigido exclusivamente al proceso promovido por Rosa Edith Chona.
I.
ANTECEDENTES Rosa Edith Chona llamó a juicio a Eduvilia María Fuentes Bermúdez y solidariamente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade - hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo – Enterritorio -, con el fin de que se declarara la existencia de un contrato de trabajo con la primera de las llamadas a juicio desde el 6 de septiembre de 2011 al 15 de diciembre de 2011; la «ineficacia» de la terminación del vínculo y la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade.
En consecuencia, pretendió que se ordenara el pago de las cesantías; intereses a las cesantías; primas; vacaciones; salarios y prestaciones sociales pendientes por el tiempo que permaneciera cesante; lo ultra y extra petita; costas. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 3 Subsidiariamente, en caso de no ordenarse la ineficacia de la terminación del contrato, solicitó el pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 65 del CST.
Fundamentó sus peticiones, básicamente, en que: i) En desarrollo del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PAIPI, que tiene a su cargo la atención integral en salud, nutrición y educación inicial de los niños y niñas hasta los cinco años, el Ministerio de Educación y Fonade suscribieron el Convenio Interadministrativo n.° 211012, cuyo objeto era la gestión del PAIPI. ii) En virtud del convenio suscrito, Fonade debía contratar personas jurídicas o naturales, para desarrollar y ejecutar el PAIPI; por lo que, en cumplimiento de esto, celebró el Contrato n.° 2110924 con Eduvilia María Fuentes, como propietaria del Colegio Gabriela Mistral. iii) En ejecución del contrato, Eduvilia María Fuentes contrató a Rosa Edith Chona, el 6 de septiembre de 2011, para el cargo de auxiliar de docente en el entorno familiar, pactándose un salario de $1’100.000 y cumpliendo horario, hasta la terminación del vínculo sin justa causa, el 15 de diciembre de 2011. iv) A la finalización de la relación laboral, no le fueron reconocidas y pagadas las prestaciones sociales causadas por el tiempo servido ni los aportes al sistema de seguridad social y, Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 4 v) Agotó la vía administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y Fonade.
(f.° 2 a 9 del cuaderno 1 del proceso con radicado 44-650-31-05-001-2014-00346-00). La Nación - Ministerio de Educación Nacional negándose a las pretensiones, aceptó los hechos relacionados con la existencia del PAIPI; la celebración del convenio administrativo entre el Ministerio y Fonade; el contrato suscrito entre Fonade y Eduvilia María Fuentes; la actuación administrativa surtida ante su entidad y las funciones del Ministerio de Educación y la naturaleza de Fonade, negando o manifestando que no le constan los demás. En su defensa propuso las excepciones de mérito, «sobre la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional»; cobro de lo no debido; inexistencia de un contrato de laboral entre la demandante y el Ministerio de Educación Nacional; de falta de causa para demandar; buena fe del Ministerio de Educación Nacional; prescripción; y, la genérica (f.°190 a 199 de igual cuaderno).
El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade - hoy la Empresa Nacional Promotora de Desarrollo - Enterritorio, se opuso a las pretensiones; manifestó que conforme a los informes presentados por la interventoría Consorcio C&R y al contrato de prestación de servicios allegado con la reclamación administrativa, se evidencia que la relación contractual de la demandante con Eduvilia María Fuentes Bermúdez no fue de tipo laboral, por ende, no podía Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 5 reconocer su existencia; que no tuvo vínculo directo con la accionante; que desconocía los motivos que llevaron a la terminación del contrato suscrito entre las mismas y que Fuentes Bermúdez como contratista de la entidad, estaba obligada a cumplir oportunamente con los pagos de salarios, prestaciones sociales y aportes a la seguridad social del personal necesario para ejecutar el Contrato n.° 2121055.
Frente a los hechos, aceptó los relativos a la existencia del PAIPI, a la celebración del convenio administrativo entre el Ministerio de Educación y Fonade; el contrato suscrito entre Fonade y Eduvilia María Fuentes; la actuación administrativa surtida ante su entidad y su naturaleza como ente público, negando o manifestando que no le constan los demás. Respecto de la solidaridad deprecada, indicó que no podía hacérsele responsable, por un contrato en el que no manifestó de forma libre y espontánea su voluntad negocial; que el Ministerio de Educación era el encargado de la supervisión de los contratos de interventoría, que estaban en cabeza de un tercero; que la obligada era Eduvilia María Fuentes y citó un pronunciamiento de la Contraloría General de la República en un caso similar, en el que se descartaba la existencia de irregularidades fiscales por su parte.
Excepcionó de fondo, la inexistencia de la figura jurídica de la solidaridad y que la póliza de seguros ampara el incumplimiento de obligaciones laborales (f.° 70 a 89 del mismo cuaderno). Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 6 Solicitó acumulación procesal (f.° 46 a 47, ibídem), misma que fue decretada mediante providencia del 21 de noviembre de 2017 para ser tramitado de manera conjunta con los ordinarios promovidos por Marilyn Zuleta Molina, Rumilda María Solano Baquero, Diana Karolina Toledo Cervantes, Yarilenis Abril Soto y Emaline Mindiola Mejía (f.° 209 a 211 del cuaderno 2 del proceso con radicado 44-650- 31-05-001-2014-00346-00).
Así mismo, en la mencionada providencia del 21 de noviembre de 2017 (f.° 209 a 211, ibídem), fue declarado ineficaz el llamamiento en garantía solicitado a Equidad Seguros, por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade- (f.° 49 a 51, del cuaderno 1 del proceso con radicado 44-650-31-05-001-2014-00346-00), aceptado por el a quo por providencia del 27 de febrero de 2017 (f.° 206 y 207 del cuaderno 2 del proceso con radicado 44-650-31-05-001- 2014-00346-00), con la aclaración de que se refirió a dicha compañía como Aseguradora de Fianzas - Confianza S. A. -, sin que se evidencie pronunciamiento u oposición posterior de las partes.
Eduvilia María Fuentes no contestó la demanda (f.° 206 a 207 del cuaderno 2 del proceso con radicado 44-650-31- 05-001-2014-00346-00). II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 7 El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, mediante fallo del 31 de mayo del 2018, decidió (f.° 266 a 269 y 270 Cd del cuaderno 2 del proceso con radicado 44-650- 31-05-001-2014-00323-00):
PRIMERO: DECLARAR que entre [las seis demandantes] y la señora EDUVILIA MARIA FUENTES BERMÚDEZ, existieron sendos contratos de trabajo que inició[sic] el día 06 de septiembre de 2011 y terminó el día 15 de diciembre de ese mismo año.
SEGUNDO: CONDENAR a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, a cancelar a LOS DEMANDANTES las sumas de dinero por los siguientes conceptos: […] A ROSA EDITH CHONA a) Por Vacaciones $91.667,oo, b) Por Cesantías $302.500,oo, c) Por Intereses de Cesantías $3.667,oo, d) Por Primas de Servicios $183.333,oo. DECLARAR la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARIA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a las actoras un día de salario diario a razón de para […].
TERCERO: DECLARAR que EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL son[sic] solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARIA FUENTES BERMÚDEZ tiene para con […] ROSA EDITH CHONA Y […], por lo manifestado en las consideraciones de este proveído.
CUARTO: ABSOLVER al FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO -FONADE de todas y cada una de las pretensiones formuladas por la demandante.
QUINTO: Declarar probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de FONADE, parcialmente probada la de prescripción y no probadas las interpuestas por el apoderado de Ministerio de Educación Nacional en la contestación de la demanda.
SEXTO: Costas a cargo de […] III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación del Ministerio de Educación Nacional y en grado jurisdiccional de consulta en favor de éste, la Sala Civil Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 8 Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, mediante providencia del 13 de junio de 2019, confirmó la del a quo e impuso costas a la parte recurrente.
En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal reprodujo las alegaciones del Ministerio de Educación para establecer si se dieron los presupuestos de la existencia del contrato de trabajo entre las demandantes y Eduvilia María Fuentes Bermúdez y, de ser el caso, determinar la procedencia de la ineficacia del despido y, en consecuencia, la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional respecto a las acreencias laborales insolutas.
Indicó que, del análisis de los testimonios y los documentos obrantes en el expediente, se desprende que existió un contrato de trabajo entre las demandantes y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en los términos de artículo 23 del CST. Analizó sobre la ineficacia del despido y la indemnización moratoria del artículo 65 del CST, que esta última tiene como finalidad garantizar el pago real de las cotizaciones al sistema de seguridad social y parafiscales, sin que pueda ser aplicada de manera automática, siendo deber del Juez indagar el comportamiento del empleador ante la omisión de aportar.
Coligió que, en el caso de autos, el actuar de la accionada careció de la buena fe que debe imperar entre los particulares, como quiera que la relación laboral terminó el Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 9 15 de diciembre de 2011 y no obra prueba alguna de que efectivamente se hubieran pagado las cotizaciones a la seguridad social y parafiscales, confirmando la condena en ese punto.
Respecto de la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, señaló que el artículo 34 CST exige para que proceda la condena solidaria, la confluencia de tres elementos: i) la existencia del vínculo contractual entre el empleador y el beneficiario; ii) el contrato de trabajo entre las demandantes y el contratista del beneficiario; y, iii) que la labor ejecutada por el trabajador sea de aquellas contratadas por el beneficiario y correspondan a las actividades normales de la empresa o negocio de este.
Adujo que, en el sub lite existió un contrato de trabajo entre las demandantes y Eduvilia Fuentes Bermúdez, y que, frente al segundo elemento, entre la señora Eduvilia Fuentes y el Ministerio de Educación Nacional, se encontró demostrado con el Convenio Interadministrativo 2110212 del 2011 suscrito entre el Ministerio de Educación y Fonade (f.° 23 del cuaderno 1 del proceso con radicado 44-650-31-05- 001-2014-00346-00).
Dijo que, el convenio tuvo como objeto social la Gestión del Programa de Atención a la Primera Infancia PAIPI, con el fin de subsidiar la atención a los niños y niñas menores de cinco años, o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición mediante modalidades de atención orientada por prestadores de servicio que habían sido habilitadas en el Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 10 Banco de Oferentes del servicio integral de primera infancia del Ministerio, como ordenador del gasto del Convenio 2110212 del 2011 y la señora Eduvilia Fuentes Bermúdez para el desarrollo del mismo.
Definió que, tanto el objeto general del convenio suscrito por la demandada principal como las funciones específicas que de este se desprenden, desempeñadas por las demandantes, corresponden al giro ordinario de las actividades del Ministerio de Educación Nacional, como es velar por la atención integral de la primera infancia. Añadió que, el Ministerio de Educación era beneficiario directo de las contrataciones realizadas para desarrollar el objeto propuesto, de lo que resultaron comprometidos los suscriptores del convenio por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, confirmando la condena de primera instancia. Señaló que compartía la absolución de Fonade, por tratarse de una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, adscrita al Departamento Nacional de Planeación y su objeto social orientado a través de alianzas con entidades públicas o privadas, a estructurar y ejecutar proyectos estratégicos, siendo agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo mediante la preparación, financiación y administración de estudios y de ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 11 Precisó que, del Convenio Interadministrativo 211012 suscrito entre el Ministerio de Educación y Fonade se puede apreciar que las funciones de esta última son: «promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales e internacionales y celebrar contratos para la administración de recursos destinados a la ejecución de proyectos para el desarrollo de esquemas de gerencia de los proyectos».
Por ende, Fonade actuó como administrador del convenio y no fue beneficiario directo del mismo, por lo que, no se evidenció la relación de causalidad entre la labor desplegada por las demandantes y el objeto social de la misma. IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por el Ministerio de Educación Nacional, concedido por el Tribunal, únicamente en el proceso adelantado por Rosa Edith Chona y admitido por la Corte, se procede a resolver.
V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que esta Corporación, […] CASE PARCIALMENTE la sentencia de segunda instancia recurrida y, en sede de instancia, se revoque o modifique el numeral primero de la sentencia en el cual se confirma que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es, solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTE BERMÚDEZ tiene para con la señora ROSA EDITH CHONA, y en su lugar se absuelva a mi representada de la condena solidaria impuesta.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 12 Con tal propósito formula dos cargos, por la causal primera de casación, que fueron replicados por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade - hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo – Enterritorio - y se pasan a estudiar (Cuaderno digital de la Corte). VI. CARGO PRIMERO Acusa la sentencia del Tribunal por, […] violación directa de los artículos 34, 35, 36 del C.S-T por aplicación indebida y errónea apreciación de unas pruebas que condujo a adoptar la decisión recurrida Plantea que el fallador de segundo grado incurrió en: 1º.
Dar por demostrado, sin estarlo, que el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable, de los dineros adeudados por parte de la señora EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ, por considerar que se dan todos los elementos señalados en el artículo 34 del C.S.T. 2º. Dar por demostrado, sin estarlo, que por haber intervenido el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en el convenio interadministrativo de Gestión de Proyectos N.° 212 (211012/11 FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO- FONADE) del 11 de mayo de 2011, y los contratos 2111303 y 2110924 aportados al proceso con la demanda y en la contestación de la demanda por parte del FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO FONADE Error segundo que en el marco de la argumentación del cargo lo complementa enunciándolo como: 2º.
DAR POR DEMOSTRADO, SIN ESTARLO, QUE POR HABER INTERVENIDO EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL EN EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO NO. 211012 212 DE 2011 CELEBRADO ENTRE EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y EL FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 13 DESARROLLO FONADE, ES EL ÚNICO RESPONSABLE SOLIDARIO Y EL TENER A SU CARGO FUNCIONES COMO PROMOVER, A TRAVÉS DE POLÍTICAS PÚBLICAS, EL DERECHO Y EL ACCESO A UN SISTEMA EDUCATIVO PÚBLICO SOSTENIBLE QUE ASEGURE LA CALIDAD Y LA PERTINENCIA EN CONDICIONES DE INCLUSIÓN, ASÍ COMO LA PERMANENCIA EN EL MISMO, TANTO EN LA ATENCIÓN INTEGRAL DE CALIDAD PARA LA PRIMERA INFANCIA COMO EN TODOS LOS NIVELES: PREESCOLAR, BÁSICA, MEDIA Y SUPERIOR Para la demostración del cargo, identifica los desaciertos del ad quem por la apreciación o valoración equivocada de los Convenios Interadministrativos de Gestión de Proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade) del 11 de mayo de 2011) y los Contratos 2111303 y 2110924 aportados al proceso con la demanda y en la contestación de la demanda por parte del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo - Fonade-.
Afirma que no es función de ese ente ministerial «VELAR POR LA ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA, ESA FUNCIÓN CORRESPONDE A UNA POLÍTICA PÚBLICA», con el fin de rechazar las razones que dio el Tribunal para confirmar la decisión de primer grado, transcribiendo las funciones que le asisten en relación con el artículo 2º del Decreto 5012 del 28 de diciembre de 2009.
Señala que el gobierno nacional se propuso como meta brindar atención integral a niños de 0 a 5 años de edad y acorde con dicho objetivo expidió el documento CONPES 109 Social 2007; que como primer objetivo de la política se planteó: «Fortalecer y aumentar las coberturas de educación inicial en sus modalidades de atención integral en los entornos Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 14 comunitario, familiar e institucional; garantizando su sostenibilidad financiera»; a partir de lo cual y en respuesta a un ejercicio de alianza entre el Ministerio de Educación Nacional y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, se estructuró el Programa de Atención integral de la Primera Infancia PAIPI, con definición de los lineamientos operativos para brindar atención integral en tres entornos: institucional, familiar y comunitario.
Así mismo, que en desarrollo de esa política pública y como una de las estrategias de coberturas dentro del PAIPI, el 11 de mayo del 2011, como ente ministerial suscribió con el Fonade el Convenio Interadministrativo de Gestión de Proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade), el cual tuvo por objeto «(…) La GESTION por parte de FONADE DEL PROGRAMA DE ATENCION A LA PRIMERA INFANCIA-PAIPI, en el marco de estrategia de atención a través de prestadores del servicio»; que en desarrollo del citado convenio, Fonade firmó 8 contratos con el operador Eduvilia María Fuentes Bermúdez, propietaria del establecimiento de comercio Colegio Gabriela Mistral, con el objeto de «(…) prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PAIPI, a través de propuestas de intervención oportunas, pertinentes y de calidad (…) en varios municipios del Departamento de La Guajira».
Explica que, en desarrollo del Contrato Interadministrativo de Gerencia de Proyectos n.° 212 de 2011 Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 15 (211012), ya citado, entre Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúez, se suscribieron los Contratos 2111303 y 2110924, obrantes en el proceso, para «… prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y las niñas menores de cinco (5) años en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa de Atención Integral a la Primera Infancia – PAPI en tránsito a la estrategia de cero a siempre, a través de propuestas de intervención oportunas, pertinentes y de calidad».
Manifiesta, que adicionalmente en esos contratos se estableció que la interventoría sería realizada por el Consorcio C&R Zona Norte, situación ratificada con las declarantes, en el sentido de que el objeto de ésta era la verificación del cumplimiento de las obligaciones por parte de Eduvilia María Fuentes Bermúdez y, en especial, el pago de salarios y aportes a la seguridad social y parafiscales, los que, según los informes presentados, se encontraban al día. Relata que, en dichos contratos también se pactó que serían ejecutados con completa autonomía e independencia, sin que se generara vínculo alguno con Fonade o el Ministerio de Educación Nacional y que, en lo que concierne a la contratación de personal, según la cláusula tercera, el operador del servicio mantendría indemne a Fonade de cualquier pleito o demanda.
Argumenta que, para el caso, Eduvilia María Fuentes Bermúdez enganchó personal en forma autónoma e independiente sin que mediara voluntad alguna del Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 16 Ministerio. Sostiene, que la sentencia realiza una indebida interpretación del artículo 34 del CST al dar por demostrada la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional por intervenir en la suscripción del Convenio Interadministrativo de Gestión de Proyectos n.° 212 (211012/11 Fonade), cuando es claro que dicho convenio se suscribió en desarrollo de una política pública no de una función del Ministerio de Educación Nacional.
Afirma, que el Ministerio de Educación Nacional no está llamado a responder de manera solidaria, ya que las funciones señaladas en el artículo 2° del Decreto 5012 de 2009, por el cual se determinan las competencias de sus dependencias, este no presta directamente el servicio de educación, por ser un ente asesor y generador de política pública, por ende, nada tiene que ver con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, pues el mismo va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños menores de 5 años.
Plantea, que se trata de funciones diametralmente diferentes, por tal razón no está llamado a responder, reiterando que las funciones de Eduvilia María Fuentes Bermúdez - Colegio Gabriela Mistral, son diferentes a las ministeriales, como generador de política pública y asesor, mientras que, Fuentes Bermúdez presta directamente los servicios de atención a los niños menores de 5 años.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 17 Indica, que el Tribunal incurrió en una indebida valoración e incorrecta interpretación de la norma cuando en su sentencia dijo que atendiendo al objeto específico a cargo del Ministerio de Educación Nacional de «Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior» es solidario en el pago de la condena.
Enfatiza, que como entidad no está llamado a responder en todos los rincones del territorio nacional por las actuaciones que desplieguen los prestadores del servicio, no puede responder o servir de garante de todas las obligaciones o incumplimientos que realicen los planteles educativos a los trabajadores, y que, en los convenios en que se apoya la sentencia, lo que se hace es desarrollar las políticas públicas del gobierno en el sentido de brindar atención integral a niños y niñas de 0 a 5 años conforme el documento CONPES 109 Social de 2007.
Expresa que, el ministerio no está realizando este tipo de convenios de manera habitual, porque tienen un origen y fin específico, por tanto, las actividades que desarrolló Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en ningún momento podía realizarlas el recurrente en forma directa, no mediando mala fe de la entidad en la celebración de los convenios, hallándose establecido que dentro de las funciones legales Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 18 como ministerio no presta los servicios que contrató la demandada principal.
Sostiene, que la interpretación equivocada del artículo 34 del CST se presentan cuando con la sentencia se da a entender que el Ministerio de Educación Nacional debe responder en forma solidaria por todos los salarios y prestaciones que dejen de remunerarse a los maestros en el territorio nacional por el hecho de tener a su cargo la política nacional de educación, recalcando que, como ministerio, no presta el servicio educativo sino que lo evalúa y lo vigila, lo cual fue lo que generó el error del sentenciador de segunda instancia. Alude, que no puede perderse de vista que la jurisprudencia tiene establecido que lo que se buscó cuando consagró la solidaridad del beneficiario de la obra fue amparar a los trabajadores que podían ver burlados sus derechos por la contratación independiente y fraudulenta, con quien en realidad tiene dentro de su fin la realización de las labores contratadas y que coinciden con quien recibe el trabajo, pero las disimula frente a éste para evadir su responsabilidad, citando la sentencia CSJ SL7789-2016.
Empero, el Ministerio de Educación Nacional no tiene como giro habitual estar celebrando los convenios como el Convenio 211012, como tampoco tiene dentro de sus funciones prestar el servicio educativo. Agrega, que el colegiado de manera equivocada concluye que Fonade solo actuó como simple administrador Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 19 y que, pese a que fue quien suscribió el contrato con Eduvilia María Fuentes Bermúdez fue un mero administrador y no el beneficiario directo del mismo, porque sus funciones van encaminadas prestar servicios de asesoría, asistencia técnica y financiera y no coinciden con las desplegadas por la demandada principal, es decir, estas son labores extrañas al giro normal de la actividad ejercida por la entidad.
Se presta de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que frente a un caso similar se dijo que el convenio celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, tiene como características que es uno de gerencia integral del proyecto. En igual sentido, asegura que el convenio mencionado tenía como fin la constitución de un fondo de administración, que tiene asidero legal en la Ley 30 de 1992; que este se enmarca dentro de la figura del contrato a que se refiere el artículo 2142 del CC, es decir, contrato de mandato, que consiste en que la persona privada o pública le confía la gestión de programas educativos, haciéndose cargo de este por cuenta y riesgo del primero. Advierte que, si bien el contrato de mandato se realiza por cuenta y riesgo del mandante, no significa que el mandatario no asuma responsabilidad de sus actos.
Pues el artículo 2155 del CC establece que el mandatario responde hasta por la culpa leve en el cumplimiento de su encargo. Acentuó, que no debe perderse de vista que Fonade es Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 20 una entidad que tiene entre sus funciones la de realizar la gerencia y ejecutar proyectos, por tanto, no puede hablarse de que no tiene ningún tipo de responsabilidad en el presente asunto, máxime si se aprecia en el convenio que suscribe con el Ministerio de Educación Nacional que se establece en forma clara que es una función de Fonade la de gerenciar proyectos.
Además, las pruebas recaudadas, entre ellas las testimoniales, dan cuenta que los declarantes manifestaron que Fonade realizaba visitas al prestador del servicio y que no recibieron órdenes del Ministerio. Analiza, que la sentencia omite realizar una correcta interpretación de las pruebas, entre ellas, el Contrato 2111304 suscrito entre Fonade y Eduvilia María Fuentes Bermúdez, ya que en este, de manera clara se especificó que el operador se obligaba con Fonade a prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de 5 años, en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa PAIPI.
Expone, que en el contrato las partes, de manera clara, pactaron: «PARÁGRAFO QUINTO: Los pagos señalados en la presente cláusula quedan condicionados adicionalmente a a) la acreditación del cumplimiento de la obligación de que trata el artículo 50 de la Ley 789 de 2002». para decir que, Lo antes expuesto da cuenta que correspondía al GERENTE ADMINISTRADOR del contrato es decir a FONADE, velar por el cumplimiento de dicha obligación previo a los pagos “….
Las Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 21 durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas.
En el evento en que no se hubieran realizado totalmente los aportes correspondientes, la Entidad pública deberá retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación y efectuará el giro directo de dichos recursos a los correspondientes sistemas con prioridad a los regímenes de salud y pensiones, conforme lo define el reglamento.
Reprocha que Fonade, al realizarse cada pago a la contratista, debió verificar el cumplimiento de sus obligaciones incluyendo las atinentes a la contratación laboral (Cuaderno digital de la Corte). VII. RÉPLICA El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –Fonade - hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo - Enterritorio, opone que el cargo adolece del error técnico de acusar por la vía directa la errónea apreciación de las pruebas, lo que, debió sustentarse en un cargo separado y en la vía indirecta.
Sostiene, que el ad quem no incurrió en yerro en la aplicación del artículo 34 del CST, puesto que sólo basta con verificar la naturaleza y la finalidad para la cual fue integrado en la normatividad laboral, pues dicho postulado, presenta una relación triangular en la que una persona natural tiene una relación inmediata con el contratista independiente y mediata con el beneficiario de la obra, en la que el responsable principal de sus obligaciones laborales es el contratista independiente, quien se beneficia directamente Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 22 de su servicio personal, pero en ciertos casos, como el presente, puede ser responsable como deudor solidario el beneficiario de la obra.
Dice que, según el artículo 1º del Decreto 288 de 2004, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade- hoy Empresa Nacional Promotora de Desarrollo -Enterritorio, es una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera, por lo cual, en ese orden, su objeto principal es ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas.
Asevera que, con base en lo anterior, se materializó el Convenio Interadministrativo de Gestión de Proyectos n.° 211012 el cual suscribió la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fonade hoy Enterritorio, teniendo como antecedente que el ministerio, para el momento, se encontraba adelantando el programa a la atención integral de la primera infancia, para lo cual dado su crecimiento, eficiencia y efectividad, optó por la contratación de una entidad con la experiencia jurídica, asistencia técnica, financiera y operativa para asumir la gestión de proyectos, condiciones que cumplió Fonade, en consonancia, con las funciones y su naturaleza jurídica.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 23 Aludió que el convenio interadministrativo tuvo como objeto la gestión por parte del Fonade hoy Enterritorio, del programa de atención a la primera infancia, comprendiendo dentro de la gestión, el acompañamiento jurídico, técnico y financiero, delegando como obligación la coordinación, manejo financiero de los recursos destinados y la realización de los actos necesarios para la ejecución del contrato, pudiendo entonces, contratar personas naturales o jurídicas que seleccionó el Ministerio de Educación Nacional de su banco de oferentes, efectuando los informes correspondientes al ente ministerial, entre otras actividades, así como el manejo idóneo de los recursos.
Sostiene que, las obligaciones de la Nación – Ministerio de Educación Nacional dentro del convenio estatal se ciñeron, entre otras, a suministrar a Fonade los lineamientos, requisitos y condiciones técnicas de las personas naturales y jurídicas seleccionadas con fundamento en su banco de oferentes que dieron paso a la contratación que legalizó Fonade, girar los recursos respectivos, informar la interventoría de los contratos, la cual fue designada por el ministerio y por medio de la cual se verificaba y exigía la adecuada ejecución del mismo.
Acentúa que, en ese orden y en cumplimiento de las obligaciones endilgadas a Fonade hoy Enterritorio, una vez se constató mediante certificación que Eduvilia María Fuentes Bermúdez contaba con las condiciones de experiencia e idoneidad para participar como contratista Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 24 independiente dentro del convenio, suscribió contrato de prestación de servicios, teniendo como antecedente que el gobierno nacional, en línea de atender integralmente a los niños y niñas en desarrollo de la política pública nacional de la primera infancia, dentro de la cual se implementó la política de educación atendida directamente por el ente ministerial como responsable del PAIPI.
Concluye que, teniendo en cuenta lo dicho, el Tribunal no pudo incurrir en la trasgresión del alcance de la responsabilidad solidaria, debiéndose rechazar el cargo, razonando que no es posible plantear que la formulación de la política pública y su ejecución son inconexas, puesto que, se encuentra definido que el establecimiento de las mismas y su promoción en representación del Estado hacen parte del resorte misional del ministerio, lo cual cuenta con una relación de causalidad con las actividades desplegadas por Eduvilia María Fuentes Bermúdez como operador independiente, propietaria del Colegio Gabriela Mistral.
Agrega, que el censor cuando hace referencia a la Ley 30 de 1992 en el cargo, introduce un hecho nuevo en casación porque: i) la Ley 30 de 1992 por medio de la cual alude que el Convenio Interadministrativo celebrado tenía como fin la constitución de un Fondo de Administración, NO ES CIERTO, pues como podrá extraerse de su lectura es un precepto legal dirigido a la Educación Superior que en nada tiene que ver el objeto de Contrato Interadministrativo, pues el mismo se consolidó para integrar el Programa de Atención Integral PAIPI y; ii) resulta ser una circunstancia contractual que no fue debatida en el trámite del proceso, por lo que no podrá fundarse su interpretación en el contenido normas del Código de Civil, pues como Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 25 equivocadamente lo aduce el impugnante, el Convenio Interadministrativo4 no se rige por las reglas del Contrato de Mandato, sino que por el contrario por la Ley 80 de 1993 y demás reglamentación complementaria.
Advierte que, Así mismo se reitera que, las obligaciones que asumió FONADE dentro del convenio interadministrativo 211012 se redujeron a prestar asesoría y asistencia en la ejecución del programa y garantizar la interventoría sin que implique ello que se le debe dar una nueva interpretación al contenido del artículo 34 del C.S.T., pues mal haría la Sala en crear un derecho nuevo fundado en que para que se dé alcance al mentado artículo de solidaridad en contratistas independientes, se debe acudir a las condiciones de los acuerdos contractuales de las partes llamadas en solidaridad, omitiendo el real contenido e interpretación que debe realizarse al momento de abordar el estudio de la figura normativa.
Adicionalmente, FONADE si bien fue quien suscribió el contrato con la señora EDUVILIA FUENTES no lo hizo como beneficiario del trabajo o dueño de la obra, sino que, su actuación en el asunto se limitó a ser un mero administrador del convenio, sin que fuera el beneficiario directo, pues no cabe duda, que el obligado directo es el MEN por tratarse además de políticas públicas inmersas en su objeto social (Cuaderno digital de la Corte).
VIII. CARGO SEGUNDO Alude que la decisión del Colegiado, vulnera, […] por vía indirecta la ley, en la modalidad de aplicación indebida, del artículo 65 del CST, modificado por el artículo 29 de la Ley 789 de 2002, así como los artículos 249, 253 (subrogado por el artículo 17 del Decreto 2351 de 1965), 254 y 256 (subrogado por el artículo 18 del Decreto 2351 de 1965) del CST, artículo 1° de la Ley 52 de 1975, y los artículos 186, 187, 192, modificado por el artículo 8° del Decreto 617 de 1954, 306 y 307 del CST […] Sostiene que el Tribunal incurrió el error de:
1. NO TENER POR PROBADO, ESTÁNDOLO, QUE MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL ACTUÓ DE BUENA FE EN EL CUMPLIMIENTO DE SUS OBLIGACIONES LEGALES. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 26 Expone que, las indemnizaciones previstas por los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 65 del CST, tienen un carácter eminentemente sancionatorio de la sustracción injustificada del empleador en el pago de salarios, prestaciones sociales y, en el caso de marras, se condenó a pagar la sanción moratoria desde el 15 de diciembre de 2011, hasta que se verifique el pago.
Exalta que, de acuerdo con la jurisprudencia, las sanciones irrogadas requieren para su aplicación constatar la buena o mala fe del empleador, sin que se pueda sancionar de forma automática. Considera que la sentencia no valoró probatoriamente el Convenio 211012 y los Contratos 2111301 y 2110924, que dan cuenta de la conducta desplegada por el impugnante, acorde a los postulados de la buena fe y dirigida a dar cumplimiento a la política del gobierno nacional de atención integral a niños de cero a cinco años, conforme al CONPES 109 de 2007.
Niega que el recurrente tuviera la obligación de velar porque Eduvilia María Fuentes Bermúdez, como propietaria del Colegio Gabriela Mistral y como contratista, cumpliera con todas las obligaciones de índole laboral a su cargo. Refiere que, para la ejecución de los contratos, se vinculó al Consorcio C&R Zona Norte como interventor e itera lo dicho sobre las obligaciones impuestas por el artículo 50 Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 27 de la Ley 789 de 2002, añadiendo que el Ministerio actuó de buena fe, bajo el entendimiento que tanto Eduvilia María Fuentes Bermúdez como Fonade y el interventor estaban realizando en debida forma su labor.
Reproduce el documento obrante en el proceso, de título: «INFORME FINAL DEL INTERVENTOR – CONTRATO DE INTERVENTORIA SUSCRITO ENTRE FONADE Y EL INTERVENTOR CYR», donde éste certifica que la «señora EDUVILIA FUENTES – COLEGIO GABRIELA MIESTRAL CUMPLIÓ CON SUS OBLIGACIONES DE PAGOS DE SALARIOS, PRESTACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL», indica que la negligencia del interventor llevó a pagar al contratante y a que se adelanten «más de 800 demandas de este tipo».
De igual forma, trae a colación, sin indicar folio donde obra una certificación expedida por Eduvilia María Fuentes Bermúdez y entregada a Fonade, en la que indicaba que estaba al día con los pagos a sus trabajadores y aportes a seguridad social y parafiscalidad. En lo demás, reitera los argumentos del primer cargo, en lo que concierne a las funciones reglamentarias del Ministerio y su diferencia con las labores desarrolladas por Eduvilia María Fuentes Bermúdez.
Dijo que correspondía a la UGPP y no al Ministerio, velar por el cumplimiento de la obligación de afiliación y pago de la seguridad social por parte de los empleadores. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 28 Reprocha la conducta silenciosa de la demandante, que no instauró queja alguna por la omisión de su afiliación durante la ejecución del contrato, que para el recurrente constituye buena fe.
Concluye, que si el Tribunal le hubiera dado un verdadero alcance a la norma, habría considerado que existió buena fe, toda vez que no buscó obtener ventajas o beneficios de las contrataciones que realizó Fuentes Bermúdez (Cuaderno digital de la Corte). IX. RÉPLICA Fonade hoy Enterritorio, reitera los reproches de técnica, planteando que el cargo es contradictorio al decir que se orienta por la vía fáctica y acudir a una modalidad de violación propia del sendero jurídico, como es la aplicación indebida de varias disposiciones normativas.
Funda su oposición, en la aserción de que la aplicación de sanciones al responsable solidario solo aplica cuando se demuestre de igual forma la mala fe del contratante al incumplir con sus obligaciones contractuales, lo que no se aprecia en este asunto. Soporta la buena fe de su actuar, en que los documentos presentados por la interventoría daban cuenta de que Eduvilia María Fuentes Bermúdez se encontraba a paz y salvo con el personal vinculado.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 29 Hace una solicitud a esta Corporación, para revisar prontamente los numerosos ordinarios adelantados sobre las mismas partes y hechos que por su cuantía y resultas terminan afectando el erario público (Cuaderno digital de la Corte). X. CONSIDERACIONES Asiste razón a la replicante, en el sentido de que el cargo primero, planteado por la vía directa, plasma una argumentación que atiende a la senda fáctica, lo cual, a pesar de ser excluyente, para la Sala resulta superable, dado que el escrito casacional al respecto, integra el señalamiento de errores de hecho, fundados en la denuncia de pruebas erróneamente apreciadas, como son, el Convenio Interadministrativo n.° 212 de 2011 y los Contratos n.° 2111303 y 2110924 y, permite establecer que la inconformidad del recurrente se centra en la conclusión del Tribunal de declarar la responsabilidad solidaria de la Nación – Ministerio de Educación Nacional frente a las obligaciones laborales de la empleadora de la demandante Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en los términos del artículo 34 del CST.
Aclarado lo anterior y entendiendo que lo relacionado a la existencia de la relación de trabajo de la accionante con Eduvilia María Fuentes Bermúdez no es objeto de discusión casacional, procede esta Corporación a analizar los medios de convicción acusados como indebidamente valorados: Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 30 1. Del contenido del Convenio Interadministrativo n.° 212 de 2011, suscrito por la ministra de Educación Nacional de ese entonces y el gerente general de Fonade, con el objeto de «LA GESTIÓN DEL PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA PAIPI», junto a sus prórrogas (f.° 23 a 33 del cuaderno 1 del proceso con radicado 44-650-31-05-001- 2014-00346-00), se extracta: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, prioritariamente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sean asumidos por el sistema público educativo. 2) Que EL MINISTERIO, viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y Adolescencia. […] TERCERA.
Obligaciones de EL MINISTERIO: En desarrollo del objeto de presente convenio, constituyen obligaciones de EL MINISTERIO las siguientes:1) Definir y entregar dentro de un término de diez (10) días contados a partir del perfeccionamiento del presente convenio las condiciones y requerimientos (parámetros técnicos, cobertura, lineamientos, información del Banco de Oferentes, Reglamento Operativo para la implementación del PAIPI, Guía No. 35 y Documento 10 Desarrollo Infantil y Competencia) necesarios para ejecutar el objeto del convenio. 2) Desembolsar a FONADE las sumas estipuladas en las cláusulas CUARTA y QUINTA de este convenio en la oportunidad y forma allí establecida; recursos que están destinados a ejecutar el objeto del convenio y a cubrir la remuneración de FONADE […] (f.° 23 y vto. ibídem).
De lo trascrito, es posible colegir que el convenio se soporta en lo previsto por la Ley 1098 de 2006 «Por la cual se expide el Código de Infancia y Adolescencia», que prevé la política pública en lo relacionado al derecho al desarrollo integral en la primera infancia (artículo 29), misma que Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 31 según el artículo 7º de la misma norma, obliga que esa política tenga un alcance respecto a los niveles nacional, distrital y municipal.
Desde esta perspectiva, el objeto del convenio se dirige a ejecutar una política pública en el área de la educación nacional regulada por el Estado, sobre el que se realiza inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participa la Nación y las entidades territoriales, según lo prevé la ley y los artículos 67 y 208 de la Constitución Política, de manera que al corresponder al marco de esta, se debe descartar la solidaridad a cargo del Ministerio de Educación Nacional, en los términos del artículo 34 del CST, sin que influya el hecho de que los recursos para atender el objeto de dicho convenio, provengan del presupuesto de inversión del propio ente ministerial, cuando al efecto alude al «certificado de disponibilidad presupuestal No. 49811 del 25 de Marzo de 2011», según el numeral 11 de la parte considerativa inicial del convenio interadministrativo aludido.
Debe hacerse énfasis que esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un caso de similares contornos, en el que se determinó la improcedencia de la solidaridad estudiada respecto a la misma entidad pública (CSJ SL3774-2021). La mentada providencia dijo que de conformidad con el artículo 208 (sobre las funciones de los ministerios) y 67 de la Constitución Nacional (consagra el derecho a la Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 32 educación), la Ley 115 de 1994 (Ley General de Educación) y el Decreto 5012 de 2019 (estructura y funciones del Ministerio de Educación Nacional), específicamente en su artículo 2º que se refiere a la atención integral de la primera infancia, no es una tarea propia del recurrente y, por ende, de sus actividades, funciones y competencias, prestar los servicios educativos en ningún nivel, sino como lo alegó en casación, le corresponde la planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control del sector, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Indicó a su vez, que la competencia para la prestación de los servicios educativos según los artículo 151, 152 y 153 de la Ley 115 de 1994, es de las entidades territoriales del nivel municipal, por lo que al margen de las competencias o responsabilidades del ministerio o del hecho de si aporta recursos para el desarrollo de programas educativos, ese ente no pierde su calidad de planeador, articulador y financiador de una política pública, quedando en cabeza de los entes territoriales la ejecución de las actividades que se deriven de tales planes.
Mostrándose, por tanto, equivocada la valoración que el Tribunal hizo de los documentos denunciados, es decir, el Convenio Interadministrativo n.º 212 de 2011 y los contratos el Contrato n.º 2111303 y 2110924, porque, si bien, las actividades desarrolladas por Rosa Edith Chona guardan relación con el objeto de dichos acuerdos, la ejecución del servicio de atención integral a la primera infancia es ajena a Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 33 las competencias de la Nación en el marco de sus facultades reglamentarias, legales o constitucionales.
Al respecto, en la citada sentencia CSJ SL3774-2021, se explicó: La contratación se sustentó, entre otras consideraciones, en que el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2009 (Código de la Infancia y la Adolescencia) obliga a los niveles nacional, distrital y municipal a tener una política pública prioritaria en materia de infancia y adolescencia; y en que el Gobierno Nacional, a través del «Plan Nacional de Desarrollo 2007 – 2010 Estado Comunitario Desarrollo para Todos», se propuso como meta la atención integral (cuidado, nutrición y educación inicial) de por lo menos 400.000 niños en el cuatrienio (f.° 24).
En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior:
ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.
El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 34 de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.
La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.
Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.
Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.
Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 35 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6.
Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala) Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.
En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.
De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse.
ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARIAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 36 ARTÍCULO 152.
FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.
ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.
Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.
Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5.°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6.° y 7.° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 37 ARTÍCULO 6o.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12.
Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.
Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.
Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».
Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 38 responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.
En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.
La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.
Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.
Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 39 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.
PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.
Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.
(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel (Resaltado del texto original). 2.
A esa misma dirección apunta los Contratos 2110924, 2111303 y 2110924 suscritos por Fonade con Eduvilia María Fuentes Bermúdez (f.° 37 a 43 del cuaderno 1 del proceso con radicado 44-650-31-05-001-2014-00323- 00 y f.° 28 a 33 del cuaderno 1 del proceso con radicado 44- 650-31-05-001-2014-00346-00), pues los mismos hacen alusión a la ejecución de una política pública para la educación de los niños menores de cinco años en las Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 40 condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de los considerandos: 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2010 y como lo evidenció la consulta del Plan Decenal de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño […] lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben.
Por ende, con sustento en los consignado en la sentencia CSJ SL3774-2021 citada, para la Sala es claro que la formulación, planeación y ejecución de la política pública estatal, con miras a materializar el acceso a la educación con calidad y equidad a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades (objeto contractual), no conlleva que el Ministerio de Educación Nacional sea el ente que preste directamente el servicio de educación, como quiera que esa gestión se ejecuta a través de entidades públicas o privadas.
De lo dicho se desprende que el Tribunal se equivocó al establecer la responsabilidad solidaria de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en los términos del artículo 34 del CST, porque no se probó que fuera el beneficiario del servicio prestado por la Rosa Edith Chona, ni que tal labor hiciera parte de las actividades normales de ese ente ministerial.
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 41 En consecuencia, prospera el cargo inicial y se casara parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto confirmó el numeral tercero de la sentencia del primer grado que declaró al Ministerio de Educación Nacional solidariamente responsable del pago de las acreencias laborales que dejó de pagar Eduvilia María Fuentes Bermúdez.
No la casará en lo demás. Con igual orientación, dadas las resultas del cargo, no es necesario abordar el estudio del segundo ataque, que pretendía el quebranto de la sentencia en relación a la solidaridad respecto de la indemnización moratoria, contenida en el artículo 65 del CST, misma que no procede ante la inexistencia de la solidaridad que se le endilgó al Ministerio recurrente, como ya se advirtió. Sin costas en el recurso extraordinario al salir este avente.
XI. SENTENCIA DE INSTANCIA Basta reiterar en esta sede los argumentos expuestos en casación, en el sentido de que no procede la declaratoria de solidaridad sobre la Nación – Ministerio de Educación Nacional, respecto de las pretensiones alegadas por Rosa Edith Chona. En este sentido, deberá revocarse el numeral tercero de la sentencia proferida 31 de mayo del 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar para, en su lugar, Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 42 absolver a la Nación - Ministerio de Educación Nacional de las pretensiones de la demanda.
Sin costas. XII. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada el trece (13) de junio de dos mil diecinueve (2019) por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, dentro del proceso ordinario laboral seguido por ROSA EDITH CHONA contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y solidariamente a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO - FONADE- hoy EMPRESA NACIONAL PROMOTORA DE DESARROLLO -ENTERRITORIO-, causa al que se acumularon los procesos adelantados por MARILYN ZULETA MOLINA, RUMILDA MARÍA SOLANO BAQUERO, DIANA KAROLINA TOLEDO CERVANTES, YARILENIS ABRIL SOTO y EMALINE MINDIOLA MEJÍA, en cuanto confirmó la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional en el pago de las acreencias laborales, que Eduvilia María Fuentes Bermúdez le debe a Rosa Edith Chona.
NO LA CASA en lo demás. En sede de instancia,
RESUELVE
Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 43 PRIMERO: REVOCAR el numeral tercero de la sentencia proferida 31 de mayo del 2018 por el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del César, cuando declaró al Ministerio de Educación Nacional responsable solidario de las obligaciones que la demandada Eduvilia María Fuentes Bermúdez debe a la accionante Rosa Edith Chona.
En su lugar se absuelve al ente ministerial.
SEGUNDO: REVOCAR parcialmente el numeral sexto de la sentencia apelada y revisada en sede de consulta, en el sentido de excluir de la condena en costas al Ministerio de Educación Nacional. Costas como se dijo en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Radicación n.° 86857 SCLAJPT-10 V.00 44