Radicación n.° 65038 DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA Magistrada ponente SL2044-2018 Radicación n.° 65038 Acta 16 Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil dieciocho (2018). La Corte decide el recurso de casación interpuesto por el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA contra la sentencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, el 27 de junio de 2013, en el proceso ordinario laboral que instauraron en su contra ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ y ULISES ZENÓN GONZÁLEZ POLO.

I.

ANTECEDENTES Enrique Bermúdez Jiménez y Ulises Zenón González Polo llamaron a juicio al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia con el fin de que se declare que la demandada no liquidó ni canceló de manera correcta los reajustes pensionales ordenados por la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentado 236 de 1999 y que, en consecuencia, se condene a reconocer y pagar los reajustes pensionales de acuerdo con la normativa indicada, la indexación y las costas el proceso.

Para fundamentar sus peticiones, indicaron que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, hoy Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, les reconoció la pensión mensual vitalicia de jubilación, mediante Resoluciones 0162 del 01 de mayo de 1978 y 2596 del 21 de noviembre de 1977; sin embargo, se les adeuda un dinero por concepto de diferencias, toda vez que no les fueron reconocidos los reajustes señalados en la Ley 445 de 1998 a los que tienen derecho, en tanto que las prestaciones reconocidas son financiadas con recursos del presupuesto nacional (f.° 1 a 4).

El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, al contestar la demanda se opuso a las pretensiones, pues alegó que los reajustes pensionales, se efectuaron en debida forma, tal como lo ordenan las Leyes 4ª de 1976, 71 de 1988, 6ª de 1992 y 100 de 1993. Además, afirmó que la Ley 445 de 1998 no le es aplicable a los demandantes, pues no reúnen las condiciones para ser beneficiarios.

Frente a los hechos, dijo que no eran ciertos. Adujo que que la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, es una entidad diferente al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y señaló que no les adeuda a los convocantes ningún dinero por ajustes pensionales, pues la Ley 445 de 1998 y su Decreto Reglamentario 236 de 1999 no les es aplicable, toda vez que las pensiones de los accionantes no están financiadas por el presupuesto nacional.

En su defensa propuso las excepciones de cobro de lo no debido, inexistencia de la obligación y prescripción (f.° 33 a 39) SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante fallo del 26 de octubre de 2011, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR prosperada (sic) parcialmente la excepción de prescripción invocada por el demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA respecto de los demandantes ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ Y ULISES GONZALES POLO, y no prosperadas (sic) las demás excepciones de mérito.

SEGUNDO: CONDENAR como en efecto condena al demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar a favor del demandante ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ el reajuste pensional en los términos de la Ley 445 de 1998 y Decreto 236 de 1999. Que para el año 2011 se incluya en nómina con mesada pensional en cuantía de NOVECIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS CON 59/100 ($965.768,59 )

TERCERO: CONDENAR, como en efecto condena al demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar a favor del demandante ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ los siguientes valores y conceptos: a) La suma de CUATRO MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y TRES PESOS CON 45/100 ($4´455.953,45) por la diferencia sobre el valor de mesadas causadas entre 04 de agosto de 2007 y el 30 de septiembre de 2011. b) La suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS TREINTA Y SIETE PESOS CON 22/100 ($3´444.537,22) por la indexación sobre el valor de la diferencia de las mesadas reajustadas entre el 04 de agosto de 2007 y el 30 de septiembre de 2011.

CUARTO: CONDENAR como en efecto condena al demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar a favor del demandante ULISES GONZÁLEZ POLO, el reajuste pensional en los términos de la Ley 445 de 1998 y Decreto 236 de 1999. Que para el año 2011 se incluya en nómina con mesada pensional en cuantía de UN MILLÓN SETECIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS VEINTISIETE PESOS CON 71/100 ($1´786.427,71)

QUINTO: CONDENAR, como en efecto condena al demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagar a favor del demandante ULISES GONZÁLEZ POLO los siguientes valores y conceptos: a) La suma de TREINTA Y CINCO MILLONES TRECIENTOS CINCUENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS SETENTA Y UNO PESOS 01/100 ($35´532.671,01) por la diferencia sobre el valor de mesadas causadas entre 14 de abril de 2006 y el 30 de septiembre de 2011. b) La suma de TRES MILLONES QUINIENTOS CUARENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS CON 21/100 ($3´546.664,21) por la indexación sobre el valor de la diferencia de las mesadas reajustadas entre el 14 de abril de 2006 y el 30 de septiembre de 2011 QUINTO: (sic) CONDENAR en costas al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA liquídense oportunamente por secretaria.

SEXTO: (sic) ABSOLVER al demandado FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA de las demás pretensiones (f.° 275 a 286 – negrillas del texto original). SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Por apelación de las partes, la Sala Primera Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante fallo del 27 de junio de 2013, resolvió:

PRIMERO: MODIFICAR segundo (sic) de la sentencia de fecha 16 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado primero laboral del circuito de Santa Marta y, en su lugar, ordenar a al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA que incluya en nómina a ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ a partir del 1° julio de 2013, con una mesada por valor de $1´010.122,45 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia SEGUNDO: MODIFICAR el numeral tercero de la sentencia en cuestión y, en su lugar, CONDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagarle a ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ la suma $5´765.808,49 por concepto de diferencias pensionales causadas entre el 4 de agosto de 2007 y el mes de junio de 2013, inclusive, las cuales deben indexarse al momento de hacer el pago.

TERCERO: MODIFICAR [el numeral] cuatro de la sentencia de fecha 26 de octubre de 2011, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta y, en su lugar, ORDENAR al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA que incluya en nómina a ULISES GONZÁLEZ POLO a partir del 1° de julio de 2013, con una mesada por valor $1´868.474,09 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esa sentencia.

CUARTO: MODIFICAR el numeral quinto de la sentencia en cuestión y en su lugar, CONDENAR a FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA a pagarle a ULISES GONZÁLEZ POLO la suma $47´092.674,94 por concepto de diferencias pensionales causadas entre el 14 de abril de 2006 y el mes de junio de 2013, inclusive, las cuales deben indexarse al momento de hacer el pago.

Sin costas en esta instancia, por no haberse causado.

QUINTO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia en cuestión.

SEXTO: Costas, sin ellas en esta instancia, por no haberse producido. En lo que interesa el recurso extraordinario, el juez de alzada puntualizó que dicha ley tiene como objetivo central realizar una renovación pensional, según la cual, las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del ISS, así como las pensiones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán derecho a tres incrementos, los cuales se realizarán el 1° de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Señaló que tal beneficio no es aplicable a todas las pensiones, sino solo aquellas del sector público de orden nacional que se encuentren financiadas con recursos del presupuesto nacional o del ISS, por lo tanto, el colegiado analizó si la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia es del orden nacional y si las pensiones que reconoció fueron financiadas por el presupuesto nacional o por el ISS.

Resaltó que la Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue creada mediante Decreto Legislativo 3129 del 1954 por el gobierno nacional, con el fin de unificar en una sola entidad estatal el sistema ferroviario de Colombia, considerada de orden nacional; no obstante, ello no implica que las pensiones reconocidas se deban reajusta de acuerdo con la Ley 445 de 1998, pues se debe analizar el presupuesto que las financian.

Aseguró que dicha entidad fue creada con autonomía administrativa y presupuestal; sin embargo, para realizar la recuperación del servicio público de transporte ferroviario, fue necesaria su restructuración y organización, por ende, mediante la Ley 21 de 1988, la Nación asumió el pago de las pensiones de jubilación de sus empleados, quienes fueron considerados como servidores públicos.

Señaló que la Empresa de Ferrocarriles Nacionales de Colombia fue cerrada el 14 de enero de 1993 y sus pasivos fueron asumidos por la Nación, por lo tanto, las pensiones reconocidas fueron financiadas por el presupuesto de la Nación, razón por la que le son aplicables los reajustes señalados en la Ley 445 de 1999. Por otro lado, el ad quem adujo que la parte actora alegó que el juez de primera instancia no realizó de manera adecuada la aplicación de los reajustes consagrados en la Ley 445 de 1998, por lo que revisó tales condenas y luego de efectuar las liquidaciones que estimó pertinente modificarlas, tal y como lo plasmó en la parte resolutiva de su decisión. RECURSO DE CASACIÓN El recurso fue interpuesto por la parte demandada, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, por lo que se procede a resolver.

ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretende el recurrente que la Corte case totalmente la sentencia recurrida, para que, en sede de instancia se revoque la decisión de primer grado y, en su lugar, se absuelva a la accionada de las pretensiones de la demandada. Con tal propósito formula un cargo, por la causal primera de casación, el cual no fue objeto de réplica por la parte actora.

CARGO ÚNICO Acusa la sentencia recurrida de ser violatoria de la ley sustancial por la vía directa, en la modalidad de interpretación errónea de los artículos 1º de la Ley 445 de 1998; 1º al 4º del Decreto 236 de 1999; 7º de la Ley 21 de 1988; 3º del Decreto 111 de 1996, « en relación » con los artículos 1º, 2º, 3º, y 13 del Decreto 1591 de 1989; 8º de la Ley 21 de 1988; 8, 10º y 22 de la Ley 225 de 1995; 2º de la Ley 38 de 1989; 1º y 5º de la Ley 4ª de 1976; 2512 del Código Civil; 1º de la Ley 71 de 1988; 1°del Decreto 2108 de 1992; 1 a 3 del Decreto 01 de 1985; 1 a 3 del Decreto 3754 de 1985; 2° del Decreto 2358 de 2001; 24 de la Ley 179 de 1994; 1° de la Ley 6 de 1945, 58 de la Ley 53 de 1945 y el Decreto 2340 de 1946.

En la demostración del cargo, señala que dada la vía escogida, no discute los supuestos fácticos en los que se fundó el juez de apelaciones para tomar su decisión, tales como las fechas y las cuantías con las que se reconoció el derecho pensional ni discute la calidad del Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento de orden nacional.

El recurrente asegura que el Tribunal interpretó erradamente las disposiciones expuestas en el marco normativo, con lo que desconoció su régimen de creación, que determina su autonomía financiera y presupuesto propio, el cual cubría el pago de las pensiones de sus trabajadores, sin acudir a otro tipo de presupuesto de la Nación, en otras palabras, omitió la situación legal de la entidad, al adoptar el texto de la sentencia de la CSJ SL, 13 may. 2008, rad. 32303.

Precisa que el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, determina que el reajuste es procedente cuando las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público, de orden nacional, sean financiadas con los recursos del presupuesto nacional, lo cual no puede obviar el contenido de los artículos 1° y 2° del Decreto 236 de 1999, el cual se remitió al Decreto 111 de 1996, con el fin de definir qué se entiende por presupuesto nacional.

Por lo tanto, el recurrente transcribe el artículo 3° del Decreto 111 de 1996, el cual señala que el presupuesto general de la Nación, es diferente al nacional, pues aquél compone los cálculos de los establecimiento públicos y el nacional, al que hace referencia el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, comprende las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Publico, la Contraloría General, la organización electoral y la rama ejecutiva a nivel nacional, con excepción de los establecimiento públicos como la demandada.

Por lo anterior, señala que la Ley 445 de 1998 no fue establecida para los pensionados del establecimiento público denominado Fondo de Pasivo Social Ferrocarriles Nacionales de Colombia, lo cual está respaldado por la sentencia de la CC, C-067 de 1999. Indica que si bien el artículo 7° de la Ley 21 de 1988, estableció que la Nación asumiría el pago de las pensiones, la condicionó a las normas que desarrollan los procesos de reorganización de la entidad; así mismo, resalta que el ad quem para definir la financiación de las pensiones, debió acudir al artículo 1° de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 y el artículo 13 del Decreto 1591 de 1989.

Por otro lado, manifiesta que el colegiado desconoció la jerarquía de las leyes, pues las denominadas orgánicas no pueden ser derogadas ni modificadas por otras de diferente naturaleza y aquellas de reserva orgánica pueden retomar temas de las ordinarias, pero estas no pueden regular temas de reserva orgánica. Agrega que, conforme a lo previsto por el artículo 1° del Decreto 1586 de 1989, el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia asumió la totalidad de las obligaciones de la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por lo que desde el 18 de julio de 1992 por disposición del artículo 13 del Decreto 1591 de 1989 y 7° de la Ley 21 de 1988, ninguna obligación de extrabajadores se financia con recursos del presupuesto nacional.

CONSIDERACIONES Dada la vía escogida por el recurrente, no son objeto de discusión entre las partes los siguientes supuestos fácticos: (i) que Ferrocarriles Nacionales de Colombia mediante Resolución 00162 del 1° de marzo de 1978 le reconoció a Enrique Bermúdez Jiménez una pensión de jubilación a partir del retiro definitivo del servicio;

(ii) que la referida entidad a través de Resolución 2595 del 21 de noviembre de 1977 le otorgó a Ulises Zenón González Polo una pensión de jubilación a partir del 1 de agosto de 1977 y, (iii) que las referidas prestaciones en la actualidad están a cargo del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. De entrada, la Sala advierte que le asiste razón al recurrente en su reparo, ya que que las pensiones de jubilación a cargo del fondo demandado no se financian con recursos del presupuesto nacional, como lo exigía el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, sino del presupuesto general de la nación. Ahora, si bien la Corte inicialmente consideró que las pensiones cuyo pago había sido encargado el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia se financiaban con recursos del presupuesto nacional, de manera que les resultaban aplicables los incrementos previstos por el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, tal criterio fue recogido en sentencia CSJ SL1081-2014.

En esta última providencia la Sala rectificó su postura frente al tema y explicó que no era dable confundir el presupuesto nacional con el presupuesto general de la nación, del cual hacen parte los recursos de la entidad demandada, dada su naturaleza de establecimiento público del orden nacional, con autonomía administrativa y patrimonial.

Por ende, como las pensiones de jubilación a cargo del demandado no se financian con recursos del presupuesto nacional, no era dable aplicar los incrementos previstos en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, como quiera que tal disposición expresamente refiere: Las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y sobrevivientes del sector público del orden nacional, financiadas con recursos del presupuesto nacional, del Instituto de Seguros Sociales, así como de los pensionados de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, conservando estos últimos su régimen especial, tendrán tres (3) incrementos, los cuales se realizarán el 1o. de enero de los años 1999, 2000 y 2001.

Para el año de 1999 este Gobierno incluirá en el presupuesto de dicho año, la partida correspondiente (subrayado fuera del texto original). Desde esa perspectiva, la Sala, en procesos donde ha sido demandado el Fondo hoy recurrente, ha considerado de forma reiterada la inviabilidad de los reajustes pretendidos, entre otras, en providencias CSJ SL3140-2014, CSJ SL1974-2017, CSJ SL4573-2017, CSJ SL9221-2017, CSJ SL11168-2017, CSJ SL14501-2017, CSJ SL1337-2018 y CSJ SL175-2018.

Al respecto, en la sentencia CSJ SL15781-2016, se hizo un completo análisis para definir de qué presupuesto obtenía el recurre la financiación de las pensiones, en donde se indicó: El Decreto 1586 de 1989, emanado del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, ordenó en su artículo 1° la liquidación de la empresa industrial y comercial del estado, Ferrocarriles Nacionales de Colombia; a su vez, el artículo 18 ibídem, ordenó que en el presupuesto General de la Nación se apropiarían los recursos para su liquidación. Posteriormente, el artículo 7 de la Ley 21 de 1988, dejó a cargo de la Nación el pago de las pensiones de jubilación que estuvieran a cargo de la extinta sociedad, ordenando, para tal efecto, la creación de un Fondo.

Consecuencialmente, el Decreto 1591 de 1989 creó el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia como un establecimiento público de orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Entre sus objetivos estaba pagar las pensiones de los pensionados de los Ferrocarriles Nacionales.

De otro lado, el Decreto 111 de 1996 que se ocupó de compilar el estatuto orgánico del presupuesto nacional, en su artículo 3° definió el presupuesto general de la nación, situándolo en dos niveles. El primero, que es el que interesa, compuesto por los presupuestos de los establecimientos públicos del orden nacional, uno de los cuales es el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, y por el presupuesto nacional, entendiéndose por este último, el comprendido por las ramas legislativa y judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, la organización electoral y la rama ejecutiva del nivel nacional, exceptuando las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.

Vistas así las cosas, no es lo mismo decir que las pensiones de jubilación pagadas por el fondo tantas veces mencionado, se cubran con dineros del presupuesto general de la Nación que con dineros del presupuesto nacional. El primero, es un instrumento financiero macro, esencial en la política fiscal de Estado; y el segundo, es una parte de aquel, que se aprueba por el Congreso de la República y que corresponde a lo definido por el artículo 3 del Decreto 111 de 1996 ya mencionado.

Por lo expuesto, el Tribunal se equivocó al considerar que a las pensiones reconocidas a los actores les eran aplicables los reajustes establecidos en el artículo 1° de la Ley 445 de 1998, toda vez que, como se aclaró en precedencia, tales prestaciones se financian con recursos del presupuesto general de la Nación. Al encontrarse acreditado el yerro jurídico endilgado, se casará la decisión recurrida.

Sin costas en el recurso extraordinario, como quiera que el cargo prosperó. SENTENCIA DE INSTANCIA Contra el fallo de primera instancia interpuso recurso de apelación la parte demandada, sustentándolo en la improcedencia de los reajustes ordenados por el fallador de primera instancia. Por su parte, los accionantes sustentaron su inconformidad en la forma en que se calcularon las diferencias que resultaron a su favor.

Sobre el primer punto, son suficientes los argumentos expuestos en sede de casación en donde se explicaron las razones de la improcedencia de los reajustes contemplados por el artículo 1° de la Ley 445 de 1998. Por sustracción de materia, la Sala queda relevada de analizar el tema relacionado con el cálculo de las diferencias reconocidas por el a quo a favor de los demandantes.

Por lo anterior, se revocará la decisión de primer grado, para en su lugar absolver al demandado de todas las súplicas elevadas en su contra, declarando probada la excepción de inexistencia de la obligación. Las costas de primera instancia a cargo de la parte actora. Sin costas en la apelación. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, CASA la sentencia dictada el 27 de junio de 2013 por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, dentro del proceso ordinario laboral seguido por ENRIQUE BERMÚDEZ JIMÉNEZ y ULISES ZENÓN GONZÁLEZ POLO contra el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, de conformidad con lo expuesto.

Sin costas en el recurso extraordinario. En sede de instancia, RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR íntegramente la sentencia proferida el 26 de octubre de 2010, para en su lugar, ABSOLVER al demandado de todas las súplicas impetradas en su contra, de conformidad con lo expuesto, declarando probada la excepción de inexistencia de la obligación.

SEGUNDO: Las costas de primera instancia a cargo de la parte actora. Sin costas en la alzada. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen. MARTÍN EMILIO BELTRÁN QUINTERO DOLLY AMPARO CAGUASANGO VILLOTA ERNESTO FORERO VARGAS SCLAJPT-10 V.00 16 SCLAJPT-10 V.00