SL1992-2023 — Corte Suprema

SL1992-2023Corte Suprema de Justicia · Sala Laboral2023

Magistrado ponente: Olga Yineth Merchán Calderón

Decreto 5012 de 2009Ley 1098 de 2006Ley 115 de 1994Ley 1259 de 2009Ley 1295 de 2009Ley 60 de 1993Ley 715 de 2001Ley 715 de 2004

De qué trata

Tema: LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » CONTRATO DE TRABAJO » CONTRATO DE PROFESORES O DOCENTES - Distribución de competencias en relación con la prestación del servicio de educación -reseña legal- Tesis: «En primer lugar, ha de decirse que, atendiendo los precisos términos del alcance de la impugnación, la Sala limitará el estudio a la responsabilidad solidaria del Ministerio demandado, sin incursionar en la de Fonade en la medida que en el cargo no se alude para nada a esta última entidad; sin perjuicio de hacer alusión a la actuación del Fondo al analizar las pruebas acusadas. Antes de abordar el estudio de los medios de convicción denunciados y para entrar en contexto, como primera medida se harán algunas precisiones jurídicas respecto de las funciones del Ministerio de Educación Nacional y lo que la jurisprudencia ha dicho sobre el tema de la solidaridad en estos casos. Pues bien, es preciso tener en cuenta que al Ministerio de Educación Nacional le corresponde ejecutar las políticas públicas relacionadas con la educación en todos los sectores, conforme lo prevé el artículo 208 de la Constitución Política, cuyo texto señala: “Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley”. […] En este caso, al Ministerio accionado le atañe la implementación de las políticas públicas relacionadas con el servicio de educación, el cual es regulado por el Estado y sobre el que ejerce la inspección y vigilancia, y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establece la ley, conforme lo señala el artículo 67 de la CP, así: “ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley”. En la misma dirección y de manera puntual el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que se cuestiona en el presente asunto, a saber: “ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2. Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4. Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades. 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala)”. Téngase en cuenta que el aludido decreto, mediante el cual se modificó la estructura del Ministerio de Educación Nacional y se determinaron las funciones de sus dependencias, establece explícitamente que le corresponde a dicho ente formular la política nacional de educación y restablecer y regular los criterios y parámetros técnicos que contribuyan al mejoramiento de la educación “en atención a la primera infancia”; así como impulsar, coordinar y financiar los programas de mejoramiento educativo que se terminen en el Plan Nacional de Desarrollo. Esto no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los departamentos y los municipios. En efecto, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa, en cuyo artículo 148 consagra cuatro “macrofunciones” del Ministerio de Educación, a saber: “1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas”. Resulta transcendental tener en cuenta que, desde la vigencia de dicha ley, quedó claro que la “prestación” del servicio de educación es “competencia” del nivel municipal, como pasa a verse. “ARTÍCULO 151. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […] ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo. ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993”. (Subrayas y cursiva de la Sala) Por consiguiente, atendiendo los lineamientos señalados en los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se establece que con relación al servicio de educación hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que “organiza, ejecuta y vigila” el servicio educativo, más no el Ministerio de Educación Nacional, como lo pregonan las recurrentes. Es importante destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (subrayas de la Sala), porque esta ley de carácter orgánico, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de “competencias” en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio; por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: “ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción”. En consonancia con lo dicho, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, dispone: “ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos”. Nótese que esta normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros. En consecuencia, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias del Ministerio de Educación Nacional, porque no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: “ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley”. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL 3774-2021, en la que al resolver una controversia análoga analizó lo referente a la ausencia de solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, dado que el ejercicio de la docencia en la atención integral de la primera infancia, no es una tarea propia ni está dentro de las actividades, funciones y competencias de ese ente ministerial, para lo cual se puntualizó: “En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior: ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente. El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°. Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: […] Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, “por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional”, y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior. En efecto, la Ley 115 de 1994, “Por la cual se expide la ley general de educación”, establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse. […] Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional. Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros” (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica. Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o. COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12. Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas. Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación - Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: “Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo”. Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que “En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio” […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, “Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa”, como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009. En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior. La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa. Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, “Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén”, vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o. PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional. Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley. (Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea competencia de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel. Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, “a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora”, Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, “tendrán voz pero no voto”, de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas”. Así las cosas, el análisis de los medios de convicción acusados debe realizarse atendiendo los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales reseñados. […]». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » DETERMINACIÓN - Si el objeto social del contratante no está relacionado con el giro o la actividad del contratista independiente, ni hay afinidad entre ellas, no se configura la solidaridad, pues no basta con que se cubra cualquier necesidad del beneficiario, sino que se requiere que se trate de una función que corresponda al giro ordinario de sus negocios Tesis: «De otra parte, se memora que para la procedencia de la solidaridad consagrada en el artículo 34 del CST, es imperativo que las actividades contratadas sean afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales. Al efecto, la sentencia CSJ SL7789-2016 reza: “Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social. No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines. En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico. (Subrayas y cursiva de la Sala)”». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » FINALIDAD - El artículo 34 del CST prevé un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores; con ese objetivo extiende al obligado solidario las deudas que se generen a cargo del empleador o contratista -no se trata de otorgarle la calidad de empleador al beneficiario del servicio, sino de una garantía a favor de los trabajadores- Tesis: «Igualmente, debe tenerse en cuenta que la solidaridad fue prevista por el legislador como un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador-contratista. No se trata de otorgarle al beneficiario del servicio la calidad de empleador, sino de prever una garantía frente a los trabajadores. Es claro que tal calidad la ostenta el contratista independiente, pues el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de éste para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales. En la sentencia CSJ SL3774-2021, al respecto se puntualizó: “Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante. De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe”». LABORAL INDIVIDUAL DE TRABAJADORES PARTICULARES » SOLIDARIDAD » SOLIDARIDAD DEL BENEFICIARIO O DUEÑO DE LA OBRA » ANÁLISIS DE PRUEBAS - Ausencia de error de hecho del ad quem al valorar los convenios sobre prestación del servicio de atención integral a la primera infancia suscritos por la Nación-Ministerio de Educación Nacional, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) y la propietaria de la institución educativa -demandada principal-, pues de aquellos no es dable concluir que el referido ministerio fuera responsable solidariamente de las acreencias laborales reclamadas por las accionantes en su calidad de docentes, en tanto que conforme a la distribución legal de competencias aquel no presta el servicio de educación, sus funciones son de planificación, asesoramiento , financiación, regulación, vigilancia y control, de manera que la ejecución del servicio radica siempre en las entidades territoriales Tesis: «Precisado lo dicho, se pasará al estudio de las pruebas acusadas advirtiendo que: 1.- Se comenzará por analizar el convenio interadministrativo 212 de 2011, suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, a pesar de que en el cargo no se enlista explícitamente como prueba mal valorada, pues del desarrollo de este se infiere que la censura considera que no se apreció correctamente. En efecto, las recurrentes afirman que el sentenciador de segundo grado no se percató de que la firma del mencionado convenio no fue realizada por el Ministerio “como un simple organizador del programa sino como el titular de la obligación de desarrollarlo por mandato expreso de la ley”; y que una lectura íntegra permite elucidar que el MEN atendía el programa en cumplimiento de sus obligaciones legales y que solo trasladó la responsabilidad para administrarlo al fondo aludido. Pues bien, el mencionado documento distinguido con el número 212 de gestión de proyectos suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo el 11 de mayo de 2011, señala expresamente en sus consideraciones lo siguiente: “1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, primordialmente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTERIO viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 - Código de la Infancia y Adolescencia”. A su turno, en la modificación n.º 1, suscrita el 28 de junio de 2011, se pactó lo que sigue: “[…] FONADE se obliga a: (…) 3) Adelantar las contrataciones que se requieran para el cumplimiento del presente convenio, conforme al régimen de contratación vigente para Fonade a la fecha de suscripción de la presente modificación. Parágrafo. El Ministerio de Educación Nacional podrá recomendar la contratación de personas naturales y jurídicas sustentado en una justificación técnica derivada de la experiencia en la prestación del servicio de Atención Integral a la Primera Infancia. […] 4) Para efectos de las contrataciones que requiera la ejecución del presente convenio, el MINISTERIO deberá certificar la idoneidad y experiencia del proveedor del servicio de manera previa a la contratación del mismo por parte de FONADE. (subrayado de la Sala)”. Así mismo, en la adición n.º 4 al convenio aludido, consta que fue realizada con el fin de adicionar recursos para la gestión del programa y permitir el cumplimiento a la meta establecida para el año 2011, así como contratar las interventorías de los contratos derivados para garantizar la calidad del servicio de atención, verificar y hacer seguimiento y control al desarrollo de cada uno de los contratos suscritos en aras de ofrecer la información correspondiente al desarrollo de este. De lo anterior, es dable colegir que el objeto del convenio, junto con las adiciones, se enmarcan en las competencias generales a cargo de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar la política pública de educación y atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, dando prelación a los menores pertenecientes a los niveles I y II del Sisben, competencia desarrollada en el marco de lo previsto en el artículo 208 de la Constitución Política anteriormente citado. Téngase en cuenta que la interpretación y aplicación del acuerdo en estudio debe realizarse conforme a los lineamientos previamente esbozados, lo que deja en evidencia que la celebración y suscripción tuvieron lugar en la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional, aspecto que descarta la solidaridad contemplada por el artículo 34 del CST. Esto sin dejar de lado que los recursos para atender el objeto contractual provienen del presupuesto de inversión del propio Ministerio, tanto así que en la cláusula quinta se alude al “certificado de disponibilidad presupuestal 49811 de 25 de marzo de 2011”. Lo anterior cobra fuerza si se tiene en cuenta además que en los fundamentos legales del referido escrito se alude al artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y adolescencia), así como al Decreto 5012 de 2009, normas que como quedó reseñado, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores del sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar que le corresponde al Ministerio de Educación Nacional prestar directamente servicios educativos y, menos aún, para la primera infancia. Ahora, no le asiste la razón a las recurrentes en cuanto a que el Ministerio es solidariamente responsable porque según lo afirmado en el numeral 2, dicho ente venía adelantado atendiendo el programa para la primera infancia y que tan solo trasladó a Fonade la responsabilidad de administrarlo, toda vez que el adelantamiento e implementación del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia no conlleva, desde ningún punto de vista, que dentro de sus obligaciones estuviera la de prestar directamente el servicio, tal como suficientemente quedó decantado en la parte preliminar. Además, el hecho de que el MEN recibiera los informes de gestión por parte del Fonade no implica que a aquel correspondiera la prestación del servicio en los términos señalados, para con base en ello predicar la solidaridad laboral deprecada. Lo propio acontece con lo estipulado en los numerales 4 y 7 de la cláusula 3 del contrato, así como en las adiciones, pues allí se dijo explícitamente que unas de las obligaciones del Ministerio eran las de suministrar al Fonade los lineamientos, requisitos y condiciones técnicas de las “personas naturales y jurídicas seleccionadas con fundamento en el Banco de Oferentes, para que Fonade suscriba los respectivos contratos”; que podía recomendar la contratación dicho personal, previa certificación de idoneidad y experiencia del proveedor del servicio; y que debía informar la interventoría para los contratistas y prestadores de los servicios, pues estas obligaciones y funciones se subsumen plenamente en el marco de la implementación y desarrollo de la política pública de educación para la primera infancia, sin que ello implique, como lo afirman las recurrentes, que las labores a cumplir por parte de Eduvilia Fuentes Bermúdez tuvieran que desarrollarse única y exclusivamente atendiendo “las dictaminadas por el Ministerio”, o hubiese subrogado la facultad de designar la forma en que se desarrollaría el servicio. Por lo anterior, luce evidente que el contrato interadministrativo y sus adiciones fueron suscritas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco de planeación y ejecución de la política pública de educación para la primera infancia, desarrollada por el Gobierno Nacional, lo cual no significa que el ente ministerial sea el prestador del servicio de educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio. Por tanto, no se evidencia el yerro valorativo endilgado. 2.- Contratos 2111238 y 2111239 suscritos entre Fonade y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez (f.os 31-36 cuad. Lesbia y 29-40 cuad. Yolibeth). Estos convenios aluden a la ejecución de la política pública de educación de los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de su tenor literal, cuyos apartes pertinentes dicen: “En consecuencia, las partes hemos acordado celebrar el presente contrato previas las siguientes consideraciones: 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño (…) lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. 3) Qué teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional se propuso la meta de atender integralmente a los niños y niñas de 0 a 5 años y acorde con este objetivo se expidió el documento CONPES Social: Política Pública Nacional de Primera Infancia.” “Colombia por la Primera Infancia” el cual tiene como objetivo liderar la construcción e implementación de la política educativa para esta población, con los propósitos de promover el desarrollo integral de la primera infancia, fortalecer y aumentar la cobertura de educación inicial y promover prácticas socioculturales y educativas que potencien en el desarrollo integral”. Los anteriores contratos son contundentes en señalar que uno de sus objetivos es, si no el principal, la implementación y construcción de la política pública educativa para los niños y niñas menores de 5 años de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. Al efecto, debe tenerse en cuenta las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas. Tal planeación y ejecución, no significa que el ente ministerial, per se, sea el prestador del servicio de educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio. En este mismo contexto se deben entender los hechos de que el Ministerio estableciera los lineamientos y directrices que se debía a seguir para atender a la población vulnerable, así como la determinación de que los contratistas, bien fueran personas naturales o jurídicas, debían ser seleccionados del Banco de Oferentes, por cuanto como quedó suficientemente ilustrado en precedencia, a la entidad pública accionada le corresponde formular la política nacional de educación y restablecer y regular los criterios y parámetros técnicos que contribuyan al mejoramiento de la educación “en atención a la primera infancia”; así como impulsar, coordinar y financiar los programas de mejoramiento educativo. Finalmente, debe reiterarse que no se controvierte la conclusión fáctica de que entre las recurrentes y Eduvilia Fuentes Bermúdez existieron sendos contratos de trabajo desde el 22 de agosto hasta el 15 de diciembre de 2011, ejerciendo labores como docentes en el Colegio Gabriela Mistral y que en el ejercicio de tal labor atendían a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio 212 de 2011; lo que además, no significa, tal y como se ha expuesto a lo largo de este proveído, que el Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de “prestador de servicios de educación” en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales. No se realiza estudio alguno respecto de la respuesta a la reclamación administrativa por parte del Fonade, por cuánto en el desarrollo del cargo, como ya se dijo, no se intentó siquiera demostrar el defecto valorativo supuestamente atribuido a este medio de convicción. En consecuencia, luce evidente que el Tribunal no se equivocó al no dar por acreditado que el Ministerio de Educación Nacional era solidariamente responsable de las prestaciones laborales adeudadas a las actoras, por cuanto dicho ente no presta directamente el servicio de educación, sino que sus funciones simplemente corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia. Por las anteriores razones el cargo no prospera. Las costas del recurso extraordinario estarán a cargo de las demandantes recurrentes y a favor del Ministerio. Se fijan como agencias en derecho la suma única de $5.300.000, la que se incluirá en la liquidación que se practicará conforme al artículo 366 del Código General del Proceso».

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SCLAJPT-10 V.00 OLGA YINETH MERCHÁN CALDERÓN Magistrada ponente SL1992-2023 Radicación n.° 94041 Acta 29 Bogotá, D. C., quince (15) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Decide la Corte el recurso de casación interpuesto por YOLIBETH MENDOZA DAZA y LESBIA REMEDIOS OÑATE DAZA contra la sentencia proferida por la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 30 de septiembre de 2021, en los procesos acumulados que instauraron las recurrentes y ATENAIDA MARÍA NIEVES contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral y de manera solidaria contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE).

ANTECEDENTES Yolibeth Mendoza Daza demandó a Eduvilia María Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 2 Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, con el fin de que se declare que entre ellas existió un contrato de trabajo que se surtió del 22 de agosto al 15 de diciembre de 2011 y, en consecuencia, debe pagarle lo que corresponde a vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas adeudadas, los derechos a que haya lugar en uso de las facultades ultra y extra petita y las costas procesales.

Igualmente, deprecó declarar que el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) son responsables solidarios del no pago de las prestaciones sociales e «indemnizaciones». También pidió «la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo» y el consecuente pago «de salarios y prestaciones sociales» desde el 16 de diciembre de 2011 en cuantía de $50.000 diarios.

De manera subsidiaria «de que fracase la declaratoria de ineficacia» reclamó el pago de la indemnización moratoria prevista en el artículo 65 del CST. Mediante auto del 5 de marzo de 2018 (f.° 200) se dispuso la acumulación de los procesos instaurados por Lesbia Remedios Oñate Daza y Atenaida María Nieves contra Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en los que también fueron demandados solidariamente el Ministerio y Fonade.

Lesbia Remedios Oñate Daza demandó Eduvilia María Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, con el fin de que se declare que entre ellas existió un contrato de trabajo entre el 22 de agosto y el 15 de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 3 diciembre de 2011 y, en consecuencia, debe pagarle lo que corresponde a vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías y primas adeudadas, los derechos a que haya lugar en uso de las facultades ultra y extra petita y las costas procesales.

Igualmente, deprecó declarar que el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade) son responsables solidarios por el no pago de las prestaciones sociales e «indemnizaciones». También pidió «la ineficacia de la terminación del contrato de trabajo» y el consecuente pago «de salarios y prestaciones sociales» desde el 16 de diciembre de 2011 en cuantía de $50.000 diarios.

De manera subsidiaria a «que fracase la declaratoria de ineficacia» pidió que se pague la indemnización moratoria contenida en el artículo 65 del CST. No se transcribe lo relacionado con el proceso instaurado por Atenaida María Nieves contra los mismos demandados, por no ser relevante para el estudio del recurso extraordinario. Las dos demandantes que recurren en casación fundamentaron sus peticiones en que el Programa de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI) tenía a su cargo la atención integral de menores de 5 años pertenecientes a los niveles I y II del Sisbén; que para dar cumplimiento a este programa el Ministerio de Educación Nacional celebró con Fonade el convenio interadministrativo número 212 (211012) en el marco de la estrategia de atención Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 4 a través de prestadores de servicios; y que dentro de las obligaciones adquiridas por el mencionado fondo estaba la de contratar a personas naturales y jurídicas escogidas por el Ministerio para prestar, desarrollar y ejecutar el PAIPI.

Adujeron que Fonade y la señora Eduvilia Fuentes Bermúdez, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral, firmaron los contratos 2111238 y 2111239 de 2011, cuyos objetos eran la prestación integral en educación inicial, cuidado y nutrición para los niños y niñas beneficiarios del PAIPI. Agregaron que dentro de este marco fueron vinculadas por la señora Eduvilia, mediante convenios laborales celebrados el 22 de agosto del 2011, para desempeñar los cargos de docente, desarrollando actividades pedagógicas en el centro infantil del colegio referido, con un salario de $1.500.000 mensual.

Indicaron que tenían horario, recibían órdenes y cumplían cabalmente con las obligaciones propias de la relación laboral; que los contratos terminaron el 15 de diciembre de 2011, momento para el cual la empleadora no les canceló las prestaciones sociales; que la demandada no se encontraba al día con los pagos de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social Integral ni tampoco de parafiscales, conforme lo dispone el artículo 65 del CST; y que agotaron «vía gubernativa» ante el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, entidades que emitieron respuestas negativas.

Finalmente, señalaron que el Ministerio de Educación Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 5 Nacional tiene como objeto brindar educación inicial de calidad dentro del marco de la atención integral con enfoque diferencial a los niños y niñas; y que dicho ente, junto con Fonade son solidariamente responsables del pago de los salarios, prestaciones e indemnizaciones solicitadas por mandato del artículo 34 del CST.

Al dar respuesta a la demanda (f.° 201 cuad. Yolibeth y f.° 71 cuad. Lesbia), el Ministerio de Educación Nacional se opuso a las pretensiones y, en cuanto a los hechos, admitió el objeto del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia y la suscripción del acuerdo interadministrativo número 211012-212 con Fonade; que una de las obligaciones del fondo era la de realizar las contrataciones necesarias para la aplicación del programa; y lo referente al agotamiento de la vía gubernativa y la respectiva respuesta.

Sobre los demás hechos indicó que no eran ciertos o no le constaban. Con relación a la responsabilidad solidaria dijo que no estaba llamado a responder porque dicho ente no presta directamente los servicios de educación, pues: […] es el encargado de formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia, asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, entre otras.

Como claramente se puede observar de las funciones señaladas en el artículo 2 del Decreto 5012 del 2009, por el cual se determinan las funciones de sus dependencias el Ministerio de Educación no presta Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 6 directamente el servicio. por demás es un ente asesor y generador de política pública, por lo tanto, nada tiene que ver con el objeto generador del contrato de prestación de servicios, pues el mismo va encaminado a atender directamente la educación inicial y nutrición de los niños y niñas menores de 5 años.

(subrayado de la Sala). En su defensa propuso las excepciones previas de falta de jurisdicción, falta de legitimación en la causa por pasiva y no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios ya que no se demandó a la interventora C y R Zona Norte quien era en últimas el que ejercía control, vigilancia, supervisión e indicaba cómo se estaba ejecutando el convenio.

Igualmente, impetró las excepciones de mérito que denominó «sobre la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional», cobro de lo no debido, inexistencia de un contrato laboral entre «el demandante» y el Ministerio de Educación Nacional, inexistencia o falta de causa para demandar, buena fe del Ministerio de Educación Nacional, pago de lo no debido, prescripción y la excepción genérica.

Por su parte, Fonade al contestar las demandas (f.° 81 cuad. Yolibeth Mendoza Daza y f.° 102 cuad. Lesbia Remedios Oñate Daza) se opuso a la prosperidad de las pretensiones; y sobre los hechos manifestó que era cierto que entre esta entidad y el Ministerio de Educación Nacional se firmó el convenio interadministrativo 211012-212, con el objeto descrito en la demanda inicial; que se obligó a contratar a personas naturales y jurídicas para ejecutar el PAIPI; que suscribió los contratos 2111238 y 2111239 con la Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 7 señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez; y que las accionantes reclamaron ante esa entidad, quien respondió desfavorablemente.

Finalizó aclarando que tenía un carácter financiero por lo que las labores contratadas por la señora Eduvilia eran ajenas a las normales del fondo. Frente a los demás supuestos fácticos indicó que no eran ciertos, no ostentaban tal calidad o no le constaban. En su defensa dijo que no se cumplían los presupuestos previstos en el artículo 34 del CST, pues no bastaba con que la actividad desarrollada por el contratista ejecutara una necesidad propia del beneficiario, sino que se requería que ella constituyera una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico, aspectos que no se presentaban en el asunto de estudio, pues los roles se acompasan con la actividad propia de Fonade.

Así mismo, propuso las excepciones de mérito que denominó: falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la solidaridad, póliza de seguros que ampara incumplimiento de obligaciones laborales, cobro de lo no debido, falta de causa para pedir, prescripción, buena fe y la genérica. Adicionalmente, el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo llamó en garantía a la Compañía Aseguradora de Fianzas S. A. (Confianza); pero mediante auto de fecha 5 de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 8 diciembre de 2018 el juez de conocimiento decretó la «ineficacia» del llamamiento por falta de notificación (f.° 183).

Finalmente, frente a la demandada Eduvilia Fuentes Bermúdez el Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, por medio de auto del 5 de marzo de 2018, tuvo por no contestadas las demandas. Así mismo, en audiencia del 15 de octubre de 2020, declaró no probadas las excepciones previas propuestas por los demandados. II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Laboral del Circuito de San Juan del Cesar, al que correspondió el trámite de la primera instancia, mediante fallo del 15 de abril de 2021, resolvió:

PRIMERO: DECLARAR que entre YOLIBETH MENDOZA DAZA, ATENAIDA MARÍA NIEVES y LESBIA REMEDIOS OÑATE DAZA existieron sendos contratos de trabajo, conforme lo manifestado en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: CONDENAR a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a cancelar a LAS DEMANDANTES, las sumas de dinero por los siguientes conceptos: a YOLIBETH MENDOZA Y LESBIA REMEDIOS OÑATE DAZA: a) Por cesantías $470.833, b) por intereses de cesantías, $17.734, c) Por Primas de Servicios $470.833, d) Por vacaciones, 235.416. A ATENAIDA MARÍA NIEVES (…).

DECLARAR la ineficacia de los contratos de la terminación de los contratos de trabajo y consecuencialmente condenar a la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ a pagar a las actoras intereses moratorios sobre las sumas adeudadas a la tasa máxima del crédito de libre asignación certificada por la Superintendencia Financiera, a partir del 16 de diciembre de 2011 hasta que se verifique el pago de los aportes al sistema de seguridad social.

TERCERO: DECLARAR que EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL es solidariamente responsable de las obligaciones que la demandada EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMUDEZ tiene para con las demandantes, haciendo la salvedad que respecto a YOLIBETH MENDOZA DAZA y ATENAIDA NIEVES, Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 9 se limita sólo a las causadas en el periodo comprendido entre el 29 de agosto a 15 de diciembre de 2011 y del 26 de agosto al 15 de diciembre de 2011 en el de LESBIA REMEDIOS OÑATE del 26 de agosto al 15 de diciembre de 2011 (sic); ello, en cuanto a las condenas por primas, intereses de cesantías y vacaciones, y plenamente solidario respecto a las cesantías e indemnización por ineficacia de la terminación de la relación laboral.

CUARTO: ABSOLVER a FONADE de todas y cada una de las pretensiones formuladas por las demandantes.

QUINTO: DECLARAR probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la solidaridad, presentadas por el apoderado de FONADE, parcialmente probada la de prescripción y no probadas las demás interpuestas por el apoderado del Ministerio de Educación Nacional en la contestación de las demandas.

SEXTO: Costas a cargo de los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL.

SÉPTIMO: Se fijan agencias en derecho a favor de las demandantes y contra los demandados EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ y el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL en la suma de $587.349 M/L para YOLIBETH MENDOZA Y LESBIA REMEDIOS OÑATE y $384.494 para ATENAIDA MARÍA NIEVES.

OCTAVO: Remítase el expediente al Tribunal Superior de este Distrito judicial para que se resuelva el grado jurisdiccional de consulta. La anterior sentencia queda legalmente notificada en estrados. III. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala Civil, de Familia y Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, con ocasión de los recursos de apelación interpuestos por todas las que integran la parte demandante y el Ministerio de Educación Nacional, así como al desatar el grado jurisdiccional de consulta en favor de dicho ente, mediante proveído del 30 de septiembre de 2021, resolvió: Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 10 PRIMERO: MODIFICAR los numerales primero, segundo, tercero y séptimo de la sentencia proferida por el JUZGADO LABORAL DEL CIRCUITO DE SAN JUAN DEL CESAR el día 15 de abril de 2021, en punto a REVOCAR las condenas y declaraciones concedidas en favor de ATENAIDA MARÍA NIEVES, por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: REVOCAR el numeral TERCERO de la sentencia de origen y fecha anotados, para en su lugar ABSOLVER al MEN de las pretensiones encaminadas en su contra.

TERCERO: REVOCAR los numerales SEXTO Y SÉPTIMO, en lo que atañe a la imposición de costas en cabeza del MEN, de la sentencia de origen y fecha anotados, para en su lugar ABSOLVER al MEN de las pretensiones encaminadas en su contra.

CUARTO: MODIFICAR el numeral SEGUNDO de la sentencia de origen y fecha anotados para señalar que la condena por concepto de ineficacia de la terminación de los contratos de trabajo debe ser tasada a razón de un día de salario por cada día de retardo desde el 16 de marzo de 2012, y hasta cuando se verifique el pago de aportes a seguridad social y parafiscalidad según las previsiones del parágrafo del artículo 65 del CST, a razón de $50.000 diarios en favor de las señoras YOLIBETH MENDOZA DAZA Y LESBIA REMEDIOS OÑATE DAZA.

QUINTO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de origen y fecha anotados.

SEXTO: SIN COSTAS en esta instancia atendiendo al Grado Jurisdiccional de Consulta.

SÉPTIMO: CONMINAR al JUEZ LABORAL DEL CIRCUITO DE SAN JUAN DEL CESAR, LA GUAJIRA y a los sujetos procesales a fin de que en lo sucesivo atiendan los lineamientos procesales expuestos en la parte motiva de esta providencia.

OCTAVO: INSTAR al abogado Rómulo José Rafael Tomas Romero Solano, para que, EN LO SUCESIVO, en ejercicio de los derechos que le asisten como apoderado judicial de la parte que representa, ejerza una postura respetuosa y constructiva en el desarrollo de sus manifestaciones, so pena de que las mismas puedan llegar a erigirse en una comisión de conductas sujetas a sanciones disciplinarias.

(negrillas y subrayado del texto original) En lo que interesa al recurso extraordinario, el Tribunal centró el problema jurídico en determinar si el juez de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 11 primera instancia acertó al señalar que la parte actora cumplió con acreditar la existencia del contrato de trabajo y, si era así, establecer si se configuraron los presupuestos del artículo 34 del CST para declarar responsable al «ICBF» (sic).

Determinó como normas aplicables los artículos 23, 24 y 46 del CST; 60, 61 y 145 del CPTSS; y 167, 197 y 205 del CGP. En primer lugar, manifestó que se ocuparía de verificar si se habían acreditado los requisitos esenciales del contrato de trabajo; que la diferencia entre el laboral y los de otra naturaleza jurídica era que en el primero se presentaba la subordinación a cambio de una contraprestación; que el principio de la carga probatoria imponía a quien alegaba la existencia de un derecho, el deber de demostrar los hechos en que fundaba su petición. Memoró que los contratos de trabajo tienen tres elementos esenciales, a saber: a) la actividad personal, b) la continua subordinación del trabajador respecto del empleador y c) un salario como contraprestación del servicio.

Al efecto, citó las sentencias CSL SJ, 5 ag. 2009, rad. 36549 y CSJ SL, oct. 2011, rad. 37547 de las que transcribió algunos apartes sobre la primacía de la realidad. Al incursionar en el estudio de los medios de convicción relacionó los siguientes: certificado de matrícula mercantil del Colegio Gabriela Mistral, convenio interadministrativo 211012 suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 12 Fonade, y los contratos 2111239 y 2111238 rubricados entre el fondo y la señora Eduvilia Fuentes Bermúdez.

Al efecto, argumentó que únicamente permitían dilucidar la actividad comercial ejercida por la demandada directa; la existencia de los negocios jurídicos entre el Ministerio y Fonade, y entre este último con la señora Fuentes Bermúdez; pero que no se allegó al plenario documental alguna en la que constatara la existencia del vínculo, el salario devengado, el horario o la subordinación. Acto seguido afirmó que se incorporaron al sub judice los testimonios de Ingrid Mendoza y Ángela Contreras Núñez y los interrogatorios de parte de Yolibeth Mendoza Daza y Lesbia Remedios Oñate, medios probatorios a los que se refirió de manera extensa.

Estimó que al testimonio de la señora Ingrid Mendoza le daba eficacia probatoria, pues sus manifestaciones fueron coincidentes con los hechos narrados en la demanda, lo que le permitía darle credibilidad suficiente para acceder a las pretensiones de las demandantes Yolibeth Mendoza Daza y Lesbia Remedios Oñate Daza; que de sus dichos establecía que las accionantes prestaron servicios ante la demandada principal, habiendo abrigado a su favor la presunción establecida en el artículo 24 del CST, «invirtiéndose la carga en cabeza de la demandada de probar que la prestación personal del servicio no fue subordinada, presupuesto incumplido por la parte demandada».

Precisó que no ocurría lo mismo con la prestación del servicio de la señora Atenaida María Nieves porque «no se puedo precisar el tiempo de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 13 permanencia en esa sede». Sobre el testimonio de Ángela Contreras indicó lo siguiente: «se deduce de sus argumentaciones que las mismas han sido aleccionadas, pues también se resalta, no lucen espontáneas, y por el contrario, tienden a favorecer a la actora ATENAIDA MARÍA NIEVES» y «que su relato carece de una cronología cierta y lógica, por ende, se desacreditará su dicho», Con todo, iteró que por encontrarse probada la prestación del servicio de las demandantes Yolibeth Mendoza Daza y Lesbia Remedios Oñate aplicaba la presunción contenida en el artículo 24 del CST por lo que, declararía la existencia de la relación laboral con los extremos temporales señalados por estas, «ello en tanto se itera una vez más, la parte demandada adoptó una actitud procesal descuidada».

Situación contraria ocurría con la señora Atenaida María Nieves, respecto de quien revocaría las condenas impuestas a su favor. Arguyó que ante la ausencia de prueba que determinara que la empleadora pagó las acreencias legales a la terminación de los contratos de Yolibeth Mendoza Daza y Lesbia Remedios Oñate Daza, las condenas solicitadas relacionadas con las prestaciones sociales salían avante, confirmando los extremos temporales y el salario fijados por el sentenciador de primera instancia. Ahora, al estudiar la «ineficacia del contrato» regulada en el artículo 65 del CST, esbozó que la condena sería Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 14 confirmada, pero que realizaría una modificación. Al efecto, luego de transcribir aparte de las sentencias CSJ SL516- 2013 y CSJ SL1139-2018, concluyó que condenaba «por concepto de impago de aportes a seguridad social integral (…) desde el día 61 con posterioridad a la terminación del contrato de trabajo, esto es, a partir del 16 de marzo de 2012», de acuerdo con el parágrafo del canon mencionado, sobre el salario de $50.000 diarios.

Al analizar la excepción de prescripción, recordó que esta se daba luego de transcurridos tres años de la exigibilidad de la obligación, de conformidad con lo previsto en los artículos 488 del CST y 151 del CPTSS; que como la relación laboral se terminó el 15 de diciembre de 2011 y las demandas de Yolibeth Mendoza y Lesbia Oñate fueron interpuestas el 1 y 2 de diciembre de 2014, respectivamente; y que frente a la demandada principal no se presentó una reclamación previa y ante el Ministerio de Educación Nacional se surtió el 29 de agosto de 2014 por parte de la señora Mendoza y el 26 del mismo mes por la señora Oñate; por tanto, la prescripción operó parcialmente tal como lo sentenció el a quo.

En lo atinente a la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación Nacional, refirió a lo dicho en el artículo 34 del CST y en las sentencias CSJ SL, 1 mar. 2011, rad. 35865, CSJ SL, 26 mar. 2014, rad. 39000, para luego contrariar el argumento del juez unipersonal aduciendo que las labores desempeñadas por las demandantes como docentes no eran del giro ordinario del ente ministerial, en Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 15 los siguientes términos: Lo anterior por cuanto si bien es cierto EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, según el Decreto 5012 de 2009, establece los objetivos del Ministerio de Educación, dentro de los cuáles se advierte que se encuentra la obligatoriedad de garantizar y promover políticas públicas para acceso a un servicio educativo con calidad, siendo que entre sus objetivos se resaltan: […] 1.3.Garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior.

Y de otra parte contrató con FONADE para propender por el desarrollo y funcionamiento del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia - PAIPI orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA” para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 –Código de la Infancia y la Adolescencia. Pues bien, hecha una reevaluación de la temática propuesta por parte de la Sala, se tiene que, si bien el objetivo del MEN es garantizar y promover la política educativa, lo cierto es que ello no puede conllevar a pensar que tiene entre sus funciones la prestación directa del servicio, esto es, que actúe como prestador del servicio educativo, verbigracia, ejerciendo labores de docencia o en suministro de ellos.

Aunado a ello, el MEN en el marco de sus funciones, suscribió el convenio ejerciendo sus labores administrativas, de organización y control y no como beneficiario del servicio, pues se itera una vez más su objeto no es prestar servicios educativos sino crear políticas y lineamientos en ese sentido. Razones por las que la tesis que venía siendo adoptada debe variar para señalar que no existe responsabilidad solidaria por parte del MEN.

Igualmente, indicó que bajo la égida de los postulados jurisprudenciales que desarrollan la aplicación e interpretación del artículo 34 del CST, era necesario Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 16 determinar los elementos sobre los cuales se predica la solidaridad, a saber: a. La cobertura de una necesidad propia y directamente vinculada al objeto social: bueno es determinar que se habla de objeto social, entendiendo que la estructura del código sustantivo está diseñada para atender conflictos entre particulares; sin perjuicio de lo anterior, eventualmente personas jurídicas de derecho público pueden verse inmersas en asuntos de índole laboral que deban tramitarse por vía ordinaria; siendo éste uno de esos casos, razón por la cual el objeto social, debe entenderse por el encargo misional, constitucional o legal.

Ahora bien, el convenio interadministrativo suscrito entre el MEN y FONADE buscaba brindar atención integral a los niños y niñas acompañados por el PAIPI, en el marco de la decisión tomada por la comisión intersectorial que establece el traslado del PAIPI al ICBF en aras de cualificar los programas de atención a la primera infancia y facilitar el tránsito a la estrategia de CERO A SIEMPRE, teniendo como objeto garantizar la ejecución del seguimiento del plan de atención integral a la primera infancia PAIPI, asegurando el acompañamiento de los niños y niñas conforme que permitan facilitar y cualificar el tránsito a la estrategia de CERO A SIEMPRE.

Por su parte, la estrategia de Cero a Siempre tiene como objetivos principales A. Garantizar el cumplimiento de los derechos de las niñas y los niños en primera infancia. B. Definir una política pública de largo plazo que oriente al país en materia de sostenibilidad técnica y financiera, universalización de la atención y fortalecimiento de los territorios.

C. Garantizar la pertinencia y calidad en la Atención Integral a la Primera Infancia, articulando acciones desde antes de la concepción, hasta la transición hacia la educación formal. D. Sensibilizar y movilizar a toda la sociedad colombiana con el propósito de transformar las concepciones y formas de relación con los niños y las niñas más pequeños.

E. Hacer visible y fortalecer la familia como actor fundamental en el desarrollo infantil temprano. Corolario de lo anterior, las demandantes indican en la acción ordinaria laboral que se desempeñaban como docentes y auxiliar docente y de la testimonial puede extraerse que sus funciones estaban encaminadas a la educación de los menores, estar pendientes de estos y de su nutrición, declaraciones realizadas de manera general.

Estos planteamientos conllevan a concluir que no se comparte el criterio forjado por la primera instancia; la solidaridad y para efectos prácticos en el presente asunto, surge como primera medida o elemento, cuando la actividad contratada con el Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 17 contratista independiente, es propia de desarrollo normal del empleador; si la actividad contratada es parte, como ya se explicó del objeto misional de la entidad o desarrolla actividades propias que sean necesarias, imprescindible y específicos para la consecución del fin propio y perseguido para el cumplimiento óptimo del servicio público, en este caso “garantizar y promover, por parte del Estado, a través de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión, así como la permanencia en el mismo, tanto en la atención integral de calidad para la primera infancia como en todos los niveles: preescolar, básica, media y superior” La actividad de docencia que desarrollaban las demandantes no cumplen a criterio de este cuerpo colegiado con los postulados misionales del MEN; las funciones desarrolladas tampoco permiten concluir que desenvolvían un papel primordial para prevención y protección integral de la primera infancia o el bienestar familiar, pues, si bien es cierto manifestó estar a cargo del cuidado de los niños, su familia y nutrición, lo hacen de manera generalizada, no establecen como realizaban tal actividad, cuál era el control ejercido, qué medidas adoptaban para su protección, esto es, probatoriamente no se aportaron elementos que conlleven a una conclusión diferente, no se puede concluir que efectivamente se garantizaran la protección constitucional y legal que busca el MEN para dicha población vulnerable o mucho menos que cumpliera con el encargo misional de la entidad pública en materia de educación. Por tanto, la contratación realizada por EDUVILIA FUENTES BERMÚDEZ a la demandante, para el desarrollo del convenio interadministrativo suscrito entre el MEN y FONADE no se evidencia que las actividades desarrolladas persigan el mismo objeto misional del MEN, por tanto, al romperse uno de los eslabones para la declaratoria de la solidaridad debe absolver y consecuencialmente, se modificará en este sentido la sentencia de instancia. Expuso que el cambio de criterio en cuanto a la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional estaba fundado en lo dicho por esta Corte en sentencia CSJ SL, 25 ag. 2021, rad. 82593, de la que citó algunos apartes.

IV. RECURSO DE CASACIÓN Interpuesto por Lesbia Remedios Oñate Daza y Yolibeth Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 18 Mendoza Daza, concedido por el Tribunal y admitido por la Corte, se procede a resolver. V. ALCANCE DE LA IMPUGNACIÓN Pretenden las recurrentes que se case la sentencia fustigada, para que, en sede de instancia, confirme los numerales 3, 6 y 7 del fallo de primera instancia «en lo relacionado con las accionantes YOLIBETH MENDOZA DAZA y LESBIA OÑATE DAZA, numerales relacionados con la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación».

Con tal propósito formulan un cargo por la causal primera de casación, frente al cual se presenta réplica por parte del Ministerio de Educación Nacional. VI. CARGO ÚNICO Acusan por la vía indirecta la «aplicación indebida de los artículos 34 del Código Sustantivo del Trabajo; 29 de la Ley 1098 del 2006; numeral 1.3. del artículo 1 del Decreto 5012 de 2009; 4 y 5 de la Ley 1259 de 2009».

Afirman que la violación de la ley es consecuencia de los siguientes errores de hecho: 1. Dar por demostrado, sin estarlo, que las labores desarrolladas por las accionantes son ajenas a las desarrolladas por el Ministerio de Educación. 2. No dar por demostrado, estándolo, que los servicios prestados por las actoras son afines y esenciales para el cumplimiento de las obligaciones legales asignadas al Ministerio de Educación. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 19 3.

Dar por demostrado, sin estarlo, que el Ministerio de Educación no es beneficiario de la labor desarrollada por las demandantes. 4. No dar por demostrado, estándolo, que el Ministerio de Educación no solo es beneficiario de los servicios prestados para el programa PAIPI, sino que además es su dueño y titular. Denuncian como pruebas erróneamente apreciadas las siguientes: 1.

La respuesta a la reclamación administrativa por parte de FONADE (f. 16-22 del expediente de Lesbia y fl. 15-20 del expediente de Yolibeth). 2. Contrato 2111239 de 2011 suscrito por el FONDO DE FOMENTO A LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA y EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMUDEZ en calidad de propietaria del COLEGIO GABRIELA MISTRAL con el fin de prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa de atención integral a la primera infancia PAIPI, a través de propuestas de intervención oportunas, pertinentes y de calidad”. 3.

Contrato 2111238 de 2011 suscrito por el FONDO DE FOMENTO A LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA y EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMUDEZ en calidad de propietaria del COLEGIO GABRIELA MISTRAL con el fin de prestar atención integral en educación inicial, cuidado y nutrición a los niños y niñas menores de cinco (5) años en condición de vulnerabilidad, vinculados al programa de atención integral a la primera infancia PAIPI, a través de propuestas de intervención oportunas, pertinentes y de calidad”.

Y como pruebas no apreciadas enlistan las que se describen a continuación: 1. Modificación número 1 al convenio de gestión de proyectos número 211012-212 de 2011 suscrito por el MEN y FONADE el 28 de junio de 2011 (fl. 125-126 expediente de Lesbia; fl. 130- 132 expediente de Yolibeth). 2. Adición número 4 y modificación número 2 al contrato interadministrativo de gerencia de proyectos número 211012- 212 de 2011 suscrito entre el MEN y FONADE el 23 de noviembre de 2011 (fl. 133-135 expediente de Lesbia y fl. 140-142 Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 20 expediente de Yolibeth).

Para sustentar su ataque señalan que no discuten que entre Fonade y el Ministerio se suscribió el convenio interadministrativo «212 de 2011 (211012/11)» para la gestión por parte de aquel del «PROGRAMA DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA -PAIPI», en el marco de la estrategia de atención a través de prestadores de servicio; que en cumplimiento de las obligaciones allí pactadas, Eduvilia Bermúdez suscribió los contratos «2111239 (f.º 31-36 del cuaderno de Lesbia) y 2111238 (f.º. 29-40 del cuaderno de Yolibeth)»; que tampoco cuestionan que entre ellas y Eduvilia existieron contratos de trabajo desde el 22 de agosto hasta el 15 de diciembre de 2011, ejerciendo labores como docentes en el Colegio Gabriela Mistral, «funciones se desarrollaron al servicio del Programa de Atención a la Primera Infancia -PAIPI- para los menores de 0 a 5 años».

Manifiestan que tampoco controvierten las demás decisiones adoptadas en la decisión fustigada, pues el «único reproche que se efectúa a la providencia de segundo grado se relaciona estrictamente con la exoneración de la responsabilidad solidaria del Ministerio de Educación, como dueño de la obra». Dicen que el juez plural sustentó la decisión respecto de la solidaridad del Ministerio de Educación Nacional en cuatro razonamientos que se alejan tanto de la realidad como de las pruebas y de la jurisprudencia aplicable, a saber: i) que la labor de docencia al servicio del PAIPI no pertenece al giro Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 21 ordinario del Ministerio, ii) que si bien dicho ente tiene la obligación de promover la política educativa, ello no lleva a que preste directamente los servicios de educación, iii) que la suscripción del convenio con Fonade se efectuó como organizador de la política pública y no como beneficiario del servicio y iv) que las labores adelantadas por las actoras no se vinculan con el objeto social del Ministerio.

En síntesis, arguyen que el argumento central para descartar la solidaridad radicó en que el Ministerio de Educación Nacional «no presta directamente los servicios de educación y que no se benefició de los servicios procurados por las accionantes». Alegan que el sentenciador olvidó que la solidaridad del ente gubernativo no se ata a su posición como beneficiario del servicio sino a la de «dueño de obra» por ser el responsable de atender a la primera infancia, pues se benefició de los servicios de un tercero «(que además eligió)» para cumplir sus obligaciones legales.

Argumentan que las «pruebas obrantes en el expediente» soportan que el Ministerio de Educación Nacional tiene a su cargo la atención de la primera infancia, sea «de manera directa o de forma contratada», como en este caso ocurrió, ya que delegó a un tercero la ejecución del PAIPI sin que se pueda esgrimir que las funciones desarrolladas por las accionantes le eran ajenas, pues era el Ministerio el titular de la obligación. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 22 Reiteran que el MEN es el único responsable de garantizar la atención a la primera infancia, para lo cual fue necesario suscribir el convenio con Fonade, quien continuó la contratación de los prestadores de servicio de una lista de oferentes certificada por el mismo Ministerio.

Agrega que el sentenciador dejó de lado que la firma del convenio no fue realizada por el Ministerio «como un simple organizador del programa sino como el titular de la obligación de desarrollarlo por mandato expreso de la ley»; y que una lectura íntegra del acto interadministrativo permite elucidar que el MEN ya atendía el programa en cumplimiento de sus obligaciones legales y que solo trasladó la responsabilidad para administrarlo al fondo aludido.

Acto seguido señalan: La labor ya venía siendo desarrollada por el Ministerio de Educación, toda vez que como se extrae del mismo convenio, de acuerdo con el artículo 29 del Código de Infancia y Adolescencia (numeral 2 del documento fl. 23-24 del expediente de Lesbia y 21-22 del expediente de Yolibeth) el Ministerio debía atender el programa orientado a la atención a la primera infancia. Una lectura del clausulado del convenio no advierte que el MEN firmó el convenio como mero asesor.

Todo lo contrario, una lectura integra de las cláusulas del mismo permite dilucidar que el MEN ya venía atendiendo el programa para la primera infancia en cumplimiento de las obligaciones que la ley le había impuesto y que sólo le trasladó la responsabilidad de administrarlo a FONADE. Y es que incluso los recursos para el desarrollo del proyecto eran del Ministerio (numeral 11 del documento fl. 24 del cuaderno de Lesbia); era esta entidad quien recibía mensualmente los informes de gestión del proyecto por parte de FONADE, quien debía encargarse de que se cumplieran todos y cada uno de los lineamientos dictados por la cartera (numeral 6 y 7 de las obligaciones, fl. 25 del cuaderno de Lesbia).

Se extrae del mismo Convenio 212 de 2011 -denunciado como erradamente apreciado- que entre las obligaciones del ministerio (numeral 4 cláusula tercera del documento) se encontraba la de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 23 definir los lineamientos y requerimientos que debían ser exigidos a las personas que se contratarían del Banco de Oferentes, banco formulado por la misma entidad para el desarrollo del programa PAIPI.

Es decir, que las personas que se seleccionarían para ejecutar el programa PAIPI en los municipios, en el caso de la Guajira a EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ y las funciones que desarrollaría, serían única y exclusivamente las dictaminadas por el Ministerio. A su vez, el Ministerio tenía la obligación de informar la interventoría para cada uno de los contratistas o prestadores de servicios (obligación 7 de la cláusula tercera del documento, folio 26).

Funciones que eran ejercidas porque era esta entidad la responsable de velar por la atención a la primera infancia, no otra. Ni EDUVILIA FUENTES BERMUDEZ ni FONADE tenían la responsabilidad legal y constitucional de atender a los menores de 0 a 5 años, esta labor fue depositada única y exclusivamente en cabeza del Ministerio de Educación y este la descentralizó en la contratista y así fue advertido en el Convenio 212 de 2011.

Esgrimen que el hecho de que el ente ministerial no dicte clases ni preste servicios de educación no implica que las labores de las demandantes no estuvieran dentro de sus fines ni fueran esenciales para el cumplimiento de las obligaciones misionales, pues estas estuvieron encaminadas a la atención a la primera infancia para lo cual se firmó el convenio 212 de 2011.

También consideran que si el Tribunal hubiese estudiado completamente los contratos 2111239 y 2111238 hubiera advertido que en ellos se fijó la meta de atender integralmente a los niños y niñas de 0 a 5 años, objetivo que se canaliza a través del Ministerio de Educación Nacional; y que además fue el mismo ente quien determinó quién sería el contratista y cuáles serían los lineamientos y directrices con que se atendería a esta población y esgrime que «sin la prestación de los servicios de LESBIA OÑATE DAZA y Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 24 YOLIBETH MENDOZA DAZA, en compañía de los demás docentes, coordinadores y auxiliares, no se habría podido materializar la obligación legal del MEN».

Exponen que la entidad accionada subrogó la facultad de designar la forma en que se desarrollaría el servicio, e incluso reservó para sí la potestad de realizar la interventoría de todos y cada uno de los contratistas, tal como se extrae de la adicción «número 4 y modificación número 2 al contrato interadministrativo de gerencia de proyectos número 211012- 212 de 2011 suscrito entre el MEN y FONADE el 23 de noviembre de 2011», (folios 133-135 expediente de Lesbia y 140-142 expediente de Yolibeth).

Afirman que, a pesar de que ya se había pactado que sería el responsable de crear el banco de oferentes del que se elegirían a los contratistas para la prestación de los servicios, de acuerdo con sus propios lineamientos, y que le solicitó a Fonade que firmara contrato con Eduvilia Fuentes Bermúdez, en el documento denominado «Modificación número 1» al convenio de gestión de proyectos número 211012-212 de 2011 (f.° 125-126 expediente de Lesbia; fl.130-132 expediente de Yolibeth), se extrae que la entidad se obligó a certificar la idoneidad y experiencia del proveedor del servicio, a quien le delegaría sus funciones de atender a la primera infancia antes de que procediera a contratar al mismo por parte de Fonade (f.° 125 del expediente de Lesbia y 130 del de Yolibeth).

Terminan diciendo que el artículo 5 de la Ley 1259 de Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 25 2009 no solo es el fundamento del convenio firmado con Fonade y de los contratos suscritos con Eduvilia, sino que además reglamenta y precisa que el Ministerio de Educación «de manera directa o en forma contratada, tendrá a su cargo la atención integral en educación inicial de los niños de la primera infancia clasificados en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén».

En ese sentido, por intermedio del fondo el Ministerio firmó dos contratos con Eduvina para la prestación de un servicio que él mismo le indicó de manera puntual cómo se desarrollaría «(numeral 24 clausula séptima del Contrato 2111238, fl. 35 del cuaderno de Yolibeth y numeral 24 clausula séptima del contrato 2111239 fl. 34 del expediente de Lesbia)».

VII. RÉPLICA En su oposición, el Ministerio de Educación Nacional arguyó que en el contrato de prestación de servicios suscrito entre Fonade y la demandada Fuentes Bermúdez no medió su voluntad y que, el consorcio C & R Zona Norte era quien tenía a cargo la interventoría. También indica que sus funciones son taxativas y se encuentran en el artículo 2 del Decreto 5012 del 28 de diciembre de 2009 y éstas no incluyen velar por la atención integral de la primera infancia ya que esto corresponde a una política pública ni prestar directamente servicios de educación sino únicamente evaluarlos y vigilarlos.

Además de lo anterior, menciona que la señora Eduvilia Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 26 Fuentes, para cumplir con el contrato firmado con Fonade contrató a varias personas de manera autónoma e independiente, sin mediación del Ministerio. VIII. CONSIDERACIONES Atendiendo los puntos objeto de inconformidad planteados en el recurso extraordinario, le corresponde a la Sala determinar si el sentenciador de segundo grado erró al dar por demostrado, sin estarlo, que el Ministerio de Educación Nacional no es solidariamente responsable del pago de salarios y prestaciones sociales adeudadas a las recurrentes.

En primer lugar, ha de decirse que, atendiendo los precisos términos del alcance de la impugnación, la Sala limitará el estudio a la responsabilidad solidaria del Ministerio demandado, sin incursionar en la de Fonade en la medida que en el cargo no se alude para nada a esta última entidad; sin perjuicio de hacer alusión a la actuación del Fondo al analizar las pruebas acusadas.

Antes de abordar el estudio de los medios de convicción denunciados y para entrar en contexto, como primera medida se harán algunas precisiones jurídicas respecto de las funciones del Ministerio de Educación Nacional y lo que la jurisprudencia ha dicho sobre el tema de la solidaridad en estos casos. Pues bien, es preciso tener en cuenta que al Ministerio Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 27 de Educación Nacional le corresponde ejecutar las políticas públicas relacionadas con la educación en todos los sectores, conforme lo prevé el artículo 208 de la Constitución Política, cuyo texto señala: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, al Ministerio accionado le atañe la implementación de las políticas públicas relacionadas con el servicio de educación, el cual es regulado por el Estado y sobre el que ejerce la inspección y vigilancia, y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establece la ley, conforme lo señala el artículo 67 de la CP, así:

ARTICULO 67. La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la protección del ambiente.

El Estado, la sociedad y la familia son responsables de la educación, que será obligatoria entre los cinco y los quince años de edad y que comprenderá como mínimo, un año de preescolar y nueve de educación básica. La educación será gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 28 necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. En la misma dirección y de manera puntual el artículo 2 del Decreto 5012 de 2009 asigna al Ministerio algunas funciones frente a la labor que se cuestiona en el presente asunto, a saber: ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: 2.1. Formular la política nacional de educación, regular y establecer los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en la atención integral a la primera infancia y en todos sus niveles y modalidades. 2.2.

Preparar y proponer los planes de desarrollo del Sector, en especial el Plan Nacional de Desarrollo Educativo, convocando los entes territoriales, las instituciones educativas y la sociedad en general, de manera que se atiendan las necesidades del desarrollo económico y social del país. 2.3. Dictar las normas para la organización y los criterios pedagógicos y técnicos para la atención integral a la primera infancia y las diferentes modalidades de prestación del servicio educativo, que orienten la educación en los niveles de preescolar, básica, media, superior y en la atención integral a la primera infancia. 2.4.

Asesorar a los Departamentos, Municipios y Distritos en los aspectos relacionados con la educación, de conformidad con los principios de subsidiaridad, en los términos que defina la ley. 2.5. Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo. 2.6. Velar por el cumplimiento de la ley y los reglamentos que rigen al Sector y sus actividades.

Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 29 2.7. Evaluar, en forma permanente, la prestación del servicio educativo y divulgar sus resultados para mantener informada a la comunidad sobre la calidad de la educación. […] (Subrayas y cursivas de la Sala). Téngase en cuenta que el aludido decreto, mediante el cual se modificó la estructura del Ministerio de Educación Nacional y se determinaron las funciones de sus dependencias, establece explícitamente que le corresponde a dicho ente formular la política nacional de educación y restablecer y regular los criterios y parámetros técnicos que contribuyan al mejoramiento de la educación «en atención a la primera infancia»; así como impulsar, coordinar y financiar los programas de mejoramiento educativo que se terminen en el Plan Nacional de Desarrollo.

Esto no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los departamentos y los municipios. En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa, en cuyo artículo 148 consagra cuatro «macrofunciones» del Ministerio de Educación, a saber: «1.

De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3. De Administración y 4. Normativas». Resulta transcendental tener en cuenta que, desde la vigencia de dicha ley, quedó claro que la «prestación» del servicio de educación es «competencia» del nivel municipal, como pasa a verse. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 30 ARTÍCULO 151.

FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DEPARTAMENTALES Y DISTRITALES DE EDUCACIÓN. Las secretarías de educación departamentales y distritales o los organismos que hagan sus veces, ejercerán dentro del territorio de su jurisdicción, en coordinación con las autoridades nacionales y de conformidad con las políticas y metas fijadas para el servicio educativo, las siguientes funciones: […] c) Organizar el servicio educativo estatal de acuerdo con las prescripciones legales y reglamentarias sobre la materia y supervisar el servicio educativo prestado por entidades oficiales y particulares; […]

ARTÍCULO 152. FUNCIONES DE LAS SECRETARÍAS DE EDUCACIÓN MUNICIPALES. Las secretarías de educación municipales ejercerán las funciones necesarias para dar cumplimiento a las competencias atribuidas por la Ley 60 de 1993, la presente ley y las que le delegue el respectivo departamento. En los municipios donde no exista secretaría de educación municipal, estas funciones serán ejercidas por el alcalde, asesorado por el Director del Núcleo respectivo.

ARTÍCULO 153. ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL DE LA EDUCACIÓN. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Por consiguiente, atendiendo los lineamientos señalados en los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se establece que con relación al servicio de educación hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la que «organiza, ejecuta y vigila» el servicio educativo, más no el Ministerio de Educación Nacional, como lo pregonan las recurrentes.

Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 31 Es importante destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley de carácter orgánico, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de «competencias» en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.

Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio; por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los departamentos y los municipios, así: ARTÍCULO 6o.

COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Sin perjuicio de lo establecido en otras normas, corresponde a los departamentos en el sector de educación las siguientes competencias: 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.1. Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley.

Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 32 6.2.12. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. En consonancia con lo dicho, el artículo 7 de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», dispone: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Nótese que esta normativa no señala funciones en esta particular materia para el Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros.

En consecuencia, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias del Ministerio de Educación Nacional, porque no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 33 un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», establece la carga en cabeza del Ministerio de Educación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9 de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

PARTICIPACIÓN DE LOS ACTORES DEL MODELO. El Ministerio de Educación Nacional, el Ministerio de la Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, cubrirán con sus capacidades y recursos las zonas de menor desarrollo del país, dejando a salvo la responsabilidad consagrada en la Ley 1098 de 2006, en departamentos, municipios y distritos que demuestren insolvencia para prestar el servicio, certificado por el Departamento Nacional de Planeación, según la reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.

Los departamentos, con las seccionales del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, cubrirán en su región las zonas campesinas, y los municipios, con las localidades del ICBF y las Secretarías de Educación y Salud, su respectiva municipalidad o distrito. Cada región debe asumir los compromisos que le corresponden, de acuerdo con las metas consignadas en la propuesta de atención integral, según lo dispuesto en la presente ley.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 34 Sobre el particular, es importante traer a colación lo dicho por la Corte en sentencia CSJ SL 3774-2021, en la que al resolver una controversia análoga analizó lo referente a la ausencia de solidaridad del Ministerio de Educación Nacional, dado que el ejercicio de la docencia en la atención integral de la primera infancia, no es una tarea propia ni está dentro de las actividades, funciones y competencias de ese ente ministerial, para lo cual se puntualizó: En esa medida, es dable colegir que el objeto del convenio se enmarca en las competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar una política pública del ramo, lo cual le compete en los términos el artículo 208 de la Constitución Política, que establece: Artículo 208: Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley. […] En este caso, las políticas públicas que le competen a la recurrente guardan relación con el servicio de educación que es regulado por el Estado, sobre el cual ejerce la inspección y vigilancia y en cuya dirección, financiación y administración participan la Nación y las entidades territoriales, según lo establezca la ley, como lo señala el artículo 67 superior:

Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 35 Corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo.

La Nación y las entidades territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución y la ley. De manera más específica, el artículo 2.° del Decreto 5012 de 2009 le asigna a este Ministerio algunas funciones frente a la labor que aquí se discute: ARTÍCULO 2°.

Funciones. Corresponde al Ministerio de Educación Nacional cumplir, además de las funciones señaladas por la ley, las siguientes: […] Pues bien, el Decreto 5012 de 2009, «por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional», y se determinan las funciones de sus dependencias, que fue uno de los preceptos invocados por la censura como contexto del Convenio n.° 929 de 2008, en tanto éste pretendía desarrollar una meta del Plan Nacional de Desarrollo (num. 2.5 art. 2.° Dec. 5012 de 2009), consistente en la atención integral de un número determinado de niños (num. 2.1 art. 2.° Dec. 5012 de 2009,) no es más que un reflejo de otras normas de superior jerarquía que delimitan claramente la competencia entre la Nación, los Departamentos y los Municipios, tal como lo señaló el art. 67 Superior.

En efecto, la Ley 115 de 1994, «Por la cual se expide la ley general de educación», establece la distribución de competencias entre el Congreso, la Nación y las entidades territoriales en materia educativa y, en su artículo 148, indica cuatro macrofunciones del Ministerio de Educación: 1. De Política y Planeación; 2. De Inspección y Vigilancia; 3.

De Administración y 4. Normativas. Es importante tener en cuenta que desde la vigencia de esta ley quedó claro que la prestación del servicio de educación es competencia del nivel municipal, como pasa a verse. […] Es evidente, como se manifestó en precedencia, que de las voces de los artículos 148 y siguientes de la Ley 115 de 1994, se deduce sin dificultad alguna que hay una distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, que va de lo macro (Nación) a lo micro (municipio) y que ésta última entidad es la Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 36 que organiza, ejecuta y vigila el servicio educativo, no lo es el Ministerio de Educación Nacional.

Importa destacar la remisión que se hace en estas normas a la Ley 60 de 1993, ya derogada, por cuanto dicha preceptiva fue reemplazada por la Ley 715 de 2001, «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros» (subrayas de la Sala), porque esta ley, de carácter orgánico, es decir, jerárquicamente superior a las leyes ordinarias, como su epígrafe lo indica, efectúa una distribución de competencias en materia de prestación del servicio de educación, entre la Nación y las entidades territoriales de la manera que a continuación se explica.

Las competencias de la Nación están señaladas en el artículo 5°, el cual tiene 23 numerales y, en ninguno de ellos figura la prestación del servicio, por cuanto tales funciones están armonizadas con las de la Ley 115 de 1994 y, de conformidad con lo establecido en los artículos 6° y 7° de la Ley 715 de 2001, tal actividad se encuentra en cabeza de los Departamentos y los Municipios así: ARTÍCULO 6o.

Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. ARTÍCULO 7o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS Y LOS MUNICIPIOS CERTIFICADOS. 7.1. Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos en la presente ley. 7.12.

Organizar la prestación del servicio educativo en su jurisdicción. Visto lo anterior, en el contexto expuesto se debe entender e interpretar el Convenio n.° 0929 de 2008 en cuanto a su objeto, Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 37 que ya se mencionó párrafos atrás, y sus cláusulas, como por ejemplo, la cuarta del documento analizado, en la cual se estableció que los recursos para atender el objeto de este contrato provienen del presupuesto de inversión del Ministerio de Educación Nacional, así como de los dineros que giren otras entidades públicas nacionales o territoriales que se lleguen a asociar al referido convenio, así como de donaciones, herencias, legados y aportes que puedan efectuar otras personas.

Es decir, principalmente, y mientras no se adhieran otras entidades, quien asume la financiación total del proyecto de atención integral a la primera infancia a través del fondo de administración creado para tal fin, es La Nación – Ministerio de Educación Nacional, lo que concuerda con la responsabilidad prevista en el artículo 14 de la Ley 1295 de 2009, vigente para la época, y la función que le fue asignada en el numeral 5° del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009: «Impulsar, coordinar y financiar programas nacionales de mejoramiento educativo que se determinen en el Plan Nacional de Desarrollo».

Recuérdese, que el Plan de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI- surge, precisamente, como una política pública en el Plan Nacional de Desarrollo, como se explicó en el convenio analizado. Además de lo anterior, en el parágrafo de la cláusula quinta sobre sostenibilidad del convenio, se estableció que «En todo caso, la responsabilidad con los beneficiarios por los compromisos del Fondo, corresponderá exclusivamente al Ministerio» […], obligación que se entiende a cargo de esta cartera ministerial, dado que le compete, precisamente, «Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público de la educación en todo el territorio nacional, con la colaboración de sus entidades adscritas, de las Entidades Territoriales y de la comunidad educativa», como se establece en el numeral 2.11 del artículo 2° del Decreto 5012 de 2009.

En armonía con lo que acaba de decirse, el artículo 7.° de la Ley 1098 de 2006, «Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia», que es otra de las normas que sirvió como fundamento a los convenios objeto de examen, precave que: ARTÍCULO 7o. PROTECCIÓN INTEGRAL. Se entiende por protección integral de los niños, niñas y adolescentes el reconocimiento como sujetos de derechos, la garantía y cumplimiento de los mismos, la prevención de su amenaza o vulneración y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del interés superior.

La protección integral se materializa en el conjunto de políticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en los ámbitos nacional, departamental, distrital y municipal con la correspondiente asignación de recursos financieros, físicos y humanos. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 38 No señala funciones en esa particular materia al Ministerio de Educación Nacional, sino que indica cómo se materializa esa política y enfatiza que debe contar con los recursos pertinentes, entre ellos, los financieros, que fue precisamente lo que suministró el Ministerio para el desarrollo del programa.

Así las cosas, contrario a lo concluido por el Tribunal, la atención integral de la primera infancia no es una tarea propia de las actividades, funciones y competencias de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, porque, como ya se explicó ampliamente, ésta no presta servicios, sino que sus funciones corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por otra parte, la Ley 1295 de 2009, «Por la cual se reglamenta la atención integral de los niños y las niñas de la primera infancia de los sectores clasificados como 1, 2 y 3 del Sisbén», vigente para la época en que fueron suscritos los mentados convenios, establece la carga en cabeza del Mineducación, pero una vez más, es de resaltar, que las materias allí señaladas y las responsabilidades obedecen a una distribución de competencias que, como se ha visto, armoniza desde la Ley 115 de 1994, pasando por la Ley 715 de 2004 y que se repite en el artículo 9.° de la Ley 1295 de 2009, así: ARTÍCULO 9o.

(Subrayas y cursiva de la Sala) Es decir, los Ministerios involucrados no pierden su calidad de planeadores y articuladores de una política pública, pero la ejecución siempre queda en cabeza de las entidades territoriales. Por tanto, la Sala advierte el error ostensible del Tribunal en la valoración del convenio 929 de 2008, pues de éste no se deriva que la prestación del servicio de atención integral a la primera infancia, que se pretende financiar a través de tal acuerdo, sea Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 39 competencia de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, como lo enseñan las normas legales aludidas que le sirvieron de fundamento, las cuales establecen claramente la distribución de competencias entre los diversos actores de ese sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar la de prestar servicios educativos a ningún nivel.

Debe resaltarse que en la cláusula sexta de este contrato se designó al Icetex como el administrador de los recursos del Fondo, «a partir del direccionamiento y de las políticas determinadas por la Junta Administradora», Junta que está conformada por representantes tanto del Ministerio de Educación como del referido Instituto, tal y como fue previsto en la cláusula séptima, en la cual, además, se señaló que los funcionarios del Icetex que hagan parte de dicha Junta, «tendrán voz pero no voto», de lo que se colige que solamente los representantes del Ministerio en dicha Junta podrían tomar las decisiones respectivas.

Así las cosas, el análisis de los medios de convicción acusados debe realizarse atendiendo los lineamientos constitucionales, legales y jurisprudenciales reseñados. De otra parte, se memora que para la procedencia de la solidaridad consagrada en el artículo 34 del CST, es imperativo que las actividades contratadas sean afines con las labores propias y ordinarias de la parte contratante; y que no cualquier actividad desarrollada por el contratista o el trabajador puede generar el pago solidario de las obligaciones laborales.

Al efecto, la sentencia CSJ SL7789-2016 reza: Como lo destaca el recurrente, la disposición legal que concibe la solidaridad entre el contratista independiente y el beneficiario de la obra por el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores del primero, exige que las actividades que desplieguen uno y otro tengan el mismo giro ordinario o normal, vale decir tengan correspondencia en su objeto social.

No se trata en absoluto de que el verdadero empleador (contratista independiente) cumpla idénticas labores a las que desarrolla quien recibe el beneficio de la obra, pero tampoco que cualquier labor desarrollada por éste pueda generar el pago solidario de las obligaciones laborales. En los términos del Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 40 artículo 34 del C.S.T. es preciso que las tareas coincidan en el fin o propósito que buscan empresario y contratista; en otras palabras, que sean afines.

En sentencia del 5 de febrero de 2014 radicación 38651, se dijo sobre el particular: En las anteriores circunstancias, si el objeto social del Edificio Terminal de Transportes de Ibagué, no está relacionado con el giro o la actividad del contratista que ya se dejó descrita con precedencia, y tampoco emerge alguna afinidad entre ellas, la solidaridad que contempla el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo no puede deducirse en el sub judice, pues el hecho de que la propiedad horizontal deba hacer reparaciones y mantenimiento al edificio, así como cuidar la conservación del mismo, esa sola circunstancia no puede conducir a que se derive la supuesta afinidad que dedujo en forma equivocada el sentenciador de alzada entre las labores que desarrolla el contratante y las que ejecuta el contratista, pues para que esa solidaridad se configure, no basta simplemente que con la actividad desarrollada por el contratista independiente se cubra una necesidad propia del beneficiario, como aquí sucede, sino que se requiere que ella constituya una función normalmente desarrollada por él, directamente vinculada con la ordinaria explotación de su objeto económico.

(Subrayas y cursiva de la Sala). Igualmente, debe tenerse en cuenta que la solidaridad fue prevista por el legislador como un mecanismo para proteger los derechos laborales de los trabajadores y con este objetivo extendió al obligado solidario las deudas que por estos conceptos se generen a cargo del empleador- contratista. No se trata de otorgarle al beneficiario del servicio la calidad de empleador, sino de prever una garantía frente a los trabajadores.

Es claro que tal calidad la ostenta el contratista independiente, pues el dueño de la obra o beneficiario del servicio tan solo funge como garante de éste para efectos laborales, salvo cuando se trate de actividades extrañas a sus actividades normales. En la sentencia CSJ SL3774-2021, al Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 41 respecto se puntualizó: Cierto es que, para aplicar esta garantía tuitiva del trabajador, no resulta relevante la naturaleza jurídica oficial del beneficiario del servicio o dueño de la obra, pues lo cierto es que los derechos laborales que se reclaman se fundan en la existencia del vínculo laboral con la contratista, en este caso, con Eduvilia Fuentes, quien obró como empleadora de la demandante.

De ahí que la calidad de entidad pública de la beneficiaria del servicio no incida en la aplicación de la responsabilidad fijada en el artículo 34 del CST, sino que resulta relevante, en este caso particular, que bajo ninguna circunstancia podría la Nación - Ministerio de Educación Nacional, hoy recurrente, prestar directamente el servicio educativo, o vincular o contratar docentes para que lo presten, con lo cual resulta más que evidente que no hay afinidad entre las funciones y competencias del ente público y la actividad desarrollada por el colegio para el cual prestó sus servicios la demandante en instancias, pues aunque ambos se ubican y desenvuelven en el sector educativo, sus roles resultan sustancialmente diferentes, por lo cual es un desatino endilgarle una responsabilidad solidaria que, a todas luces, no existe.

Asimismo, resulta necesario advertir que las recurrentes no controvierten que entre Fonade y el Ministerio se suscribió el convenio interadministrativo 212 de 2011, para gestionar el Programa de Atención a la Primera Infancia (PAIPI), en el marco de la estrategia de atención a través de prestadores de servicio; y que en cumplimiento de las obligaciones allí pactadas Fonade y Eduvilia Bermúdez suscribieron los contratos 2111238 y 2111239, cuyos objetos eran la prestación integral en educación inicial, cuidado y nutrición para los niños y niñas beneficiarios del PAIPI; y que entre las recurrentes y aquella existieron sendos contratos de trabajo desde el 22 de agosto hasta el 15 de diciembre de 2011, ejerciendo labores como docentes en el Colegio Gabriela Mistral, «funciones que desarrollaron al servicio del Programa de Atención a la Primera Infancia -PAIPI- Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 42 para los menores de 0 a 5 años».

Precisado lo dicho, se pasará al estudio de las pruebas acusadas advirtiendo que: 1.- Se comenzará por analizar el convenio interadministrativo 212 de 2011, suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y Fonade, a pesar de que en el cargo no se enlista explícitamente como prueba mal valorada, pues del desarrollo de este se infiere que la censura considera que no se apreció correctamente.

En efecto, las recurrentes afirman que el sentenciador de segundo grado no se percató de que la firma del mencionado convenio no fue realizada por el Ministerio «como un simple organizador del programa sino como el titular de la obligación de desarrollarlo por mandato expreso de la ley»; y que una lectura íntegra permite elucidar que el MEN atendía el programa en cumplimiento de sus obligaciones legales y que solo trasladó la responsabilidad para administrarlo al fondo aludido.

Pues bien, el mencionado documento distinguido con el número 212 de gestión de proyectos suscrito entre el Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo el 11 de mayo de 2011, señala expresamente en sus consideraciones lo siguiente: 1) El Programa de Atención Integral a la Primera Infancia -PAIPI financia la atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, primordialmente aquellos pertenecientes a los niveles I y II del Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 43 SISBEN o que se encuentren en condición de desplazados hasta su ingreso al grado obligatorio de transición y sea asumidos por el sistema público educativo; 2) Que EL MINISTERIO viene atendiendo un programa orientado a la ATENCIÓN INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA para subsidiar la atención integral a los niños y niñas menores de cinco (5) años y/o hasta su ingreso al grado obligatorio de transición, en el marco de las obligaciones establecidas en el artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 – Código de la Infancia y Adolescencia. A su turno, en la modificación n.º 1, suscrita el 28 de junio de 2011, se pactó lo que sigue: […] FONADE se obliga a: (…) 3) Adelantar las contrataciones que se requieran para el cumplimiento del presente convenio, conforme al régimen de contratación vigente para Fonade a la fecha de suscripción de la presente modificación. Parágrafo.

El Ministerio de Educación Nacional podrá recomendar la contratación de personas naturales y jurídicas sustentado en una justificación técnica derivada de la experiencia en la prestación del servicio de Atención Integral a la Primera Infancia. […] 4) Para efectos de las contrataciones que requiera la ejecución del presente convenio, el MINISTERIO deberá certificar la idoneidad y experiencia del proveedor del servicio de manera previa a la contratación del mismo por parte de FONADE.

(subrayado de la Sala). Así mismo, en la adición n.º 4 al convenio aludido, consta que fue realizada con el fin de adicionar recursos para la gestión del programa y permitir el cumplimiento a la meta establecida para el año 2011, así como contratar las interventorías de los contratos derivados para garantizar la calidad del servicio de atención, verificar y hacer seguimiento y control al desarrollo de cada uno de los contratos suscritos en aras de ofrecer la información correspondiente al desarrollo de este.

De lo anterior, es dable colegir que el objeto del convenio, junto con las adiciones, se enmarcan en las Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 44 competencias generales a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que pretende ejecutar la política pública de educación y atención integral en cuidado, salud, nutrición y educación inicial de niños y niñas menores de cinco (5) años, dando prelación a los menores pertenecientes a los niveles I y II del Sisben, competencia desarrollada en el marco de lo previsto en el artículo 208 de la Constitución Política anteriormente citado.

Téngase en cuenta que la interpretación y aplicación del acuerdo en estudio debe realizarse conforme a los lineamientos previamente esbozados, lo que deja en evidencia que la celebración y suscripción tuvieron lugar en la ejecución macro de una política pública a cargo del Ministerio de Educación Nacional, aspecto que descarta la solidaridad contemplada por el artículo 34 del CST.

Esto sin dejar de lado que los recursos para atender el objeto contractual provienen del presupuesto de inversión del propio Ministerio, tanto así que en la cláusula quinta se alude al «certificado de disponibilidad presupuestal 49811 de 25 de marzo de 2011». Lo anterior cobra fuerza si se tiene en cuenta además que en los fundamentos legales del referido escrito se alude al artículo 29 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y adolescencia), así como al Decreto 5012 de 2009, normas que como quedó reseñado, establecen la distribución de competencias entre los diversos actores del sector administrativo, sin que de ninguna de ellas se pueda derivar que le corresponde al Ministerio de Educación Nacional Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 45 prestar directamente servicios educativos y, menos aún, para la primera infancia. Ahora, no le asiste la razón a las recurrentes en cuanto a que el Ministerio es solidariamente responsable porque según lo afirmado en el numeral 2, dicho ente venía adelantado atendiendo el programa para la primera infancia y que tan solo trasladó a Fonade la responsabilidad de administrarlo, toda vez que el adelantamiento e implementación del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia no conlleva, desde ningún punto de vista, que dentro de sus obligaciones estuviera la de prestar directamente el servicio, tal como suficientemente quedó decantado en la parte preliminar.

Además, el hecho de que el MEN recibiera los informes de gestión por parte del Fonade no implica que a aquel correspondiera la prestación del servicio en los términos señalados, para con base en ello predicar la solidaridad laboral deprecada. Lo propio acontece con lo estipulado en los numerales 4 y 7 de la cláusula 3 del contrato, así como en las adiciones, pues allí se dijo explícitamente que unas de las obligaciones del Ministerio eran las de suministrar al Fonade los lineamientos, requisitos y condiciones técnicas de las «personas naturales y jurídicas seleccionadas con fundamento en el Banco de Oferentes, para que Fonade suscriba los respectivos contratos»; que podía recomendar la contratación dicho personal, previa certificación de idoneidad y experiencia del proveedor del servicio; y que debía informar la interventoría para los contratistas y Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 46 prestadores de los servicios, pues estas obligaciones y funciones se subsumen plenamente en el marco de la implementación y desarrollo de la política pública de educación para la primera infancia, sin que ello implique, como lo afirman las recurrentes, que las labores a cumplir por parte de Eduvilia Fuentes Bermúdez tuvieran que desarrollarse única y exclusivamente atendiendo «las dictaminadas por el Ministerio», o hubiese subrogado la facultad de designar la forma en que se desarrollaría el servicio.

Por lo anterior, luce evidente que el contrato interadministrativo y sus adiciones fueron suscritas por el Ministerio de Educación Nacional en el marco de planeación y ejecución de la política pública de educación para la primera infancia, desarrollada por el Gobierno Nacional, lo cual no significa que el ente ministerial sea el prestador del servicio de educación, pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio.

Por tanto, no se evidencia el yerro valorativo endilgado. 2.- Contratos 2111238 y 2111239 suscritos entre Fonade y la señora Eduvilia María Fuentes Bermúdez (f.os 31- 36 cuad. Lesbia y 29-40 cuad. Yolibeth). Estos convenios aluden a la ejecución de la política pública de educación de los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas, pues no otra cosa se infiere de su tenor literal, Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 47 cuyos apartes pertinentes dicen: En consecuencia, las partes hemos acordado celebrar el presente contrato previas las siguientes consideraciones: 1) Que en el marco de la Revolución Educativa, del Plan Sectorial de Educación 2006-2016, la educación inicial para los niños y niñas menores de 5 años se ha convertido en un imperativo debido a las múltiples evidencias de la importancia que tiene desarrollar competencias en ese periodo de la vida 2) Que a través de la Ley 1098 de 2006 “Código de Infancia y la adolescencia” Colombia adoptó el marco normativo para la protección integral de niños, niñas y adolescentes, armonizando con ello su legislación con los postulados de la Convención de los Derechos del Niño (…) lo anterior igualmente de conformidad con lo establecido en la Ley 1295 de 2009 que reglamenta la atención integral de los niños y niñas de la primera infancia de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. 3) Qué teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional se propuso la meta de atender integralmente a los niños y niñas de 0 a 5 años y acorde con este objetivo se expidió el documento CONPES Social: Política Pública Nacional de Primera Infancia.” “Colombia por la Primera Infancia” el cual tiene como objetivo liderar la construcción e implementación de la política educativa para esta población, con los propósitos de promover el desarrollo integral de la primera infancia, fortalecer y aumentar la cobertura de educación inicial y promover prácticas socioculturales y educativas que potencien en el desarrollo integral.

Los anteriores contratos son contundentes en señalar que uno de sus objetivos es, si no el principal, la implementación y construcción de la política pública educativa para los niños y niñas menores de 5 años de los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. Al efecto, debe tenerse en cuenta las políticas públicas son el conjunto de acciones planeadas y ejecutadas por el Estado en concertación con la sociedad civil, todas ellas encaminadas a mejorar las condiciones de vida de la población, con énfasis en los grupos más vulnerables excluidos de los beneficios del desarrollo, en este caso los niños menores de cinco años en las condiciones allí descritas.

Tal planeación y ejecución, no significa que el ente ministerial, per se, sea el prestador del servicio de educación, Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 48 pues tal labor macro sólo puede realizarse por las entidades públicas y privadas que real y efectivamente presten el servicio, de ahí que se descarta la solidaridad del artículo 34 del CST respecto de dicho Ministerio.

En este mismo contexto se deben entender los hechos de que el Ministerio estableciera los lineamientos y directrices que se debía a seguir para atender a la población vulnerable, así como la determinación de que los contratistas, bien fueran personas naturales o jurídicas, debían ser seleccionados del Banco de Oferentes, por cuanto como quedó suficientemente ilustrado en precedencia, a la entidad pública accionada le corresponde formular la política nacional de educación y restablecer y regular los criterios y parámetros técnicos que contribuyan al mejoramiento de la educación «en atención a la primera infancia»; así como impulsar, coordinar y financiar los programas de mejoramiento educativo.

Finalmente, debe reiterarse que no se controvierte la conclusión fáctica de que entre las recurrentes y Eduvilia Fuentes Bermúdez existieron sendos contratos de trabajo desde el 22 de agosto hasta el 15 de diciembre de 2011, ejerciendo labores como docentes en el Colegio Gabriela Mistral y que en el ejercicio de tal labor atendían a los niños de la población vulnerable, precisamente, en ejecución del programa de atención integral a la primera infancia, tarea que guarda plena correspondencia con el objeto del convenio 212 de 2011; lo que además, no significa, tal y como se ha Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 49 expuesto a lo largo de este proveído, que el Ministerio de Educación Nacional cumpla una función de «prestador de servicios de educación» en el marco de sus competencias reglamentarias, legales o constitucionales.

No se realiza estudio alguno respecto de la respuesta a la reclamación administrativa por parte del Fonade, por cuánto en el desarrollo del cargo, como ya se dijo, no se intentó siquiera demostrar el defecto valorativo supuestamente atribuido a este medio de convicción. En consecuencia, luce evidente que el Tribunal no se equivocó al no dar por acreditado que el Ministerio de Educación Nacional era solidariamente responsable de las prestaciones laborales adeudadas a las actoras, por cuanto dicho ente no presta directamente el servicio de educación, sino que sus funciones simplemente corresponden a un nivel de planificación, asesoramiento, financiación, regulación, vigilancia y control, en estricto apego a lo dispuesto por las leyes que regulan la materia.

Por las anteriores razones el cargo no prospera. Las costas del recurso extraordinario estarán a cargo de las demandantes recurrentes y a favor del Ministerio. Se fijan como agencias en derecho la suma única de $5.300.000, la que se incluirá en la liquidación que se practicará conforme al artículo 366 del Código General del Proceso. Radicación n.° 94041 SCLAJPT-10 V.00 50 IX.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, NO CASA la proferida por la Sala Civil - Familia - Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha el 30 de septiembre de 2021, en los procesos acumulados que instauraron YOLIBETH MENDOZA DAZA, LESBIA REMEDIOS OÑATE DAZA y ATENAIDA MARÍA NIEVES contra EDUVILIA MARÍA FUENTES BERMÚDEZ, en calidad de propietaria del Colegio Gabriela Mistral y de manera solidaria contra el MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL y el FONDO FINANCIERO DE PROYECTOS DE DESARROLLO (FONADE).

Costas como se indica en la parte motiva. Notifíquese, publíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.